高雄高等行政法院判決

109年2月26日辯論終結

原告

蘇俊文

原告

林楊美玉

原告

許進榮

原告

鄭椅發

原告

王田多美

原告

陳蔡信美

原告

陳致曉

原告

李文彥

原告

曾永霖

原告

林美淑

原告

蘇福成

原告

孫瑞津

原告

陳麗珠

原告

陳缙沛

原告

陳明豐

原告

洪天熺

共同訴訟代理人

詹順貴律師

原告

王金鑾

原告

江吳美慧

原告

王欽昭

原告

王蘭貞

原告

葉王秀卿

原告

孫盟堯

原告

張玲綿

原告

許進輝

原告

洪貴蘭

原告

許美惠

原告

黃春香

原告

謝杉陽

原告

蔡佳玲

原告

蘇湘雲

原告

許慧炫

原告

王山榮

原告

王茂欣

原告

王郭素霞

原告

王虹芝

原告

林琇錡

原告

林靜儀

原告

林仕賢

原告

林仕榮

原告

林書婷

原告

王黃芋

原告

林許梅英

原告

方杜鳳

原告

方華榮

原告

吳嘉蓁

原告

劉碧華

原告

林吟貞

原告

許清博

原告

劉文堯

原告

朱素玲

原告

陳割

原告

李育錚

原告

李秀蓉

原告

曾婉寧

原告

葉俊麟

原告

葉柔

原告

段越柳

原告

康慧滿

原告

梁邵彩雲

原告

梁榮展

原告

梁德煌

原告

曾錦麟

原告

孫鄭淑儀

原告

江玠忠

原告

江玉婷

原告

陳鈴櫻

原告

周秀茹

原告

陳順治

原告

陳麗華

原告

石國垣

原告

王麗珠

原告

曾淑子

原告

黃戴素卿

原告

黃隆正

上列74原告

共 同

訴訟代理人 簡凱倫 律師

蔡易廷 律師

被 告　內政部　　　　設臺北市○○區○○路0號

代　表　人　ｕ○○　　　　住同上

訴訟代理人　吳任偉　律師

莊曜隸　律師

丁○○　　　　住南投縣○○○村○○路00號

參 加 人　臺南市○○　　○○○市○○區○○路0段0號

代　表　人　ｖ○○　　　　住同上

訴訟代理人　許雅芬　律師

複代 理 人 鄭婷婷　律師

參 加 人　ｗ○○○○○　設新北市○○區縣○○道0段0號20

樓

代　表　人　ｘ○○　　　　住同上

訴訟代理人　孔繁琦　律師

　黃豐玢　律師

　吳宛亭　律師

上列當事人間都市計畫事件，原告不服行政院中華民國106年8月9日院臺訴字第1060183500號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰

主文

事實及理由

壹、程序方面

一、被告代表人由葉俊榮變更為ｕ○○；參加人臺南市政府代表人由李孟諺變更為ｖ○○；參加人交通部鐵路改建工程局於民國107年6月11日因與交通部高速鐵路工程局整併為ｗ○○○○○（下稱鐵道局），並由ｘ○○為整併後之代表人，均於訴訟繫屬中分別具狀向本院聲明承受訴訟，核無不合。

二、由於鐵道局為「臺南市區鐵路地下化計畫」之規劃及需地機關，且該計畫經臺南市政府依都市計畫法第27條第1項第4款規定列為其興建之重大設施，辦理都市計畫迅行變更，嗣經被告所屬都市計畫委員會105年8月9日第880次會議（下稱被告都委會第880次會議）決議准照臺南市政府核議通過：⒈「變更臺南市主要計畫（配合臺南市區鐵路地下化計畫）案」（下稱系爭變更主要計畫一）；⒉「變更臺南市主要計畫（配合臺南市區鐵路地下化計畫）（部分鐵路用地、住宅區變更為公園道用地）案」（下稱系爭變更主要計畫二，與系爭變更主要計畫一合稱系爭變更計畫案）報請被告以105年9月10日台內營字第1050813183號函（下稱原處分）逕予核定，臺南市政府即據以105年9月20日府都綜字第1050949303A號公告系爭變更計畫案自105年9月21日零時起發布實施生效，其與鐵道局原為輔助參加人，本院審酌鐵道局為系爭變更計畫案之規劃及需地機關，而臺南市政府為計畫陳報機關及原處分之公告機關，其等權益均因本件撤銷訴訟之結果而受影響，並皆於訴訟繫屬中已詳為主張、陳述及提出訴訟資料，核為法律上利害關係人，爰於言詞辯論期日經徵詢兩造及參加人意見後，依職權裁定命臺南市政府及鐵道局獨立參加訴訟，兩造及參加人均表示無意見，先此敘明。

貳、實體方面

一、爭訟概要：

(一)為解決臺南地區鐵路平交道所衍生之交通瓶頸問題，改善鐵路行車噪音、振動等環境公害，及促進都市整體發展，臺灣省政府交通處委託美商美聯科技股份有限公司臺灣分公司於82年3月間完成對臺南地區進行鐵路立體化（地下化、高架化）可行性研究暨84年12月間完成綜合規劃報告（下稱84年綜規報告），惟因臺南車站嗣於87年12月18日經列為古蹟，致已完成之上述綜合規劃須配合修改；88年間因臺灣省政府精簡作業，由整併前交通部鐵路改建工程局即鐵道局接續辦理規劃作業，構想利用交通部臺灣鐵路管理局（下稱臺鐵局）管理之現有鐵路用地，不足部分則向現有鐵路用地之東、西兩側取得需用土地，於96年9月完成在原有軌道下方施作永久軌及原有軌道東側施作地面臨時軌之「台南市區鐵路地下化工程綜合規劃報告」（下稱96年綜規報告或原軌案），經交通部報請行政院交經濟建設委員會（下稱經建會）審議結果，以時空環境已有變化為由，針對臨時軌工程部分，請臺南市政府協助研究其它路線之可行性；又因軌道次類別建設經費拮据，請評估本建設工程與鄰近區域一併辦理都市更新計畫，以土地開發效益挹注本案工程經費之可行性；並請重新檢討工程施作方式，縮短工程時程，減低當地交通衝擊。行政院爰將上述經建會審議結果，以96年10月26日院臺交字第0960049234號函復交通部轉請鐵道局查照辦理。

(二)鐵道局就上述經建會審議結果，先於98年3月提出原軌案之替代方案即「臺南市鐵路地下化工程綜合規劃報告補充之評估作業」評估報告（下稱98年3月綜規報告第一冊），嗣於98年7月完成在原有軌道的東側取得需用土地施作地下永久軌之「臺南市區鐵路地下化計畫綜合規劃報告」（下稱98年7月綜規報告或核定案），經交通部層轉經建會審議通過並報請行政院以98年9月9日院臺交字第0980054496號函予以核定；其工程用地範圍則經交通部101年4月3日交路字第1010403808號函復同意。臺南市政府即按核定案之規劃，於101年7月12日依都市計畫法第27條第1項第4款規定，將「臺南市區鐵路地下化計畫」列為其興建之重大設施，辦理都市計畫迅行變更，並以104年7月30日府都綜字第1040687086A號函檢陳經臺南市都市計畫委員會（下稱臺南市都委會）同年5月14日第40次會議決議通過之系爭變更計畫案，報請被告所屬都市計畫委員會（下稱被告都委會）審議。

(三)被告都委會於審議期間，聽取臺南市政府、鐵道局、反臺南鐵路東移自救會（下稱自救會）及在地團體與居民意見後，被告都委會第880次會議以「觀察行政院核定案，其改建後之道路寬度為25～40公尺之公園道，對紓解鄰近地區交通與塑造市中心區意象，具有具體效益，確實符合規劃專業與臺南市長期發展願景所需。……自救會提出原軌施作之整體空間規劃，雖具備都市縫合效果，惟其產生市中心區縱向道路過於狹小（寬度僅11～16公尺），僅為雙向各一車道之狹小道路，不符合臺南市中心區應有之道路規劃等級，且都市環境與景觀亦未能獲得明顯改善。因此，就行政院核定案與原軌案都市規劃效益，本委員會認為行政院核定案之公益性明顯優於原軌案。」「行政院核定案之公私有土地拆遷範圍約5.14公頃，原軌案因需考量原有平行巷道功能及交通、防災需求，必須於東側新設6米巷道，土地拆遷範圍增加至約5.4公頃，較行政院核定案多約0.26公頃。……基於拆遷範圍較小與對都市長期發展較佳之條件，本委員會認為採取行政院核定案，符合必要性之規劃原則。」「本委員會認為鐵路地下化行政院核定案之規劃內容與土地徵購計畫，所能滿足正當性、公益性、必要性等原則之程度，均高於原軌方案。……行政院核定版本之工程用地為15.05公頃，後經臺南市都市計畫委員會決議：『參酌陳情人意見，在工程可行原則下減少用地範圍或調整位置』，重新檢討並縮減用地需求0.2公頃在案。……顯示本案之規劃，對土地徵收條例第3條之1條儘量縮小徵購範圍與優先使用公有土地之原則，已有所注意與回應。」等情由，決議准照臺南市政府核議意見通過，報由被告以原處分逕予核定，臺南市政府即據以105年9月20日府都綜字第1050949303A號公告系爭變更計畫案自105年9月21日零時起發布實施生效。

(四)原告不服原處分，合併提起訴願，其中甲○○、乙○○、丙○○○、丁○○、戊○○、己○○○、庚○○○、辛○○、壬○○、癸○○、子○○、丑○○、寅○○、卯○○、辰○○、巳○○、酉○○○、Ｃ○○○、Ｄ○○、Ｉ○○、Ｊ○○、Ｋ○○、Ｌ○○○、Ｏ○○、Ｒ○○、Ｓ○○、ｂ○○、ｃ○○、ｅ○○、ｈ○○、ｉ○○、ｍ○○、ｏ○○、ｑ○○、ｒ○○、ｓ○○○、ｔ○○（下稱甲○○等37人）部分經遭決定駁回；原告午○○、未○○、申○○、戌○○、亥○○、天○○○、地○○、宇○○、宙○○、玄○○、黃○○、Ａ○○、Ｂ○○、Ｅ○○、Ｆ○○、Ｇ○○、Ｈ○○、Ｍ○、Ｎ○○、Ｐ○○、Ｑ○○、Ｔ○○、Ｕ○○、Ｖ○、Ｗ○○、Ｘ○○、Ｙ○○○、Ｚ○○、ａ○○、ｄ○○○、ｆ○○、ｇ○○、陳缙沛、ｋ○○、ｌ○○、ｎ○○、ｐ○○（下稱午○○等37人）部分則經決定訴願不受理，於是共同提起行政訴訟（另一提起訴願及訴訟之原告藍雅筠嗣於108年5月23日具狀撤回起訴）。

二、原告起訴主張及聲明：

(一)主張要旨：

1、有關當事人適格之審查：原告午○○等37人雖非房地所有權人，然其有設籍並居住於當地之事實，此復為鐵道局所不爭執；再依司法院釋字732號解釋理由書亦闡釋：「又人民居住自由亦屬憲法第10條保障之範圍。國家徵收人民土地，不但限制人民財產權，如受徵收之土地上有合法居住者，亦嚴重影響其居住自由。」故午○○等37人固非房地所有權人，然系爭變更都市計畫實施之結果，亦將影響其憲法所保障居住及遷徙之自由權，是渠等應具有法律上利害關係，而有本件之原告適格。

2、就核定案與原軌案有關道路寬度之都市規劃效益（公益性）觀察：

(1)被告及鐵道局固一再指稱被告都委會所比較者係核定案及「自救會之原軌案」云云，惟查，自救會早已於被告都委會審議期間，請求其應調查96年綜規報告，以作為都委會審議及判斷之基礎（參被證20第一張投影片請求調查96年「臺南市區鐵路地下化工程綜合規劃報告修正本」，及第二張投影片請求調查96年10月12日院臺交字第0960045216號函暨附件，該附件即為96年綜規報告），且審議過程屢屢援引96年綜規報告原軌案之徵收及建物拆遷數據，故自救會於都委會審議期間早已請求將政府過去規劃之原軌案列為比較依據，且都委會本有調查證據及依法為專業判斷之法定義務，被告等所辯並無可採，以下原告之陳述亦均以政府規劃之原軌案作為核定案比較依據，合先敘明。

(2)依審議期間居民所請求調查之96年綜規報告之證據，顯示將來「原軌案」於鐵路地下化後，就東門路至龍寶路段部分，在「未包括」人行道及景觀綠帶之寬度下，可開闢道路寬度即已高達18公尺至29.5公尺；對比「東移案」同樣於東門路至龍寶路段部分，98年綜規報告規劃可開闢道路寬度同樣為18公尺至29.5公尺，可知兩方案於達成都市縫合效益上並無重大差別。

(3)鐵道局所計算核定案於將來騰空後之地面廊帶寬度，無非係以現行軌加永久軌之寬度為計算，然相同計算邏輯，亦呈現於原軌案中即永久軌加臨時軌之寬度，益證二者於都市縫合效益及創建之廊帶寬度上並未有顯著之差別。

3、就核定案與原軌案有關公、私有土地之拆遷範圍（必要性）觀察（拆遷範圍土地指台鐵以外之土地）：

(1)關於原軌案與核定案之公、私有土地之拆遷範圍，無論依96年綜規報告、98年3月綜規報告或98年7月綜規報告，原軌案之土地拆遷範圍均顯較核定案為小。

(2)尤有甚者，98年3月綜規報告關於原軌案公、私有土地之拆遷面積37,171平方公尺（以下簡稱㎡），該數額係依輔參證40之Excel檔「OP-1230都計A」工作表及輔參證42之Excel檔「工作表1」之公、私有地調查資料計算而成，但依各該工作表之土地調查資料顯示，有多筆資料之「規劃面積」係大於「登記面積」之不合理現象（「規劃面積」即為鐵道局用以計算原軌案徵收面積之依據，規劃面積不可能大於土地登記面積）。對該不合理現象，經原告訴訟代理人於109年1月3日準備程序提示並詢問證人甲○○、丙○○等證人，渠等卻均僅稱「不清楚」或「沒有看過，不知道」，顯見上揭Excel檔工作表關於規劃面積大於登記面積之情形，顯係誤載所致。

(3)經擷取輔參證42之Excel檔「工作表1」之公、私有地調查資料其中「規劃面積」大於「登記面積」之所有條項，顯示鐵道局計算98年3月綜規報告關於原軌案之徵收面積時，多計688㎡（規劃面積扣除登記面積，其中關於「私有」土地則多計516㎡。是將上開多計之面積予以扣除後，98年3月綜規報告關於原軌案徵收面積總額應為36,483㎡（計算式：37,171-688=36,483），其中私有土地徵收面積應為23,511㎡（計算式：24,027-516=23,511）。

(4)至鐵道局固稱原軌案尚應加計兩座通勤站面積5,149㎡云云。惟依98年3月綜規報告第一冊之記載，兩方案（非僅限於原軌案）所增設之通勤站為林森路站及南臺南站，其中林森路站「需取得土地面積為1,664㎡，該站西側用地均在鐵路局土地範圍內，東側用地則除道路用地為臺南市政府所管有外，文教用地則屬私人所持有」（98年3月綜規報告第一冊第2-9頁）；南臺南站則「土地位在已完成細部計畫之南臺南站副都心地區都市計畫之公道用地道路用地上，需取得土地面積為1,670㎡，西側用地為鐵路局土地，東側則為臺南市政府及臺糖公司所持有」（98年3月綜規報告第一冊第2-6頁）。

(5)上開證據顯示兩座通勤站面積合計為3,334㎡（林森路站1,664＋南臺南站1,670），而非鐵道局所稱5,149㎡；且該二座通勤站增設之需求為兩方案所共同，非僅原軌案所需要（蓋通勤站之增設係依鐵路地下化後運輸人次服務範圍進行規劃，此部分兩方案並無差別，此觀98年3月綜規報告第二章即可得知）；且依規劃報告記載可知兩座通勤站所需土地大部分為台鐵局及公有之土地，且98年3月綜規報告係於第二章為增設通勤站之評估，並於後續第七章始為土地使用面積之評估，依章節排列邏輯顯示第七章兩方案使用土地面積之計算應已包含第二章增設通勤站之面積在內，故鐵道局所辯並無可採。

(6)另鐵道局援引98年3月綜規報告，指稱原軌案之建物拆遷面積較核定案為多云云，惟查，鐵道局迄今未能說明98年3月綜規報告之建物拆遷面積究竟哪些部分係分屬站區、臨時軌或永久軌，就以96年綜規報告而論，原軌案於臺南站區建物拆除面積即高達42,512㎡（參96年綜規報告第4-37頁），且站區絕大多數為台鐵局之建物，其與核定案因軌道往東偏移以致少有拆除站區建物者不同，故倘扣除所拆除臺鐵局於站區固有建物之面積，原軌案之建物拆除數額仍較東移案為小。

4、就原軌案應否在東側新設6米巷道，致土地拆遷範圍增加至5.4公頃（較核定案多約0.26公頃）觀察：

(1)按鈞院104年度訴字第435號判決業揭示：「開發單位負有提供完整資料，真實揭露開發行為對環境影響之法定義務，並為環評委員會享有判斷餘地之重要基礎。」、「然而環評委員會對於開發行為與環境間之互動關係，基於環境保護之預防原則，既負有審查開發單位所提供之資料是否完備、合乎學理或實務操作規範，審慎為科學客觀判斷之義務，並確認開發單位所提出之環境管理計畫之適法性與可行性，則其對於開發單位所調查、分析、預測及評估特定製程使用廢污水處理回收水之可能性，自應本於專業知識予以審查判斷，尚不得於開發單位所提供之調查數據顯有疑義，未予釐清前，或不問開發單位依開發計畫實施廢污水回收再利用之承諾，是否具有合理性及可行性，即遽依開發單位之預測、評估及承諾，設定事業廢污水回收再利用率之框架，而同意有條件通過環評審查，致失環評制度之規範目的。」相同意旨，復可參鈞院107年度訴字第73號判決。臺北高等行政法院102年度訴字第247號判決亦揭示：「是被告就區域計畫關於分區變更申請之核准與否，就形成處分之資料收集、研判及法律適用，因係屬行政預估範疇而享有判斷餘地，相對地，也必須就其判斷過程，盡相當之說明義務，就其認定之事實為必要舉證，方能取得法院尊重其判斷餘地之基礎，此行政程序法第96條第1項第2款要求行政處分應載明理由之重要論據之一。」

(2)就長榮新城及開元國小路段為觀察：A.就長榮新城路段部分，依輔參證39圖「02地下化OP」所示，原軌案之施工範圍並未完全佔用淺灰色之道路用地，亦即仍留有既有道路約三分之二（5至7米寬度）可資使用；就開元國小路段部分，依輔參證39圖「03地下化OP」所示，亦證明原軌案施工範圍並未完全佔用既有巷道，其仍留有大部分之淺灰色道路用地供通行，原處分疏未調查，已有判斷基於錯誤資訊之違法。B.尤有甚者，鐵道局所宣稱原軌案將佔用開元國小路段之既有巷道（實則仍留大部分寬度供通行），然依其現場街景顯示（原證37），該既有道路平日顯無車流且非供消防車通行之消防巷道；且縱使該路段有施設6米巷道之必要（僅假設語氣），施設位置亦為既有巷道向開元國校校地內推6米，但該內推部分並無任何校舍或房屋存在，原軌案施工期間縱使得以「徵用」之較小侵害方式暫時施設6米巷道，施工完畢後即得歸還土地予學校，又何來鐵道局所稱因施設6米巷道而有必須「徵收或拆遷」之面積？尤其就鐵道局所稱有施設6米巷道之各路段，哪些路段又僅係暫時徵用且無須拆除房屋之情形？完全未見原處分有任何評估，其顯有判斷基於錯誤及不完全資訊之瑕疵。

(3)就青年路215巷（衛民街至青年路街廓）為觀察：A.查臺南市東南地政事務所業就青年路215巷街廓作成土地複丈成果圖（參鈞院卷211頁，以下簡稱複丈成果圖），該圖顯示臨青年路215巷第一排之房屋均為兩方案之拆除範圍（B2、C2線所在位置），而被告所稱6米巷道範圍係C2至C3線段範圍。B.而依該預計施設6米巷道之範圍顯示，坐落於臨衛民街之育樂段1400地號房地亦為6米巷道拆遷範圍，惟查，該地號所坐落房屋為原證38照片第2頁所示磚紅色大門之建物（該頁照片右側之貼磁磚建物即為複丈成果圖所示1399地號約拆除三分之二之建物），該磚紅色大門建物暨其複丈成果圖右側1401、1402地號房屋，均顯示為南北向臨接衛民街且並無臨接青年路215巷，尤其在青年路215巷為一死巷，僅能透過衛民街接攘前鋒路直通臺南車站之情況下（參原證38照片第3頁），上開房屋之居民出入均係直接從衛民街直通前鋒路幹道，或從青年路225巷直通青年路，根本不會有使用青年路215巷之需求。但依鐵道局之邏輯，青年路215巷經封閉後，卻須拆除原本即非臨215巷之房屋（例如複丈成果圖所示1400號房地）施設6米巷道，以供同樣原本即無臨接215巷且平時均透過衛民街及青年路225巷出入之房屋使用，即顯有錯謬；尤其被告都委會審議期間，完全沒有就此街廓是否有施設6米巷道之必要性為任何調查，顯有判斷基於錯誤及不完全資訊之瑕疵。C.同理，複丈成果圖顯示6米巷道亦將拆除同段1404至1406之1地號土地上房屋之後半部，但該排房屋本來均無臨接青年路215巷，而係臨接青年路225巷，該排房屋居民均係透過青年路225巷直通衛民街及青年路，本無使用青年路215巷之需求，鐵道局亦顯有「拆除本非臨215巷之房屋以施設6米巷道，供同樣原本即無臨接215巷且平時均透過衛民街及青年路225巷出入之房屋使用」之錯謬。D.至於參加人鐵道局固稱青年路225巷為消防車無法出入通行云云，惟青年路225巷於道路功能本即設定為「消防通道」，此有現場照片市府所設告示牌明載「消防通道禁止停車」等語可稽（參原證38照片第4頁），消防車之所以無法出入，無非係巷道違規停車（如原證38照片所示），以及轉角處之房屋違法增建所致；尤有甚者，複丈成果圖所示1404至1406之1地號土地上之房屋及1385至1378地號土地上房屋，均僅臨接青年路225巷，倘依鐵道局或臺南市政府所言青年路225巷均無法供消防車通行，則縱使青年路215巷仍能通行，亦無助於該二排房屋消防通道使用之需求（蓋渠等本來即無臨接215巷），同理，縱使為核定案之施作，亦根本無解該二排房屋消防通道之需求，鐵道局之主張不僅有誤，亦完全未見被告都委會有任何調查及評估，原處分顯有判斷基於錯誤及不完全資訊之違法。

(4)就府連路至林森路路段為觀察（以「曼哈頓社區」為例）：經查，依輔參證39圖「09地下化OP」顯示，原軌案於此路段施作仍留有部分淺灰色之道路供通行（輔參證39圖「09地下化OP」之比例尺衡量，寬度約為3至5米），且此路段臨巷道第一排房屋，多數為「南北向」之房屋（原證36），房屋出入口主要臨接府東街、光華街、樹林街等東西向街道，而非現有軌東側之南北巷道；至於少數非南北向之房屋，其主要出入口亦係臨接府連路241巷、府連路262巷2弄等巷道（原證25第4、5頁）。以此路段人口最稠密之曼哈頓社區為例（原證39），其出入口均為林森路1段153巷（原證39），亦無任何車輛出入口臨接現有軌東側巷道。是可知原軌案之施作並不影響既有房屋之出入動線。

(5)就林森路1段經崇明一至七街至中華東路路段觀察（輔參證39編號10、11套繪地籍圖）：A.被告都委會就本案認為原軌案應施設6米巷道之「唯一」依據，係認定臨時軌會阻斷崇明一至七街之U型動線。然依原軌案套繪圖（輔參證39編號10及11套繪地籍圖）可知，於林森路1段經崇明一至七街至中華東路路段，原軌案之臨時軌均係使用現行臺鐵路權，根本未佔用現有軌東側巷道，而顯無施設6米巷道之必要性，不僅證明被告都委會有判斷基於錯誤資訊之違法；尤其被告都委會單獨以崇明一街至七街之路段為判斷基礎，逕以此推認其他街廓或路段亦均有施設6米巷道之必要性，但對其他路段卻完全未為測量或調查，顯有判斷出於恣意濫用之情事。B.更何況，原告訴訟代理人詹順貴律師於108年5月10日崇明街現場勘查，發覺崇明一街至崇明五街，並往南延伸至台南大學榮譽校區門口至中華東路3段止，現場巷道均完全被封閉，一般車輛均無法通行，遑論消防車輛，根本沒有被告及參加人鐵道局所稱「跳島工法」之施工情形存在，此有上開路段之現場照片可資為證（原證35）。此證明被告及鐵道局一再宣稱原軌案之臨時軌佔用既有巷道會構成消防安全疑慮云云，顯無根據，否則，在核定案顯然會佔用既有巷道且崇明一街至中華東路3段之甚長路段均遭封閉下，豈非謂核定案亦須施作6米巷道？於施工期間，倘若發生火災，消防車又有無替代巷道可資出入？顯見被告及鐵道局之主張實無理由。

(6)就保仁路以南約160米之路段為觀察：依輔參證39圖15顯示，原軌案於此路段之施工範圍幾乎為現行鐵路用地即台鐵路權範圍，本無另行施設6米巷道之必要；至於保仁路以南約50米部分，原軌案之施工範圍雖略微超出台鐵路權範圍，然依該區域照片顯示，現場不僅有鐵柵欄阻隔而本來未供人車通行，且既有巷道東側亦為雜草重生之空地而未有建物（原證40），則鐵道局所稱6米巷道究竟供誰通行？縱然施設又是否會帶來房屋之拆遷？均未見被告都委會有任何調查及評估，益證原處分顯有判斷基於錯誤及不完全資訊之瑕疵。

(7)被告都委會疏未就各街廓是否有替代道路可資通行為調查，謹就輔參證18南起中華陸橋、北至衛民街之路段，逐一就每一街廓說明之：A.榮譽街至中華東路路段（原證25第1頁）：縱使鐵道東側之榮譽街84巷遭佔用（僅假設語氣，實則未佔用，業如前述），亦有榮譽街、東西向之四條榮譽街84巷、中華東路3段、中華東路3段452巷、中華東路3段380巷55弄等替代道路，足以供居民連通至各主要幹道。B.崇明街至榮譽街路段（原證25第2頁）：有榮譽街123巷、榮譽街123巷1弄、榮譽街127巷、崇明七街等諸多替代道路供居民連通至各主要幹道。C.林森路1段至崇明七街路段（原證25第3頁）：有崇明一街、崇明二街、崇明三街、崇明四街、崇明五街、崇明六街、崇明三街38巷、崇明四街26巷、崇明四街20巷、崇明五街18巷、崇明路等諸多替代道路供居民連通至各主要幹道。D.府連路至林森路1段路段（原證25第4頁）：有府連路260巷、府連路262巷、府連路312巷、林森路1段153巷等諸多替代道路連通至各主要幹道。E.東門路1段至府連路路段（原證25第5頁）：有東門路1段52巷、府東街、東門路1段156巷、光華街、光華街275巷、光華街229巷、樹林街1段、府連路241巷等諸多替代道路連通至各主要幹道。F.青年路至東門路1段路段（原證25第6頁）：有青年路264巷、前鋒路、前鋒路63巷、前鋒路35巷、新樓街等諸多替代道路連通至各主要幹道。G.衛民街至青年路路段（原證25第7頁）：有衛民街、青年路225巷、青年路等替代道路連接至各主要幹道。

(8)綜上所述，可知關於6米巷道施設之必要性，被告都委會有如下判斷基於錯誤及不完全資訊之重大瑕疵：A.單純僅以崇明一街至崇明七街路段為其判斷依據，並以此路段逕推認其他路段亦有施設6米巷道之必要性，卻對各路段及街廓未為測量及調查，導致臨時軌實未佔用巷道之路段亦誤認為有佔用（例如前揭林森路1段經崇明一至七街至中華東路路段）。B.被告都委會疏未調查各街廓究有何替代道路可資通行，以及可能受影響房屋是否均有臨接現行軌東側既有巷道，以致犯下「須拆除原本即非臨既有巷道之房屋（例如複丈成果圖所示1400號房地）以施設6米巷道，以供同樣原本即無臨接既有巷道且平時均透過其他道路出入之房屋使用」之錯謬（例如青年路215巷路段）。C.正係因被告都委會疏未就各路段及街廓之特殊性為測量及調查，導致於部分路段中鐵道局所宣稱需施設6米巷道之範圍，其上其實並未有任何房屋或校舍（例如開元國小路段），縱有施設必要（僅假設語氣），亦採徵用之較小侵害方式即可，施工完畢即可還地於民，未有須「拆遷」或徵收之必要，被告都委會卻誤將鐵道局所指6米巷道施設範圍（即輔參證18）全部計為原軌案之「拆遷面積」，顯有錯誤。

5、就是否遵守都市計畫法第42條第2項所明定的計畫指導原則-「公共設施用地應儘先利用適當之公有土地」觀察：

(1)經查，96年綜規報告作成後，經建會於審核時即因軌道次類別整體經費已嚴重失衡，為避免日後無法核撥補助，乃建請鐵道局評估系爭地下化工程與鄰近區域一併辦理都市更新，以土地開發效益挹注工程經費（原證2）；嗣鐵道局依經建會審核意見，作成98年綜合規劃報告提成審核時，經建會再次以98年8月函重申：「為顧及本案與周圍整體規劃開發，以土地開發利益回饋軌道運輸建設，提高本案之自償率，並提升整體規劃效能等因素，本案應將土地開發機制與軌道運輸建設整合一併推動，使周邊之都市開發與立體化工程能於相同時間完成。」之意旨（原證3）。

(2)而上揭經建會之意旨，即忠實表現於98年綜合規劃報告之財務規劃，該報告即捨棄徵收及拆遷範圍均較小、但會大幅佔用臺南站區土地之原軌案（參輔附件二），改採將永久軌東移之方案（即東移案），藉此保留、騰空現有臺南站區土地，進而規劃住商混合、旅館、會議中心、創意文化聯合開發、辦公商業等區塊（原證18），並採取權利變換及設定地上權等開發方式，以從事站區土地開發。

(3)不僅如此，98年綜規報告更載述臺南站區土地將來從事都市計劃變更的準備工作：「有關臺南車站特定區都市計畫變更或都市更新等都市開發推動部分，依交通部98年4月8日『臺南鐵路地下化工程綜合規劃報告書』審查會議結論，交通部已同意成立都市開發推動審議小組，並請臺鐵局與鐵工局共同成立工作小組推動相關事宜。另臺南市政府於98年4月21日……亦承諾未來於進行都市計畫變更及車站特定區開發研商階段，邀請臺鐵局一起參加」等語（原證26第8-40頁）。

(4)嗣後，臺南市政府進一步於100年11月提出「『臺南市區鐵路地下化計畫』土地整合計畫」，該計畫明確規劃兩階段之都市計劃變更（參加人臺南市政府所提參證2第27-28頁）。第一階段係針對鐵路地下化路廊部分之用地變更，第二階段都市計劃變更，即係配合、針對臺南站區開發部分而為，土地整合計畫更明白指出第二階段都市計劃變更的目的，在於「車站周邊地區土地權屬主要屬臺灣鐵路管理局管理之國有土地，鐵路地下化後騰空土地將開發作為整體鐵路地下化之財務平衡」（參證2第28頁），而相同的意旨，再次於上開土地整合計畫「臺南火車站區都市計劃調整構想」重申，並將臺南站區土地規劃為住商複合街區、零售商業大樓、都會商業核心等（參證2第39-40頁）。

(5)上述規劃，確實可為臺南站區土地創造龐大效益，倘若仍採原軌案，由於臨時車站及永久軌將均直接佈設於臺南站區土地上，將直接造成臺南站區之國有土地無法為上揭之開發及利用，此業有輔附件二之套繪圖可資為證（該套繪圖為原證18之站區開發規劃與現有軌及車站之套繪）。

(6)是以，比較兩方案之土地開發及財務效益，96年綜規報告（原軌案）即載明「鐵路地下化後，地面騰空之土地開發，廊帶將作為綠帶、人行道、自行車道使用，不具商業價值」，唯一之商業利用僅有車站大樓開發，預計可建總樓地板面積為174,244㎡（原證27第8-1頁）；至於東移案則藉由騰空臺南站區土地，於採取都市更新權利變換及設定地上權等方式開發後，預估更新後站區可增加總樓地板面積高達620,000㎡，開發後之房地總價值達新臺幣（下同）512億元，顯遠高於原軌案之土地開發效益（原證26第8-40頁）。

(7)再就財務效益而言，原軌案關於車站大樓之開發，如採用促參方式引進民間投資人，預估經營期間之土地租金總和為8.7億元，所收取權利金於考量股權內部報酬率及投資可行性後，預估亦僅2.02億元（原證27第8-10、8-13頁）；但於東移案，將臺南站區土地採取權利變換及設定地上權等方式開發後，將預期開發效益平均折算至執行年期的第1年，預期即有高達93.48億元的效益，其中臺鐵局可取得33.6億元的開發權益，臺南市政府則可取得24.9億元的開發權益（原證26第8-36至8-37頁），亦顯高於原軌案。

(8)綜上可知，從經建會96年函文（原證2）、98年函文（原證3）、98年綜合規劃報告財務規劃（原證26）、100年11月「『臺南市區鐵路地下化計畫』土地整合計畫」（參證2）及鐵道局之輔附件二套繪圖等諸多證據資料，在在證明原軌案工程由於直接佈設於臺南站區土地上，大量使用臺鐵局之國有土地，導致站區土地之開發效益及財務效益均不高，鐵道局遂依循經建會之建議，改採東移案以騰空站區土地，並採都市更新及設定地上權方式進行整併開發，以達到經建會所指示「以土地開發利益回饋軌道運輸建設，提高本案之自償率」之意旨（原證3），並達到100年11月土地整合計畫所揭示之「車站周邊地區土地權屬主要屬臺灣鐵路管理局管理之國有土地，鐵路地下化後騰空土地將開發作為整體鐵路地下化之財務平衡」之目的（參證2第28頁），此為從原軌案轉折改採東移案之關鍵原因。

(9)但改採東移案之結果，無論於徵收面積或建物拆遷面積均遠大於原軌案，對人民財產權及居住權構成更為嚴重之衝擊，造成更多人民（尤其無資力者）被迫流離失所，原處分此種藉由擴大徵收及拆遷方式，以達到政府財務平衡之目的，已顯然違反釋字732號解釋意旨、最小侵害原則及都市計畫法第42條第2項所明定的計畫指導原則即「公共設施用地應儘先利用適當之公有土地」。

(二)聲明︰訴願決定及原處分均撤銷。

三、被告答辯及聲明︰

(一)答辯要旨︰

1、原告午○○等37人確實無本件訴訟之當事人適格：

(1)按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」「因不服中央或地方機關之行政處分而循訴願或行政訴訟程序謀求救濟之人，依現有之解釋判例，固包括利害關係人而非專以受處分人為限，所謂利害關係乃指法律上之利害關係而言，不包括事實上之利害關係在內。」「法律上利害關係之判斷，係以新保護規範理論為界定利害關係人範圍之基準，即須先認定行政處分所依據之法規範對該第三人而言係為保護規範，若法律已明文規定第三人得提起行政爭訟，固無疑義；如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，該非處分相對人亦得提起行政訴訟。是以，非處分相對人起訴主張其所受侵害者，若可藉由新保護規範理論判斷為其法律上利益受損害，固可認為具有訴訟權能，而得透過行政訴訟請求救濟；但若非法律上利益，而僅係單純政治、經濟、感情上等事實上利益或反射利益受損害，則非為法律所保護之對象，不在上開所稱利害關係人之範圍內，該第三人執此起訴，即難謂有訴訟權能。……是以，非系爭細部計畫範圍內土地所有權人之上訴人，縱其主觀上認為系爭細部計畫的實施及範圍內公共設施布置的位置，將使其生活品質下降、傷害其個人權益，也只是事實上利益或反射利益受損害，並不是法律上權益受有影響，則依上開規定及說明，上訴人亦非被上訴人104年12月4日公告之法律上利害關係人，其以該公告違法為由訴請撤銷，乃欠缺訴訟權能。」行政訴訟法第4條第1項規定、最高行政法院75年判字第362號判例、最高行政法院107年度判字第713號判決參照。

(2)觀諸被告107年5月23日行政更正狀所附之利害關係查核表，可知原告等74人中僅有37人為變更範圍內之建物或土地所有權人，至於其餘午○○等37人非都市計畫變更範圍內之建物或土地之所有權人，是渠等37人對原處分尚難謂具有法律上之利害關係而得提起本件撤銷爭訟，應認為無本件當事人適格。

2、被告都委會審查之標準仍應回歸都市計畫法第27條第1項第4款之構成要件，應著重於土地使用之合理規劃，而非徵收之公益性、必要性，不應與徵收審議委員會所審查之事項有所混淆，且涉及被告都委會判斷餘地之部分，法院原則上應予尊重：

(1)按「都市計畫經發布實施後，遇有左列情事之一時，當地直轄市、縣（市）（局）政府或鄉、鎮、縣轄市公所，應視實際情況迅行變更：四、為配合中央、直轄市或縣（市）興建之重大設施時。」都市計畫法第27條第1項第4款固定有明文。惟有關於審查之標準為何，立法者並未有明確之規範，參諸都市計畫法第1條「為改善居民生活環境，並促進市、鎮、鄉街有計畫之均衡發展，特制定本法。」之立法目的，以及都市計畫法第3條所定義之都市計畫，係指「在一定地區內有關都市生活之經濟、交通、衛生、保安、國防、文教、康樂等重要設施，作有計畫之發展，並對土地使用作合理之規劃而言。」解釋上應以是否能改善居民生活環境、促進市、鎮、鄉街之均衡發展，對土地使用作合理之規劃，作為都市計畫變更時所應審查之標準，而內政部93年1月7日內授營都字第0920091111號函謂：「都市計畫法第27條第1項第4款『為配合中央……興建之重大設施』係指配合中央興建之重大設施，且有迅行變更之必要者；其認定程序由內政部會同有關機關認定之。…有關本部以往辦理個案變更都市計畫之通案性處理方式『請直轄市、縣（市）政府詳實查明，如不影響該地區都市計畫整體發展，且不妨礙鄰近土地使用分區者，准依都市計畫法第27條第1項第3、4款規定，辦理個案變更都市計畫』乙節，就是否影響該地區都市計畫整體發展，及有無妨礙鄰近土地使用分區等事項，得於該管都市計畫委員會審議時，再予考量審查。」即是循此審查標準。

(2)次按土地徵收條例第3之1條第2項規定：「對於經依都市計畫法、區域計畫法或國家公園法劃設或變更後，依法得予徵收或區段徵收之農業用地，於劃設或變更時，應經目的事業主管機關考量徵收之公益性及必要性。」可知都市計畫變更時，僅對都市計畫變更後應予徵收之農業用地，應考量徵收之公益性及必要性，反面解釋即非農業用地，在都市計畫變更時毋庸考量徵收之公益性及必要性。此部分亦有原告訴訟代理人詹順貴律師之網路文章「璞玉計畫（現改為台知計畫）的公益性及必要性報告發言摘要」，其在文章中表示：「應嚴格區分都市計畫審議階段與區段徵收階段之公共利益，並各自審酌，再綜合判斷。」「都市計畫審議，關注面向為土地合理利用之規劃；區段徵收核准與否審議，關注的面向則為衡平土地所有權人憲法上所保障的財產權、工作權、居住自由等，二者不同。」可資參酌。

(3)再按「參本院103年度判字第453號判決、105年度判字第91號判決及各級都市計畫委員會組織規程第2條第1款、第4條第3、4、5、6項規定可知，都委會之審議決定，係經由不同屬性代表所組成獨立專家委員會之判斷，則行政法院審查被上訴人就都市計畫變更所為核定之合法性時，除行政機關有未遵守法定程序，基於錯誤之事實為判斷，不遵守一般有效價值判斷，或夾雜與事實無關之考慮因素作成決定等情形外，應尊重被上訴人都委會所為具不可替代性、專業性及法律授權之專屬性之決定，而承認其有判斷餘地，在判斷餘地範圍內，行政法院應尊重行政機關所為之專業判斷。」「行政處分之作成固應周延考量相關事項，俾形成正確之判斷結論。然行政機關漏未考量之事項如足以證明不影響結論之正確性者，顯無撤銷原處分命原處分機關重新考量該事項之實益，難認原處分構成程序違法，應予撤銷。」最高行政法院106年度判字第496號判決、臺中高等行政法院105年訴字第288號判決參照。

(4)系爭變更計畫案係為配合行政院核定之「臺南市區鐵路地下化計畫」，屬配合中央興建之重大設施有迅行變更都市計畫之必要，符合都市計畫法第27條第1項第4款規定之事由，且做成之組織、程序均屬合法，又觀諸審議決議說明參、一、「兩方案對都市規劃及健全都市發展效益部分」，以及二、「兩方案在解決交通安全以及平交道問題的部分」記載：「觀察行政院核定案，其改建後之道路寬度為25至40公尺之公園道，對紓解鄰近地區交通與塑造市中心區意象，具有具體效益，確實符合規畫專業與臺南市長期發展願景所需。」「台南車站旅運量日益提升，市區交通亟待改善：原台南市是一個發源較早的城市，鐵路貫穿市中心密集發展建成區，數十年來沿線多處平交道導致市區交通阻塞及意外頻繁，既有道路系統難以紓解交通，藉由交通管理手段可達成之改善效果甚小。更顯推動鐵路地下化以保障用路人交通安全之急迫性與公益性。」等語可知，系爭變更計畫案確係為促進都市計畫整體發展所必要，並未影響都市計畫整體發展，並提升周邊住民生活品質，亦未妨礙鄰近土地之土地使用分區，足認被告都委會確實就土地之合理使用已為實質判斷，至於審議決議說明所提及「拆遷範圍」「原軌案應有新增6米巷道之必要」等節，僅係對人民陳情意見之回應，與都市計畫變更之審查著重於土地之合理規劃無涉，應不影響原處分違法與否之判斷，揆諸前開最高行政法院106年度判字第496號判決、臺中高等行政法院105年訴字第288號判決見解，此為行政機關之判斷餘地之範疇，法院原則上應予尊重。

3、有關系爭變更計畫案是否合於都市計畫法第27條第1項第4款規定之審查：被告係依其都委會105年8月9日第880次會議之決議而為原處分，依該次決議說明之主要爭點加以觀察，原處分所為核定並無利益衡量之瑕疵：

(1)被告都委會審議決議說明中所稱之「原軌案」係指「自救會版本」之原軌案，而非96年綜規報告之原軌案，應先予釐清：A.系爭變更計畫案係配合行政院98年9月9日核定之「臺南市區鐵路地下化計畫」此一重大交通設施計畫，而該計畫係鐵道局98年7月綜規報告之核定案，並非鐵道局96年綜規報告之原軌案。對被告而言，被告依都市計畫法第27條第1項第4款規定所審議者乃依核定案規劃所辦理之系爭變更計畫案內容，是否符合都市計畫法「為改善居民生活環境，並促進市、鎮、鄉街有計畫之均衡發展」之立法目的，並對土地做合理之規劃利用，至於核定案與96年綜規報告之原軌案間之孰優孰劣，早在行政院98年9月9日核定時為判斷，應非被告都委會所應判斷者。B.另被告都委會審議決議說明中雖提及之原軌案與核定案之比較，然審議決議說明所稱之「原軌案」實為「自救會版本」之原軌案，係被告針對自救會於審議過程中所提出「自救會版本」之原軌案，所為之回應。分述如下：Ⅰ自救會版之原軌案與96年綜規報告之原軌案迥異，此觀之自救會105年7月15日提出之南鐵東移案擴大專案小組會議補充資料中明確記載：「南鐵地下化最小徵收三原則：原軌土地地下化、調整線形減少私有地徵收面積（永久路權西側約與現有路權西側對齊）、『徵用』取得臨時軌用地。……」等文字，對照96年綜規報告第3-57頁：「一、民族路至青年路段（全長327公尺），民族路至衛民街間，鐵路現有路權寬僅14公尺，而衛民街至青年路段，結合東側青年路215巷與鐵路路權寬度可達15公尺……鐵路地下化後，於青年路口設置有緊急逃生口（EX4A）突出地面，佔據路面寬度5.2公尺影響道路布局，……因此於規劃道路西側徵收私有土地。」「二、青年路至東門路段（全長333公尺），結合鐵路東側之青年路232巷後，鐵路路權寬僅15公尺，但此區段西側將租用或徵收私有地寬約2-5公尺，因此最窄路權約18公尺」等語，以及96年綜規報告第4-22頁至第4-23頁有關用地取得方式，除臺南車站特定區用地、臨時車站設施用地係位於原臺鐵用地範圍內，並無用地取得之問題外，其餘臨時軌道線用地、永久軌道線用地、保安車站至文賢路間道路拓寬為10公尺均係以徵收方式等敘述，可知其差別在於①工程用地範圍，自救會版之原軌案係僅向東側拆遷，而96年綜規報告係東西兩側均有拆遷，②土地取得方式，自救會版之原軌案係「徵用」，而96年綜規報告之原軌案係「徵收」。Ⅱ觀之審議決議說明參、一(一)2記載：「『自救會提出原軌施作』之整體空間規劃，雖具備都市縫合效果，惟其產生市中心區縱向道路過於狹小（寬度僅11至16公尺），僅為雙向各一車道之狹小道路，不符合台南市中心區應有之道路規劃等級，且都市環境與景觀亦未能獲得明顯改善。因此，就行政院核定案與原軌案都市規劃效益，本委員會認為行政院核定案公益性明顯優於原軌案。」等語，可知在道路寬度之比較上，被告都委會第880次會議之審議決議說明確實係以核定案之道路寬度與「自救會版」之原軌案作比較。Ⅲ再觀之審議決議說明三(八)1記載：「綜合前述說明，本委員會認為原軌地下化方案唯一的優點，在於被徵用土地地主於完工後得取回土地重新新建房屋……」等文字，顯見審議決議說明中所稱之「原軌案」，取得土地手段係「徵用」而非「徵收」，應係指「自救會版」之原軌案甚明！

(2)就核定案與原軌案有關道路寬度之都市規劃效益（公益性）觀察：A.計畫當時參加人鐵道局、臺南市政府均有先就鄰近道路做過調查，顯示市區交通已呈現壅塞化之現象：此觀之98年7月綜規報告第2-28頁及表2.4-4，可知計畫當時即已調查各相關幹道之旅行速率及服務水準（以旅行速率為量測指標），10年來尖峰時段服務水準已從較佳之B、C級降至E、F級，顯示市區交通已呈現壅塞惡化現象；又觀之臺南市政府報內政部之變更臺南市主要計畫（配合臺南市區鐵路地下化計畫）（第一階段）（104年7月版）第3-14頁至第3-21頁，可知臺南市政府對穿越鐵路之橫交道路、平行道路之寬度、交通量、服務水準亦有詳盡之調查，其調查結果為35%至45%之路段服務水準在C級以下，臺南車站附近道路系統較易發生尖峰時段壅塞情況，包括北門路、小東路、民族路、青年路及東門路等。B.系爭鐵路地下化後騰空廊帶規劃為公園道，其道路等級應係主要道路，最小道路寬度至少應達25.5米以上：Ⅰ依據內政部98年4月29台內營字第0980803106號令訂定發布、104年7月22日台內營字第1040810606號令修正之市區道路及附屬工程設計規範第一章總則明定「市區道路依其功能分為快速道路、主要道路、次要道路及服務道路等四類，並建立市區道路路網系統」，而依其類型有不同之行車速率設計、道路空間配置。Ⅱ本件以鐵路地下化建設而言，其工程用地騰空廊帶穿越並銜接臺南市北區、東區、仁德區，即具有「主要道路：都市內各區域間或連接鄰近（鄉、鎮）間之主要幹線道路。」之功能，此亦有系爭都市計畫變更案書、圖（第一階段）（報部版）第四章「發展定位與規劃構想」說明系爭都市計畫變更案之空間發展定位係以生態綠園道做為串聯不同分區機能之主軸等語可稽，是系爭鐵路地下化後騰空地帶規劃為公園道，其道路等級應係主要道路。Ⅲ再觀之內政部編輯之市區道路人行道設計手冊第2-17頁、圖2.6-4，主要道路（類型四）之寬度在20.5米至33米之間，可知鐵路地下化地面騰空廊帶被開闢為主要道路，其寬度至少需20.5米，如再加計鐵路地下化之通風口、逃生梯等突出物所需之公共設施帶（約5公尺寬），最小道路寬度即至少需達25米以上。C.核定案道路寬度確實為25至40米寬：觀之臺南市政府都發局網站之都市計畫分區（書圖）查詢系統（網址：http://ud.tainan.gov.tw/UPBUD_sys/Areas/Upbm/mapDefault)，該系統中清楚標示各個土地使用分區，且內建測量工具可供測量各分區土地之長寬，以之測量東西兩側房屋間距離最短之青年路至衛民街段，該部分公園道之寬度尚有25.2米寬；而計畫中之公園道最寬處在中華南路一段至生產路段，經測量則有45.1米寬，此有都市計畫分區（書圖）查詢系統之截圖與GOOGLE地圖數幀可稽，並經被告都委會於105年3月28日、105年7月30日兩次現場會勘確認，是被告都委會據此認定核定案道路寬度為25至40米確有所據！D.反觀「自救會版」之原軌案，其道路寬度實僅11至16米寬：由於「自救會版」之原軌案對於用地取得係採「徵用」而非96年綜規報告原軌案之「徵收」，故於鐵路地下化完工後尚須還地於民，而還地於民後之地面騰空廊帶僅16.3米（即地下軌道之寬度），此觀之臺南市政府105年6月29日擴大專案小組會議之書面資料【詳被證27，亦即臺南市政府108年3月6日行政訴訟輔助參加陳報狀之附件6-5】第6頁記載：「永久軌的寬度約為16.3公尺……如採臨時軌方案，待工程完工後，路面廊帶僅16.3公尺，扣除地面通風口逃生梯等設施（寬約4至5公尺），僅剩約11公尺寬之路面可做為車道及公園設計，且道路形狀彎曲，不僅難以發揮公園道功能，亦無助於紓解南北向道路擁擠之狀況……」等語即明。E.是有關道路寬度之都市規劃效益，被告都委會認為「觀察行政院核定案，其改建後之道路寬度為25至40公尺之公園道，對紓解鄰近地區交通與塑造市中心區意象，具有具體效益，確實符合規畫專業與臺南市長期發展願景所需。」「自救會提出之原軌施作之整體空間規畫，其產生市中心區縱向道路過於狹小（寬度僅11至16公尺），僅為雙向各一車道之雙向道路，不符合臺南市中心區應有之道路規劃等級……」，並無違誤。

(3)就核定案與原軌案有關公、私有土地之拆遷範圍（必要性）觀察（拆遷範圍土地指臺鐵以外之土地）：A.有關核定案及96年綜規報告之原軌案於規劃階段之計畫用地範圍內用地與建物拆遷面積之比較，有鐵道局彙整輔參證19「臺南市區鐵路地下化計畫用地範圍內土地有償撥用、徵收及建物拆遷面積比較一覽表」所示。B.觀之輔參證19「臺南市區鐵路地下化計畫用地範圍內土地有償撥用、徵收及建物拆遷面積比較一覽表」可知，倘在原軌案未納入東側應設置2.83公里長、6公尺寬平行巷道之計算下，私有土地受影響之面積，固以核定案較多，然一併觀察兩方案規劃路線範圍所需拆除之房屋建物面積，即使未納入可能需設置6米巷道之情形下，原軌案估計共將拆除71,157㎡房屋面積及116,996㎡樓地板面積，相較核定案僅需拆除49,740㎡房屋面積及95,586㎡樓地板面積，就影響建物拆遷面積而論，原軌案案對於人民使用居住之建物將有更大範圍之影響。C.而因「自救會版本」之原軌案主張與現有軌西側切齊，僅往東側拆遷，故其路線將較96年綜規報告之原軌案更往東邊平移，將佔據現有軌東側之平行巷道，在此情形下，被告及參加人基於災害救治與通行之考量，認為在「自救會版本」之原軌案下，施工期間應有在現有軌東側設置6米巷道之必要。D.故在用地影響面積方面，原軌案應納入東側設置6米巷道之規劃，經參加人實地觀察與檢討救災及交通需求，應設置約2,830公尺長之6公尺寬巷道，以替代被臨時軌占用之既有軌道東側平行巷道功能。故造成原軌案需取得私有土地面積約增加16,980㎡之用地。因此在私有土地面積之影響上，原軌案將共需用41,007㎡用地（計算式：24027㎡+ 16980㎡=41,007㎡），而核定案需用私人土地面積約30,297㎡（見98年3月綜規報告第一冊第8-9頁），因此就私有土地之影響，原軌案應取得之私有土地面積較多。E.而以非臺鐵局用地而論，如輔參證31所示，納入6米巷道之估計，合計原軌案應使用非台鐵局用地共54,151㎡（計算式：37,171㎡+16,980㎡=54,151㎡），即較核定案影響非臺鐵局土地面積51,418㎡為高。因此被告之審議決議說明認為：「行政院核定案之公私土地拆遷範圍約5.14公頃，原軌案因需考量原有平行巷道功能及交通、防災需求，必須於東側新設6米巷道，土地拆遷範圍增加至約5.4公頃，較行政院核定案多0.26公頃。」進而認為「行政院核定案拆遷範圍與衝擊戶數較原軌方案小，且對都市發展效益較高，符合必要性之規劃原則」，應無違誤。

(4)就原軌案應否在東側新設6米巷道，致土地拆遷範圍增加至5.4公頃（較核定案多約0.26公頃）觀察：A.觀之「臺南市區鐵路地下化計畫」工程用地範圍套繪航測地形示意圖（104年8月版），可知核定案之永久軌用地與現有軌用地將佔據從衛民街至中華陸橋之間的縱向平行巷道，而依照「自救會版本」之原軌案主張與現有軌西側切齊，僅往東側拆遷，其工程用地範圍相較於96年綜規報告之原軌案將更往東平移，故「自救會版本」之原軌案之工程用地將佔據從衛民街至中華陸橋之間的縱向平行巷道。B.另依臺南市政府及鐵道局105○0○0○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○號18、19，以及時任臺南市政府都發局局長於105年7月2日擴大專案小組會議時表示：「臨時軌鐵路直接在上面，他就把U型迴路切斷，阻礙這個地區通行跟居民逃生之動線，更嚴重的是一旦發生火災，它就是死巷，消防車進得來出不去，救護車進得來出不去，……」等語，可知臨時軌將截斷U型迴路，阻斷地區通行、居民逃生動線，使得消防車只能進不能出，不利於防救災；再觀諸輔助參加人臺南市政府105年7月15日所提出之擴大專案小組會議補充說明資料表示：「（一、當85年環說書以及96年綜合規劃報告關於6米巷道完全都沒有施作的必要性的狀況下，請問6米巷道的必要性為何？相關完整嚴謹的評估資料為何？）說明：(一)臨時軌方案將於現有軌道東側佈設臨時軌，致使居民賴以出入之平行巷道消失，鐵路沿線將有長達至少7年、22個巷道被截斷，況且臨時軌道旁如緊鄰拆除剩餘房舍，中間沒有任何安全距離，將嚴重影響居民生命安全與地區交通。為確保地區交通安全及防救災需求，增加6米通行巷道確有必要。」等語，可知原軌案增設6米平行巷道確實有其必要，亦為被告都委會審議時所充分討論。C.反觀自救會105年7月15日所提之擴大專案小組會議補充資料，自救會認為原軌地下化案（亦即臨時軌案）有兩種施工方式毋庸設置臨時巷道，其一為逆打工法，係將營運軌移至箱涵上方後，即可設置臨時巷道，然觀之其示意圖，設置臨時巷道前必須先經歷(1)向東拆除民房(2)鋪設臨時軌(3)完成箱涵後將臨時軌（即營運軌）移至箱涵上方，仍需耗費相當時程，而該期間仍勢必阻斷臨時軌東側居民之通行、防救災；其二為一般工法，在鋪設覆蓋板後即可設置臨時巷道，惟觀之其示意圖，該臨時巷道設置於臨時軌西側，顯然與臨時巷道係為東側居民之通行、防救災所設置之目的不符，亦有施工期間阻斷臨時軌東側民眾之通行、防救災之情況，足見被告判斷自救會所提之方案不可採確有依據。D.至於原告於本件訴訟中所主張縱使原鐵路東側之平行巷道遭臨時軌佔據，然因尚有其他巷道可供鐵路東側之民眾通行，故無設置6米巷道之必要云云，惟查：原告所謂之「其他巷道」雖可供民眾通行，然仍無法改變臨時軌截斷U型迴路將導致消防車只能進不能出之事實，且原告所舉之「其他巷道」多半狹窄而難以作為消防車通行之用，例如：衛民街與青年路間之青年路225巷即屬無法通行之巷道，有被告108年1月16日庭提臺南市消防局108年1月10日南市消救字第1080000741號函可稽。E.是本件被告都委會判斷若採自救會版之原軌案，則必須另設置6米巷道，係考量原有平行巷道功能及交通、防災需求所為之最適判斷，確有所據！

(5)就是否遵守都市計畫法第42條第2項所明定的計畫指導原則─「公共設施用地應儘先利用適當之公有土地」觀察：A.都市計畫法第42條第2項係規範在都市計畫區內，視實際情況設置公共設施時應儘先利用適當公有土地，與系爭變更計畫案係為配合興建重大設施而辦理都市計畫變更情形應有不同。B.有關於核定案之工程用地從15.05公頃，調整後為14.85公頃，其減少0.2公頃之部分可參考104年10月21日內政部都委會專案小組第一次會議簡報第26頁（詳臺南市政府108年3月6日行政訴訟輔助參加陳報狀附件1-33，被證32），臺南市政府都委會在第40次市都委會會議即已決議並參酌人民陳情意見，在工程可行原則下減少用地範圍或調整位置，工程用地面積減少約2049.9㎡。C.而前開臺南市政府第40次市都委會會議決議調整計畫內容之歷程如下：Ⅰ觀之臺南市都委會第40次會議簡報第32至39頁、第55頁，先就5處為調整（即北引道段8米平行巷道取消、長勝路號誌壁龕移至道路正下方、林森路南北兩側管冪施工之工作井取消、林森站用地調整、5號緊急出入口用地調整，前4處詳被證33之第32頁至第39頁，第5處詳被證33之第55頁）。Ⅱ後來臺南市都委會指示就其他路段也一併檢討調整後才報至被告都委會，如前開104年10月21日被告都委會專案小組第一次會議簡報第26頁。D.由此可知，被告都委會已考慮到在工程可行性下盡量減少私有地之用地需求，符合「公共設施用地應儘先利用適當之公有土地」之原則。

(二)聲明︰原告之訴駁回。

四、臺南市政府陳述要旨︰

(一)經訴願不受理之原告午○○等37人就原處分並無法律上利害關係，並非適格之原告：遭訴願不受理之原告午○○等37人僅係設籍於系爭都市計畫變更範圍，且未能提出其為系爭變更計畫案範圍內之土地或建物所有權人之證明，顯就原處分並無法律上之利害關係，並非適格之原告。

(二)系爭變更計畫案確實合於都市計畫法第27條第1項第4款規定之審查，被告依其都委會於105年8月9日第880次會議之決議而為原處分，並無利益衡量之瑕疵：

1、就有關道路寬度之都市規劃效益（公益性）觀察：

(1)臺南市政府係將永久軌與既有軌合併之地面騰空廊帶規劃為公園道使用：核定案係採明挖覆蓋工法，直接於既有軌東側施作永久軌。工程範圍全長約8.23公里、永久軌寬度約16.3公尺，其路面廊帶除必要之車站站體外，尚有通風口、逃生梯、抽水機房等必要之公共設施及公用設備十餘處，其每一處佔用路面寬度約4至5公尺，分布於沿線地下隧道上方，概如目前已通車營運之高雄鐵路地下化案例。而待地下軌道完工後，永久軌與既有軌合併之地面騰空廊帶寬度約25至40公尺，因工程用地已定線且設計載重有限，考慮工程結構安全及鐵路行車安全，隧道上方洵無法乘載、移作開發建設及建築使用，以維公共安全。為此，輔助參加人臺南市政府爰依據鐵路地下化計畫定線之工程用地範圍內之地面騰空廊帶，並考量各種限制條件（如：深度不足、建築退縮不足、鄰棟間隔距離不足）、周邊環境等發展現況辦理都市計畫變更作業。除工程引道段及站區、必要公共設施及公共設備外，地面土地主要規劃為公園道（公園兼道路），作為市區道路系統使用（地下層則作為鐵路使用），臺南市政府不曾為開闢市區道路而更動施工內容。

(2)核定案及系爭變更計畫顯然有助於改善臺南市區之交通，促進道路系統縫合及都市空間發展：系爭變更主要計畫將上述之地面騰空廊帶寬度約25至40公尺，主要規劃為公園道用地，將具有紓解周邊交通需求之替代功能（如中華路、林森路等），並得紓解市區大同路、公園路、北門路等路段之交通壅塞問題，進而改善市區南北向交通狀況，同時提供適度綠化、休憩空間，滿足市中心區綠色交通運輸之需求，有助於整體都市發展。是以，藉由此一公園道之新增，不僅得解決鐵路沿線9處平交道、8處地下道（5處車行地下道、3處人行地下道）、2處鐵路橋涵及3處陸橋交通阻隔，提供便捷交通、縫合道路系統及都市空間，且能改善都市景觀、改善鐵路行車之噪音與震動、提升居住環境品質，並能同時作為防災避難、地震災害疏散、洪氾災害策略使用。

(3)如採用自救會所提出之原軌案（臨時軌案），則無法達成改善交通及縫合都市土地之效益：如採用自救會所提出之原軌案（臨時軌案），則僅有約16公尺寬之路面得做為市區道路設計，且道路形狀勢必狹小彎曲（因尚須容納通風口、逃生梯、抽水機房等必要之地面突出物，寬度約4至5公尺），難以發揮紓解南北向道路擁擠之效用，顯然不符合臺南市中心區域應有之道路規劃等級。如此，將僅能達成廢除東西向平交道之最基本效果，洵無助於整體都市發展。

(4)由上以觀，就有關道路寬度之都市規劃效益（公益性）觀察，系爭變更主要計畫係將鐵路地下化所需、無法載重開發、建築之地面騰空廊帶，結合現行鐵路用地，成為連通臺南市區之主要公園道，對於紓解臺南市區交通擁擠問題有極大幫助，且能兼顧提升居住環境品質、防災防汛等功能，故原處分所為核定並無利益衡量之瑕疵；並為增進「公共利益」所必要。

2、就有關公、私有土地之「台鐵以外土地」拆遷範圍（必要性）觀察：

(1)臺南市不論採行何種可行之鐵路立體化施工方案，均會造成沿線拆遷：就臺南市區而言，鐵路所經臺南市市中心地區，兩旁建築緊密連接，多數路段僅有單側之平行巷道留供相鄰社區出入，部分民宅甚至需依賴臺鐵局土地（既成巷道）始能進出。以臺南市區現有鐵路沿線路廊寬度僅約14公尺至21公尺（包含鐵路沿線部分現有巷道），無法同時滿足維持現有鐵路正常營運及鐵路地下化工程施作所需空間，必須使用既有鐵路以外土地，方可施工。因此，臺南市不論採行何種可行之鐵路立體化施工方案，均會造成沿線拆遷。

(2)核定案係經行政院核定之唯一版本，臺南市政府鐵路地下化計畫擬定過程及相關都市計畫發布變更程序並無恣意之情事：行政院核定「臺南市區鐵路地下化計畫」之路線自始即係「於既有鐵路之東側」施工，且係「唯一」之版本。核定案路線確係經前交通部鐵路改建工程局（現為鐵道局）綜整拆遷範圍、臺南車站古蹟保護、市區交通衝擊、臺鐵營運影響、工程技術、環境保護、經濟效益分析、財務計畫及用地取得等諸多面向，並評估各種構想，最後方擇定採用「永久軌路線佈設於現有軌東側」之地下化方案。臺南市政府並係依據「定線之工程用地」，作成系爭變更主要計畫，已如前述。且監察院經調查後，尚於102年11月調查報告（102交調43）第3頁做成「經審酌臺南市區鐵路地下化計畫擬定過程及相關都市計畫發布變更程序，尚難認有任意情事，所述臺南市政府及鐵工局任意東移以擴大徵收範圍損害權益乙節，容有誤解」之結論。關此，更在在顯徵，臺南市政府鐵路地下化計畫擬定過程及相關都市計畫發布變更程序並無恣意之情事。

(3)就非屬國營事業之一般私人土地而言，核定案已達最小使用限度範圍：又依98年7月綜規報告第4-4頁、第4-7頁以觀，核定案路權範圍內之土地面積約為149,164㎡，其中臺鐵局所屬土地面積約為97,745㎡，佔總面積之65.53％。而就拆遷範圍，即非屬臺鐵局之土地面積約51,418㎡中，公有土地及國營事業土地約佔29,341㎡，一般私人土地則僅有22,077㎡。由是以觀，顯徵核定案就非屬公有及國營企業之一般私人土地僅佔總面積之約14.8％，就一般私人土地而言，已達最小使用限度範圍。

(4)核定案之用地勘選已為最佳方案：臺南市區鐵路地下化計畫大部分用地均採用臺鐵既有土地（含原鐵路用地）、公有土地及臺糖土地，因工程起迄點、古蹟車站及列車連續性等諸多限制，經98年7月臺南市區鐵路地下化計畫綜合規劃報告綜整評估，本路線應已為最佳方案。故就有關公、私有土地之「台鐵以外土地」拆遷範圍（必要性）觀察，原處分所為核定並無利益衡量之瑕疵。

3、就原軌案應於東側新設6米巷道，致土地拆遷範圍增加至5.4公頃（較核定案多約0.26公頃）觀察：

(1)自救會所提出之原軌案（臨時軌案）確實有增設6米巷道之必要：依現有鐵路所經臺南市市中心地區，兩旁建築緊密連接，多數路段僅有單側之平行巷道留供相鄰社區出入，部分民宅甚至需仰賴臺鐵局土地（既成巷道）始能進出。若採行自救會所提出之原軌案（臨時軌案），則將致使現有軌道東側佈設臨時軌，致使原居民賴以出入之平行巷道消失，且臨時軌旁緊鄰拆除剩餘房舍，如中間並無留有任何安全距離、緩衝空間，將增加公共安全風險與疑慮，嚴重影響居民生命安全與地區交通。為確保地區交通及消防救災逃生、鐵路緊急事故（翻覆、火燒車）之救援需求，自救會所提出之原軌案(臨時軌案)確實有須擴大拆遷範圍，於臨時軌東側沿線新設約2.5公里長、約6公尺寬之平行巷道之必要，使原軌案拆遷土地範圍增加至約54,000㎡，大於核定案之51,418㎡。

(2)甚言之，自救會所提出之原軌案（臨時軌案）既以對齊現有鐵路西側、不拆除西側為原則，本即將使臨時軌佔用更多東側現有巷道範圍：自救會所提出之原軌案（臨時軌案）並未對於施工中平行於路軌之交通動線作較詳細之討論，已如前述。而因自救會所提出之原軌案（臨時軌案）之路權線係以對齊現有鐵路西側、不拆除西側為原則。由是以觀，更在在顯徵自救會所提出之原軌案（臨時軌案）將使路權線更往東偏移、佔用更多現有巷道範圍，勢必需要配合增設6米巷道，增加拆遷。

(3)由是以觀，就原軌案應於東側新設6米巷道，致土地拆遷範圍增加至5.4公頃（較核定案多約0.26公頃）觀察，相較於自救會所提出之原軌案（臨時軌案）可能阻斷地區巷道、增加公共安全風險與疑慮，或因增設6米巷道而擴大拆遷範圍，核定案之負面影響顯然較小（核定案係採跳島式施工，可於施工區域上方留設通道，於鋪設工程用之耐重覆蓋板後，將施工圍籬往內移，即可騰出空間供人車通行，無須再增設6米巷道），故原處分所為核定並無利益衡量之瑕疵。

4、就是否遵守都市計畫法第42條第2項所明定之計畫指導原則─「公共設施用地應儘先利用適當之公有土地」觀察：

(1)核定案確實已儘先利用適當之公有土地：依98年7月綜規報告第4-4頁、第4-7頁以觀，核定案路權範圍內臺鐵局所屬土地面積約佔總面積之65.53％，已如前述。若再加計其餘公有土地，則公有土地面積即達到118,866㎡，約佔79.69％。至於非屬公有土地及國營事業土地之「一般私人土地」僅佔總面積之約14.8％，已如前述。臺南市區鐵路地下化計畫大部分用地均採用臺鐵既有土地（含原鐵路用地）、公有土地及臺糖土地，並係考量現行鐵路路線、工程起迄點、古蹟車站、最佳軌道線性、工程技術及施工風險、安全距離、鐵路行車安全及列車連續性等諸多限制而規劃。由是以觀，核定案確實已儘先利用適當之公有土地。

(2)故就是否遵守都市計畫法第42條第2項所明定之計畫指導原則─「公共設施用地應儘先利用適當之公有土地」觀察，原處分所為核定並無利益衡量之瑕疵。

(三)臺南市政府配合「臺南市區鐵路地下化計畫」辦理都市計畫變更，其目的與高雄市、臺中市無異，均係為改善交通、促進城市發展：高雄市與臺中市配合鐵路立體化建設所公告發布實施之都市計畫，均係將工程需用土地劃設為公共設施用地，且於鐵路立體化完工後，將鐵路沿線兩側公共設施（含道路）一併整體設計為寬約30公尺至80公尺、長達十餘公里之公園道，以形成新興發展軸帶。反觀臺南市鐵路沿線發展型態較為緊迫，臺南市政府已盡可能考量各區段發展現況，單純將鐵路地下化工程範圍、原鐵路軌地面合併規劃為寬約25公尺至40公尺、長約5公里之公園道，此公園道之闢建不僅得作為鐵路沿線人口稠密地區之出入動線、紓解周邊道路交通擁擠問題、因應防災防汛及避難需求，尚能提升地區環境及景觀品質，提供廣大市民通行。易言之，臺南市政府作成系爭變更主要計畫，不僅期望達成交通改善效益，更期待藉此帶動都市整體發展與進步，特此敘明。各級都市計畫委員會審議過程已充分參考審酌人民陳情，被告都委會第880次會議決議並無基於任何錯誤之資訊而為之，且核定程序亦無瑕疵。

五、鐵道局陳述要旨：

(一)行政處分之相對人及利害關係人，須有政府機關之處分直接致其權利或法律上之利益受損害時，始得以政府機關之處分違法，提起行政救濟。倘僅係認機關處分將來恐有生損害之虞，則非屬行政訴訟法第4條所許有權利或法律上利益受侵害而得提起行政訴訟之情形，此有最高行政法院101年度裁字第178號裁定及最高行政法院92年度判字第1821號判決意旨可參。原告就系爭變更計畫案處分之實施，究造成其何種權利或法律上利益現實上已遭受損害，迄今皆無任何具體說明，則原告提起本件撤銷訴訟，與行政訴訟法第4條所定要件不符，自非法之所許。另原告午○○等37人僅係單純設籍或居住於系爭都市計畫變更案範圍，僅為渠等選擇居住之事實上或經濟上之利害受有影響，而系爭都市計畫變更案並非剝奪其生存權，渠等並無任何法律上利益或權利因系爭都市計畫變更案之實施而受有損害，因此，午○○等37人對系爭變更計畫案之處分並無法律上之利害關係，不具備本件訴訟當事人適格，應予駁回其起訴。

(二)系爭變更計畫案係依行政院核定之「臺南市區鐵路地下化計畫」，配合中央興建之重大設施有迅行變更都市計畫之必要，經被告審核確符合政府興建重要設施，爰核准臺南市政府辦理都市計畫變更，符合都市計畫法第27條第1項第4款規定之事由，於法有據，亦無裁量濫用或逾越權限之情形，原告求予撤銷，要無理由。

(三)鐵道局於規劃階段，乃綜合考量「參加人之原軌案」與「核定案」兩者規劃之用地、施工安全、時程、文化古蹟保護等公共利益後，最終經行政院核定以「核定案」為臺南市鐵路地下化工程之實施方案。鐵道局所提原軌案自始未獲行政院核定，亦非臺南市政府申請都市計畫變更之內容，核定案為臺南市區鐵路地下化工程唯一經行政院核定之方案，亦係臺南市政府提送被告審議系爭變更計畫案，此亦經監察院調查所審認。

(四)96年綜規報告用地面積及拆遷樓地板面積之估算數字與結果，係沿用臺灣省政府時期綜規報告之數據，與98年綜規報告估算鐵道局所提原軌案之用地徵收面積及拆遷樓地板面積之數據資料、計算方式與分類均不同，確無從以此對照比較，或以其差異稱核定案有任意擴大徵收之理。前情經證人丙○○到庭證稱：「（問：96年綜合規劃報告的製作，有無委請顧問公司進行？）96年沒有。因為96年定案以後，將以前的報告資料整理後往上報，經建會有意見被退回來之後，於98年報告才委請顧問公司製作。」「（問：先前的報告所指為何？）應該是延續84年或是後續的報告拿來修改。」「（問：修改了哪些部份？）我的部分因內容很多，我是將資料內容精簡。」「（問：之前的資料有幾冊？）7-8冊。」「（問：96年方案是將84年的方案加以整理而已，有無加入新的資料？）沒有。」可稽。

(五)系爭變更計畫案乃配合鐵路地下化工程所需，計畫範圍內之土地於工程完成後，悉為公園道及鐵路用地，並無原告所指將供商業開發使用、以此獲取開發利益、挹注工程經費之情。而鐵道局研擬綜規報告，在計畫擬定方案後，始進行經濟效益分析及財務效益分析。原告執98年7月綜規報告稱本件工程可使站區獲取約512億元之開發利益，而原軌案未見有相關之土地開發利益，藉此指摘核定案確實係為獲得龐大之開發利益而變更路線云云，要有誤會。

(六)系爭變更計畫案範圍內之土地並非全需徵用，最終仍視工程用地實際影響與細部設計內容徵收土地，核定案所需用土地並無濫行徵收之情形，經102年間監察院調查報告所審認，而鐵道局提出核定案經行政院核定，係綜合考量施工之安全、時程及古蹟保護等公共利益後擇定，無以「增加徵收土地範圍」而提高土地使用效益，並以此挹注工程經費之情形，原告以此稱98年綜規報告內容與最小侵害原則未符云云，應有誤會。

(七)都市計畫法中已針對都市計畫之擬定及變更訂有應踐行之特別程序，並給予因計畫變更而可能受影響之人民有充分陳述意見之機會，藉由正當法律程序之實踐，落實人民權益保障，並使機關作成合目的性之行政行為，此有臺北高等行政法院101年度訴字第391號判決及臺中高等行政法院102年度訴字第180號判決可參。因此，系爭都市計畫變更案之擬定與變更，乃踐行都市計畫法所訂之程序並使相關人民與團體充分表達意見，自不能以都市計畫變更處分未踐行聽證程序即指其與正當法律程序之保障意旨不符。

(八)被告都委會第880次會議所討論者，乃「自救會所提原軌案」與參加人所提經行政院核定之「核定案」兩者之比較。經都委會討論，認核定案之規劃內容，就道路寬度之都市規劃效益與用地範圍之正當性、公益性與必要性等，均高於自救會所提之原軌案，並無利益衡量之瑕疵：

1、鐵道局曾於綜合規劃階段所提「原軌案」內容自始未經行政院核定，並非本件都市計畫變更處分核定之依據或範圍。被告都委會105年8月9日第880次會議所討論者，乃「自救會所提原軌案」與參加人所提經行政院核定之「核定案」兩者之比較。

2、核定案之規劃下，於本工程完成後工程用地範圍將形成道路寬度25-40公尺之公園道，而原告等自救會所提之原軌案於工程完成後，僅能形成11-16公尺之狹小道路，都市環境與景觀未能獲得明顯改善，故以都市計畫效益而論，核定案較原告等自救會所提之原軌案為佳：

(1)鐵道局所提原軌案係於現有軌外，先另行施作臨時軌以及臨時車站月台，再行施作永久軌，並於永久軌完工後拆除臨時軌以及臨時車站月台；而核定案係於上述欲為原臨時軌處直接施作永久軌。而就鐵道廊帶道路規劃上，即如前述，在鐵道局所提原軌案下，鐵路地下化後，永久軌隧道上方地面（即主要為原軌用地，外加兩側部分私有地），以及其東側之臨時軌用地，均合併為公園道之規劃；而核定案下，永久軌隧道施作完成後，永久軌上方地面與其西側之原軌用地亦合併作為公園道之規劃。是以，在96年綜規報告與98年綜合規報告中，在鐵路地下化後，鐵路廊帶道路規劃為相同。

(2)而在原告等自救會所提原軌案，係在本工程完成後，將臨時軌用地返還原所有權人，原工程用地鐵道廊帶作為公園道路即為縮減，而僅餘永久軌用地部分，故僅能餘寬度11～16公尺之雙向各一車道之狹小道路，被告都委會880次會議爰基於都市計畫乃係為改善居民生活環境，並促進市、鎮、鄉、街有計畫之均衡發展之目的，依其專業智識審認核定案之都市規劃效益與公益性高於原告等自救會所提之原軌案：「自救會提出原軌施作之整體空間規劃，雖具備都市縫合效果，惟其產生市中心縱向道路過於狹小（寬度僅11～16公尺），僅為雙向各一車道之狹小道路，不符合臺南市中心區應有之道路規劃等即，且都市環境與景觀亦未能獲得明顯改善。因此，就行政院核定案與原軌案都市規劃效益，本委員會認為行政院核定案之公益性明顯優於原軌案。」該判斷並無裁量逾越或瑕疵存在。

3、核定案之規劃對於公私土地之利用與建物拆遷，符合必要性原則：

(1)有關原軌案及核定案於規劃階段之計畫用地範圍內用地與建物拆遷面積之比較，如參加人彙整輔參證19「臺南市區鐵路地下化計畫用地範圍內土地有償撥用、徵收及建物拆遷面積比較一覽表」所示，就兩方案所需拆除之建物面積及樓地板面積而論，原軌案對於建物拆遷影響較核定案為大。

(2)然原軌案與核定案之規劃構想本屬不同，二者路線圖並有線形調整而不同，站區需地範圍即有不同，而單以在工程期間是否需另建「臨時軌」或以原軌作為維持現有軌營運功能之規劃，即有重大差異，而原軌案最初係以東西側二側及站區土地區分5類性質加以表示，與98年核定案明顯不同，兩者確無從比較或對照。又如前所述，96年綜規報告中說明土地使用與建物拆遷等係沿用84年綜規報告之分類與數據資料，直至98年3月始重新檢討參加人所提原軌案及核定案之用地與建物影響。參加人曾整理原軌案與核定案之私人用地與拆除除建物樓地板面積之比較，其中參加人彙整在84年綜規報告及96年綜規報告所載「取得私有用地面積」及「拆除樓地板面積」均低於經98年3月綜規報告第一冊所載原軌案與核定案，即因96年綜規報告沿用84年綜規報告之使用土地權屬分析及面積概估資料，其中土地使用分區類別除「私有非道路用地」可知所有權確屬私有外，「非道路用地之既成道路用地」及「未開闢之都市計畫道路用地」其所有權亦可能為私人所有，然參加人無法得知其分類計算面積之原則與標準，故在該表格中，除在84年及96年綜規報告中有標記私有者外，將其餘認作公有理解，因而僅將「臨時軌道線使用土地」「永久路權土地徵收」中所列「私有非道路用地」（分別為4576.6㎡、3874.09㎡）及「臺南車站特定區土地」所列「私人擁有」土地（為10,640㎡）加計。惟98年綜規報告計算用地及建物拆遷之估算邏輯與方式，與84年及96年綜規報告不同，因此，96年與98年綜規報告所載本工程所涉用地與建物拆遷之數值實無對照比較之基準。

(3)因原告等自救會所提原軌案之規劃，多僅提出路線變更、臨時軌用地歸還之構想，並無經計算後之軌道定線及路權範圍。故原告等自救會所提原軌案所影響用地及建物拆遷面積，僅能以參加人所提原軌案影響用地及房屋面積估算。而因原告所提原軌案主張不使用現有軌西側，故路線將較參加人所提原軌案更往東邊移置，在此情形下，被告及參加人基於災害救治與通行之考量，認為倘在原告所提原軌案之構想下，施工期間應有在現行軌東側設置6米巷道之必要。

(4)在用地影響面積方面，原軌案應納入東側設置6米巷道之規劃，經參加人實地觀察與檢討救災及交通需求，應設置大約2,830公尺長之6公尺寬巷道，以替代被臨時軌占用之既有平行軌道東側巷道功能。故造成原軌案需取得土地面積約增加16,980㎡之用地（計算式：2830公尺×6公尺=16980㎡）。因此在土地面積之影響上，估計原軌案將需用約41,007㎡用地（計算式：24027㎡+ 16980㎡=41,007㎡），而核定案需用私人土地面積約30,297㎡（見98年3月綜合規劃報告第一冊，第8-9頁），由此觀察，原軌案之規劃恐影響私有土地較大。

(5)以非臺鐵局用地而論，如輔參證31所示，納入6米巷道之估計，合計原軌案應使用非臺鐵局用地共54,151㎡（計算式：37,171㎡+16,980㎡=54,151㎡），即較核定案影響非臺鐵局土地面積51,418㎡為高。因此被告都委會880次會議決議說明指出：「行政院核定案之公私土地拆遷範圍約5.14公頃，原軌案因需考量原有平行巷道功能及交通、防災需求，必須於東側新設6米巷道，土地拆遷範圍增加至約5.4公頃，較行政院核定案多0.26公頃。」，進而認為「行政院核定案拆遷範圍與衝擊戶數較原軌方案小，且對都市發展效益較高，符合必要性之規劃原則，應無違誤。

4、在自救會所提原軌案之構想下，在施工期間應有在現行軌東側設置6米巷道之必要：

(1)原軌案因將在現有軌道東側佈設臨時軌道，占用住民及用路人賴以進出與通行之平行巷道，果臨時軌旁緊鄰拆除剩餘之房屋建物，其中無任何安全距離或緩衝空間，將影響居民生活安全與地區交通。而就此巷道使用之影響，對於參加人所提之原軌案，在98年3月綜規報告僅為提醒：「由於原規劃（按即臨時軌方案）並未對於施工中平行於路軌之交通動線作較詳細之討論，因此若採用兩側拆遷，將面臨當地住戶出入問題。尤其是現有軌東側施作臨時軌，其用地徵收並未考量設置平行道路，勢必遭遇軌道東側住戶抗議而無法順利施工，因此其用地徵收及房屋拆遷之面積，會比原預估的值還要大。同時若以增加之施工安全距離及隧道淨距計算，則原規劃預估之徵收面積亦會再增加。」（見98年3月綜規報告第一冊第7-13頁）。

(2)在被告歷次都審會審議原告等自救會提出之原軌案時，因該方案主張不使用現有軌西側，故路線將更往東邊移置，在系爭變更計畫案擴大專案小組會議時鐵道局代表遂指出：「自救會案的臨時軌案，就是這個平行6米巷道，它就是壓在我們這個巷道，那這個時間就是一直要到我們鐵路地下化切換……，那這中間時間有7年、有22個巷道是被截斷的。」；時任臺南市政府都發局局長亦詳細說明：「臨時軌鐵路直接在上面，它就把U型迴路切斷，阻礙這個地區通行跟居民逃生的動線，更嚴重的是一旦發生火災，它就是死巷，消防車進得來出不去，救護車進的來出不去，……從林森路到崇明七街，中間這裡都是U型巷，裡面有大樓、也有透天住宅，當這些如果通通都被截斷的時候，他說不需要6米巷道的時候，事實上它是通通被截斷的。那這些一旦發生的時候，試問這些大樓的逃生要怎麼逃生？甚至大樓有需要動用雲梯車的時候，它根本也進不去了，所以這是為什麼臨時軌一定要設、在必要的狀態下一定要設6米巷道。」以林森路至崇明七街為例，既有平行巷道現行供消防、交通出入使用，然如佈設臨時軌，除阻斷交通使用，更嚴重妨礙消防救災。

(3)且林森路至崇明七街既有平行巷道旁之民宅出入口多係面向既有巷道，如依臨時軌方案在既有巷道上施作臨時軌，勢必將封閉現場民宅之出入口，對於現場居民出入以及消防安全致生疑義。另以青年路215巷及232巷為例，該既有巷道除緊鄰民宅外，更係交通往來繁忙之道路，屬市區道路及附屬工程設計標準第2條所列之服務道路，則依該法規第11條第1款規定，服務道路車道寬不得小於2.8公尺，且道路橫斷面之組成尚須包括其附屬設施及路肩等，另依上述規範，如設有人行道則可不設外側路肩，因臨時巷道兩側並無人行道，故須設路肩，而路肩寬度宜大於0.25公尺，為減少用地寬度，故採單向3公尺（含路肩）計算車道寬度，雙車道則為6公尺，故巷道寬度訂為6公尺誠屬合理，亦符合消防車最小通行寬度3.5公尺之規定。是以，考量工程施工對於現有巷道使用之影響及既有巷道必要之功能需求，臨時軌方案確有必要於東側擬增設6公尺巷道。至於原告主張在拆除第1排房屋後，亦可藉由青年路225巷通行，經查，青年路225巷為消防車無法通行之巷道（參見臺南市消防局108年1月10日南市消救字第1080000741號函之說明），故仍有重設平行巷道以供消防通行之必要性。

(4)進一步言之，因現行軌道東側本留設一平行巷道作為救災及通行之用，而原告等自救會所提臨時軌規劃未予考量應按現行巷道動線在臨時軌東側留設平行巷道，此將阻斷地區交通通行，更將影響消防逃生路線，亦無法救災。因此臨時軌方案經檢討在執行時考量交通及救災需求，應設置約2,830公尺長之6公尺寬巷道，以替代被臨時軌占用之既有平行軌道東側巷道功能，因此將增加需取得面積約16,980㎡之用地。因此在原軌案上，估計將影響共約54,000㎡之用地。

(5)而在核定案中，因原軌道仍作為施工期間鐵路使用，軌道東側工程用地部分，為配合現場工程進行與維持既有巷道救災及交通功能，工程進行時將以街區畫分，以跳島方式施作。另在施工區域完成連續壁後，在地面上鋪設覆蓋板，在工程實務上覆蓋板足以耐重，可形成平行原軌道路供救災及行人通行使用，將工程施工對於現有巷道使用之影響降到最低。

(6)基上，於被告都委會第880次會議審查時，依原告等自救會所提出原軌案之規劃，主張不使用現有軌西側，故軌道路線將更往東邊移置，而在施作臨時軌後，占用現有平行巷道，以作為鐵路運行使用，惟鐵路地下化工程施工期間，將阻斷救災、逃生及原交通路線，其歷時甚久確不可忽視，被告及參加人等實無以承擔未設巷道下，倘在冗長之施工期間發生緊急災害事件，因交通阻礙而致民眾之生命、身體及財產於嚴重風險之情形。故對於原告所提原軌案之規劃，確有設置6公尺寬巷道之必要，以替代被臨時軌占用之既有平行軌道東側巷道功能；而核定案施工時，於原軌道區東側部分路段配合垂直向道路位置，以跳島方式施工，並於隧道開挖區上方鋪設覆蓋板以供人車通行，而無另行徵收或徵用新設巷道用地之必要。

5、臺南市區鐵路地下化計畫所涉工程實際用地，乃在核定本工程規劃報告後，以核定案內容及現行鐵路路線為考量，優先利用臺鐵土地及原鐵路用地，並依軌道定線與細部設計之結果，確定工程用地範圍，應符合都市計畫法第42條第2項優先利用適當公有土地原則：

(1)都市計畫法第42條第2項係規範在都市計畫區內，視實際情況設置公共設施時應儘先利用適當公有土地，與系爭變更計畫係為配合興建重大設施而辦理都市計畫變更情形應有不同。

(2)而在本件交通工程之規劃上，係劃定路線後始確定用地範圍，此亦有證人乙○○到庭證述：「我需先說明的是，我們是依據我們的需要路線所涉及的範圍，才去畫分出現有線型，而非先有這些數字才去產生的用地，而我們單位也有用地部門，至於我們將線型畫出後，徵收範圍將其劃定，再送到地政單位蒐集涉及的範圍，所以對於這些所列的東西，這中間有任何不一樣的地方，很可能原來的規劃僅是以個總數，將其細分以後要完全吻合也不太可能，又這是土地徵收，都有相關的規定去做，致於鐵路使用的是否屬於私有的或公有的，都是線型定線以後才產生出來的東西……」為參。是以，公共工程於綜合規劃階段僅能概估受工程影響之用地範圍及可能拆遷之建物面積，須俟工程方案規劃核定後，在工程設計、都市計畫及地籍分割等作業階段，確認定線與路權，並經測定都市計畫樁與地籍分割後，始能漸次確認實際徵收用地面積。

(3)惟本件鐵路地下化工作緊鄰原臺鐵局原鐵路用地，在用地規劃上，已儘量使用臺鐵局所有土地及公有土地，對於鐵路地下化後各項鐵路設施亦以使用臺鐵局所有土地為調整。此外，觀諸臺南市都委會第40次會議及104年10月21日被告都委會專案小組第一次會議，業已針對本工程中依現地情形，檢討工程可行性下，取消北引道段8米平行巷道、將長勝路號誌壁龕移至道路正下方、取消林森路南北兩側管冪施工之工作井、調整林森站用地、調整5號緊急出入口用地，業盡力減少對於私有地需求與影響，應符合都市計畫法第42條第2項優先利用適當公有土地原則。

六、如爭訟概要欄所記載的事實，有臺南地區鐵路立體化（地下化、高架化）可行性研究（外放）、84年綜規報告（外放）、96年綜規報告（外放）、經建會96年10月25日都字第0960004851號函（98年7月綜規報告附錄一）、行政院96年10月26日院臺交字第0960049234號函（98年7月綜規報告附錄一）、98年綜規報告（外放）、行政院98年9月9日院臺交字第0980054496號函（系爭變更主要計畫一附件一第1頁）、交通部101年4月3日交路字第1010403808號函（系爭變更主要計畫一附件二第1頁）、臺南市政府101年7月12日府都綜字第1010570884號函（系爭變更主要計畫一附件三第1頁）、104年7月30日府都綜字第1040687086A號函（本院卷一第399-401頁）、臺南市都委會104年5月14日第40次會議決議（本院卷一第402-424頁）、被告都委會第880次會議紀錄（本院卷一第443-529頁）、臺南市政府105年9月20日府都綜字第1050949303A號公告（本院卷一第225-226頁）、原處分（本院卷一第629-630頁）、訴願決定（本院卷一第235-248頁）可查。

七、爭點：

(一)原告是否適格？

(二)被告未辦理聽證程序，有無違法？是否牴觸司法院釋字第709號及第739號解釋意旨？

(三)有關系爭變更計畫案是否合於都市計畫法第27條第1項第4款規定之審查：被告原處分所為核定有無利益衡量之瑕疵？

1、就核定案與原軌案有關道路寬度之都市規劃效益（公益性）觀察。

2、就核定案與原軌案有關公、私有土地之拆遷範圍（必要性）觀察。

3、就原軌案應否在原有軌道東側新設6米巷道以取代原有平行巷道之觀察。

4、就是否遵守都市計畫法第42條第2項所明定的計畫指導原則─「公共設施用地應儘先利用適當之公有土地」之觀察。

5、就鐵路地下化施工對臺南車站古蹟造成之風險觀察。

(四)核定案為了以土地開發效益挹注系爭地下化工程經費，而提出98年7月綜規報告，併就系爭地下化工程與鄰近區域辦理都市更新，導致徵收面積大幅增加，顯與司法院釋字第732號解釋所揭櫫之最小侵害原則意旨不符？系爭變更計畫案仍採為都市計畫之規劃基礎，是否適法？

八、原告適格：

(一)按「主管機關變更都市計畫，係公法上之單方行政行為，如直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，即具有行政處分之性質，其因而致特定人或可得確定之多數人之權益遭受不當或違法之損害者，自應許其提起訴願或行政訴訟以資救濟……。」業經司法院釋字第156號解釋在案。又依司法院釋字第774號解釋：「都市計畫個別變更範圍外之人民，如因都市計畫個別變更致其權利或法律上利益受侵害，基於有權利即有救濟之憲法原則，應許其提起行政訴訟以資救濟，始符憲法第16條保障人民訴訟權之意旨。本院釋字第156號解釋應予補充。」之意旨，人民如因都市計畫個別變更致其權利或法律上利益受侵害，不論其為都市計畫個別變更範圍內或範圍外之人民，均得提起行政訴訟以資救濟。又違法之都市計畫可能損害原告權益之型態，可能為直接損害、因適用而損害或在可預見之時間內將損害，無論何種型態，損害均係因其主張違法之都市計畫所致，惟因都市計畫內容多樣，其造成損害，有由發布之都市計畫內容即可直接認定者；有須經適用都市計畫後始發現其內容係造成損害之原因者；亦有依客觀觀察具體情況，足認在可預見之時間內將會造成損害，而無變更之期待可能者。上開情形均可認為係因違法的都市計畫可能損害人民權益之型態，此參109年1月15日增訂公布行政訴訟法第237條之18的立法理由，同揭斯旨。

(二)由上可知，人民只要能主張都市計畫個別變更違法，致其權利或法律上利益直接損害、因適用而損害或在可預見之時間內將損害者，即應許其提起行政訴訟以資救濟。查本件原告甲○○等37人，均為系爭變更計畫案變更範圍內之土地或建物所有權人，其等均因系爭變更計畫案之變更而直接損害其權利，均具有提起本件訴訟之訴訟權能，為兩造所不爭，應堪認定。另原告午○○等37人雖非系爭變更計畫案變更範圍內之土地或建物所有權人，惟兩造亦不爭執渠等均居住並設籍於系爭變更計畫案變更範圍內，其所居住房地，於系爭變更計畫案核定後，將被徵收而須拆遷，則原告午○○等37人之居住自由亦將受影響，足見被告核定系爭變更計畫案，並進而徵收原告午○○等37人所居住之房地，將使原告午○○等37人之居住自由，在可預見之時間內造成損害，而無變更之期待可能，依前述說明，應准許原告午○○等37人提起訴訟以資救濟，則原告午○○等37人提起本件撤銷訴訟即應具有訴訟實施權能，而為適格之原告。被告及參加人主張原告午○○等37人非系爭變更計畫案範圍內之土地或建物所有權人，不具法律上利害關係，所提起本件撤銷訴訟，不具備當事人適格之要件等語，不足採取。

九、被告未辦理聽證程序，無違司法院釋字第709號及第739號解釋意旨：

(一)依行政程序法第107條規定：「行政機關遇有下列各款情形之一者，舉行聽證︰法規明文規定應舉行聽證者。行政機關認為有舉行聽證之必要者。」其立法理由：「聽證源於訴訟程序，後來亦適用於行政程序，於行政決定作成前，給予當事人就重要事實表示意見之機會，藉以避免行政機關之恣意專斷，保障當事人之權益。但若規定任何行政處分作成前均應舉行聽證，恐對人力、財力造成不必要之浪費，而影響行政效率，爰明定行政機關遇有本條各款情形之一者，始舉行聽證。」準此，都市計畫法既未規定變更都市計畫須舉行聽證為之，則聽證程序即非屬法定必經之程序，被告未辦理聽證程序，並不違法。

(二)又司法院釋字第709號解釋，係就都市更新條例關於都市更新事業概要及計畫之審核程序規定而論；釋字第739號解釋，則係就獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第8條第1項發起人申請核定成立籌備會之要件、第9條第3款、第20條第1項由籌備會申請核定擬辦重劃範圍、第9條第6款、第26條第1項由籌備會為重劃計畫書之申請核定及公告，並通知土地所有權人等規定，是否合憲而論，其釋憲標的均與本件所涉及之都市計畫法第27條第1項第4款法條、變更都市計畫案件類型無關。是以，原告指摘被告未經辦理聽證程序所作成之原處分，顯然牴觸司法院釋字第709號及第739號解釋意旨，尚非的論。

(三)至於內政部為落實憲法正當行政程序之要求，以及司法院釋字第709號、第739號有關都市更新計畫及自辦市地重劃審核等土地案件之行政決定，應給予當事人、利害關係人以言詞為意見陳述及論辯機會之意旨，爰依行政程序法及審酌內政部所審理都市計畫、重要濕地、海岸管理、都市更新、土地徵收及市地重劃等案件之性質，以105年10月31日內政部台內法字第1052101137號令訂定發布「內政部舉行聽證作業要點」全文27點；並自105年11月1日生效。該要點第2點固規定：「本部審理都市計畫、重要濕地、海岸管理、都市更新、土地徵收及市地重劃等案件，於作成行政處分前，依法規規定應舉行聽證，或依職權認有舉行聽證之必要者，依本要點規定辦理（流程如附圖）。」然因本件被告已先於105年9月10日作成核定系爭變更計畫案之原處分，自不能以其不及適用嗣後訂定發布生效之內政部舉行聽證作業要點有關聽證之規定而指摘其程序為違法。

十、本件所涉都市計畫法制之說明：

(一)按行政計畫，係指行政機關為將來一定期限內達成特定之目的或實現一定之構想，事前就達成該目的或實現該構想有關之方法、步驟或措施等所為之設計與規劃（行政程序法第163條參照）。而依都市計畫法第3條及第5條規定，所謂都市計畫，係指對一定地區內有關都市生活之經濟、交通、衛生、保安、國防、文教、康樂等重要設施，依據現在及既往情況，並預計25年內之發展情形，所作有計畫之發展，及對土地使用所作合理之規劃而言。依此可知，立法者係就計畫地區「依據現在及既往情況，預計25年內之發展情形」，授權行政機關進行專業評估及預測，是以行政機關就此評估及預測事項，即為因立法者的授權而享有判斷餘地之事項；至於依據上述評估及預測而對計畫地區所為有計畫之發展，及對土地使用作合理規劃，進而擬訂之具體內容，則賦與行政機關計畫裁量權。由於法律通常僅概括規定計畫的目標，因此須授權確定計畫之機關，在權衡各方利益下，選擇達成目標之手段，並確定其施行的方法、步驟。據此，行政機關對於行政計畫之確定享有一定的計畫形成自由。又依地方制度法第18條第6款第1目及第10款第2目規定，直轄市都市計畫之擬定、審議及執行，與直轄市交通之規劃，均為直轄市自治事項。另依都市計畫法第27條第1項第4款規定：「都市計畫經發布實施後，遇有左列情事之一時，當地直轄市、縣（市）（局）政府或鄉、鎮、縣轄市公所，應視實際情況迅行變更：……為配合中央、直轄市或縣（市）興建之重大設施時。」綜上規定可知，地方主管機關在法律容許的範圍內，享有計畫形成自由，以滿足地方自治團體的計畫需求。

(二)都市計畫之擬訂，將據此決定計畫範圍內土地，在公法上受到不同程度之使用管制，進而影響到土地的使用效率或市場價格，對土地所有人權益有重大之影響。計畫一旦確定，理論上即會形成計畫範圍土地所有人之信賴基礎，故都市計畫法第26條第1項前段規定，都市計畫經發布實施後，不得隨時任意變更。但都市發展因時移勢轉而不斷變化，都市計畫內容須隨之不斷調整，而調整結果又不免影響土地所有人對土地使用方法及市場價格之期待。此時處於對立狀態的法進步性與法安定性這兩種規範價值，極易發生衝突，為協調此對立的規範價值，都市計畫法第26條第1項但書規定設有定期通盤檢討之機制作為因應；而依都市計畫法第26條第2項授權制定之都市計畫定期通盤檢討實施辦法第4條規定可知，定期通盤檢討之審查事項及考量因素，在實體法層次，與都市計畫之第一次擬定完全相同，用以貫徹公益（或法進步性價值）；但在程序法層次，一方面對通盤檢討之發動時機與檢討內容予以節制（都市計畫定期通盤檢討實施辦法第15條及第16條規定參照）；另一方面則要求踐行基本調查與分析推計程序（都市計畫定期通盤檢討實施辦法第5條第2項規定參照），用以保護私益（或法安定性價值）。都市計畫經定期通盤檢討後，結論如為必須變更，則要求計畫機關重行踐行都市計畫之擬定程序（即專業審議、徵求意見與公開展覽之程序），使變更結果對土地所有人的影響能受夠到控管，續行維護法安定性之規範價值（都市計畫定期通盤檢討實施辦法第13條前段規定參照）。至於都市計畫法第27條（第1項第4款）所規定之都市計畫變更，並無時間限制，只要滿足其構成要件，計畫擬定機關即可隨時發動。此等規定之規範正當性基礎當在於「都市區域對該重大設施存在需求之公益性」，基於保護土地所有人對土地使用方式之信賴，自應嚴格審查其公益性是否存在。

(三)我國實務依司法院釋字第156號解釋意見，向來認定都市計畫法第27條規定之都市計畫個案變更（迅行變更），直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔，性質上為行政處分，於行政訴訟法第五章都市計畫審查程序生效前，即得為撤銷訴訟之程序標的。行政機關就都市計畫個案變更（迅行變更）之擬定、核定，固具有相當寬廣的計畫形成自由。惟對於計畫形成自由事項即都市計畫變更內容所為之司法審查，依計畫形成自由界限理論，除了審查變更計畫是否遵守強制的程序規定、是否具有必要性、是否與上位計畫或法規範一致及受到計畫指導原則之拘束外，尚應依利益衡量瑕疵理論，審查都市計畫內容是否權衡可能受到計畫影響的各種不同公益與私益，使各方利益處於協調之狀態。如行政機關根本未進行利益衡量，即有衡量怠惰之瑕疵；或在調查、彙整階段，輕忽與計畫有關之利益，而未將之納入衡量，即有衡量不足之瑕疵；或在評價階段，對於相關利益之重要性評價錯誤，即有衡量錯估之瑕疵；在利益調和與決定階段，如犧牲特定利益並無助於實現被認定具有優先性之利益，或被犧牲之利益與欲實現之利益間顯不相當，即欠缺事理正當性，而有衡量不合比例之瑕疵。衡量怠惰、衡量不足及衡量錯估屬於利益衡量程序瑕疵；衡量不合比例則為利益衡量結果瑕疵。只要行政機關在作成決定的過程中有上述的瑕疵，即應認其決定違法。又利益衡量程序瑕疵不僅須明顯，且依個別情形有具體可能性可認為無該瑕疵，計畫之內容將有不同時，該瑕疵始具有重要性；衡量不合比例之利益衡量結果瑕疵，始為絕對具有重要性之利益衡量瑕疵。

(四)綜上可知，被告依臺南市政府報請作成核定系爭變更計畫案之原處分時，對於具有計畫高權內涵之都市計畫變更處分有關鐵路地下化路線用地位置之選定、土地需用範圍，及對人民所造成之損害等事項，有無審查變更計畫是否遵守強制的程序規定、是否具有必要性、是否與上位計畫或法規範一致及受到計畫指導原則之拘束，及有無依利益衡量瑕疵理論，審查都市計畫內容是否權衡可能受到計畫影響的各種不同公益與私益，使各方利益處於協調之狀態，即為本院審查原處分合法性所著眼之處。

十一本件所涉鐵路地下化各方案規劃內容概述：

(一)由於本件涉及原軌案與核定案有關鐵路地下化在不同時期之不同規劃內涵，茲先概述各方案規劃目標及施工規劃內容如下：

1、依84年綜規報告之記載可知，其具體之規劃目標有五：⑴解決鐵路平交道所衍生之交通瓶頸問題，提高鐵、公路行車安全；⑵改善鐵路行車產生之噪音、振動等環境公害問題，提升生活品質；⑶促進都市整體發展，提高土地利用價值；⑷配合都市捷運及高鐵之規劃，建立都會區完整大眾運輸系統；⑸改善鐵路設施提高服務水準，促進鐵路客貨運輸之現代化。規劃範圍北起改制前臺南縣永康站南端之中華陸橋以南約0.36公里處（UK356+961.725），至生產路以南約1.41公里止（UK364+511.725），全長7.55公里（第一冊第1-2、1-3頁）。有關路權範圍訂定：為充份使用台鐵路權以施築地下化隧道，減少臨時軌道租用非台鐵路權之土地面積，因此，直線段依據地下化隧道之西正線使用土地界線緊臨台鐵路權線設置，再依鐵路淨寬及隧道結構尺寸之需求，以佈設永久軌道及臨時軌道東、西正線並考慮附屬設備之需求，訂定最小使用範圍，合計總寬度為23.61公尺；曲線段除考慮直線段之最小需求寬度，尚需另加曲線加寬量（第六冊第1-2頁）。路線規劃，地下化隧道之軌道佈設，儘量使用台鐵現有路線廊帶佈設線形，臨時營運軌道佈設於現有東正線東側（見第3-3頁）；至於隧道工法，考量計畫路線之工區條件、地質狀況及開挖深度，和施工期間確保台鐵營運安全之優先考量下，決定採用施工簡單且安全性高之「全面明挖覆蓋工法」（見第4-3頁）；預估整個計畫將耗時7年（見第10-2頁）。

2、依96年綜規報告（第1-4、1-6頁）之記載可知，其具體之規劃目標有六，除「站區開發結合車站古蹟保存，強化臺南古都風貌促進都市整體發展」外，其餘五項具體之規劃目標、規劃範圍均與上述84年綜規報告第一冊之記載相同；用地選定原則（第4-10頁）以最少拆遷民房為原則，採取沿原有鐵路用地佈設永久路線進行，工程施工中必須設置臨時軌道以維持鐵路正常營運，規劃使用土地順序為台鐵路權範圍內用地、都市計畫道路用地、公有土地、地價較低、低密度使用，最後才因應各項設施之個別需求條件選定。訂定路權範圍原則：直線段依據地下化隧道之西正線使用土地界線緊臨台鐵路權線設置，再依鐵路淨寬及隧道結構尺寸之需求，以佈設永久軌道及臨時軌道東、西正線並考慮附屬設備之需求，訂定最小使用範圍，合計總寬度為25.81公尺；曲線段除考慮直線段之最小需求寬度，尚需另加曲線加寬量；就隧道段採用明挖覆蓋工法施作單孔雙軌隧道（第6-25頁）。施工預估時程在計畫核定後第8年完成主體工程第二階段（第6-15頁）。

3、依98年7月綜規報告（第1-3、1-6頁）之記載可知，其計畫目標與上述96年綜規報告相同；規劃範圍，則北起永康站南端之中華陸橋（永康橋）以南約0.17公里處（UK355＋300），南至生產路以南約1.91公里（UK363＋530）為止，全長8.23公里，規劃範圍比較原軌案之7.55公里多出0.68公里。有關線形佈設原則（第3-51頁）：⑴不影響現有鐵路之營運；

⑵在減少用地徵收為原則且符合安全施工距離下，地下化工程之連續壁開挖與現有軌道中心淨距為3公尺，另外軌道中心與隧道內壁淨距則因考量預留未來設置標準軌之空間，為3公尺，另引道段之開挖面與現有軌道距離至少2.5公尺；⑶調整豎曲線之縱坡以避開立體橫交道路，使其儘可能於施工期間保持立體交叉，避免新增臨時平交道，以減少對現有的交通與車安全造成衝擊；⑷曲線半徑在上述原則下，要比現有線形要佳；⑸完工後南北引道造成道路阻隔，必須尋找替代道路，或增設道路供人車通行。在南北引道參考原計畫道路及現況道路之寬度，另外徵收8公尺寬之平行道路，供未來施工及完工通行之用；⑹遂道段於連續壁施工時，住戶之進出道路受阻隔，建議採分段施工，並於隧道上方以覆工板施築6公尺臨時便道，以供當地住戶及工程車輛進出。規劃施工方案（第3-51頁）：由於合計最小寬度需求為26.3公尺（本院卷五第113頁），而臺南市區鐵路沿線現有臺鐵路權非等寬度，路軌段約14至21公尺左右，為配合鐵路地下化施工並維持現有鐵路正常營運，必須新增路權以容納多股軌道的配置。若能取得足夠路權，將永久軌道配設於現有軌道東側，不需施作臨時軌道，採用明挖覆蓋單孔雙軌隧道之施作方式，將可減少臨時軌道施工及軌道切換作業時程，縮減計畫興建時程，並減少施工交通衝擊，早日達成鐵路地下化的總工期從設計、用地徵收至施工完成共需7年8個月（第6-3頁）。

4、至於自救會的主張，依臺南市政府陳報（本院卷五第305-333頁）其自104年7月30日起至105年9月8日歷次函送被告審議之系爭變更計畫案有關文件（外放，臺南市政府於108年3月6日以陳報狀所提，下稱臺南市政府外放附件），其中附件1-5臺南市都委會第40次會議紀錄第一案之附表七-2（第311-315頁）載明「自救會」主張減少徵收三原則：

⑴永久軌置於原有軌道下方；

⑵永久軌路權西側與原有軌道路權西側對齊；

⑶以「徵用」方式取得臨時軌道用地。

(二)工程規劃標準之一致性：

1、依上述鐵路地下化各方案規劃概述，可知原軌案與核定案二者，因規劃路線及內容不同，需地面積自隨之而異，然縱係採取在現有軌下方施作永久軌之方案，因規劃時期不同，規劃內容也不盡相同，需地面積自亦隨之而異，例如：A.有關台鐵路權範圍之訂定，就直線段之最小需求寬度而言，84年綜規報告（第六冊第1-3頁）所規劃之最小需求寬度為23.61公尺（包括佈設永久軌道及臨時軌道東、西正線並考慮附屬設備之需求），96年綜規報告（第4-10頁）訂定之最小需求寬度則為25.81公尺；相對於此，核定案之98年綜規報告所訂定之最小需求寬度則為26.3公尺，業如前述。B.其次，就規劃範圍而言，84年綜規報告（第一冊第1-3頁）及96年綜規報告（第1-6頁）規劃範圍，同樣都是北起永康站南端之中華陸橋以南約0.36公里處（UK356＋961.725），至生產路以南約1.41公里止，全長7.55公里；而核定案即98年7月綜規報告之規劃範圍，則北起永康站南端之中華陸橋（永康橋）以南約0.17公里處（UK355＋300），南至生產路以南約1.91公里（UK363＋530）為止，全長8.23公里，規劃範圍比較原軌案之7.55公里多出0.68公里。C.另見諸98年3月綜規報告（第一冊第7-12、7-13頁）在檢討線形佈設時，為符合安全施工距離之要求，將地下化工程之連續壁開挖與現有軌道中心淨距，由原規劃2.8公尺增加至約3公尺；另外軌道中心與隧道內壁淨距，則因考量預留未來設置標準軌之空間，亦由原規劃2.7公尺增加為3公尺，其提升施工安全及預留未來設置標準軌空間之考量優於原軌案。是以原軌案亦應符合相同的要求，達到相同效益，始具比較性，若依其因此增加之施工安全距離及軌道中心與隧道內壁淨距計算，則原規劃預估的需地面積，也應該會隨之增加。

2、上述98年綜規報告有關路權範圍訂定之最小需求寬度差異及各項施工淨距等規劃內容，係為符合安全施工距離之要求，於計算不同方案所需用土地面積時，應以相同標準加以計算，才能在相同的基礎上對照比較。原軌案欲達到與核定案相同效益，其路權寬度勢必等幅增加，始具比較性，不能於不同效益之基礎下，單純為各項面積之比較。

(三)綜上可知，由於自救會主張以「徵用」方式使用臨時軌道用地，即與84年綜規報告之規劃相同，不必為了設置臨時軌而徵收私有土地，其結果自然大異於96年綜規報告原軌案採取以「徵收」方式永久取得臨時軌道用地，二者就臨時軌用地之使用方式及期間存在極為顯著之基本差異，所以「自救會」提案內容不等於96年綜規報告「原軌案」，首須釐清。而依上述96年及98年綜規報告的規劃可知，原軌案及核定案都是採用鐵路永久軌地下化的方法，消除地面上的平交道等交通障礙，達到都市縫合的目標；在鐵路地下化施工期間，因仍須維持鐵路營運，故兩方案均規劃有臨時軌與永久軌，在永久軌施工期間，以臨時軌經營鐵路運輸，只不過兩案的臨時軌與永久軌位置互換而已；核定案是以現成的原有軌道作為臨時軌，僅須在原有軌道的東側位置施作永久軌即可，不必另行施作臨時軌，而原軌案則是在現有軌道的下方位置施作永久軌，且沿著永久軌東側新設臨時軌；核定案的永久軌所設計之路權總寬度最少需16.3公尺，而施作臨時軌的最小寬度則需11公尺，但於計算地下隧道路權範圍時，有將連續壁外推1公尺部份計入，所以有1公尺的範圍會與臨時軌交疊，故二者合計最小寬度為26.3公尺（交疊1公尺須扣除）；而臺鐵局營運中的原有軌道之路權寬度在不同路段有不同的路權寬度，在路權寬度小於26.3公尺的路段，因土地不敷使用，為施工所需，即有徵收私有土地或撥用公有土地之必要，而臺鐵局原有軌道在衛民街附近路權寬度最窄處僅約11公尺，且原有軌道東側有一平行巷道，已無腹地，不足以因應上述合計最小寬度26.3公尺的需求，故原軌案規劃採取向原有軌道東、西兩側徵收私有土地及撥用公有土地的方式以取得需用土地施作永久軌與臨時軌；而核定案則因以原有軌充作臨時軌而無須施作，只向東側取得需用土地以施作地下永久軌。以上為兩造及參加人所不爭執（108年7月23日準備程序筆錄），並有84年、96年及98年綜規報告與顯示各方案之路段斷面示意圖（本院卷五第112-113頁簡報資料）可查。

(四)各交通設施相關位置速寫及所涉爭點：

1、為瞭解各方案的交通設施相關位置以明各方案間的差異，茲以大寫「A」代表寬度16.3公尺的地下永久軌坐落位置；並以小寫「a」代表寬度11公尺的原有軌或臨時軌坐落位置；以大寫「B」代表寬度6公尺的新設平行巷道之坐落位置；再以小寫「b」代表平均寬度6公尺的原有平行巷道坐落位置，則各方案的各種交通設施相關位置及爭執點位，由西向東依序排列如下：A.現 況：a＋bB.自救會：A＋a（a於A完工後還給地主）C.原軌案：A＋a＋B（倘須設置時之坐落位置）D.核定案：a＋A（A包含B的功能）

2、在先前所述工程規劃標準一致之前提下，臺南市鐵路地下化工程完成後，原軌案與核定案均可擁有地下永久軌，及其與原有軌或臨時軌所組成的地面鐵路廊帶道路（寬度至少26.3公尺），但二者相異之處在於原軌案如不增設B（寬度6公尺的新設平行巷道），原來臨路住戶是否還可以對外通行？而核定案的A（即地下化施工區）因為在施工期間兼具B（寬度6公尺的新設平行巷道）的功能，故臨路住戶土地不可能成為袋地而不能對外通行。至於自救會的提案，與原軌案同有如不增設B平行巷道，臨路住戶無從對外通行之疑慮，而且鐵路地下化工程完成後，其地面鐵路廊帶道路寬度最多只有16.3公尺（即地下化隧道的寬度）。

十二兩造實體爭點之判斷：

(一)有關系爭變更計畫案是否合於都市計畫法第27條第1項第4款規定之審查：因原處分是依據被告都委會第880次會議決議，而准予核定臺南市政府依都市計畫法第27條第1項第4款規定所辦理之系爭變更計畫案，因此，本院即針對該次會議決議所揭示「對主要爭點之決議說明」，審查該計畫裁量有無利益衡量之瑕疵。爰就兩造及參加人之主張，說明如下：

1、核定案與原軌案有關道路寬度之都市規劃效益相當，然優於「自救會」提案：

(1)依被告都委會第880次會議決議揭示之理由，認定依核定案改建後之道路寬度為25～40公尺之公園道，對紓解鄰近地區交通與塑造市中心區意象，具有具體效益，確實符合規劃專業與臺南市長期發展願景所需；而「自救會」提出原軌施作之整體空間規劃，雖具備都市縫合效果，惟其產生市中心區縱向道路過於狹小（寬度僅11～16公尺），且僅為雙向各一車道之狹小道路，不符合臺南市中心區應有之道路規劃等級，且都市環境與景觀亦未能獲得明顯改善。因此，比較兩方案之都市規劃效益，乃認為核定案之公益性明顯優於原軌案。

(2)然而，就永久軌置於原有軌道下方這一點，「自救會」提案內容固然與96年綜規報告即「原軌案」意見相同，而與核定案置將永久軌置於原有軌道東側之規劃大異其趣。惟「自救會」提案內容與「原軌案」即96年綜規報告之內容亦有不同。詳言之：A.依「自救會」提案規劃之鐵路廊帶道路寬度僅16.3公尺：「自救會」基於前述減少徵收三原則（即Ⅰ永久軌置於原有軌道下方；Ⅱ永久軌路權西側與原有軌道路權西側對齊；Ⅲ以「徵用」方式取得臨時軌道用地）而主張於永久軌施工期間以「徵用」方式暫時使用臨時軌道用地，完工後即將臨時軌道用地發還原地主，完全不必徵收私有土地，其結果自然大異於96年綜規報告即原軌案採取以「徵收」方式永久取得臨時軌道用地，二者就臨時軌用地之使用方式及期間存在極為顯著之基本差異，所以「自救會」提案內容不等於「原軌案」。而依自救會提案內容之規劃所產生的市中心區縱向鐵路廊帶道路寬度，縱不考慮扣除必要之緊急出入口、通風口或抽水機房等公共設施設備因素，至多僅為永久軌的寬度即16.3公尺。B.原軌案與核定案規劃之道路寬度均至少26.3公尺：觀諸「核定案」有關鐵路廊帶道路規劃方案（98年7月綜規報告第3-30至3-32頁）自民族路至青年路段、青年路至東門路段、東門路至府連路段、府連路至林森路段、林森路至中華東路段、中華東路至生產路段、生產路至龍寶路段之規劃方案細節，及所附上述東門路至龍寶路間各路段道路標準斷面圖（98年7月版綜規報告第3-33頁）之內容，經核對與「原軌案」有關鐵路廊帶道路規劃方案（96年版綜規報告第3-58至3-60頁）及所附東門路至龍寶路間各路段道路標準斷面圖（96年版綜規報告第3-61頁）之內容，二者完全相同，並無何異。C.依核定案與原軌案的規劃，鐵路廊帶道路為主要道路：Ⅰ依核定案與原軌案的規劃，地下化之永久軌上方與臨時軌位置土地併規劃作為鐵路廊帶縱向道路，銜接臺南市北區、東區及仁德區而對外交通，此觀98年7月綜規報告（第3-30至3-32頁）及96年版綜規報告（第3-58至3-60頁）即明。而依內政部據市區道路條例第32條第1項授權訂定之「市區道路及附屬工程設計標準」第2條第6款規定，都市內各區域間或連接鄰近市（鄉、鎮）間之主要幹線道路，為主要道路。上述核定案與原軌案所規劃的鐵路廊帶縱向道路既可銜接臺南市北區、東區及仁德區而對外交通，核屬市區道路及附屬工程設計標準第2條第6款規定之主要道路甚明。Ⅱ至於主要道路之規劃設計及其車道寬度，上述市區道路及附屬工程設計標準第5條規定：「主要道路之規劃設計規定如下：同一主要道路之路型配置應一致。但通過特殊路段區間時，得視情況為必要之調整。採中央分隔或快慢分隔，各方向應為二車道以上。依實際需求留設人行道及公共設施帶空間。依運輸特性、道路實質條件等需要，設置公車專用道、機車道、人行道或腳踏自行車道。與其他主要道路或次要道路平面交叉，應設置號誌實施管制；與服務道路平面交叉時，不得穿越中央分隔或快慢分隔設施。但經該管主管機關許可者，得採平面交叉路口，並設置號誌實施管制。」第11條第1款規定：「市區道路車道寬度規定如下：汽車道寬度依設計速率訂定，於快速道路者，不得小於3.25公尺；於主要道路及次要道路者，不得小於3公尺；於服務道路者，不得小於2.8公尺。」第16條第1款規定：「市區道路人行道設計規定如下：人行道寬度依行人交通量決定，其供人行之淨寬不得小於1.5公尺。」Ⅲ觀察比較上述核定案與原軌案有關鐵路廊帶道路規劃方案及所附東門路至龍寶路間各路段道路標準斷面圖可知，兩案有關鐵路廊帶縱向道路之規劃內容完全相同，均採中央分隔島及快慢車道分隔，各方向均為二車道以上（其中林森路至立德11路55巷70弄間道路為雙向共五車道）及汽車道寬度均大於3公尺之設計，且不含人行道寬度及景觀綠帶（可變動其寬度）之各路段道路設計寬度從18公尺到29.5公尺不等，符合上述規定有關主要道路之規劃要求。如加計兩側所設計之人行道寬度及景觀綠帶等公共設施帶空間，至少為前述永久軌與臨時軌合計最小寬度26.3公尺以上，核屬主要道路之等級無疑。D.核定案與原軌案有關道路寬度之都市規劃效益（公益性）無分高下：核定案與原軌案有關鐵路廊帶縱向道路規劃方案之內容，北起東門路、南至龍寶路（即保仁路），均採雙向各二車道以上設計，兩案各路段之道路設計寬度均相同。就此以言，核定案與原軌案的規劃內容既然完全相同，足以證明核定案所謂有關道路寬度之都市規劃效益之公益性，與原軌案應無不同，就此觀點而言，二者顯無高下之分。E.然而「自救會」因減少徵收三原則主張以「徵用」方式使用臨時軌道用地（期間約3年，迄臨時軌移回原軌用地止），即完全不必徵收私有土地，因此，「自救會」雖同樣主張永久軌置於現有軌下方，但因其主張在永久軌施作完成後，將臨時軌用地返還原地主，鐵道廊帶道路之範圍即縮減為僅指永久軌用地部分（寬度16.3公尺）而已，故縱不考慮扣除必要之緊急出入口、通風口或抽水機房等公共設施設備之因素，至多僅產生寬度16.3公尺之鐵路廊帶道路，顯然不及核定案所規劃26.3公尺以上之鐵路廊帶道路寬度，足見被告都委會決議所謂比較兩方案有關道路寬度之都市規劃效益，應認為核定案之公益性明顯優於「原軌案」，應係指優於「自救會」之提案而言，非指優於96年綜規報告之原軌案。

2、原軌案有在東側設置6米平行巷道之必要：就核定案與原軌案有關公、私有土地拆遷範圍之爭執，理論上，二者只是永久軌與臨時軌位置互換而已，在相同的工程規劃設計標準之下，可達到相同效益，需地面積也應相同。從而，「原軌案應否在東側設置6米平行巷道」？此攸關其需用土地面積是否會因此而增加以及增加的幅度，而與各方案拆遷範圍的爭點有必要關聯，應先究明。

(1)原告主張：臺南市政府所宣稱臨時軌佔用的既有巷道，不僅交通量低，且鄰近即有諸多替代巷道；且經比對原證25之衛星圖，可知鐵路沿線各街廓確實有高達40條以上之替代道路可資使用，被告逕援引臺南市政府之說詞而謂原軌案因需施設6米平行巷道而須擴大拆遷，並以此作為採東移案為都市計畫變更基礎之理由，原處分顯違反行政程序法第9條「有利及不利應一律注意」原則，其判斷亦明顯構成基於錯誤及不完全資訊之違法等語。

(2)被告及參加人主張：依被告都委會第880次會議決議揭示之理由，認為「原軌案因需考量原有平行巷道功能及交通、防災需求，必須於東側東側新設6米巷道，土地拆遷範圍增加……。」就此，鐵道局進而引用98年3月綜規報告（第1冊第7-13、8-8頁）指出「因現行軌道東側本留設一平行巷道作為救災及通行之用，原臨時軌規劃時未予考量應按現行巷道動線在臨時軌東側留設平行巷道，此將阻斷地區交通通行，更將影響消防逃生路線，亦無法救災。因此臨時軌方案中，原僅考量增設臨時軌需徵收私人土地24,027㎡，但經檢討在執行時考量交通及救災需求，應設置約2,830公尺長之6米平行巷道，以替代被臨時軌占用之既有平行軌道東側巷道功能，故臨時軌方案將造成需取得私有土地面積約增加16,980㎡之用地。而上述臨時軌東側須留設平行巷道之所在位置，依鐵道局所提之臺南鐵路地下化既有東側巷道平面示意圖（本院卷三第395頁）所示，係指：A.長榮新城路段約140公尺，B.開元國小路段約120公尺，C.衛民街至文化新城路段約2,410公尺，及D.保仁路以南路段約160公尺等處，合計長度約2,830公尺。

(3)本院認原軌案確有設置平行巷道之必要。茲分段說明如下：A.原有軌道東側確有平行巷道存在的事實及其功能：Ⅰ原有軌道東側自衛民街起至中華陸橋南端文化新城有一縱向平行巷道的事實，為兩造所不爭執，並有鐵道局所提足以顯示原有鐵路軌道與其東側平行巷道及鄰路之建物間的相對位置，且全程清楚標示巷道寬度之「衛民街至文化新城路段現有鐵路東側平行巷道平面圖」（本院卷六第499-507頁，下稱平行巷道平面圖）可憑，依該平行巷道平面圖所示，原有軌道東側平行巷道在各路段之路面寬度不一，從最窄處2.9公尺（青年路232巷南端）到最寬處9.1公尺（樹林街一段附近）不等（以下即取其均值簡稱為原6米平行巷道）。Ⅱ原6米平行巷道之設置目的及使用現狀，係沿著鐵道線提供臨路住戶進出及不特定用路人南北雙向往來通行，同時備供鐵道沿線防、救災功能，特別是參加人所指鐵路緊急事故（翻覆、火燒車）之救援需求，此觀原6米平行巷道所坐落之國有土地諸如育樂段1589-3地號（本院卷八第109-114頁）、光華段1377-1地號（98年3月綜規報告第一冊附錄三第C-12頁）、1496地號（98年3月綜規報告第一冊附錄三第C-13頁）、龍山段1152-2地號（98年3月綜規報告第一冊附錄三第C-24頁）、竹篙厝段653-97地號（98年3月綜規報告第一冊附錄三第C-15頁）、653-626地號（98年3月綜規報告第一冊附錄三第C-15頁）、000-0000地號（98年3月綜規報告第一冊附錄三第C-1 6頁）、000-0000地號（98年3月綜規報告第一冊附錄三第C-16頁）均經劃入鐵道路權範圍內，以交通部台灣鐵路管理局為管理者即明，並有鐵道局所提原軌案套繪地籍圖（外放，即輔參證39）編號07、08、09套繪地籍圖所示土地坐落位置可資佐證。Ⅲ且依96年綜規報告（第6-14頁）之規劃，鐵路兩側之既成道路，依相關建築法規定，只要施工中有替代性道路，即可將原道路廢止先行開工，但仍須經都市計畫變更為交通用地。足見原軌案亦認為須先有替代性道路才能將原道路納入施工範圍。是以，本件如原6米平行巷道所在位置不在鐵路地下化工程施工範圍內，仍可維持原來通行及防、救災的效用，自無重複設置平行巷道之必要；惟如原6米平行巷道所在位置因鐵路地下化工程施工之需，而遭劃入施工範圍，則在鐵路地下化工程施工期間，應顧及鐵道沿線原有交通及防、救災之需求，且衡以鐵道沿線住戶，包括臨路住戶之通行，及鐵道本身沿線之防、救災等各項權益的需求，並不會因為鐵路地下化工程之施工而消失等情，因此，除非有其他有效替代原6米平行巷道功能之方法，否則即有重新設置6米平行巷道以取代遭劃入施工範圍的原6米平行巷道功能之必要。B.原軌案將原6米平行巷道北自衛民街起，南至林森路1段為止均劃入施工範圍，有新設平行巷道之必要：Ⅰ上述原6米平行巷道北自衛民街起，南至林森路1段為止，因原軌案鐵路地下化工程施工需要，而遭劃入施工範圍之事實，有84年綜規報告規劃圖冊中圖號AL-114、AL-115、AL-116、AL-117、AL-118平面圖（臨時軌）足以證明，並有原軌案套繪地籍圖（即輔參證39）編號07、08、09套繪地籍圖可資佐證；且依前述，96年綜規報告訂定之直線段最小需求寬度25.81公尺，較84年綜規報告所規劃之直線段最小需求寬度23.61公尺，增加至少2.2公尺寬度的需求，因此其施工範圍比84年綜規報告規劃之施工範圍更偏東增加至少2.2公尺的施工寬度，是以，北自衛民街起，南至林森路一段為止之原6米平行巷道，均遭劃入施工範圍之事實，足以認定，並無疑義。Ⅱ原告雖主張鐵路沿線各街廓有高達40條以上之替代道路可資使用等語。然而，不特定用路人往來通行之需求，固然可以鄰近的其他道路取代而滿足其通行需求，但是鐵道沿線面臨原6米平行巷道賴以進出之臨路住戶的通行需求，並不因鄰近尚有其他道路即可滿足；又鐵道本身及其沿線臨路住戶之防、救災需求，也只有原6米平行巷道始能滿足，非鄰近的其他道路所可取代，其需求並不會因為鐵路地下化工程之施工而自動消失，此路段原6米平行巷道既因原軌案鐵路地下化工程施工需要，而遭劃入施工範圍，已失其功能，當有重新設置平行巷道以取代原6米平行巷道功能之必要。C.原軌案將原6米平行巷道自林森路一段向南至中華東路3段393巷24弄巷道終點為止均劃入施工範圍，有新設平行巷道之必要：Ⅰ原告雖舉上述鐵道局所提原軌案套繪地籍圖（輔參證39編號10、11套繪地籍圖）主張原軌案就此路段規劃之臨時軌係使用臺鐵局路權範圍土地，根本未佔用原6米平行巷道，顯無新設6米平行巷道之必要等語。Ⅱ然查，原軌案套繪地籍圖（輔參證39編號10、11）並未標示各路段平行巷道寬度，惟對照96年綜規報告第4章（第4-14頁至第4-15頁）原軌案有關「臨時軌使用土地權屬分析及使用面積」係記載：「崇明四街至崇明七街區段……居民尚可使用4公尺寬之道路出入。」「崇明七街至立德九路……區段居民尚可使用4公尺寬之道路出入。」「立德九路至榮譽街……尚餘約3公尺寬道路供居民通行。」「榮譽街至中華東路陸橋……區段居民尚可使用4公尺寬之道路出入。」「中華路至空軍後勤司令部……區段居民尚可使用4公尺寬之道路出入。」原軌案似已表明，縱使在臨時軌舖設時，原6米平行巷道從崇明四街至空軍後勤司令部間路段仍有4公尺寬（僅立德九路至榮譽街區段為3公尺寬）之道路可供通行，原告引為主張係有所本，且亦足徵原軌案於規劃時也認為平行巷道之存在具有必要性，而須顧及鐵道沿線各區段居民通行出入之權益。Ⅲ但依84年綜規報告第六冊第二章（第2-5至2-6頁）有關「臨時軌使用土地權屬分析及使用面積」之記載：「崇明四街至崇明七街區段……居民尚可使用4公尺寬之道路出入。」「崇明七街至立德九路……區段居民尚可使用4公尺寬之道路出入。」「立德九路至榮譽街……尚餘約3公尺寬道路供居民通行。」「榮譽街至中華東路陸橋……區段居民尚可使用4公尺寬之道路出入。」「中華路至空軍後勤司令部……區段居民尚可使用4公尺寬之道路出入。」等語，核與前述96年綜規報告原軌案有關「臨時軌使用土地權屬分析及使用面積」之記載竟完全相同，衡以二者在直線段之最小需求寬度相差2.2公尺，施工區域範圍必然不同，顯見96綜規報告之記載內容頗有疑義。就此，審酌當時參與96年綜合規劃過程之證人ｚ○○、乙○○、甲○○、丙○○等人具結證述可知，原軌案之96年綜規報告係由中華顧問工程司完成之84年綜規報告檢討修正、過濾整理而來；且依證人丙○○所述，96年綜規報告的製作，並未委請顧問公司進行，而是延續84年綜規報告加以修改，將之前7、8冊的資料內容精簡等語（詳見本院卷八第261-264、275-276頁之109年1月3日準備程序筆錄），並有鐵道局於108年9月21日所提上述84年綜規報告7冊及108年11月26日所提84年綜規報告規劃圖冊可稽。足見此部分原軌案（96年綜規報告第4章第4-14頁至第4-15頁）有關「臨時軌使用土地權屬分析及使用面積」之記載，係沿襲抄錄84年綜規報告之內容及數據，因此上述96年綜規報告有關「臨時軌使用土地權屬分析及使用面積」所記載之資訊，實際上就是84年綜規報告的內容及數據，應可認定。茲舉樂育段1359地號土地為例，依84年綜規報告第六冊土地權屬報告表（第49頁）所載，該計畫就該筆土地權利範圍147㎡擬使用面積為81.88㎡；而原軌案（原方案土地及建物清冊，附在98年3月綜規報告第一冊附錄三第C-17頁）就該筆土地權利範圍147㎡擬使用面積則記載為80.87㎡，大致相同，亦足以佐證96年綜規報告第4章第4-14頁至第4-15頁有關「臨時軌使用土地權屬分析及使用面積」之記載，係沿襲抄錄84年綜規報告之內容及數據。Ⅳ承前所述，有關臺鐵路權範圍之訂定，就直線段之最小需求寬度而言，84年綜規報告（第六冊第1-3頁）所規劃之最小需求寬度為23.61公尺，96年綜規報告（第4-10頁）訂定之最小需求寬度為25.81公尺，則其需地面積必然隨著所規劃之最小需求寬度增加而增加，但就上述所舉樂育段1359地號土地之例，依84年綜規報告第六冊土地權屬報告表所載，該計畫就該筆土地之權利範圍147㎡擬使用面積為81.88㎡；而原軌案（原方案土地及建物清冊）就該筆土地權利範圍147㎡擬使用面積卻仍記載為80.87㎡，由此足見原軌案的原方案土地及建物清冊的內容並沒有依照96年綜規報告所訂定的25.81公尺直線段最小需求寬度去同步調整、更新其土地清冊擬使用面積內容。Ⅴ然依96年綜規報告（第3-65至3-69頁）原軌案有關原6米平行巷道林森路一段至中華東路陸橋之「平面道路平面及縱斷面初步配置圖」所標示的原軌案都市計畫線與原6米平行巷道相關位置，足以顯示並證明該路段AC路面巷道已全部劃入臨時軌的施工範圍。再依前述，98年綜規報告訂定之直線段最小需求寬度再修正為26.3公尺，較96年綜規報告所規劃之最小需求寬度25.81公尺，增加至少0.49公尺寬度的需求，且在檢討線形佈設時，為符合安全施工距離之要求，將地下化工程之連續壁開挖與現有軌道中心淨距，由原規劃之2.8公尺增加至約3公尺，另外軌道中心與隧道內壁淨距，則因考量預留未來設置標準軌之空間，亦由原規劃2.7公尺增加為3公尺，此部分修正均造成用地額外增加。依相同的工程規劃設計標準，96年綜規報告規劃之施工範圍應更偏東增加至少0.49公尺的寬度。綜上可知，原告主張原軌案原6米平行巷道自林森路一段向南至空軍後勤司令部間路段仍有4公尺路寬可供通行一節，所依據者，實係84年綜規報告之工程規劃，尚應考量上述工程規劃設計標準調整之因素，故扣除因上述工程規劃設計標準調整而增加之需地寬度後，原6米平行巷道應已劃入原軌案臨時軌的施工範圍的事實，已足以認定。Ⅵ就法規面而言，按諸101年7月17日所發布之「臺南市興辦公共設施拆除合法建築物賸餘部分就地整建辦法」第2條第1項規定：「興辦公共設施拆除合法建築物，其賸餘部分改建或增建（以下簡稱整建），應檢具下列文件，並經臺南市政府工務局（以下簡稱工務局）核准後，始得施工：……。」第5條第1項規定：「賸餘建築物就地整建應依下列規定辦理：寬度：整建基地臨接建築線長度應為2公尺以上。深度：整建基地自建築線起扣除騎樓之深度後最小為1.5公尺，最大不得超過16公尺。高度：㈠整建建築物沿路面之簷高以不超過拆除面之高度為準；拆除面與建築物成斜面，而高度不同者，以其平均高度為準。拆除面之高度低於13公尺者，得准予建築至13公尺高。但屋頂為木架或鐵架之房屋，屋頂最高高度得自簷高加屋架跨度4分之1高度。㈡拆除後之賸餘基地屬公共設施保留地者，其整建高度應符合都市計畫公共設施保留地臨時建築使用辦法有關規定。總樓地板面積：原有空地得合併整建，其總樓地板面積扣除法定騎樓面積後，不得超過拆除前原有建築物總樓地板面積。但拆除前原有建築物總樓地板面積未達260㎡者，整建時得放寬至260㎡。建蔽率、容積率：整建範圍得不受建蔽率及容積率規定之限制。」及第7條規定：「賸餘建築物修復門面得免申請就地整建，由修復人自行沿拆除面修復之。」可知，本件因涉及臺南市鐵路地下化工程，就工程需地範圍內合法建築物之拆餘部分，核屬臺南市興辦公共設施拆除合法建築物賸餘部分就地整建辦法第2條第1項規定所稱興辦公共設施拆除合法建築物之賸餘部分，所有人就該賸餘部分建物之改建或增建，應可適用臺南市興辦公共設施拆除合法建築物賸餘部分就地整建辦法之規定甚明。Ⅶ綜上事實及規定可知，原臨路住戶就原軌案需地範圍以外之拆除賸餘部分，既仍可依上述臺南市興辦公共設施拆除合法建築物賸餘部分就地整建辦法的規定，將拆除賸餘部分改建或增建，繼續為從來之使用，則原臨路住戶仍保留拆餘建物者，於賸餘部分整建完成後，仍需有道路供其通行出入。如不重新設置平行巷道，原臨路住戶所保留之建物於修補整建完成後，將因無巷道可供其通行出入，使其坐落土地成為袋地，即有違都市計畫之本質與目的。Ⅷ從而，被告及參加人主張原軌案有重新設置6米平行巷道之必要，否則將阻斷臨路建物之交通等語，即非無據。原告主張無需新設6米平行巷道等語，顯然未考量原臨路住戶仍保留建物者之權益，及鐵道本身沿線之防、救災需求，並不可採。然若為使原臨路住戶的拆除賸餘部分得以通行出入，卻不得不就臨路住戶之拆餘部分，再徵收取得新設6米巷道所需土地，如此又對被徵收之臨路住戶產生另一次財產權的侵害，從這個角度觀察，原軌案反而對原告的侵害較甚。究其原因在於相關交通設施的配置位置，茲以大寫A代表寬度16.3公尺的地下永久軌坐落位置；以小寫a代表寬度11公尺的地面臨時軌坐落位置；以大寫B代表寬度6公尺的新設平行巷道坐落位置；以小寫b代表平均寬度6公尺的原有平行巷道坐落位置，則兩方案的各種設施相關位置，由西向東依序排列如下：

①現 況：a＋b

②核定案：a＋A（A包含B的功能）

③原軌案：A＋a＋B如依核定案，將永久軌配置在原有軌道東側，使永久軌得以透過覆蓋鋼板的方式，在施工期間兼具臨時巷道的功能，即可避免因新設6米巷道需用土地而對臨路住戶產生另一次財產權的侵害。而原軌案因永久軌與其東側臨時軌規劃之最小需求寬度為26.3公尺，因此其施工區域已經將原有平行巷道的範圍涵蓋在內，是以必然造成臨路的建物土地，已無巷道可藉以進出之情形。縱原軌案與核定案同樣採取使永久軌得以透過覆蓋鋼板的方式，在施工期間兼具臨時巷道的功能，而免設平行巷道，但因原軌案將臨時軌配置在永久軌東側，在施工期間，鐵道沿線原臨路建物土地出入之人車，須跨越過臨時軌道區，才能使用覆蓋板上的西側臨時巷道通行進出，這樣的交通安排，顯然違反軌道及道路交通安全的要求，足見對原軌案而言，新設6米平行巷道，誠屬必要。D.關於長榮新城路段的平行巷道：Ⅰ原告主張：依輔參證39編號02套繪地籍圖所示，原軌案之施工範圍並未完全佔用淺灰色之道路用地，亦即仍留有既有道路約3分之2寬度（5至7公尺）可資使用等語。Ⅱ鐵道局陳稱：北區長榮新城社區之西側，即長勝路與開元路249巷間路段為臨鐵路平行巷道，該社區位於開元國小北側。Ⅲ經查，依輔參證39編號02原軌案套繪地籍圖對照鐵道局所提「臺南市區鐵路地下化計畫」工程用地範圍套繪航測地形示意圖（下稱工程範圍套繪航測地形圖）可知，長榮新城西側與原有軌道間設有寬度8公尺的平行巷道，為已開闢之都市○○道路○○號NH-187-8M），而依比例尺測量輔參證39編號02套繪地籍圖上該平行巷道被劃入臨時軌範圍部分約占路幅4分之1，惟因該96年綜規報告之套繪地籍圖實係依據84年綜規報告之工程規劃而製作，尚應考量上述工程規劃設計標準調整之因素，故加計因上述工程規劃設計標準調整而增加之需地寬度2.69公尺後，該平行巷道可供通行的寬度僅約3公尺，其餘部分則經劃入原軌案的臨時軌施工範圍。是以，將長榮新城社區之西側臨鐵路平行巷道寬度回復以維持其原有功能，應符合臨路居民之需求與期待，實有必要。E.關於開元國小路段的平行巷道：Ⅰ原告主張：依輔參證39編號03套繪地籍圖所示，可以證明原軌案施工範圍並未完全佔用既有巷道，其仍留有大部分之淺灰色道路用地供通行；尤有甚者，鐵道局所宣稱原軌案將佔用開元國小路段之既有巷道（實則仍留大部分寬度供通行），依其現場街景顯示（原證37），該既有道路僅係通往巷底人行天橋之狹窄人行道路，平日顯無車流，且非供消防車通行之消防巷道；且縱使該路段有施設6米巷道之必要，施設位置亦為既有巷道向開元國小校地內推6米，但該內推部分並無任何校舍或房屋存在，原軌案施工期間，縱使得以「徵用」之較小侵害方式暫時施設6米巷道，施工完畢後即得歸還土地，又何來鐵道局所稱因施設6米巷道而有必須「徵收或拆遷」之面積？Ⅱ經查，依輔參證39編號03套繪地籍圖對照鐵道局所提工程範圍套繪航測地形圖可知，開元國小西側與原有軌道間為尚未開闢之都市○○道路○○○○號NH-193-8M），計畫寬度8公尺，而實地則為開元路71巷通往開元人行陸橋之巷道，並有原告所提現場照片截圖（本院卷八第479頁）可查；而依比例尺測量輔參證39編號03套繪地籍圖上該平行巷道被劃入臨時軌範圍部分約占計畫道路路幅4分之1，惟因該96年綜規報告之套繪地籍圖實係依據84年綜規報告之工程規劃而製作，尚應考量上述工程規劃設計標準調整之因素，故加計因上述工程規劃設計標準調整而增加之需地寬度後，該平行巷道即原告所稱「狹窄人行道路」應已落入原軌案的施工範圍，參以開元人行陸橋要供鐵路兩側之成功國中、開元國小與大光國小學生使用，而陸橋橋墩與臨時軌道衝突，必須予以拆除，因此依96年綜規報告（第3-82頁），在臨時軌道施工前，將新建替代人行陸橋，對照工程範圍套繪航測地形圖可知，前開平行巷道即係銜接人行陸橋橋墩之處，益徵其在臨時軌道施工範圍內。Ⅲ又開元人行陸橋不僅可以提供學生上下課通學之用（98年3月綜合規劃報告第一冊第7-4頁），經由陸橋越過鐵道通往鐵道西側和緯路一段，對國小學童之通學及附近居民之往來而言，原平行巷道可提供方便又安全橫越鐵道的捷徑；且依細部計畫之規劃，開元國小屬於計畫之北區段，附近沿線尚有台南二中、聖功女中、成功國中、大光國小等學校，學生人數眾多，且周邊公園綠地豐富，為強化人行與自行車行動線串聯，可透過人行步道及自行車專用道路等方式銜接學校出入口及住宅區，塑造兼具通學與生活功能之園道空間，在學校方面更可利用圍牆綠美化或開放方式，將學校與鐵路地下化騰空開放空間進行結合（本院卷七第360頁），足見更應有重新施設6米平行巷道之必要，不僅可以維持原有平行巷道功能，還可進一步銜接細部計畫的規劃，強化人行與自行車行動線串聯，塑造兼具通學與生活功能之園道空間。F.關於保仁路以南約160公尺平行巷道：Ⅰ原告主張：依輔參證39編號15套繪地籍圖顯示，原軌案於此路段之施工範圍幾乎為現行鐵路用地即臺鐵路權範圍，本無另行施設6米巷道之必要；至於保仁路以南約50公尺部分，原軌案之施工範圍雖略微超出臺鐵路權範圍，然依該區域照片顯示，現場不僅有鐵柵欄阻隔而本來未供人車通行，且既有巷道東側亦為雜草叢生之空地而未有建物，則鐵道局所稱6米巷道究竟供誰通行？縱然施設又是否會帶來房屋之拆遷？均未見被告都委會有任何調查及評估，益證原處分顯有判斷基於錯誤及不完全資訊之瑕疵等語。Ⅱ經查，依輔參證39編號15套繪地籍圖對照鐵道局所提工程範圍套繪航測地形圖及原告所提現場照片截圖（本院卷八第493頁）可知，原有軌道路權位置較計畫位置偏西，西側沿線均有建物緊鄰，軌道東側沿線即為平行巷道所在。次查，依96年綜規報告（第3-74頁）平面道路平面及縱斷面初步配置圖可看出保仁路（即龍寶路）向東行經原軌之平交道後即偏向東南方向，平行巷道南向行經保仁路（即龍寶路）平交道南端沿軌道東側即可進入系爭保仁路以南約160公尺平行巷道，該平行巷道約在大同汽車展示中心東方形成T字型路口，路口轉折向東行進即與保仁路（即龍寶路）連通，形成三角形區域，該東行巷道兩側區域與平行巷道東側均有建物錯落其間，巷道均為AC路面。原軌案於此路段臨時軌之施工範圍，應即為原告所提前述現場照片截圖所見施工圍柵區域，緊鄰軌道東側之平行巷道即在其中。原告雖據輔參證39編號15套繪地籍圖主張原軌案之施工範圍在保仁路以南約50米公尺處始略微超出台鐵路權範圍等語，惟依輔參證39編號15套繪地籍圖對照96年綜規報告（第3-74頁）平面道路平面及縱斷面初步配置圖可知，84年綜規報告所規劃的路權範圍，從保仁路平交道南端起即已超出原有軌道的路權範圍（即輔參證39編號15套繪地籍圖深灰色部分）；且因該原軌案之套繪地籍圖實係依據84年綜規報告之工程規劃而製作，尚應考量上述工程規劃設計標準調整之因素，業如前述，故加計因上述工程規劃設計標準調整而增加之需地寬度2.69公尺後，足認該平行巷道位置應已劃入原軌案的臨時軌施工範圍。是以，如前所述，原平行巷道所在位置若因鐵路地下化工程施工之需，而遭劃入施工範圍，則在鐵路地下化工程施工期間，仍應顧及鐵道沿線原有交通及防、救災之需求，且衡以此路段用路人與住戶之通行需求，及鐵道沿線之防、救災需求，應有重新設置平行巷道以取代遭劃入施工範圍的原有平行巷道功能之必要。

(4)原軌案因設置6米平行巷道需地面積合計16,980㎡：A.有設置6米平行巷道必要的路段：原軌案之臨時軌東側須留設平行巷道之所在位置，依鐵道局所提之臺南鐵路地下化既有東側巷道平面示意圖（本院卷三第395頁）所示，係指：A.長榮新城路段約140公尺，B.開元國小路段約120公尺，C.衛民街至文化新城路段約2,410公尺，及D.保仁路以南路段約160公尺等處，合計長度約2,830公尺，業如前述。B.原軌案由於考量交通及防、救災需求，應設置2,830公尺長之6米平行巷道，以取代被臨時軌占用之原有軌道東側平行巷道功能，其必要性亦如前述，故原軌案工程的需地面積必須增加此部分面積16,980㎡（計算式：2,8306＝16,980㎡）。

(5)至於原告主張其訴訟代理人詹順貴律師於108年5月10日至崇明街現場勘查，發覺崇明一街至崇明五街，並往南延伸至台南大學榮譽校區門口至中華東路三段止，現場巷道均完全被封閉，一般車輛均無法通行，遑論消防車輛，根本沒有被告及參加人鐵道局所稱「跳島工法」之施工情形存在，證明其一再宣稱原軌案之臨時軌佔用既有巷道會構成消防安全疑慮云云，顯無根據等語。然原告所陳，核屬施工單位未依計畫施工，致妨害道路交通，主管機關應依法查處之問題，與原軌案之臨時軌占用既有巷道是否構成消防安全疑慮之判斷，並無關聯，附此敘明。

3、核定案公、私有土地拆遷範圍（需地面積）小於原軌案：

(1)原告主張原軌案無設置6米平行巷道之必要，故公私有土地合計拆遷面積僅36,483㎡，小於核定案：原告主張：A.因原軌案無須在原有軌道東側設置6米平行巷道，故無論依96年綜規報告或98年綜規報告，原軌案土地拆遷範圍均小於核定案。B.依98年3月綜規報告第一冊（第2-6、2-9頁）之記載，林森路站「需取得土地面積為1,664㎡，該站西側用地均在鐵路局土地範圍內，東側用地則除道路用地為臺南市政府所管有外，文教用地則屬私人所持有」；南臺南站則「土地位在已完成細部計畫之南臺南站副都心地區都市計畫之公道用地道路用地上，需取得土地面積為1,670㎡，西側用地為鐵路局土地，東側則為臺南市政府及臺糖公司所持有」，兩座通勤站面積合計為3,334㎡，且98年3月綜規報告第一冊係於第二章為增設通勤站之評估，並於後續第七章始為土地使用面積之評估，依章節排列邏輯顯示第七章兩方案使用土地面積之計算應已包含第二章增設通勤站之面積在內，故鐵道局辯稱原軌案尚應加計兩座通勤站需地面積5,149㎡，並無可採。C.且經擷取鐵道局所提輔參證42（外放）之Excel檔「工作表1」公、私有土地調查資料，其中「規劃面積」大於「登記面積」之所有條項，顯示鐵道局於計算98年3月綜規報告第一冊附錄三關於原軌案之徵收面積時，多計688㎡（規劃面積扣除登記面積之總和），其中關於私有土地則多計516㎡，扣除上開多計之面積後，98年3月綜規報告第一冊附錄三關於原軌案之徵收面積總計應為36,483㎡（計算式：37,171－688＝36,483），其中私有土地徵收面積應為23,511㎡（計算式：24,027－516＝23,511），公有土地徵收面積則應為12,972㎡（計算式：36,483-23,511=12,972）。

(2)被告認核定案之公、私有土地合計拆遷範圍約5.14公頃，小於原軌案拆遷範圍約5.4公頃：被告依其都委會第880次會議決議理由主張（本院卷五第482頁）依原軌案的規劃，須取得公有土地13,144㎡及徵收私有土地24,027㎡，且因未考慮到尚須在臨時軌東側新設6米平行巷道，以供居民通行、防救災之用，所需取得之土地面積合計應為54,151㎡【計算式：公有13,144㎡＋私有24,027㎡＋巷道16,980㎡（2,830m巷道長度6m寬度）＝54,151㎡）】。因此原軌案的拆遷範圍較核定案多了約0.26公頃，故認為核定案拆遷範圍較小，符合必要性之規劃原則。

(3)參加人則主張98年7月綜規報告（第4-4頁）因考量增設二處通勤站，此部分是96年綜規報告所沒有的，所以應再加計因此而增加之需用土地面積5,149㎡，其中需用私有土地面積為2,452㎡（本院卷五第473頁、卷八第421頁）。

(4)有關增設南臺南站及林森路站兩座通勤站之爭議：A.查98年3月綜規報告第一冊之提出，乃緣經建會審議交通部所提原軌案96年綜規報告結果，以時空環境已有變化為由，針對臨時軌工程部分，請臺南市政府協助研究其它路線之可行性；又因軌道次類別建設經費拮据，請評估本建設工程與鄰近區域一併辦理都市更新計畫，以土地開發效益挹注本案工程經費之可行性；並請重新檢討工程施作方式，縮短工程時程，減低當地交通衝擊等情，經行政院以96年10月26日院臺交字第0960049234號函復交通部轉請鐵道局查照辦理，鐵道局就上述經建會審議結果，於98年3月提出原軌案之替代方案即「臺南市鐵路地下化工程綜合規劃報告補充之評估作業」評估報告，也就是98年3月綜規報告第一冊，此觀其目錄、第壹章前言（第1-2至1-3頁）、第柒章施作方式及工期檢討（第7-1、7-4頁）所述即知98年3月綜規報告第一冊係規劃在原有軌案東側佈設永久軌，不需設臨時軌，顯與原軌案96年綜規報告之規劃構想不同，為96年綜規報告的替代方案，且查原軌案96年綜規報告也確實沒有規劃南臺南站及林森路站兩座通勤站，而依98年7月綜規報告所載（第3-64至3-76頁），核定案係本於下列增設通勤站評估原則：Ⅰ具有都市發展機能之需求，Ⅱ充足之運輸需求，Ⅲ站區發展腹地之考量，Ⅳ合理車站距離；考量設站地點應具有良好之集散服務系統及便利轉乘之地點、應接近旅客之供應點及擴大客源、具有因應將來成長時，車站設施及站區轉運設施之可擴充性等條件，及運量預測結果顯示林森站及南臺南站均具有增設通勤車站之需求潛力，林森站服務範圍包含體育公園、臺南大學、大林新城、曼哈頓社區、誠品商圈等活動旅次，服務人口達到9,348人；南臺南站服務範圍包含臺南機場、體育園區、長榮酒店、文化新城、文化中心、八一四空軍醫院、臺南航空站、臺糖總部等活動旅次，若加上未來南臺南副都心開發計畫之發展構想，服務人口估計可達到13,500人，故認為增設南臺南站及林森路站兩座通勤站具有必要性。核定案增設南臺南站及林森路站兩座通勤站之規劃，提昇大量運輸公眾搭乘之便利性，顯優於原軌案，，原軌案欲達相同之效益，亦應加計增設這兩座通勤站的需地面積，始具比較性。B.南臺南站坐落在生產路北側（見98年3月綜規報告第一冊第2-7頁南臺南站位置圖），而依96年綜規報告原軌案的套繪地籍圖（輔參證39編號13）對應原軌案土地清冊（98年3月綜規報告第一冊附錄三第C-14頁）可知，本未規劃南臺南站之原軌案的鐵道路權範圍，因設置臨時軌之需，施工範圍會使用其東側台糖公司所有竹篙厝段4104地號土地其中737.02㎡（登記面積34,692㎡）；而規劃增設南臺南站之核定案的鐵道路權範圍則使用同一筆竹篙厝段4104地號土地其中3,395.83㎡（98年3月綜規報告第一冊附錄四第D-12頁），二者相互對照即知，核定案就同一筆土地增加需求面積2,658.81㎡，顯然比原軌案規劃使用竹篙厝段4104地號土地其中737.02㎡面積大很多，足以證明96年綜規報告原軌案土地清冊（98年3月綜規報告第一冊附錄三第C-14頁）並沒有將增設南臺南站所需面積計入。C.次查，核定案98年7月綜規報告（第3-75、3-76頁）雖記載增設二通勤站即林森站與南臺南站，各需取得土地面積1,664㎡、1,670㎡，合計3,334㎡，然並未就公有、私有面積各別記載，爰以總數列計，不予區分，故原軌案因增設南臺南站及林森路站兩座通勤站而應增列之需地面積為3,334㎡。參加人雖主張應加計兩座通勤站需地面積5,149㎡，但並未提出足以證明的資料，且與上述98年7月綜規報告明載之數據不符，尚無可採。

(5)「原軌案」公、私有土地拆遷範圍56,797㎡：A.依98年3月綜規報告第一冊（該冊內容係整理96年綜規報告之摘要）附錄三原方案（即原軌案）土地清冊，原軌案規劃取得公有土地13,144㎡及徵收私有土地24,027㎡，合計面積為37,171㎡。B.原告主張：經擷取鐵道局所提輔參證42（外放）之Excel檔「工作表1」之公、私有土地調查資料其中「規劃面積」大於「登記面積」之所有條項，顯示鐵道局於計算98年3月綜合規劃報告第一冊附錄三關於原軌案之徵收面積時，多計688㎡（各筆土地規劃面積大於登記面積之總和），其中關於「私有」土地則多計516㎡，故扣除上述多計之面積後，98年3月綜規報告第一冊關於原軌案之徵收面積總額應為36,483㎡（計算式：37,171－688＝36,483），其中私有土地徵收面積為23,511㎡（計算式：24,027－516＝23,511），公有土地徵收面積則為12,972㎡（計算式：36,483－23,511＝12,972）。此部分原告主張並非無據，應可採取。從而，加計上述原軌案有設置6米平行巷道必要所需土地面積16,980㎡，以及增設南臺南站及林森路站兩座通勤站而應增列需地面積3,334㎡，合計56,797㎡（計算式：36,483＋16,980＋3,334＝56,797）。C.又承前述，台鐵路權範圍之訂定，就直線段之最小需求寬度而言，84年綜規報告所規劃之最小需求寬度為23.61公尺，96年綜規報告訂定之最小需求寬度增加為25.81公尺，隨著所規劃的最小需求寬度增加之結果，其需用土地的面積也必然隨之增加，然而原軌案之原方案土地清冊的內容，並沒有依照96年綜規報告所訂定之25.81公尺最小需求寬度去調整、更新其內容，嗣98年綜規報告之核定案所訂定的最小需求寬度又修正增加為26.3公尺。按路權範圍訂定之最小需求寬度及各項施工淨距等規劃內容，係為符合安全施工距離之要求，於計算不同方案所需用土地面積時，應以相同標準加以計算，才能在相同的基礎上對照比較，業如前述，原軌案欲達到與核定案相同之效益，其路權寬度勢必等幅增加，始具比較基礎，不能在不同效益之基礎下，單純為面積的比較。因此，按相同的工程規劃設計標準，則上述依98年3月綜規報告第一冊（整理96年綜規報告之摘要）附錄三原方案（即原軌案）土地清冊所計算之原軌案需地面積，至少須就規劃範圍全線再增加2.69公尺寬度的需地面積，則原軌案須拆遷的土地面積將遠超過56,797㎡。再從規劃範圍長度觀之，原軌案96年綜規報告（第1-6頁）規劃範圍，北起永康站南端之中華陸橋以南約0.36公里處（UK356＋961.725），至生產路以南約1.41公里為止，全長7.55公里；而核定案98年綜規報告之規劃範圍，則北起永康站南端之中華陸橋（永康橋）以南約0.17公里處（UK355＋300），南至生產路以南約1.91公里（UK363＋530）為止，全長8.23公里，規劃範圍比較原軌案之7.55公里多出0.68公里。如按相同的工程規劃設計標準，原軌案尚須就此0.68公里規劃範圍加計需地面積，附此指明。

(6)「核定案」公、私有土地拆遷範圍為51,418㎡：核定案依其土地權屬表（第8-9頁）所載，需取得非臺鐵局土地5.1公頃，其中公有土地面積為21,121㎡、私有土地面積則為30,297㎡，合計51,418㎡，確實小於上述原軌案的需地面積56,797㎡。

4、依核定案需用私有土地面積30,297㎡，較原軌案的33,516㎡減少3,219㎡，而且減少使用174筆私有土地觀之，足以認定核定案比原軌案更符合都市計畫法第42條第2項「公共設施用地應儘先利用適當之公有土地」之計畫指導原則：

(1)都市計畫法第42條規定：「（第1項）都市計畫地區範圍內，應視實際情況，分別設置左列公共設施用地：道路、公園、綠地、廣場、兒童遊樂場、民用航空站、停車場所、河道及港埠用地。學校、社教機構、社會福利設施、體育場所、市場、醫療衛生機構及機關用地。上下水道、郵政、電信、變電所及其他公用事業用地。本章規定之其他公共設施用地。（第2項）前項各款公共設施用地應儘先利用適當之公有土地。」依上述第42條第2項所揭示的「公共設施用地應儘先利用適當之公有土地」原則，擬定及確定計畫機關，自應依此計畫指導原則蒐集有關資料，正確評估其重要性，以決定相關利益之優先順序。而都市計畫法第44條所指鐵路相關公共交通設施用地，核屬上述同法第42條第2項所指之公共設施用地，應儘先利用適當之公有土地，以符都市計畫法明定之計畫指導原則。因此，就核定案與原軌案有關公、私有土地之拆遷範圍（必要性）之觀察，在本件更應重視的，應該是核定案與原軌案有關「私有」土地拆遷範圍之比較。亦即透過兩方案的私有土地拆遷範圍之比較觀察，驗證兩方案何者較符合都市計畫法第42條第2項所揭示的「公共設施用地應儘先利用適當之公有土地」原則之要求。

(2)核定案與原軌案都是採用鐵路地下化的方法，消除地面上的平交道等交通障礙，以達到都市縫合的目標。在鐵路地下化施工期間，因仍須維持鐵路營運，故兩方案均有臨時軌與永久軌，在永久軌施工期間，以臨時軌經營鐵路運輸，只不過兩方案的臨時軌與永久軌位置互換而已。核定案是以現有軌道作為臨時軌，並在現有軌道的東側位置施作永久軌；而原軌案則是在現有軌道的下方位置施作永久軌，且沿著永久軌東側施作臨時軌。而在相同的工程規劃設計標準之下，由於臺鐵局營運中的現有軌道之路權寬度在不同路段有不同的路權寬度，在路權寬度小於26.3公尺的路段，因土地不敷使用，為了鐵路地下化施工所需，即有徵收私有土地或撥用公有土地之必要。就此需用土地之取得，原軌案規劃採取向現有軌道東、西兩側徵收、撥用以取得需用土地的方式；而核定案則採取只向東側取得需用土地的方式來施作地下永久軌，業如前述。總體而言，鐵路地下化（永久軌）不論採取核定案或原軌案，由於臺鐵局現有路權範圍土地不敷使用，均無可避免須取得私有土地才能成辦，差別僅在於如採核定案，僅向原有軌道東側取得需用土地，如採原軌案，則兼向原有軌道東、西兩側取得需用土地，然而東、西兩側私有土地的重要性，自無高下之別，均受法律同等保障。因此，僅能從兩方案需地面積多寡之比較，作為何者較符合都市計畫法第42條第2項所揭示的「公共設施用地應儘先利用適當之公有土地」原則之判斷依據。

(3)核定案依上述98年3月綜規報告第一冊（第8-9頁）所載，須徵收取得私有土地面積為30,297㎡，業如前述；且核定案需用368筆私有土地，占土地總筆數581筆的百分之63（98年3月綜規報告第一冊第8-10頁及附錄四建物拆遷調查表）。

(4)原軌案依其土地清冊（即98年3月綜規報告第一冊附錄三）所載，在未計入設置6米平行巷道所需土地面積之前，須徵收的私有土地面積為23,511㎡（已經依原告主張扣除各筆土地規劃面積大於登記面積之總和516㎡），業如前述；而原軌案需用542筆私有土地，占土地總筆數756筆的百分之71（98年3月綜規報告第一冊第8-10頁及附錄三建物拆遷調查表），且這是96年綜規報告的數據，由於當時並沒有規劃要新設6米巷道，當然也就沒有將新設6米巷道需地的筆數算進來。至於尚須加計之6米平行巷道所需私有土地面積，依前述原軌案所需公有土地面積12,972㎡及私有土地面積23,511㎡之比例計算為10,942㎡【計算式：16,980㎡（設置6米平行巷道所需總面積）×23,511㎡（私有土地面積）／36,483㎡（公私有土地需地面積合計）＝10,942㎡】，然而衡以原軌案係兼向東、西兩側取得需用土地，而核定案則僅向東側取得需用土地，與西側土地並無關涉；且原軌案須設6米平行巷道需求位置也是在東側，因此，本院認為應以核定案向東側取得需用的公、私有土地面積比例，據以計算原軌案之6米平行巷道所需私有土地面積，較合乎需求土地之巷道位置在東側的實際狀況，爰據此核算原軌案須加計之6米平行巷道使用私有土地面積應為10,005㎡【計算式：16,980㎡（設置6米平行巷道所需總面積）30,297㎡（私有土地面積）／51,418㎡（公私有土地需地面積合計）＝10,005㎡】，故原軌案須使用之私有土地的面積合計33,516㎡（23,511㎡＋10,005㎡＝33,516㎡）。

(5)兩方案比較結果：A.核定案須使用的私有土地面積比原軌案較少：核定案須使用私有土地面積30,297㎡，比原軌案使用私有土地33,516㎡減少3,219㎡。B.核定案須拆遷的私有土地筆數比原軌案較少：核定案需用368筆私有土地，比原軌案需用542筆私有土地，減少使用174筆私有土地。究其原因，應該是原軌案兼向東、西兩側取得需用土地所致。因此，從需用私有土地筆數的比較來看，原軌案所影響的私有土地所有人的範圍也比較大。C.以鳥瞰的角度觀察，核定案構想在原有軌道東側配置永久軌的好處：Ⅰ以原有軌為臨時軌，免設臨時軌道，不僅可以免去設置臨時軌道的經費、施工期間及原有軌切換到臨時軌的流程，還可以因此縮短地面交通黑暗期。又因為設置臨時軌道是原軌案的施工要徑，一定要等臨時軌道設置完成，將營運中的原有軌切換到臨時軌繼續維持鐵道的營運後，才能在撤除原有軌的位置施作地下化永久軌隧道。就此而言，兩方案相較之下，核定案既然不必另外施作臨時軌工程，則與臨時軌工程相關工作的時間即可減省，不論減省的期間估計長短，均不影響核定案因此臨時軌工程相關的工作時間之減省，就施工期間之比較而言，明顯較優於原軌案之結論。Ⅱ在永久軌施工區以覆蓋板供通行、救災之用，就不必設置臨時巷道，不僅可以因施工區兼具臨時巷道功能，而免去設置臨時巷道的土地需求、工程時間與經費；且完工後將由較寬闊的鐵路廊帶道路取代各路段寬狹不一的原6米平行巷道功能，也提高路地的使用效能。D.綜合上述數據比較觀察，不論從使用私有土地的面積或從拆遷私有土地的筆數來看，核定案使用的私有土地面積以及私有土地筆數顯然都比原軌案更少，而核定案構想在原有軌道東側配置永久軌，應是主要原因，足認核定案應比原軌案更符合都市計畫法第42條第2項所揭示的「公共設施用地應儘先利用適當之公有土地」原則之要求。

(6)有關兩方案建物拆遷面積之爭議：A.原告主張：鐵道局雖援引98年3月綜規報告，指稱原軌案之建物拆遷面積較核定案為多云云，惟鐵道局迄今未能說明98年3月綜規報告之建物拆遷面積究竟哪些部分係分屬站區、臨時軌或永久軌，就以96年綜規報告而論，原軌案於臺南站區建物拆除面積即高達42,512㎡（參96年綜規報告第4-37頁），且站區絕大多數為臺鐵局之建物，其與核定案因軌道往東偏移以致少有拆除站區建物者不同，故倘扣除所拆除臺鐵局於站區固有建物之面積，原軌案之建物拆除數額仍較東移案為小。B.被告及參加人主張：觀之輔參證19「臺南市區鐵路地下化計畫用地範圍內土地有償撥用、徵收及建物拆遷面積比較一覽表」可知，倘在原軌案未納入東側應設置2.83公里長、6公尺寬平行巷道之計算下，私有土地受影響之面積，固以核定案較多，然一併觀察兩方案規劃路線範圍所需拆除之房屋建物面積，即使未納入可能需設置6米巷道之情形下，原軌案估計共將拆除71,157㎡房屋面積及116,996㎡樓地板面積，相較核定案僅需拆除49,740㎡房屋面積及95,586㎡樓地板面積，就影響建物拆遷面積而論，原軌案案對於人民使用居住之建物將有更大範圍之影響。C.不論是核定案或原軌案，凡坐落在需地範圍內的公、私有土地上的建築物及其他地上物，均因施工而必須拆除或遷移，因此，兩方案建物拆遷面積之比較，與兩方案公、私有土地拆遷範圍之比較，其實是同一個議題，從不同角度觀察而已，並沒有本質上的不同。兩方案就施工範圍需用土地之取得，原軌案的規劃是採取向原有軌道東、西兩側徵收、撥用的方式以取得需用土地；而核定案則採取只向東側取得需用土地的方式來施作地下永久軌，均無可避免須取得私有土地才能成辦，但是如果鐵道是經過人口密集的住宅區，則主張向軌道兩側取得需用土地之原軌案與只向東側取得需用土地之核定案，二者相較，前者影響的土地筆數與拆遷戶數，應該會比後者多（兩側的總數大於一側），不過就個別土地或建物所有人所受影響或侵害的程度而言，後者應該會大於前者（本來兩側分擔改為一側單獨負擔）。D.由於98年3月綜規報告第一冊附錄三及附錄四的建物拆遷調查表，雖然各就原軌案與核定案詳列須拆遷之建物位置（須對照工程圖里程標示）、建物形式（構造及樓層數）、建物面積、拆除總樓板面積，但並未載明其公私權屬，而建物登記面積，未必等同實際建築面積，且牴觸施工之建築物均已拆除，因此無從再調查據以比較，何況原軌案本來就沒有規劃並調查如在東側新設6米平行巷道所需拆除之房屋面積，在此情形下，當然無從逕認核定案對私有建物的拆除面積、拆除總樓板面積小於或大於原軌案，自難遽以認定原處分違法，且此僅為單一項目，在其他整體利益衡量仍可認核定案較優時，即不影響原處分之適法性。

5、就鐵路地下化施工對臺南車站古蹟造成之風險觀察：

(1)原告主張：依歷來規劃報告及臺灣於類似工程案例之施作經驗及技術，原軌案可在保護臺南車站古蹟之前提下施工，且鐵道局迄未提出無法承受之施工風險之客觀評估資料。

(2)被告主張：兩方案雖在目前工程技術水準下，均有施作可行性，但相關資料顯示核定案所存在工程風險疑慮較低。對臺南舊車站古蹟之保存，同樣屬於工程技術可處理之議題，爰尊重工程單位專業意見。

(3)有關臺南火車站古蹟範圍之說明（96年綜規報告第1-6頁、98年7月綜規報告第3-63頁）：臺南火車站係於87年12月18日經前臺灣省政府公告指定為省定古蹟，範圍包括車站本體、站務室、原派出所、第一月台（有傳統鋼架部分由站長室北端延伸至出口南端）；88年間因臺灣省政府精簡作業後，依90年12月19日修正之文化資產保存法施行細則第76條之1規定：「（第1項）中華民國86年6月30日以前公告之第一級古蹟視為國定古蹟；省轄第二級古蹟視為省定古蹟，省轄第三級古蹟視為縣(市)定古蹟；直轄市第二級及第三級古蹟視為直轄市定古蹟。（第2項）前項之視為省定古蹟及自中華民國86年7月1日起公告之省定古蹟，自中華民國88年7月1日起視為國定古蹟，其主管機關為內政部。」可知，臺南火車站車站本體、站務室、原派出所、第一月台（有傳統鋼架部分由站長室北端延伸至出口南端）自88年7月1日起視為國定古蹟。

(4)核定案所規劃的鐵路地下化施工位置距離臺南火車站古蹟較遠，對古蹟造成的風險低於原軌案：A.經查，無論是原軌案或是核定案所規劃的鐵路地下化施工，依我國鐵道工程施工技術水準均有施作可行性，為兩造所不爭執，此觀96年綜規報告及98年綜規報告所規劃之內容即明。因此，純從施工技術的觀點來看，兩方案對古蹟造成的風險應屬相當。B.然依原軌案之96年綜規報告規劃，其地下化施工路線將經過臺南火車站的第一月台（有傳統鋼架的古蹟部分）下方；而核定案所規劃的施工位置較原軌案往東偏移，距離臺南火車站車站本體約40公尺，且與第一月台間尚隔著不屬於古蹟的第二月台及臨時月台等情，有98年3月綜規報告（第一冊第6-12頁臺南車站古蹟原方案路線圖、第6-13頁臺南車站古蹟原方案路線圖）及98年7月綜規報告（第3-58頁臺南車站新舊站相對位置示意圖）可查。相較之下，核定案所規劃的鐵路地下化施工範圍與臺南車站古蹟間之距離，顯然比原軌案的施工範圍與臺南車站古蹟間距離更遠。依臺南市政府外放附件4-1至4-5其中「臺南市區鐵路地下化計畫工程技術論壇簡報」之補充14-45頁「核定案斷面示意圖」及補充14-47頁「方案綜合比較表」顯示，核定案所規劃的鐵路地下化施工範圍與臺南車站古蹟間之距離約20公尺，而原軌案所規劃之永久地下站體與臺南車站、月台古蹟有重疊部分。基於相對位置距離的比較來看，核定案之地下化施工對臺南車站古蹟造成的風險應低於原軌案。

(二)原處分無違司法院釋字第732號解釋意旨：

1、首先，本件因都市計畫之主要計畫變更所涉變更範圍之土地，均屬於交通事業及直轄市交通規劃所必須之土地，此觀系爭變更主要計畫一「變更臺南市主要計畫（配合臺南市區鐵路地下化計畫）案」第五章第二節（第5-3頁）變更計畫內容明細表明載變更前原都市計畫各種使用分區用地，其位置在鐵路地下化工程用地範圍內者，分別變更為公園道用地（兼供鐵路使用）、鐵道用地（兼供鐵路使用）、鐵路用地、公園用地（兼供鐵路使用）、車站用地；以及系爭變更主要計畫二「變更臺南市主要計畫（配合臺南市區鐵路地下化計畫）（部分鐵路用地、住宅區變更為公園道用地）案」第五章第二節（第5-2頁）變更計畫內容明細表則記載變更前原都市計畫之鐵路用地、住宅區，其位置在鐵路地下化工程用地西側者，均變更為公園道用地，足以證明依系爭變更主要計畫案而變更使用之土地，全數變更為公園道用地（兼供鐵路使用）、鐵道用地（兼供鐵路使用）、鐵路用地、公園用地（兼供鐵路使用）、車站用地及公園道用地等屬於交通事業及直轄市交通規劃所必須之土地，並無司法院釋字第732號解釋所指報請徵收交通事業所必須者「以外」之毗鄰地區土地（即非交通事業所必須之土地），使土地資源之利益重新分配或移轉國家或其他私人享有之情形。

2、其次，就鐵路地下化所需用土地之取得，原軌案的規劃是採取向現有軌道東、西兩側徵收、撥用以取得需用土地；而核定案的規劃則採取只向東側取得需用土地的方式來施作地下永久軌；總體而言，鐵路地下化（永久軌）不論採取核定案或原軌案，均無可避免須取得私有土地才能成辦，差別僅在於如採核定案，係向現有軌道東側取得需用土地，如採原軌案，則向現有軌道東、西兩側取得需用土地，東、西兩側私有土地的重要性，自無高下之別，均受法律同等保障，業如前述。原告雖主張98年綜規報告導致徵收面積大幅增加，顯與司法院釋字第732號解釋所揭櫫之最小侵害原則意旨不符等語。然而，98年綜規報告的規劃，不僅沒有發生使得核定案大幅增加徵收面積的事實，相較之下，核定案所須徵收的私有土地面積為30,297㎡，反而比原軌案須徵收的私有土地面積33,516㎡減少徵收3,219㎡，且減少徵收私有土地174筆，業如前述，就此足見原處分無違於司法院釋字第732號解釋所揭示的對人民最小侵害原則。

3、96年綜規報告的原軌案經建會審議結果，以軌道次類別建設經費拮据，請評估本建設工程與鄰近區域一併辦理都市更新計畫，以土地開發效益挹注本案工程經費之可行性，業如前述，而鐵道局就此於98年7月綜規報告的財務分析結論（第9-2頁）明確指出：「基於公共建設以非營利為目標，係以國家社會整體效益為依歸之財務特性，本計畫對於增加臺鐵客運量並無顯著影響，且地下化後騰空之路廊土地，主要規劃為綠帶、人行道、道路等公共設施使用，爰此，本計畫於評估期間內無法回收。」等語。後來經建會也在其101年9月6日都字第1010003964號函（本院卷一第325頁）說明指出，因臺南市區鐵路地下化計畫核定時間在前，建議依交通部意見不適用行政院嗣於101年7月24日核定之「跨域加值公共建設財務規劃方案」辦理。且查臺南市區鐵路地下化計畫係以逐年編列公務預算方式支應建設經費，自無原告所指為了以土地開發效益挹注系爭地下化工程經費，而併就系爭地下化工程與鄰近區域辦理都市更新，導致徵收面積大幅增加之情事。按凡有建設計畫，即應評估經費並其來源，為行政機關在規劃過程中應思辯的構想之一，也符合計畫形成自由須考量使各方利益處於協調狀態之權衡目的，自不應以經建會曾經建請評估本件建設工程與鄰近區域一併辦理都市更新計畫，以土地開發效益挹注本案工程經費之可行性一節，即據以否定98年綜規報告整體評估結果的價值。因此，在核定案需用私有土地面積為30,297㎡，比原軌案需用私有土地面積33,516㎡減少3,219㎡，且減少需用私有土地174筆之情形下，系爭變更計畫案採取核定案之構想作為都市計畫之規劃基礎，當不應被認定為違法。

十三綜上所述，原告午○○等37人均居住並設籍在系爭變更計畫案變更範圍內，其所居住房地，於系爭變更計畫案核定後，將須拆遷，其等居住自由亦將受影響，即屬法律上利害關係人，自為適格原告。又都市計畫法並未規定聽證為必經之程序，而司法院釋字第709號解釋，係就都市更新條例關於都市更新事業概要及計畫之審核程序規定而論，釋字第739號解釋，則係就獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法相關規定是否合憲而論，均與本件變更都市計畫之案情無涉。考量原臨路住戶之通行權益，及其與鐵道本身沿線之防、救災需求，原軌案確有設置平行巷道之必要；原軌案所需用的公、私有土地合計56,797㎡，大於核定案的51,418㎡；核定案需用私有土地30,297㎡，小於原軌案的33,516㎡（尚未計入通勤站之私有土地面積），且原軌案需用土地筆數比核定案多出175筆，其中有174筆為私有土地，足認採取核定案需用的私有土地筆數及面積均比原軌案更少，較符合都市計畫法第42條第2項「公共設施用地應儘先利用適當之公有土地」原則之要求；且核定案的施工範圍距離臺南車站古蹟比原軌案更遠，因施工而對古蹟造成破壞的風險較低；再加上核定案既然不必另外施作臨時軌工程，則與臨時軌工程相關的工作時間即可減省，不論是減省工期若干，均不影響核定案因此臨時軌工程相關的工作時間之減省，就施工期間之比較而言，明顯較優於原軌案之結論。縱然核定案與原軌案有關道路寬度之都市規劃效益（公益性）相當，惟本於行政機關對於行政計畫之確定享有一定的計畫形成自由之觀點，被告綜合上述各項爭點之比較觀察，而以原處分核定系爭變更計畫案，尚難認為有何利益衡量之程序瑕疵或衡量不合比例之利益衡量結果瑕疵之違法。至於訴願決定雖以原告午○○等37人非適格當事人而不受理，雖有未當，惟因最終結論尚無不同，故仍予維持。

十四判決結論︰原告之訴無理由，應予駁回，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。

高雄高等行政法院第一庭