高雄高等行政法院裁定

聲請人

黃建源

聲請人

蘇益生

聲請人

王誌明

聲請人

薛智仁

聲請人

趙滿足

聲請人

林明春

聲請人

于錦鳳

聲請人

何金鎮

聲請人

薛水源

聲請人

黃瓊瑤

聲請人

葉聖儒

聲請人

黃冠盛

共同訴訟代理人

詹順貴 律師

共同訴訟代理人

蔡易廷 律師

共同訴訟代理人

簡凱倫 律師

相對人

高雄市政府

代表人

陳菊

訴訟代理人

陳偉德

訴訟代理人

莊鈺德

參加人

誠毅紙器股份有限公司

代表人

鍾子毅

訴訟代理人

張名賢律師

劉怡孜律師

上列當事人間環境影響評估法事件，聲請人聲請停止原處分之執行，經本院104年度停字第4號裁定後，相對人及參加人不服提起抗告，嗣經最高行政法院104年度裁字第1150號裁定廢棄發回，本院裁定如下：

主文

理由

一、按「原處分或決定之執行，除法律另有規定外，不因提起行政訴訟而停止。」「行政訴訟繫屬中，行政法院認為原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，得依職權或依聲請裁定停止執行，但於公益有重大影響，或原告之訴在法律上顯無理由者，不得為之。」行政訴訟法第116條第1項、第2項定有明文。故聲請停止執行之要件，行政法院必須審查：(1)原處分或決定之執行是否將發生難以回復之損害？(2)是否有急迫情事？(3)是否於公益無重大影響？(4)原告之訴是否非顯無理由？申言之，聲請停止執行必須符合上述4要件，如缺其中之一，即應予駁回。而所謂「原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事」，係指「須有避免難以回復損害之急迫必要性」；所謂「難於回復之損害」則係指其損害不能回復原狀，或不能以金錢賠償，或在一般社會通念上，如為執行可認達到回復困難之程度而言，至當事人主觀上難於回復之損害當非屬該條所指之難於回復之損害。又聲請人對於原處分或決定之停止執行，確符合上述要件等情，自須盡釋明之責（最高行政法院100年度裁字第2408號裁定參照）。

二、本件聲請意旨略謂：

㈠、程序事項：聲請人有聲請停止執行之當事人適格：

⒈暫時權利保護之當事人適格，依學者陳英鈐之見解：「誰有權申請暫時停止執行等措施，和撤銷訴訟的訴權範圍基本上是一致的」，基於相同法理，得提起撤銷訴願之聲請人，自應具有提起暫時權利保護之當事人適格，以確保其本案之權利於終局判決前仍得予以實現。

⒉按環境影響評估法（下稱環評法）為保護規範，而當地受開發行為所影響之居民對相對人於民國100年11月11日以高市府四維環綜字第1000124768號公告審查結論（下稱系爭環評審查結論即原處分）係具有法律上利害關係，自得提起訴訟主張系爭環評審查結論侵害其權利。環評法為保護規範，而環評法第5條第1項、第7條、第8條之規定，旨在保障開發行為當地居民生命、身體、財產權益及程序參與權不因開發行為而遭受不利益影響之保護規範。是以，開發行為之當地居民對於第一階段環評審查結論應認具有法律上利害關係，得提起撤銷訴訟即具原告適格。則本件聲請人就原處分均具有提起撤銷訴訟之當事人適格，因此於本件停止執行之聲請，具有當事人適格。

⒊次按環評法施行細則第20條及第22條規定可知，「開發行為所在地之鄉（鎮、市、區）以及毗鄰鄉（鎮、市、區）」的當地居民，其生命、身體、財產等權益，均在環評法之保護範圍內。依「高雄市永安區誠毅紙器工業區開發案環境影響說明書」（下稱系爭環說書）第4-1頁所載，本計畫申請開發基地係位於高雄市永安區（下稱永安區），本件聲請人均為居住於開發行為所產生環境影響範圍內之永安區居民，且所擁有之養殖魚塭均位於開發行為產生環境影響之範圍內。次查，本件開發案於100年9月2日所召開之環評審查會議，多位環評委員指出本件開發案製程所用之化學物質仍有毒性、環境污染性、生態毒性，部分會揮發到空氣中，或是存在於放流水內，而影響基地周圍之養殖敏感環境（詳後述），且環境污染具有擴散性，當污染藉由空氣、水文、生態活動等媒介擴散出去，故難謂開發行為造成之空氣污染、水質污染不會對當地居民之生命權、身體權、財產權造成影響；又原處分係以有條件通過第一階段環評程序，而未實施第二階段環評，已影響聲請人依環評法第8條以下所賦予當地居民參與第二階段環評之程序參與權。換言之，聲請人等當地居民之生命權、身體權、財產權及程序參與權皆受到環境影響評估法之保護，故對原處分皆具有利害關係甚明，自得依行政訴訟法第4條規定提起本件撤銷訴訟。基此，聲請人就原處分均具有提起撤銷訴訟之當事人適格，已如前述，本於相同法理，於本件停止執行之聲請，亦具有當事人適格，自無疑問。

㈡、實體事項：

1、本件系爭開發案環評審查結論之違法性甚為明確，顯然欠缺立即執行之公益，自應立即停止系爭審查結論之效力，以維護依法行政原則及風險預防原則之落實：

⑴按「行政處分之合法性顯有疑義時，即不論該處分之執行，是否將發生難以回復之損害，有無急迫情事，是否為維護重大公共利益所必要，受理訴願機關或原行政處分機關得依職權或依申請停止執行。此規定即表明合法性顯有疑義之行政處分，不具立即執行之公益，係法治國家之依法行政原則之具體化，而為維護憲法原則之重大公益所要求。．．．。」「在上開基本法理下對行政訴訟法第116條第2項所定構成要件之詮釋：(1)按行政訴訟法第116條第2項所定．．．，其構成要件之詮釋，不宜過於拘泥於條文，而謂一定要先審查『行政處分之執行結果是否將立即發生難於回復之損害』，而在確認有此等難以回復之損害將立即發生後，才去審查『停止原處分之執行是否於公益有重大影響』或『本案請求在法律上是否顯無理由』，因為此等審查方式過於形式化，將失去對『權利保全制度』基本價值之回顧。(2)故比較穩當的法律觀點為：把『保全之急迫性』與『本案權利存在之蓋然率』當成是否允許停止執行之二個衡量因素，而且彼此間有互補功能，當本案請求勝訴機率甚大時，保全急迫性之標準即可降低一些；當保全急迫性之情況很明顯，本案請求勝訴機率值或許可以降低一些。」最高行政法院99年度裁字第2032號、103年度裁字第1127號裁定足資參照。因此，如行政處分之合法性顯有疑義，而原告提起撤銷該處分之訴訟具有高度勝訴可能性之情況，則容任該違法明確之行政處分持續執行，即與依法行政原則不符，更將衍生不必要之爭訟。尤有甚者，在以環評審查結論為停止執行之聲請標的之情況，設若審查結論之違法性明確而有遭行政法院撤銷之高度可能性，如不先停止該審查結論效力之續行，則開發單位必然加速施工以造成既成事實，進而導致本案訴訟法院僅得依行政訴訟法第198條第1項作成情況判決，殊不足以確保預防原則之落實。

⑵經查，本件相對人100年9月2日第二次環評審查委員會中，環評委員就諸多涉及環評法第8條對環境有無重大影響之事項提出質疑，惟相對人未待參加人就上開涉及應否進行第二階段環評之事項補充資料、釐清後再行討論，即違反「高雄市政府環境影響評估審查委員會組織規程」第8條應以決議之方式進行表決之規定，於當次會議逕由主席裁示通過，嗣於審查結論作成後，再由相對人通知參加人補充說明，其決議程序已有嚴重之瑕疵；且觀諸相對人於101年1月6日持續針對本件製程原物料致癌性及廢水是否全數回收等重要事項提出審查意見，則相對人環評審查會於作成本件審查結論時，是否基於充足及正確之資訊所為，亦顯非無疑，此部分有關系爭審查結論違法性明確之論述業經前審裁定論述綦詳，並經本件發回裁定所維持，足見系爭審查結論合法性顯有疑義一節，遞經前審及最高行政法院所確認在案，自屬甚為明確。

⑶況查，本件相對人一再主張其係依行政院環境保護署所頒訂之「環境影響評估書件定稿或補正事項確認作業要點」（下稱環評書件補正確認作業要點），於系爭環評審查結論作成後，再分別於101年1月6日、2月2日命參加人補充說明。依前開「環評書件補正確認作業要點」第三點明確規定：「環境影響評估書件經本署環境影響評估審查委員會（以下簡稱委員會）審查通過後，開發單位依委員會決議事項提送補充、修正事項或環境影響評估書件定稿（以下簡稱書件），其經委員、專家學者或相關機關確認之作業規定如下：（一）委員會幕僚作業單位函送、傳真書件或電子文件予委員、專家學者或相關機關。．．．。」足見依前開確認作業要點規定，環評主管機關如欲於審查結論作成後，更行命開發單位補正環評書件內容，其所命補正事項必須先經環評審查委員會作成決議，並於開發單位依決議事項補充資料後，再將該等補正之資料分送環評委員確認。然而，本件相對人前述命參加人補充說明之事項，既未於事前先經環評審查委員會作成決議，事後復未將參加人補送資料送環評委員確認。是系爭環評審查結論之作成顯然規避環評合議審查制度，其違法性至為昭然。

⑷第按「（第1項）開發行為對施工及營運期間所產生之點源及非點源污染，應予預防、管理並訂定因應對策。廢（污）水應妥善處理，始得排放；其經前處理，排放至既有之污水下水道系統者，應附該有關主管機構之同意文件。自行規劃設置廢（污）水處理設施者，應併案進行現場調查、分析及影響預測，並承諾依計畫實施或引進污染源前先完成試運轉。（第2項）開發行為產生之廢（污）水排放至河川、海洋、湖泊、水庫或灌溉、灌排系統者，應評估對該水體水質、水域生態之影響，並訂定因應對策。．．．。」開發行為環境影響評估作業準則（下稱環評作業準則）第12條規定甚明。是如參加人規劃將系爭開發案所生之廢水排放至鄰近水體，自應依前開準則規定，先行辦理現場調查、分析及影響預測，再依其影響訂定因應對策。參加人於抗告程序中固辯稱其已將全部廢水回收再利用云云，惟觀諸系爭開發案環說書「圖5.6-4」，參加人仍於永安區重要水利系統竹仔港排水設置排水放流口（請參環說書第5-44頁），且環說書「圖5.6-1用水平衡圖」明載：「（南區事業廢水）雨天時不需澆灌故南區採部分放流」（請參環說書第5-40頁），已見參加人稱廢水全部回收云云，並非實在。實際上，參加人於100年6月17日環評審查委員會中，回覆余烈委員針對廢水處理之詢問時明確謂：「．．．廢污水處理後作為（澆）灌使用約佔72%、放流約佔28%，．．．詳P5-42圖5.6-1」；另參加人於100年9月2日審查會時，回覆湯毓勳委員針對污水處理之提問，亦謂：「．．．且70%以上廢水作為回收澆灌使用。規劃放流水排入竹仔港溪，其位置詳P5-46圖5.6-4」，顯見系爭開發案南區製程事業廢水仍須排入竹仔港溪，則參加人辯稱事業廢水全數回收云云，顯非事實。

⑸參加人既將系爭開發案事業廢水排入竹仔港溪，自應依前開環評作業準則第12條規定辦理。惟遍觀系爭開發案環說書內容，並無系爭開發案事業廢水內容之分析，及其排入竹仔港溪後對該水體之影響評估，參加人自不可能依不存在之評估結果擬訂環境影響因應對策。實則，依環評作業準則第8條之規定，環評書件內容立論需有依據，其影響分析需有客觀、科學之依據。然查，相對人於系爭審查結論作成後，始於101年1月6日請參加人提出製程原物料成分及致癌性，以及污水處理設備之處理流程、效率等涉及評估事業廢水對水體影響之基礎資訊，自無於系爭審查結論作成前分析事業廢水對竹仔港溪之影響並擬訂因應對策之可能。是系爭開發案環說書違反前開環評作業準則第8、12條之規定，彰彰甚明。故系爭開發案審查結論之違法性既臻明確，則該審查結論日後於本案訴訟遭到撤銷之蓋然率亦屬甚高，自無立即執行之必要。

2、系爭開發案審查結論之執行，將對永安區當地環境法益產生諸多難以回復之損害，自有停止該審查結論之效力之必要：

⑴按「．．．暫時性之保護，法院在審查時更會傾向於現有資料形式外觀審查，並以『利益大小』及『時間急迫性』作為權衡因素。換言之，對聲請人之利益影響越大，受保護之急迫性越高，則權利形式審查的嚴格性也會相對降低。．．．。」最高行政法院102年度裁字第1235號裁定足資參照。又本院103年度停字第17號裁定明謂：「行政法院在判斷是否准予停止執行時，應考量原處分或決定之執行是否將發生難於回復之損害，且有急迫情事二積極要件；以及停止執行對公益有．．．無重大影響，或原告之訴在法律上是否顯無理由二消極要件。上開二積極要件並無實質內涵上的差異，應視為同一要件而為一體判斷，亦即凡有發生難以回復之損害者，即應認有停止執行之緊急必要性。」從而，停止執行之聲請是否具有急迫性，厥應考量個案所欲保全之權利性質；設若欲保全之權利一遭損害即難以回復，此時即應認該案停止執行之聲請具有急迫性。是按「．．．環評法施行細則第19條規定．．．上開第2款至第7款對環境有重大影響情形對環境所造成之損害，性質上均屬難於回復之損害。是以經審查未通過環境影響評估之同法第5條第1項對環境有不良影響之虞之開發行為，在上開施行細則第19條第2款至第7款情形，對環境包括居民健康安全有造成難於回復損害之高度可能性，亦即將發生難於回復之損害。」最高行政法院99年度裁字第2032號裁定闡釋已明。職是，如聲請人所欲保全之環境法益有環評法施行細則第19條第2款至第7款所列舉情形者，自應認該權利所受之損害難以回復，而有停止該審查結論效力之急迫性。

⑵經查，依行政院農業委員會漁業署102年11月29日漁四字第1021346478號函已明確指出：「．．．查本署為改善生產區水質，自98年迄今陸續投入3.67億餘元經費改善生產區之供、排水管線，本案應請貴局就興建紙廠與原申請劃出生產區之目的不符，恐有影響生產區內養殖業者權益及政府協助養殖漁業發展之努力，請慎思。」已見系爭開發案對於聲請人等永安區養殖戶之權益影響極鉅。再依相對人101年1月6日之審查意見亦謂：「該公司於環境影響說明書中屢次提到：『竹仔港排水因承受上游社區、工廠及地表排水等各類水源，其水質不符養殖業者需求，故未抽取作為魚塭使用。惟竹仔港為永安區重要排水系統，本案應僅慎規劃生產污水處理設施及排水動線，部分排入竹仔港排水系統仍不可避免有滲入土壤之虞。考量竹仔港系統縱跨永安區及永華養殖漁業生產區，因此建議該公司生產排水應經檢驗以符合養殖用水標準始得排入竹仔港為宜。倘陸域地面水體屬丁類及戊類，不適合作為水產用水。」另鄭蕙玲委員於100年9月2日之審查委員會中也表示：「基地位於高經濟價值的石斑魚養殖專區之間，污水排放應採較嚴格之水體標準，如灌溉用水，以減輕污水經由滲透或逕流污染鄰近魚塭，危害人體健康。」足見系爭開發案與當地環境確顯不相容，而對當地環境有環評法施行細則第19條第2款所稱「與環境資源或環境特性，有顯著不利之影響者」之情事，揆諸前開最高行政法院裁定意旨，自有聲請停止系爭審查結論之急迫性。況且本件開發案之基地北方係規劃為員工宿舍、餐廳及相關必要服務設施，而基地南方則規劃為廠房，因開發單位已開始動工，至103月11日7日為止，基地北方目前已興建數棟3層樓高之建物、基地南方亦已整地完畢開始興建中，而多位環評委員已表示本件開發案製程所用之化學物質仍有毒性、環境污染性、生態毒性，部分會揮發到空氣中，或是存在於放流水內，而影響基地周圍之養殖敏感環境，已如前述，顯見聲請人所有之優良養殖魚塭，將因施工及營運所生之廢棄、污水、廢棄物等污染而受到嚴重破壞，耗費龐大之整治費用亦難回復原有養殖環境之狀態，而有難以回復之損害之情形，本件顯有保全之急迫性甚明。

⑶第按「．．．上開規定所謂難於回復之損害，係指其損害不能回復原狀，或不能以金錢賠償，或在一般社會通念上，如為執行可認達到回復困難之程度而言。．．．原裁定據以論明抗告人美麗灣公司所實施之美麗灣渡假村興建工程有對杉原灣之海洋生態及自然景觀造成影響之虞，故於原處分經審查確定合法之前，抗告人美麗灣公司一旦繼續施工，將對相對人所居住之環境造成難於回復之損害，而其本於環評法所授與不因開發行為而遭受顯著不利影響之權益，亦無從回復，實有停止之必要；．．．核與行政訴訟法第116條第2項規定及上揭說明相合，亦與經驗法則或證據法則等無違。．．．。」最高行政法院102年裁字第1554裁定足資參照。足見遭開發行為所破壞之權利，如其損害無法以金錢填補者，即屬行政訴訟法第116條第2項「難於回復」之損害。且鑑於生態環境之「不可逆性」，不論何種開發行為，一旦對當地環境有不利影響，該不利影響自屬「難以回復」之損害。

⑷本件於100年9月2日所召開之環評審查委員會中，多位委員已就系爭開發行為所排放之廢水對當地地下水之不良影響一節提出說明，諸如：1.葉桂君委員第3點意見認為：「竹仔港底部與滯洪池仍有透水性，放流水中殘留污染物仍有可能滲入當地地下水被養殖池抽用，所以處理完之合格放流水排放至不影響場址附近石斑養殖地表與地下水之系統。」2.李錫珍委員也明確指出：「本區為農業區在發展石斑魚養殖計畫中規劃進排水養殖設施，主要是要維持養殖區安全環境，本案設廠恐怕對環境包括廢水滲入土壤污染淺層地下水，因急雨造成竹仔港排水溢淹至魚塭造成水產物污染等，都將影響整區養殖物的安全性。該養殖物以外銷為主，如因工業區污染致遭檢出不合規定之物質將使整區甚至該養殖產業發展遭受重大打擊。」3.相對人所屬海洋局亦認為：「．．．本案應謹慎規劃生產污水處理設施及排水動線，部分排入竹仔港排水系統仍不可避免有滲入土壤之虞。．．．。」顯見系爭開發行為顯有污染永安區地下水之虞，而將對當地環境產生不可逆之破壞，則該開發行為之續行自將對當地環境產生「難於回復」之損害。是揆諸前揭本院103年度停字第17號裁定意旨，即應認本件有停止系爭開發案審查結論效力之急迫性。

⑸況且，觀諸系爭審查結論之附款載有：「應提報土石方運送計畫，其計畫內容應包含運輸路線敏感點之環境監測、運送時間控管、運輸車輛車速管制、污染防治措施及內運土石方檢測等項目，並於開工前提送環保主管機關。」核此附款內容之所以包含「內運土石方檢測」之項目，乃係本件開發基地位於對地下水質極為敏感之養殖漁業區域，而為避免參加人回填之土石污染該區域地下水之故。此觀本件於100年6月17日第一次審查會意見中，柯尚余委員第1點意見謂：「需其他外來土方或可供回填事業廢棄物應明確，其對周遭魚塭之影響如何及減輕養殖漁民疑慮請補充。」以及100年9月2日第二次審查會意見中，葉桂君委員亦認為：「請規劃如何監測以確保回填為來自土資場之磚石及合格優良級配。因為合法土資場不保證一定提供無污染土壤，前幾個月，環保署查獲台中某合法土資場掩護非法之污泥收受。」林衍竹委員於同次審查會中同樣要求：「為確認來自土資場之回填土石方無受污染之虞，請擬定土石方進場後之抽樣檢驗計畫及控管機制。」參加人因而應允提出土石方運送計畫等資料即明。故該附款所訂之土石方運送計畫之提送義務，既為確保系爭開發案所在區域之地下水免於遭到回填之土石污染，則系爭開發行為之施工即有污染當地地下水之虞。

⑹再參諸本件100年6月17日召開第一次環評審查會時，陳景文委員即表示：「開發基地面積達24.57於公頃，整地工程共需填土69萬立方公尺，土方來源及填土建廠後勢必影響到區域之排水，尤其在暴雨時，．．．。」另湯毓勳委員於同次審查會中亦指出本案基地位於淹水潛勢區。是以，系爭開發案因填土量體巨大，且系爭開發基地位於易淹水地區，故系爭開發行為之施工即有導致鄰近地區淹水之虞，足見系爭開發行為於施工階段即對當地環境有不利影響之虞。是系爭開發案既已開始整地，自有停止系爭開發案審查結論效力之必要。本件發回裁定所謂系爭開發案僅進行至整地階段，有何停止執行之急迫性等語，容有誤會。

3、系爭審查結論所附各項負擔僅為相對人所屬環境保護局於100年9月2日之環評審查委員會中提出，其擬訂之依據及可行性均未經環評審查委員會所審認，自難以參加人已承諾履行上開負擔為由，逕認系爭開發行為之進行已對當地環境無不利之影響：

⑴按「系爭99年審查結論二謂：『本案經環境影響評估審查委員會審查後，認定開發單位未來於施工及營運階段時，確實履行所提各項污染物對環境影響預防及減輕之措施及上述所附負擔後，已無環境影響評估法第8條及其施行細則第19條所稱對環境有重大影響之虞，無須進行第二階段環境影響評估』等語，似不否認本件開發行為（即中科三期開發計畫）可能產生的污染物會對環境有重大影響之虞，惟又認定開發單位未來於施工及營運階段時，確實履行其所擬訂的各項預防及減輕之措施及審查結論附加之負擔後，已無環境影響評估法第8條及其施行細則第19條所稱對環境有重大影響之虞，無須進行第二階段環境影響評估等語，顯係以事先預測的可能成果，作為免除繼續進行第二階段環境影響評估的理由，於論理上倒果為因，不符合環評法第5條第1項、第8條第1項及第18條規範意旨；又開發單位既尚待未來於施工及營運階段時，才有可能履行各項預防及減輕之措施及審查結論附加之負擔，如何於作成審查結論時，即能認定系爭開發行為『已無』對環境有重大影響之虞（尚未履行，如何已經有成效）？．．．。」最高行政法院102年度判字第120號判決著有明文。本件發回裁定固謂：「．．．誠毅公司依該第1點審查結論，補充、說明及修正環說書送請確認定稿，並承諾於施工及營運階段切實履行各該負擔，究竟會對環境造成何不良影響，而有停止執行該第1點審查結論，避免發生難於回復之急迫必要性？」似認參加人如依審查結論所附負擔履行後，系爭開發案即對當地無不良影響，而難謂有停止執行之急迫性。然揆諸前開最高行政法院判決意旨，姑不論系爭審查結論前述負擔之合法性，惟該等負擔實際上具有「預測」之性質而具有高度不確定性。是基於風險預防原則及環境法益之難以回復性，自不應以前述負擔之履行，而逕排除系爭開發案破壞當地環境之可能性。

⑵況按「本法專用名詞定義如下：．．．二、環境影響評估：指開發行為或政府政策對環境包括生活環境、自然環境、社會環境及經濟、文化、生態等可能影響之程度及範圍，事前以科學、客觀、綜合之調查、預測、分析及評定，提出環境管理計畫，並公開說明及審查。」環評法第4條定有明文。是縱認系爭審查結論得為負擔之添加，惟該負擔之形成，仍應以客觀、科學方法分析所得之資料為依據，並需經環評審查委員會具體討論、決議，始不致流於恣意。惟查，系爭審查結論所附各項負擔，並未見諸本件100年6月17日召開之環評審查委員會記錄，而係由相對人所屬環境保護局（下稱環保局）單方於100年9月2日之審查會議中逕行提出，該等負擔形成所依據之基礎資料及可行性評估，環保局均無說明，亦未見該次委員會所討論。故本件審查結論所附負擔之形成，顯然欠缺客觀、科學之依據而屬恣意，是縱認參加人將依該等負擔內容切實履行，亦難謂系爭開發行為不會對當地環境產生不良影響，而無停止執行之急迫性。

⑶聲請人依環評法所賦予之程序參與權已為學者李建良及臺北高等行政法院98年度訴字第504號判決及本院98年度訴字第47號判決所肯認，如本件持續施工且營運，將造成聲請人之程序權不可回復之損害，顯有保全之急迫性。再者，依環評法第1條意旨，環評法之立法目的係「為預防及減輕開發行為對環境造成不良影響，藉以達成環境保護之目的」而制定，不僅明確將「預防原則」（學者或有謂「預警原則」）列入規範，更彰顯環評法之關鍵制度功能在於透過事前風險評估及程序參與機制，以預防或減輕重大開發行為對環境、乃至對當地居民權益之影響，此從環評法第9條、第10條、第11條第12款及第12條賦予公民參與及事前風險評估之規範意旨亦可得出。準此以言，若本件不予停止執行，坐令系爭開發案持續施工、甚至開始營運，則在環評法事前風險評估之核心脈絡下，聲請人之程序參與權將遭受終局性、不可回復性之侵害，畢竟對於已施工完畢且開始營運之開發行為，如何再為「事前」評估？其程序參與尚有何實質意義？皆殊難想像，且程序權之侵害亦非事後得以金錢填補，本件若未准予停止執行，將造成聲請人之程序權受到不可回復之損害，且本件開發案已開始動工，顯有保全之急迫性甚明。

4、參加人紙業之擴展僅為私人廠商之利益，核非行政訴訟法第116條第2項所稱之「公益」，自非行政法院決定是否停止聲請標的之原處分效力時所需審酌，發回裁定以原裁定停止系爭審查結論之續行，涉及參加人紙業擴展之經濟利益，而認本件應再探討對公益有無重大影響，容屬誤會：

⑴本件發回裁定雖以：「．．．養殖漁業之經濟利益何以大於其他行業（包括本件紙業）擴展之經濟利益，本開發案之停止執行，影響所及是否僅係原裁定所謂減少少數居民就業機會之經濟損失而已，倘因維護養殖漁業，致能妥為預防及減輕污染物對環境造成不良影響之其他行業停滯不前（誠毅公司抗告意旨主張其業已提出全數回收廢水，並補充該資料），對公益有無重大影響，容有再予探討之必要。」惟查，誠毅公司就其事業廢水是否全部回收一節，並未於抗告程序提出任何補充資料，純屬一己之主張；實則，依系爭開發案環說書及前述參加人回復審查委員之說明，已見參加人所稱其事業廢水全數回收云云，殊非事實，則發回裁定所謂「致能妥為預防及減輕污染物對環境造成不良影響之其他行業停滯不前」，已有誤會。

⑵況按「．．．本件相對人結合環境影響評估法第23條第8項及第9項規定後所形成之主觀公權利，其請求內容為要求負有義務之主管機關，按程序設計採取一連串接續之作為，以預防或減輕開發行為對環境之重大損害或避免急迫之危險。因此，在進行利益權衡時，已不能侷限於考量『聲請人之生命權、身體權及財產權』等私人利益，更應考量對『預防或減輕開發行為對環境之不良影響』之環境利益．．．。」最高行政法院99年度裁字第2029號裁定足資參照。是環評主管機關違法作成環評審查結論，導致當地環境受有重大不利影響之虞者，當地居民對該審查結論提起撤銷訴訟，並聲請停止該違法審查結論之效力，以避免擴大環境法益之侵害時，審理停止執行之行政法院允宜將環境法益之保護納入利益衡量之思考。經查，本件於100年9月2日所召開之環評審查委員會中，多位委員已就系爭開發行為所排放之廢水對當地地下水之不良影響一節提出說明，已如前述，是本件停止執行之結果，既同時足以維護當地環境法益，則應否停止系爭開發案審查結論之效力，自應一併將環境法益之保護納入衡量，而非單以養殖漁業之經濟利益視之。

⑶再者，僅於對「公益」有「重大影響」之情況者，行政法院始需駁回已具備停止執行之積極要件之聲請，行政訴訟法第116條第2項定有明文。又「．．．系爭開發許可處分相對人是參加人，並非進駐園區之廠商，廠商與參加人間之關係屬另一法律關係，其廠商之建廠營運個別利益係屬私益，並非公益。」最高行政法院99年度裁字第2032號裁定論述甚明。本件聲請停止執行固然涉及參加人擴建紙廠之營運利益，然究此利益之本質為「私益」，衡諸行政訴訟法第116條之規定，自無由據此對抗本件以系爭違法審查結論為聲請標的所保護之環境法益。退步言之，縱認參加人營運利益涉「公益」，惟停止執行之裁定並非終局、永遠停止參加人繼續施工；毋寧，隨本案訴訟之進展，本院仍得依聲請人「本案勝訴蓋然率」之變動，依職權撤銷已為停止執行之裁定。矧參加人為取得本件開發設廠之經濟利益，縱已投入初期整地興建成本及費用，然揆諸無合法之環評審查結論，參加人亦無從保有其開發許可利益，故於現階段暫時停止執行，亦可降低參加人繼續投入開發設廠之投資風險，故於系爭審查結論違法性已臻明確之情況，停止系爭審查結論之效力，反而對參加人之利益更為有利。從而，縱認參加人營運利益涉及公益，惟停止系爭審查結論之效力，亦非對此營運利益有「重大影響」。

⑷至於參加人雖一再陳稱停止系爭審查結論之效力，將影響當地居民之就業機會云云。惟參加人就其因系爭審查結論之作成，進而提供哪些當地居民進入其紙廠工作之就業機會，故停止系爭審查結論之效力，究與當地居民「就業機會」之喪失有何具體因果關係？從而足認停止該審查結論之效力將對「公益」有「重大影響」一節，迄今未曾提出具體資料以供認定，則其所謂影響當地居民就業機會等語，自不足採。何況，此所謂「就業機會」至多僅為反射利益之性質，該利益既非法規範所保護之對象，則其是否該當於行政訴訟法第116條第2項所稱「公益」，亦非無疑。從而，本件聲請人聲請停止系爭審查結論之效力，應與公益無重大之影響，與前開行政訴訟法規定即無不合。

5、聲請人均為系爭開發行為所在地之高雄市永安區居民，且聲請人黃建源、王誌明、薛智仁、趙滿足、于錦鳳、何金鎮、薛水源、黃瓊瑤、葉聖儒、黃冠盛等人均為永安區養殖戶，並加入永安區漁會；聲請人蘇益生亦於永安區經營養殖漁業，並經當選為高雄市養殖漁業發展協會第四屆理事長；聲請人林明春亦於永安區從事養殖，其雖未加入該區漁會，但乃永安區之里長，同樣長期參與永安區重要經濟活動之養殖漁業之發展。且聲請人均係以個人提起本件之聲請，而非以「高雄市永安區宜居城市促進會」名義為之，又觀之該促進會之章程及103年7月20日第1次會員大會、理監事會議紀錄，全未提及系爭開發案審查結論與其內容，足見聲請人確係於103年8月19日收受高雄市議員方信淵所傳真之系爭開發案環評審查結論，始知悉系爭開發案業經相對人所屬環評審查會所決議通過後，由相對人予以公告，此即有方信淵議員上開傳真函所載傳真日期可證，足見聲請人並無逾期提起訴願之情事。

6、綜上所述，本件原處分之合法性顯有疑義，且有保全之必要性，以及無維護重大公共利益之情事，實符合於行政訴訟法第116條第2項停止執行之要件，為此請求准將相對人於100年11月11日以高市府四維環綜字第1000124768號函公告「高雄市永安區誠毅紙器工業區開發案環境影響說明書」審查結論之行政處分，於聲請人對系爭環評審查結論所提起之行政救濟確定前，停止其效力、執行，及程序之續行之全部等語。

三、相對人則以：

㈠、基於法安定性及行政機關執行行政處分公信力維護，於依法撤銷或變更行政處分前，該行政處分合法有效且具有執行力，故此原則上不因提起訴願或行政訴訟而停止執行該行政處分，此可見諸訴願法第93條與行政訴訟法第116條。查相對人環評委員會於100年6月17日召開第4次會議審查系爭開發案，該次會議決議為：「本開發案尚有多項關鍵性環評內容須補（修）正及釐清，請開發單位依各環評委員暨相關機關意見釐清疑點後，提報本府環境影響評估審查委員會再行審議。」次於100年9月2日相對人環評委員會第7次會議第2次審查系爭開發案環境影響說明書，會中相對人環評委員及與會代表均可依開發單位針對團體、民眾、委員及機關所提疑問之補充資料進行現場審議並提出相關詢答。另系爭開發案件經相對人召開之第4次、第7次環評審查委員會進行開發行為實質審查，環評委員依參加人所提環說書內各項評估報告及參採當地民眾訴求，經環評委員會實質討論後始作成審查結論。系爭環說書已就開發計畫內容之預估空污排放量、廢水排放量及水質、廢棄物產生量等數據明確載明，故原處分係基於完整資訊下所為之判斷，並無不明確之處。系爭環說書業於100年9月2日經相對人環評委員會審查通過，參加人於100年10月至101年3月間依各環評委員暨相關機關意見補充、說明及修正環說書，系爭環說書經相對人於101年3月21日同意備查。系爭環說書經相對人環評委員會審查通過（100年9月2日）後，參考「環評書件補正確認作業要點」，參加人須於一定期限內補正相關形式瑕疵。參加人依各環評委員暨相關機關意見補充、說明及修正環說書期間（100年10月至101年3月間），環說書之綜合評估者及空氣品質、噪音振動項目撰寫者在監服刑（100年10月13日至101年7月1日）。惟後續補充修正既係以已審查通過之環說書為基礎，倘確由莊豐卿為專業決定，仍得認環說書後續補充修正係由莊豐卿所為，亦即並不以莊豐卿親手撰寫或繕打為必要，而得以口頭等方式指揮他人完成修正與補充。至倘環說書之後續補充修正並未經莊豐卿專業決定，亦未由其他符合法定資格之人為之，該環說書後續補充修正將因欠缺符合法定資格之「環說書綜合評估者」及「環境影響項目撰寫者」而致產生合法性疑義，惟因此等瑕疵存於環說書之後續補充修正，尚與已於100年9月2日經相對人環評委員會審查通過之環說書本體無涉。系爭環說書經審查有條件通過時（100年9月2日），莊豐卿尚未入監服刑，故經審查通過之環說書既確係由符合法定資格之莊豐卿所撰寫，且環說書之後續補充修正合法性疑義，尚不影響該環說書經環評審查後作成有條件通過之審查結論，並已由參加人於一定期限內補正相關形式瑕疵，系爭環說書之正確性及完整性已無疑義。

㈡、因本案位於石斑魚養殖專區，於環評審查過程，相對人環評委員及相對人所屬海洋局、農業局、水利局、環保局即針對系爭開發案提出各項加嚴之環境保護措施，要求開發單位應納入環說書並切實執行。相關加嚴之環境保護措施如下：1、本案開發單位已於環說書中承諾南區污水處理廠處理之製程用水、鍋爐用水、雜項用水、生活用水等皆用於澆灌，無製程廢水放流。

2、本案北區污水處理廠處理之生活用水、雜項用水之放流水（約33.53CMD）標準加嚴（生化需氧量15mg/l、化學需氧量50mg/l、懸浮固體15mg/l、真色色度275）。

3、相對人所屬環保局於環評會議中已請參加人增加環境空氣品質、水質監測頻率及項目。並於環評審查結論㈢因本案位於經濟魚類養殖區，請於施工前依表8.3-1環境監測內容一覽表（1/2）進行一季施工前監測，以建立環境資料背景值，以與參加人日後營運期間之環境監測數據比較。

4、要求參加人將環說書所列之化學物質之安全處置與儲存、洩漏處理、運送、廢棄處置應符合MSDS相關規範；另營運後物質安全資料表應置於工作場所。

5、海洋局亦請參加人應謹慎規劃生產污水處理設施及排水動線，生產排水應檢測以符合養殖用水標準始得排入竹仔港排水系統。

6、開發單位於環說書中已載明本案施工期間及營運期間各項環境保護對策，並承諾進行空氣、土壤、放流水水質、噪音、土壤、生態、交通等環境監測。上開附加之條件，係經相對人環評委員會實質審議系爭環說書後，課予參加人除一般環保法規外，更加嚴苛應遵守之條件。依參加人所送之環境監測報告書，系爭開發案於102、103年度之各項環境監測皆符合標準值，已足符合環境影響評估「為預防及減輕開發行為對環境造成不良影響，藉以達成環境保護之目的」之立法意旨。另聲請人主張「聲請人所有之優良養殖環境將因其施工及營運所生之空氣、水源、廢棄物等污染，而遭受難以回復之損害」，亦未提出實際證據，聲請人之聲請顯無理由。

㈢、系爭開發案除依環評法審查參加人所提之環說書，相對人所屬經濟發展局亦依「產業創新條例」於101年9月7日核定產業園區設置，101年9月18日公告產業園區編定範圍及土地清冊，系爭土地經相對人101年10月18日高市府地用字第10132808400號函核准分區及用地辦理變更編定登記。另系爭開發案於100年10月12日經高雄市非都市土地使用分區及使用地變更專責審議小組第4次審查會議有條件通過，基於法安定性及行政機關執行行政處分公信力維護，於依法撤銷或變更行政處分前，該行政處分合法有效且具有執行力，故此原則上不因提起訴願或行政訴訟而停止執行該行政處分，此可見諸訴願法93條與行政訴訟法第116條。另參考漁業署提供之101、102、103年永安虱目魚、龍膽石斑與青斑放養量，比較各年度數量變動，與系爭開發案之施工並無顯著關聯性，亦即系爭開發案之施工，並無聲請人所謂對週遭優良養殖環境有顯著不利之影響之情事。綜上所述，聲請人所提對相對人所為原處分聲請停止執行乙案，因其聲請既不合法亦無理由，應予駁回等語，資為抗辯。

四、參加人主張：

㈠、停止執行之審查，毋須審查原處分之合法性，亦無需考慮本案請求勝訴之蓋然率：按「行政訴訟法第116條第3項起訴前聲請停止執行之要件，並未有『原行政處分合法性顯有疑義』之規定，行政法院僅須就原處分之執行，是否將發生難以回復之損害，且有急迫情事者，而於公益無重大影響等要件，予以審查即可，無須就原處分之合法性是否顯有疑義，加以審查；況所謂行政處分之合法性顯有疑義，是指該行政處分之違法係明顯、不待調查即得認定者而言，若行政處分須經審查始能得知是否違法，即不屬之。」「行政訴訟法第116條第2項規定行政訴訟繫屬中，行政法院依職權或依聲請裁定停止原處分或決定之執行之要件，並無訴願法第93條第2項規定之『原行政處分之合法性顯有疑義』，暨抗告人主張之『本案請求勝訴之蓋然率甚大』及『原處分違反比例原則』等條件，故行政法院無庸審查『原行政處分之合法性是否顯有疑義』、『本案請求勝訴之蓋然率若干』及『原處分有無違反比例原則』等條件，而僅須審查原處分或決定之執行，是否將發生難於回復之損害，且有急迫情事，暨於公益有無重大影響，或原告之訴在法律上是否顯無理由等要件即可，如不符合上述要件，即應予駁回。」「故聲請停止執行之要件，行政法院必須審查：(1)原處分或決定之執行是否將發生難以回復之損害？

(2)是否有急迫情事？(3)是否於公益無重大影響或原告之訴非顯無理由？如未符合上述要件，即應予駁回。…，又聲請人須對於處分或決定所停止執行之必要等事項盡釋明之責。至原處分是否違法應予撤銷，乃其本案訴訟是否有理之範疇，非審理停止執行之事件所得置喙。」有最高行政法院99年度裁字第1984號、98年度裁字第1037號、101年度裁字第483號裁判意旨分別揭示在案。參酌上開裁判意旨，停止執行與否，無須、也不應以本案請求勝訴之蓋然率，及合法性有無疑義為判斷。

㈡、聲請人於103年9月17日始提起訴願，已逾越訴願法定期間：1、原處分於100年11月11日公告，聲請人遲至103年9月16日方提起訴願，已距約3年時間，期間內，參加人有整地行為，施工地點為永安區交通中樞，當地居民每天來往必定得以見聞。次查，上至永安區6位里長，下至永安區居民，自102年10月、11月起陸續召開多場里民大會，並至工地現場發動抗爭，此均為多家報章媒體報導。又查，自陳情建廠之居民多達244人，即可知悉本件開發案廣受矚目之程度，而陳情人與聲請人之地址相當鄰近，難認所有聲請人均不知悉，況到場人員主要為里長聯誼會、養殖協會、農會、漁會以及議員，而聲請人均為養殖協會或漁會之人員，亦難主張當時毫不知情。且聲請人或其餘本案原告均為養殖漁業成員，甚至多人為地方有力人士，包括陳文閣為養殖協會總幹事，蘇益生之前曾任鄉長，後為高雄市養殖漁業發展協會理事長，薛水源為高雄市永安區石斑魚產銷班第11班班長，葉聖儒為14班班長，林明春現為永安區里長，蔡敏川為農會常務理事，蔡光俊為漁會代表或理監事，黃建源為漁會總幹事黃鶯之配偶，林武田為漁會漁民代表，趙滿足為漁會理事蘇國禎之配偶，陳錦香為漁會理監事，何金鎮為漁會代表，應係熱心當地事務，且特別關注養殖漁業、漁業或農會之發展與問題，豈會不知悉本件開發案之通過，且地方已多次抗爭，多需尋求有力人士協助，或根本係有力人士發動，故依經驗法則，渠等必定早一般居民知悉環評通過乙事。

2、參加人另於抗告程序中提出宜居城市促進會之相關資料，主張聲請人至少於103年7月20日時即已知悉原處分，最高行政法院裁定亦認有查明之必要：查，高雄市永安區宜居城市促進會成立日期為103年7月20日，第一次會議中，所有聲請人均出席並於簽到單上簽名，可見渠等早於103年7月20日即已認識，並達相當熟識程度。甚者，依總報告表中所載之許可發起組織日期，可知於103年6月13日時，所有聲請人早已為宜居城市促進會進行籌備程序。而本案陳文閣為理事長(負責人)，王誌明、黃冠盛、黃中成、林明春為監事，其餘聲請人或本案原告均為理事，屬宜居城市促進會之事務主要負責及決策人員。宜居城市促進會之相關資料雖未直接提及本件開發案，然依其成立目的及總報告表中記載「本地區內豐富的紅樹林生態為台灣之最長達4.2公里，養殖業者更是以自然和諧對生態友善的方式供應全國民眾漁產，為進一步推動現代化、維持綠色城市環境以提昇本地居民的生活品質，故成立本會。」，顯見其主要係基於養殖業之重要，為保護養殖業之環境所成立，自然會關注永安區當地之重大開發案，尤其是否可能影響養殖業，而本件開發案既廣為永安區居民所知悉，所涉及的又為養殖業，有疑義者甚至多次發動抗爭，難認所有聲請人均不知悉本件開發案之通過。縱一開始有部分會員不知情本件開發案之通過，然原審聲請人陳文閣為理事長，前已多次參與開發單位與高雄市政府所舉辦之座談會，且均擔任要角並表示意見，其他如原審聲請人林群庭、蔡敏川、黃中成、林武田、陳同漢、蔡光俊、陳錦香，亦分別參與102年10月4日研討會、103年5月14日地方說明會，難認不知悉原處分之內容，既然已有多位擔任宜居城市促進會要角之原審聲請人，於團體成立前已經知悉原處分內容並積極參與地方會議表示反對或質疑意見，依經驗法則，豈有可能不告知其他會員，並尋求所有會員之支持與行動。

3、永安區里長聯誼會總幹事張財華於本案104年8月19日準備程序中之證詞可知，102年9月以前，永安區已經諸多居民針對本件開發案進行討論並提出質疑，里長並因此於102年10月4日召開全區里民大會，並於開會前，以廣播、傳單、廣播車進行宣傳，故要難認永安區居民不知悉此次里民大會之召開。而從當天會議紀錄可知，與會人員包括永安區所有里長，相對人中，則包括環保局在內之多位局處人員，及議員方信淵、翁瑞珠、陸淑美，相對人局處人員並於該次會議中解釋本件開發案係基於環評通過之前提方能設廠、開工，雖未明載於會議記錄中，然證人張財華證稱：「(問：當天與會的局處首長有無談過或宣布誠毅公司開發案環評通過這件事情？)有，他們起來致詞時都有說這些事情。」「(問：當天有哪個局處首長對與會里民說明誠毅公司環評通過這件事情？)環保局當時應該是副局長。」「(問：開會當天有沒有人、民眾或任何人質疑為何廠商可以開工，請市府人員說明，或有沒有人抗議？)市府人員表示，他們大約就說根據甚麼環評法第幾條跟一些法令解釋即可以證明會議當天市政府人員已經說明環評通過乙事。」即可證明相對人局處人員當天確實已經說明本件開發案之前提為環評通過。另從整個會議過程，可知所探討者，無非係環評為何通過，及開工後事後會造成污染，如民眾蘇河源表示：「在當時本人所參加之環評說明會．．．。」邱立委助理許嘉紋：「今天此案市府確已決議。」翁瑞珠議員：「誠毅此案能通過我也感到奇怪。」陸淑美議員：「我請問環保局陳副局長，本案開過幾次會議？環評會聽里長說開二次。．．．，議員替陳副局長解釋本案環評通過，所以開工前要說明會。」「在施工前環評中要做環境偵測一次，有沒有做？」陸淑美議員：「在環評書上有寫到．．．」，陸淑美議員甚至已經熟讀環說書，故要難認該次會議，完全未提及環評通過乙事，而與會民眾均不知情本件開發案通過之前提，係已經通過環評。次查，該次會議後，證人張財華與永安區里長亦陸續召開多次會議，內部並多次與漁會、養殖協會、議員及參加人進行溝通與了解，甚至於102年11月間考慮提起行政訴訟，而行政訴訟之前提須知悉處分內容，自然係已經知道原處分乙事，縱未清楚原處分內容，但至少知道要針對環評通過部分提起救濟，而明確知悉本件環評之通過。

4、利害關係人之知悉，僅須對行政處分之主要內容有所認識，足判斷該處分對其權利或利益可能發生之影響，即足當之：查，原處分主要內容，即為參加人之開發案通過環評審查，准予於永安區設立工廠，進行開發，其他大部分之公告事項，僅係通過之附加條件，即要求參加人履行之負擔，利害關係人僅需知悉開發案已經通過環評審查、准予開工之結果，即可判斷開發行為是否造成環境污染，對其權利是否造成影響，決定是否提起訴願以撤銷該處分，無須在知悉所有附款內容之情況下，才能判斷是否影響其權利。況附款內容僅係針對參加人事後開發行為若未達要求，依環評法第23條，可能遭受罰鍰處分，並不影響環評審查通過一事，且居民所關心的，亦僅是環評通過與否、工廠是否可以設立、開發行為為何，並非附款內容，故不得以此主張，聲請人在知悉環評通過之情況下，因不知悉整個處分內容，即認非屬「知悉」。永安區居民縱因不諳法律而不熟知環評法規與詳細內容，但至少知道本件開發案已經通過相關法規之審查，於法有據，方能設廠開工，此時，應認已屬知悉環評通過，而達上開「知悉」程度。

5、綜合上情，實難認聲請人主張之知悉時點為真，聲請人需就其主張之知悉時點負舉證之責。

㈢、原處分之執行並不致發生難以回復之損害：

1、聲請人於本案或原審中，雖以環評委員之提問，主張原處分之執行將造成環境污染等損害，惟不論原處分之通過如事後補充資料有無瑕疵，是否適法，然至少就參加人現所提出之環說書內容，應無影響環境之虞，否則該等補充資料亦不可能備查通過並定稿，原處分亦不可能至今仍未遭撤銷。次查，環評委員之質疑是否必然發生，參以參加人均有為必要之處理措施，是否仍有污染且造成不可回復之損害，不無疑問，應由聲請人就該要件證明或釋明，若僅因有開發即認所有污染均屬不可回復，則即無規定停止執行要件之必要，故在聲請人並未證明之前，聲請停止執行應無理由。

2、況本件開發案主要疑慮為廢污水之排放，然參加人之工業活動為紙器廠，非造紙業，所生產者係提供於食品業之包裝，該紙器既然可以用來包裝食物，自然無影響人體安全之虞，另就顏料之成分，亦早於環說書中所提出，並無事後補充情形，環評委員雖曾提問，然不得據此認定相關顏料有何影響環境之虞。另不論廢污水成分為何，參加人已經承諾廢污水零排放，而聲請人之質疑純屬臆測之詞，並無實證，要難認已盡釋明之責。末查，如最高行政法院發回裁定所示，參加人均係依環評委員之意見及審查結論之要求為事後補充，後送請確認定稿，並承諾均會如實執行，參加人確實履行各項要求與負擔，是否還會對環境造成不良影響，而有發生難以回復之損害之可能，不無疑問，自不得逕以聲請人未輔以實證之論述，即認定之。

㈣、本件並無停止執行之急迫性：

1、查，本件開發案僅進行至整地階段，尚未開始興建廠房，遑論開始營運，故尚無因生產行為而造成環境污染之虞。次查，參加人亦於原審審理程序中陳報「施工期間環境監測報告書」，證明開始施工迄今，均按環說書進行監測，也均符合環評標準，並無造成任何污染。

2、另興建廠房過程並非一朝一夕可以完成，過程均會受相關單位之監測，縱有超過法定標準情形，相關單位亦會給予相當懲處，嚴重者可逕命停工，故若果有違反標準情形，聲請人亦可屆時再聲請停止執行，難認現已有停止執行之急迫性。末查，最高行政法院發回裁定另指出，聲請人之程序參與權應與停止執行之急迫性無涉。

㈤、原處分現如停止執行，對於公益確有重大影響：

1、查，所謂公益，亦即眾多私益之結合，非抽象地指整體社會或國家之利益，而係社會各個成員之事實上利益，經由複雜之交互影響過程所形成理想整合狀態。因此，公益概念仍是立基於個人尊嚴、財產、自由及權利之維護上，故無所謂公益優先私益或兩者對立之命題。而本件開發案中，最直接之受益即為提供當地居民就業機會，並帶動地方經濟發展，另參加人亦承諾建造廠房倉庫、道路、分隔島、天橋、停車場、宿舍、生鮮超市、幼稚園、綠帶及公用設施，並啟動永安滯洪池工程開發案，改善永安地區生活環境，免其遭受淹水後果，故此等利益關乎永安區居民之經濟、生活、安全，是否非屬公益，不無疑問。

2、證人張財華亦證稱養殖漁業者在永安區均擁有超過10甲之魚塭，雖亦需受保護，然僅為少數人，且多為經濟之強者，相較於永安區大部分居民，大多為經濟上之弱勢者，需離鄉背井至外地工作，若本件開發案順利通過，除可能獲得工作機會，另永安區將因此帶動經濟發展並建設公共設施，屆時工作機會增加而可留在家鄉工作，進一步提升永安區整體之生活水平與經濟狀況。兩相權衡，若因保護少數之養殖漁業利益，而侵害多數永安區居民生活居住與工作利益，要難認對公益無重大影響，此亦為最高行政法院裁定所闡釋。而永安區居民多數心聲，參加人亦於抗告程序中提出陳情書。

3、末查，參加人因本件開發案亦已投入近新台幣20億之成本，現如裁定停止執行，貸款銀行將會抽走該資金，損失立即產生，外資自不再投入，而造成參加人因該開發案之工程延宕，更直接面臨破產情形，4、5百名員工立即失業，家庭生活立即陷入困境。若因少數之私益致使本件開發案停擺，無法發揮企業家回饋社會之公益，甚至造成參加人企業之破產危機，令其餘永安居民喪失在當地就業之機會，對於公益明顯有重大影響，違反行政訴訟法第116條第2項但書，故聲請人之聲請應予駁回。

㈥、環評委員以基於正確、充分之資料做成環評有條件通過之決議，不可以居民之非專業臆測而取代環評委員專業判斷；就此環評判斷亦屬環評委員之判斷餘地，並非法院得審查之對象：

⒈聲請人於本訴與停止執行之聲請，皆是以水污染及環評委員未基於正確、充足資訊作判斷。惟查，環評委員已就此些部分提出疑問，參加人亦於審查過程中逐一答覆，可見環評委員對於本件環說書提供多則審查意見，不同委員亦對於水污染、放流水排放問題、魚塭影響等問題重複以不同角度提問，並針對細部問題進行討論，參加人也對於委員之質疑提出回答，或重新提呈資料，環評委員會始作出有條件通過之決議，可見環評委員已基於專業、充足之判斷，認為本件對於環境並無重大影響之虞，縱程序有所瑕疵，並不代表環評結果係基於不正確之資訊，是本件開發案可能產生之問題，參加人之說明既已由專業之環評委員判斷所接受，自不應再以居民之臆測取代委員會之專業判斷。

⒉又查，行政法院對行政機關依裁量權所為行政處分之司法審查範圍限於裁量之合法性，而不及於裁量行使之妥當性。至於不確定法律概念，行政法院以審查為原則，但對於具有高度屬人性之評定（如國家考試評分、學生之品行考核、學業評量、教師升等前之學術能力評量等）、高度科技性之判斷（如與環保、醫藥、電機有關之風險效率預估或價值取捨）、計畫性政策之決定及獨立專家委員會之判斷，則基於尊重其不可替代性、專業性及法律授權之專屬性，而承認行政機關就此等事項之決定，有判斷餘地，對其判斷採取較低之審查密度，僅於行政機關之判斷有恣意濫用及其他違法情事時，得予撤銷或變更。環評委員會既為一獨立專家委員會，依其專業自主判斷環評案件，不受外力干擾，是於其判斷之內容應認其有判斷餘地，法院對於此應給予尊重，不應過度介入審查。

五、經查：

㈠、聲請人是否為適格當事人部分：

1、按「因不服中央或地方機關之行政處分而循訴願或行政訴訟程序謀求救濟之人，依現有之解釋判例，固包括利害關係人而非專以受處分人為限，所謂利害關係乃指法律上之利害關係而言，不包括事實上之利害關係在內。」最高行政法院75年判字第362號判例意旨可參。次按「．．．至前開法律規範保障目的之探求，應就具體個案而定，如法律明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人權益，固無疑義；如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，則個人主張其權益因．．．而受損害者，即應許其依法請求救濟。」經司法院釋字第469號解釋理由書闡釋明確。

2、又按環評法第5條第1項規定：「下列開發行為對環境有不良影響之虞者，應實施環境影響評估：．．．。」次按行為時環評作業準則第6條規定：「（第1項）說明書及評估書應記載事項及審查要件，依說明書應記載事項及審查要件（附件三）、評估書初稿、評估書應記載事項及審查要件（附件四）、說明書、評估書初稿應檢送之圖件（附件五）規定辦理。（第2項）開發單位應依第5條之1第3項範疇界定結果、附件三及附件五編製說明書。」其附件五「說明書、評估書初稿應檢送之圖件」第1點規定：「地理位置圖，以比例尺1/5,000或1/10,000臺灣地區相片基本圖或縮圖，標示開發場所及附近1公里至5公里範圍內交通、河流、都市計畫、主要土地使用、地形、地物、地貌、學校、社區與重要設施等。．．．。」其附表五「開發行為可能影響範圍之各種相關計畫（包含規劃中、施工中及已完成之各計畫）」規定應摘要說明「開發行為半徑10公里範圍內或線型式開發行為沿線兩側各500公尺範圍內」之計畫名稱、主管單位、完成時間、相互關係或影響等事項。由此可知，我國環境影響評估法制係採預防原則，開發行為如對於環境有不良影響之虞時，應實施環境影響評估，評估審查程序有嚴謹規定，主要就對環境有不良影響之虞之開發行為進行審查。故上揭法條規定有保障開發行為可能影響範圍內之居民之個人權益，在此範圍內之居民係屬開發行為之當地居民，為利害關係人，具有當事人適格（最高行政法院100年度判字第1601號判決意旨可參）。本件聲請人均居住高雄市永安區，除聲請人蘇益生（高雄市養殖漁業發展協會理事長）、林明春外，均為高雄市永安區漁會會員，揆諸上揭法條規定及說明，渠等為系爭環評審查結論處分之利害關係人，具有當事人適格，自得聲請停止執行系爭環評審查結論處分。

㈡、是否具有難以回復之損害且有急迫性而應予停止執行：1、按系爭環評審查結論中公告事項第1點除要求參加人誠毅公司(開發單位)應依各環評委員暨相關機關意見補充、說明及修正環說書送委員及相關單位確認定稿外，並附加10項負擔，要求該公司於施工及營運階段應履行各該負擔，如未切實執行，係屬違反環評法第17條規定，應依同法第23條規定予以處分；則參加人誠毅公司依該第1點審查結論，補充、說明及修正環說書送請確認定稿，並承諾於施工及營運階段切實履行各該負擔，則其對環境將造成如何之不良影響，而有停止執行該第1點審查結論，避免發生難於回復損害之急迫必要性，自聲請人提出本件聲請至最高行政法院廢棄本院原裁定據以指摘後，本院再行調查程序時，均無提出任何釋明，僅以急迫性的考量必須考量保全權益之性質，保全權益性質遭受損害事實上難以回復，基於風險預防原則，應儘早停止執行，系爭開發案於施工過程中是將魚塭回填使用，環評委員提到回填過程中所使用的回填土石成份極有可能透過滲透影響地下水層云云置辯，然回填土是否為含有污染物質，聲請人並未提出積極證據以資證明，且參加人自開始施工（102年5月20日開工）迄今，並無因施工回填土石而有造成任何污染之情事，是難以聲請人前揭主觀之臆測，謂有停止執行之急迫性或有難以回復之損害情形。

2、系爭開發案，基地部分已完成，主體建物興建一半，尚未至營運階段，是並無因生產行為而導致廢水污染環境之虞。又系爭開發案位於石斑魚養殖專區，而該養殖石斑魚係以引進海水養殖，為兩造所不爭，則參加人於環評審查過程，相對人環評委員及相對人所屬海洋局、農業局、水利局、環保局即針對系爭開發案提出各項加嚴之環境保護措施，要求開發單位應納入環說書並切實執行。相關加嚴之環境保護措施如下：「1、本案開發單位已於環說書中承諾南區污水處理廠處理之製程用水、鍋爐用水、雜項用水、生活用水等皆用於澆灌，無製程廢水放流。2、本案北區污水處理廠處理之生活用水、雜項用水之放流水（約33.53CMD）標準加嚴（生化需氧量15mg/l、化學需氧量50mg/l、懸浮固體15mg/l、真色色度275）。3、相對人所屬環保局於環評會議中已請參加人增加環境空氣品質、水質監測頻率及項目。並於環評審查結論㈢因本案位於經濟魚類養殖區，請於施工前依表8.3-1環境監測內容一覽表（1/2）進行一季施工前監測，以建立環境資料背景值，以與參加人日後營運期間之環境監測數據比較。4、要求參加人將環說書所列之化學物質之安全處置與儲存、洩漏處理、運送、廢棄處置應符合MSDS相關規範；另營運後物質安全資料表應置於工作場所。5、海洋局亦請參加人應謹慎規劃生產污水處理設施及排水動線，生產排水應檢測以符合養殖用水標準始得排入竹仔港排水系統。」等語，足見系爭開發案，排放水本需符合一定之標準，且有一定之監控程序，非得任意放流而污染環境，再依前述養殖漁區，係以海水引進養殖，並非抽取地下水源，亦不致因排放水而有污染以海水養殖石斑魚之養殖魚區情形，聲請人僅以臆測參加人如於營運後之排放污水會滲透水層因而造成環境污染，甚而影響養殖漁區之環境云云，並無任何憑據以資憑採，是其主張非停止原處分之執行，對環境造成污染而有難以回復損害且具有停止原處分執行之急迫性等語，並不足採。

3、製造紙漿係採用多種物質，通過不同的方法來製作。機械製漿，簡稱MP，其生產為以磨木石加上熱水磨解木片而得到紙漿纖維的製漿法；化學製漿，簡稱CP，為利用化學溶液（以亞硫酸鹽為主流）經高溫蒸煮木片而得；化學製漿法，簡稱CTMP，為利用較少之化學藥劑蒸煮磨解木片而得，其性質介於化學與機械間。則從上述製造紙漿之過程，尤其是化學製漿及化學製漿法，係以化學藥物浸泡、蒸煮，可見其污水之排放對於環境之影響甚大；而參加人係屬紙器業，非紙漿製造業，其營業事項為：「紙器製造買賣、有關紙器之紙張文具買賣及印刷業、包裝機器之製造與買賣、理貨包裝業、除許可業務外，得經營法令非禁止或限制之業務。」兩者之性質不同，要非以紙漿製造業所可能造成之環境污染，而認紙器製造業亦有相同之污染。是參加人於營運階段固會產生廢污水，然其既已有如前所述之加嚴措施，即無如紙漿製造過程所會產生之較高環境污染情形。至行政院農業委員會漁業署102年11月29日漁四字第1021346478號函僅係提供目的事業主管機關作成決策之參考，並非認系爭開發案當然即會造成養殖漁區之污染。

㈢、環評制度之原意係基於環境生態維護的公共目的所作之要求，使開發活動能充分考慮其對環境生態的影響。在第一階段開發單位作成環評說明書送審由環評主管機關進行審查，審查結果可能為不應開發、通過、有條件通過或應續行第二階段環評，而第二階段環評係對於環境有重大影響之虞之開發行為續行審查程序，所謂重大影響，係強調開發行為對於環境造成之顯著不利影響，或顯著逾越環境品質標準等情形。足認系爭環評審查結論處分，於未經本案訴訟撤銷確定前，倘僅停止執行並不能使環評程序進入第二階段，是聲請人以其等程序參與權被剝奪而無可回復為由聲請停止執行，即無可採。

㈣、末按「訴願之提起，應自行政處分達到或公告期滿之次日起30日內為之。利害關係人提起訴願者，前項期間自知悉時起算。但自行政處分達到或公告期滿後，已逾3年者，不得提起。」訴願法第14條第1項、第2項定有明文。由此可知，未受原處分送達之利害關係人，其提起訴願之期間，應自其實際知悉時起算其期間，並非單純自行政處分公告生效之次日開始起算其期間。經查，聲請人黃冠盛所參加之102年10月4日永安區里民針對參加人設廠開發案研討會討論內容，與會人員確實敘及「在當時本人所參加之環評說明會」「我跟大家一樣很想知道為何市府要准這一案」「環評會聽里長說開2次」「今年3月報開工」「在環評書上有寫到施工中有每日、每10日及每季1次要做噪音檢測是否有做？」等情有上開研討會簽到簿及會議紀錄（本院104年度停字第4號卷第254頁背面-257頁）在卷可稽，足認聲請人黃冠盛對於相對人所作成之系爭環評審查結論之主要內容有所認識，且可判斷該處分對其法律上權益可能產生之影響。是以，聲請人黃冠盛於103年9月16日提起訴願，並於104年1月14日收受訴願決定書後，復於104年2月16日提起撤銷訴訟等情，已據本院依職權調取本院104年度訴字第69號卷宗核閱屬實，依上所述，顯已逾知悉行政處分時起算之法定30日訴願期間，其訴願不合法，而本訴因違反訴願前置程序規定，亦不合法，要堪認定。從而，聲請人黃冠盛本件停止執行之聲請，於法即有未合，不應准許。

㈤、綜上所述，本件聲請人之聲請不符行政訴訟法第116條第2項之要件。從而，聲請人聲請停止原處分之執行，應不予准許。

六、依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第85條第1項前段，裁定如主文。

高雄高等行政法院第四庭