高雄高等行政法院判決

原告

甲○○

原告

乙○○

原告

丙○○

原告

丁○○

原告

戊○○

原告

己○○

原告

庚○○

原告

辛○○

原告

壬○○

原告

癸○○

原告

子○○

原告

丑○○

原告

寅○○

原告

卯○○

原告

辰○○

原告

巳○○

原告

午○○

原告

未○○

原告

申○○

原告

酉○○

原告

戌○○

原告

亥○○

原告

天○○

原告

地○○

原告

宇○○

原告

宙○○

原告

玄○○

原告

黃○○

原告

Ａ○○

原告

Ｂ○○

原告

Ｃ○○

原告

Ｄ○○

原告

Ｅ○○

原告

Ｆ○○

原告

Ｇ○○

原告

Ｈ○○

原告

Ｉ○○

原告

Ｊ○○

原告

Ｋ○○

原告

Ｌ○○

原告

Ｍ○○

原告

Ｎ○○

原告

Ｏ○○

共同訴訟代理人

蔡瑞麒 律師

被告

屏東縣政府

代表人

Ｐ○○縣長

訴訟代理人

Ｖ○○

訴訟代理人

Ｗ○○

被告

高雄市政府

代表人

Ｑ○市長

訴訟代理人

Ｓ○○

訴訟代理人

Ｕ○○

被告

高雄縣政府

代表人

Ｒ○○縣長

訴訟代理人

Ｔ○○

　　　　　　Ｘ○○

上列當事人間優惠存款事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

壹、緣原告等人分別為屏東縣、高雄市、高雄縣等學校之退休教師（如附表所示），均依學校教職員退休條例（下稱退休條例）規定辦理退休，領取月退休金，並依學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點（下稱公保優存要點）規定，在台灣銀行股份有限公司(下稱台灣銀行)辦理公保養老給付優惠存款。嗣因教育部以民國95年1月27日台人（三）字第0950010490B號令修正增訂發布公保優存要點第3點之1，並自95年2月16日實施，被告屏東縣政府、高雄市政府及高雄縣政府等爰依新修正之規定，以96年4月11日屏府人給字第0960072939號等函文通知原告等人所辦理之優惠存款期滿後，依新規定得辦理續約之優惠存款更正如附表改變後可優存公保養老給付總額乙欄所示之金額，原告等人不服，遂提起本件行政訴訟（關於被告台灣銀行之部分，本院另以裁定移送於台灣台北地方法院）。

貳、本件原告主張：

一、程序方面

（一）按行政契約係指兩個以上之當事人，就公法上權利義務設定、變更或廢止所訂立之契約。88年9月23日修正之學校退休教職員一次退休金優惠存款辦法（下稱一次退休金優存辦法）第1條規定：「本辦法依學校教職員退休條例施行細則第38條第1項規定訂定之。」第3條規定：「退休金之儲存，除期滿得續存外，其期限定為1年及2年兩種，利息按行政院核定比照受理存款機關一年期定期存款牌告利率加百分之五十優惠利率計算，但最低不得低於年息百分之十八。」第9條規定：「受理存款機關於退休人員申請存款時，應憑審定退休機關填發之退休金證書查驗辦理。」第10條規定：「本辦法所稱受理存款機關為台灣銀行及其各地方分支機關；所稱審定退休機關為教育部、直轄市政府教育局、縣（市）政府。」是公立學校退休教職員符合辦理優惠存款要件者，得自行選擇是否申請辦理優惠存款，並無強制性；辦理優惠存款後，到期後是否續約？期滿前是否中途解約？均得由存款人自行決定；而受理存款銀行即台灣銀行及其各地分行，係受政府委託行使公權力，就優惠存款之辦理與各公立學校退休教職員簽訂契約，並按月結付利息；受理存款銀行，並與政府各自負擔優惠存款利率之一定比例；核其性質，應屬就公法上權利義務關係之設定、變更或廢止所訂立之契約，依上說明，核屬行政契約，並非私法契約，原告等人自得依法提起行政訴訟，合先敘明。

（二）原告庚○○等29人目前尚未受利息差額之損失，惟日後亦必然發生，故有預為請求之必要：

１、按行政訴訟法第115條規定:「民事訴訟法第205條、第246條．．．之規定，於本節準用之。」及民事訴訟法246條規定:「請求將來給付之訴，以有預為請求之必要者為限，得提起之。」及89年2月9日修正前之同條規定:「於履行期未到前請求將來給付非被告有到期不履行之虞者，不得提起。」再依其同條修正目的係在於「為擴大將來給付之訴之適用範圍，及參照日本、德國之立法例，修正為有預為請求之必要者，均得提起將來給付之訴」。

２、編號7、8、9、10、12、13、14、15、1 8、19、20、21、22、23、26、27、28、29、30、32、34、35、36、37、38、39、40、41、43原告庚○○等29人雖未接獲被告屏東縣政府、高雄市政府、高雄縣政府通知公保養老給付優惠存款期滿續存金額及至台灣銀行換約之通知；惟公保優存要點第3點之1係於95年2月16日實施，且迄今已有多人接至上揭期滿續存金額及換約之通知，且續存金額因有「所得替代率」計算方式，亦即依上揭優惠存款要點第3點之1規定而減少，致利息亦隨之減少，而造成實質上之損害，有如前述。且上揭29人（原告誤書為58人）亦必然陸續接至上揭期滿續存金額及換約之通知，日後必然遭受相同之損害。故原告庚○○等29人有預為請求之必要，而有提起本件將來給付之訴，並非以被告有到期不履行之虞，始得提起本件將來給付之訴。

二、實體方面

（一）按「公保優存要點」自63年實施，且至85年2月1日改採退撫新制之「儲金制」後，仍就退休教育人員之「舊制年資」繼續沿用迄今；且上揭要點實施迄今已長達有30餘年，應可認係退休教育人員月退休所得之一部，已非原先政府早期基於教育人員退休所得偏低而建置之政策性補助措施：

１、按「公務人員依法辦理退休請領退休金，乃行使法律基於憲法所賦予之權利，應受保障。」業據司法院釋字第187號解釋在案，是「公務員依法辦理退休」乃屬公法上權利之行使。而教師亦為公務員之一種，依學校教職員退休條例施行細則（下稱退休條例施行細則）第38條第1項規定，所頒訂優惠存款辦法，其中所定退休教職員「退休金優惠存款制度」，乃國家照顧退休教職員生老病死及安葬之「退休制度」之一種，與「一般人民向銀行約定定存契約」之私法契約行為，迥然不同。意即，若公務員選擇支領一次退休金並辦理優惠利率存款之「退休制度」時，該項存款之優惠利率請求權，即屬於公務員退休金請求權之一部分，應無疑義。

２、按退休條例施行細則第38條第l項規定：「本條例修正施行前任職年資，依本條例修正施行前原規定標準核發之一次退休金，自願儲存時，得由政府金融機關受理優惠儲存，其辦法由教育部會商財政部定之。」且按「一次退休金優存辦法」第l條規定：「本辦法依施行細則第38條第1項規定訂之。」第2條規定：「公立學校退休教職員一次退休金辦理優惠存款，須合於下列各款條件：1、依學校教職員退休條例辦理退休。2、退休時任職務適用行政院訂定之全國軍公教員工待遇支給要點之公務人員俸額標準表支薪．．．。」復按「公保優存要點」第1點規定：「公立學校退休教職員公保養老給付金額辦理優惠存款，依本要點行之。」第5點規定：「本要點未規定事項，準用學校退休教職員一次退休金優惠存款辦法之規定辦理」。

３、原告等月退休金給付，除依退休條例第5條第3項領取「月退休金」外，另依「公保優存要點」規定，領取公保養老給付優存之每月利息，係準用「一次退休金優存辦法」辦理，祇因月退休金之退休教職員僅有公保養老給付金額，並無一次退休金之故；且教育部於95年2月16日實施「教育人員退休所得合理化方案」，亦係將上揭公保養老給付優存每月利息，列為退休教育人員月退休所得之一部；且至85年2月1日改採退撫新制之「儲金制」後，仍就「舊制年資」部分仍繼續沿用，迄今已長達有10年。

４、況銓敘部94年7月14日部退二字第0942522270號書函亦稱：「而有關公務人員退休法施行細則之修正，亦經立法院備查有案，施行40餘年，已成公務人員寄予信賴之退休配套制度．．．。」而「退休條例施行細則」，亦有相同修正，故已非原先政府早期基於教育人員所得偏低而建置之政策性補助措施，而係列為退休教育人員月退休所得之一部，應無疑義。

５、綜上，教師依法辦理退休，係屬公法上權利之行使，而優惠存款即為退休金之一部，本質上屬財產權，依憲法第15條、司法院釋字第187號解釋意旨，應受憲法保障，故依中央法規標準法第5條第2款及第6條規定，須以法律定之，無由以行政命令之方式加以規範。另公保養老給付優存既係給付行政措施，因涉及對象涵蓋軍公教人員，事關國家對其退休後之照護義務，關係廣大軍公教人員及其眷屬退休生活之安定，應屬涉及公共利益之重大事項，故應有法律或法律授權之命令為依據之必要。教育部僅以公保優存要點第3點之1之便宜措施，減少退休教職員之養老給付得辦理優惠存款之金額，此等限制原告財產權之舉，非以法律為之或得法律之授權，實與法律保留原則相悖。

（二）政府對教育人員退撫制度因應公務人員退撫改制，亦於85年2月1日改採「儲金」新制，已非「恩給」舊制；惟退休教育人員若具「舊制年資」，仍維持公保養老給付優存18%及按施行前「公保年資」及養老給付辦理優惠存款最高月數計算優存金額之適用，並經長期反覆不斷地實施；且按各縣市政府所製發之退休金證書，亦記載「原開掣學校教職員退休條例修正施行前年資核發公保養老支票（請勿兌現），得憑此證辦理優惠存款」等語，故優惠存款之利息已係月退休金之一部，並已獲原告等相當信賴之客觀事實，應予保護：

１、按「信賴保護原則攸關憲法上人民權利之保障，公權力行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，不限於授益行政處分之撤銷或廢止（行政程序法第119條、第120條及第126條參照），即行政法規之廢止或變更亦有其適用。行政法規公布施行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。除法規預先定有施行期間或因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題外，其因公益之必要廢止法規或修改內容致人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害，應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害，方符憲法保障人民權利之意旨。至經廢止或變更之法規有重大明顯違反上位規範情形，或法規（如解釋性、裁量性之行政規則）係因主張權益受害者以不正當方法或提供不正確資料而發布者，其信賴即不值得保護；又純屬願望、期待而未有表現其已生信賴之事實者，則欠缺信賴要件，不在保護範圍。法治國為憲法基本原則之一，法治國原則首重人民權利之維護、法秩序之安定及誠實信用原則之遵守。人民對公權力行使結果所生之合理信賴，法律自應予以適當保障，此乃信賴保護之法理基礎，亦為行政程序法第119條、第120條及第126條等相關規定之所由設。行政法規（包括法規命令、解釋性或裁量性行政規則）之廢止或變更，於人民權利之影響，並不亞於前述行政程序法所規範行政處分之撤銷或廢止，故行政法規除預先定有施行期間或經有權機關認定係因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題外，制定或發布法規之機關固得依法定程序予以修改或廢止，惟應兼顧規範對象值得保護之信賴利益，而給予適當保障，方符憲法保障人民權利之意旨。制定或發布法規之機關基於公益之考量，即社會整體利益優先於法規適用對象之個別利益時，自得依法定程序停止法規適用或修改其內容，若因此使人民出於信賴先前法規繼續施行，而有因信賴所生之實體法上利益受損害者，倘現有法規中無相關補救規定可資援用時（如稅捐稽徵法第48條之3等），基於信賴之保護，制定或發布法規之機關應採取合理之補救措施或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害。司法院著有釋字第525號解釋在案。又「行政法規公布施行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。其因公益之必要廢止法規或修改內容，致人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害，應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害，方符憲法保障人民權利之意旨，業經本院釋字第525號解釋在案。人民因信賴於法規廢止或修改前依強制規定而取得之實體法上地位有受不利之影響時，自亦應同受保護。」司法院釋字第529號解釋亦有明示。次按「所謂信賴保護原則，係指人民因相信既存之法秩序，安排其生活或處置其財產，則不能因嗣後法規之制定或修正，而使其遭受不能預見之損害，因此保障人民之既得權，並維護法律之尊嚴。又法治國原則為憲法之基本原則，首重人民權利之維護，法秩序之安定及信賴保護原則之遵守。行政法規公布施行後，制定或發布之機關依法定程序予以修改或廢止應兼顧規範對象信賴利益之保護，受規範對象如已在因法規施行而產生信賴基礎之存續期間內，對構成信賴要件之事實，客觀上具體表現之行為，且有值得保護之利益者，即應受信賴保護原則之保障。至於如何保障其信賴利益，究係採取減輕或避免其損害，或避免影響其依法所取得法律上地位等方法，則須衡酌法秩序變動所追求之政策目的，國家財產負擔等能力等公益因素及信賴利益之輕重，信賴利益所依據之基礎法規所表現之意義與價值等為合理之規定。如信賴利益所依據之基礎法規，其作用不僅在保障私人利益之法律地位，更具有藉該法律地位之保障以實現公益之目的者，則因該基礎法規之變動所涉及之公益目的，亦得確保。」「．．．，亦即第3屆監察委員就任時，依信賴其受任期之保障，並信賴於其任期屆滿後如任軍、公、教人員年資滿15年者，有依照舊給與條例第4條擇領月退職酬勞金之公法上財產權利。本此信賴而就任，即是其對構成信賴要件之事實，有客觀上具體表現之行為，而須受信賴之保護。」最高行政法院88年度判字第3846號判決及司法院釋字第589號解釋文與解釋理由書釋明在案。

２、原告等係公立高級中學以下學校之退休教育人員，並依「退休條例」第5條規定，領取「月退休金」，該退休金包括「公保優存要點」第5條準用「一次退休金優存款辦法」第3款但書規定「不得低於18%之年息」；並依第3點規定，依施行前「公保年資」及「養老給付辦理優惠存款最高戶數」標準，「公保年資」最高為20年，「優惠存款最高月數」為36個月，原告等按月領取退休金，係依上揭條例及優存要點辦理，係屬「公法上原因發生財產上之給付」，故亦屬法定給付項目。

３、教育部於85年2月1日改採退撫新制之「儲金制」，亦即政府與公教人員各提撥一定比例之費用作為退撫基金，並對其後年資核給月退休金及養老給付不再辦理優惠存款。又因上揭退撫新制因有「不溯及既往」原則，故橫、跨在新舊制年資之退休教育人員，亦祇有「舊制年資」始有優存年息18%之適用。又退休教育人員審定機關製發「學校教職員月退休金證書」之「退休金領受須知」亦記載「1、原開掣學校教職員退休條例修正施行前年資核發公保養老支票（請勿兌現），得憑此證辯理優惠存款」或「附記」記載「領受人得憑此證與原開製退休條例修正施行前一次退休金及公保養老給付支票（請勿兌現）辦理優惠存款」。依上觀之，審定機關係按核定之公保養老給付優存金額簽發支票，再由退休之教育人員存放於台灣銀行以辦理優惠存款；且經長期反覆不斷地繼續實施，上開金額雖每經2年或1年續訂契約，亦從未要求領回或減少金額，顯已將上揭核定公保養老給付金額計算以18%年息視為月退休金之一部，應已在法規施行而生信賴基礎之存續期間內，對構成信賴要件之事實有客觀上具體表現行為，且亦有值得保護利益之存在，至為灼然。

４、請領退休金之權利屬憲法所定「人民有服公職之權利」之保護範圍，經司法院多次解釋在案，其中司法院釋字第614號解釋之理由書，不僅確認「憲法第18條規定人民有服公職之權利，旨在保護人民有依法令從事公務，暨由此衍生享有之身分保障、俸給與退休金請求等權利」，並直指「國家對公務人員有給予俸給、退休金等維持其生活之義務」，是公保養老給付優惠存款之制度，施行多年，實質上已構成公務人員維持其退休生活之重要國家給付，不得因優惠存款名稱與退休金不同，又未經公務人員退休法所規定，即否認其屬國家對公務人員實質之退休給付之性質。是上開教育部修正增訂之公保優存要點第3點之1，經被告適用逕自改變原告得優惠存款之最高金額，自屬變動原告退休給付之實質內容，原告主張其退休時對於優惠存款制度之存續產生信賴，認其得存優惠存款之最高金額應以其退休時有效之修正前公保優存要點之規定為依據，當非無據。

（三）公保優存要點第3點之1修正並於95年2月16日實施，應有違反「不溯及既往」原則：按中央法規標準法第18條規定：「各機關受理人民聲請許可案件適用法規時，除依其性質應適用行為時之法規外，如在處理程序終結前，據以准許之法規有變動者，適用新法規。但舊法規有利於當事人而新法規未廢除或禁止所聲請之事項者，適用舊法規。」教育部所發布實施之上開公保優存要點第3點之1第2項規定:「前項每月退休所得超過退休所得上限百分比者，在依學校教職員退休條例所支給退休給與不作變動之前提下，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超退休所得上限百分比。」第7項規定:「本點規定施行前已退休之教育人員，於本點規定施行後優惠存款期滿續存時，應依最後退休薪級及最後機關學校校實證明最後在職時具有前項第2款之待遇項目，按本點規定施行時待遇標準及當年度（如當年度尚未訂定，則依前一年度）軍公教人員年終工作獎金及（慰問金）發給注意事項計算每月退休所得及最後在職同薪級人員現職待遇。」第8項規定:「前項人員每月退休所得超過依第l項計算之退休所得上限百分比者，減少其養老給付所得辦理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百分比。」亦即上開修正發布施行之要點，有溯及施行前已退休之教育人員，致其公保養老給付得辦理優惠存款金額有所減縮，實已侵害上開要點發布施行前已退休之教育人員，依退休條例修正施行前之年資所核定公保養老給付金額辦理優惠存款之既得權，顯有違背禁止溯及既往原則，亦影響法秩序之安定。

（四）被告等依系爭公保優存要點修正第3點之1，減少原告所應獲給付較高數額之優存利息，相較於其他條件相同卻未被減少優存利息之軍、公、教人員，實有悖於平等原則：１、按被告等乃以系爭公保優存要點修正第3點之1之規定，減少退休教職員所得請求公保養老給付優存利息之適用，影響範圍，主要侷限之對象實為基層且支領月退金之退休教職員，對退休前擔任主管職務而領有主管職務加給或專業加給（學術研究費）或支領一次退休金之退休教職員影響甚微。然教職員無論其是否領有主管職務加給或專業加給或支領一次退休金，其餘退休前所繳納之公保費用並無不同，則其所得請領之公保優存之優存利息亦應以同一標準公式計算才是，如此亦方符合就同一事件為相同處置之平等原則真諦。

２、公保優存要點修正第3點之1在計算退休所得替代率分母（即現職待遇）時，卻規定該分母之數值可加上主管加給、專業加給之數額，使該分母之數值因而擴大，造成退休前領有主管加給或專業加給之主管，因其所得率之換算未超過現職主管人員薪資一定比例，而無須扣減得以存款之金額及其優存利息。然此實係破壞了以本薪為核心以計算退休金之退休制度，而形成「肥高官，瘦小吏」之不平等現象（原本退休所得較高之主管教職員之優存利息不會因此減少，而所得較低之一般教職員其優存利息反倒因此減少）。另外，系爭要點修正第3點之1之修正，對支領一次退休金之教職員而言，其本所應得之優存利息亦不會因此而有所減少，是以，系爭要點第3點之1之適用，獨獨造成非主管支領月退休金之基層教職員優存利息受到減少，實已有違平等原則。

（五）本案原告等人於辦理退休之時，被告等縣市政府即依原告等人退休時之年資，核定得辦理優惠存款之金額，並依該核定之金額，與被告台灣銀行共同與原告等人訂立之優惠存款契約，優惠存款之利息則由被告等縣市政府與被告台灣銀行共同負擔。是以，上開金額核定之處分確定後，兩造之間乃係基於平等之法律地位，締結一行政契約。經查，兩造所訂之契約，雖有1年期、2年期之存續期間約定，惟此約定之原因，乃在確保原告等人在期滿之時，仍然生存或無其他喪失優惠存款保障之原因存在，至於契約之內容、雙方之權利義務，均無變更，被告並不對原告辦理優惠存款之金額重新為一處分，亦即依原契約所訂，原告不得存入比原金額高之存款，被告機關亦不得拒絕原告等人依原金額辦理續約。復查，行政契約訂定後，契約內容之履行、調整或更改，除法律另有規定外(如行政程序法第145條至第147條)，自應如同民事契約程序，由雙方當事人協議或經由訴訟解決之，當無准由行政機關逕以行政處分達成履行或更改契約內容目的之理。因此，被告等縣市政府雖自95年間開始，陸續以函文通知原告等人有重新核定得以辦理優惠存款金額之事，惟無論上開函文是否屬於行政處分，依上開說明，該函文均不能變更兩造間原訂契約之內容至明。因此，被告以其片面之決定，拒絕原告於續約之時，依原契約金額辦理優惠存款，即顯有違反兩造所訂契約之情事，自應對原告等人所受之損害負賠償責任。

（六）兩造間所訂立之契約係行政契約已如前述，且自63年11月l日起所施行之公保優存要點，乃為照顧退休教職員之生活所設，基於該要點之制度本旨及教職員與國家間雙方所締結之行政契約，優惠存款實已成為契約內容之一部，國家自應受此契約之拘束，非有對公益之重大危害不得片面調整之，此觀諸行政程序法第146條第l項之規定：「行政契約當事人之一方為人民者，行政機關為防止或除去對公益之重大危害，得於必要範圍內調整契約內容或終止契約。」之反面解釋足證。再者，依公保優存要點之規定，如公教人員欲將退休金辦理優惠存款或續存，受理之機關並無權拒絕。是以，退萬步言，縱認該優惠存款已有對公益造成重大危害而須加以調整或終止，依行政程序法第146條第2項之規定：「前項之調整或終止，非補償相對人因此所受之財產上損失，不得為之。」被告等非於補償原告因而所受財產上之損失，並不得調整或終止兩造間之契約。今被告等在未補償原告之損失之前，片面變更優惠存款之內容，顯然抵觸上開行政程序法之規定，而不生效力，自仍應依原契約內容，由原告等人依約續存原核定之金額，被告則依約給付以該金額計算之利息予原告等情。並聲明求為判決：１、被告屏東縣政府應給付附表編號1-8所示原告自附表所示下次續約日期起，按月於同前日給付如附表所示每月利息損失之金額，及上開金額按年息百分之五計算之利息。２、被告高雄市政府應給付附表編號9-16所示原告自附表所示下次續約日期起，按月於同前日給付如附表所示每月利息損失之金額，及上開金額按年息百分之五計算之利息。３、被告高雄縣政府應給付附表編號17-43所示原告自附表所示下次續約日期起，按月於同前日給付如附表所示每月利息損失之金額，及上開金額按年息百分之五計算之利息。

參、被告則主張：

一、被告屏東縣政府部分：

（一）按教育部95年1月27日發布修正並自同年2月16日生效之公保優存要點第3點之1規定，支（兼）領月退休金之退休教育人員，其公保養老給付每月優惠存款利息，加上按退休生效時待遇標準計算之月退休金，以及年終慰問金之十二分之一合計之每月退休所得，不得超過最後在職同薪級人員現職待遇之上限百分比，超過者，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額。至於公保優存要點修正生效前已退休人員，其於台灣銀行辦理優惠存款分為1年期及2年期，期滿須辦理續存，基於退休所得合理化並與現職人員權益衡平之考量，故上開第3點之1乃同時明定，已退休人員於養老給付續存時亦應受上揭退休所得上限百分比之限制。

（二）被告屏東縣政府依上開規定核算得辦理優惠存款之計算標準為：

１、現職待遇（分母值）：含本（年功）薪＋學術研究費＋主管職務加給＋年終工作獎金十二分之一。

２、退休所得（分子值）：含月退休金＋公保養老給付優惠存款每月利息＋年終慰問金十二分之一。

３、並依上述計算標準計算原告甲○○等8人利息及公保養老給付得續存優惠存款之金額。

（三）現行退休公教人員公保養老給付金額辦理優惠存款之方式，係原告與台灣銀行簽訂定期存款契約，於期滿換約續存，既屬定期契約，原告即無從期待契約完全不作更動之可能性，再者，此一定期契約係原告與台灣銀行訂定，與政府並無任何契約關係，自無從推斷原告與政府訂有行政契約。另該優惠存款之規定，係屬給付行政措施，主管機關得本於權責，審酌國家財政、社會環境及經濟環境之變遷予以適時修正，尚不足構成人民信賴之基礎，故亦無違反信賴保護原則。

（四）教育人員以其85年2月1日以前公保年資核發之養老給付，依公保優存要點辦理優惠存款者，在該要點修正後，無論是已辦理退休教育人員或將來辦理退休教育人員，因仍須依該要點之相關規定辦理優惠存款（首次辦理或換約續存），均應受相同之規範。本退休所得合理化之興革措施，，係基於現時之社會經濟狀況、財政收支情形及社會公平，調整政府日後之給付範圍，此一給付，並未影響已辦理退休人員既已取得之優惠存款孳息，換言之，新規定係直接適用於規定變更生效後繼續發生之事實。又對於已退休教育人員於方案實施前已領取之優惠存款利息，無庸繳回；且方案實施時，其原存單未到期者，仍得適用原規定，俟期滿換約時，始適用修正之規定，並無溯及既往，僅往後生效一體適用，未生規範效力溯及既往之問題等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。

二、被告高雄市政府部分：

（一）「公保優存要點」原係政府早期基於照顧一般公教人員退休生活所訂定，並無法源基礎，僅以行政規則方式訂定，雖有立法機關預算通過作為執行依據，屬政策性福利措施（給付行政）。於政府預算有限之情況下，主管機關自得本其權責加以審酌得適用之對象與範圍，以期有限之資源發揮最大之效益。優惠存款之儲存訂有1年期與2年期，對於已辦理優惠存款之公教人員，於該要點修正前已領取之優惠存款利息，均無須繳回；而修正生效後，優惠存款之期限尚未屆期者，亦不受新修正之規定限制，並未改變其原有契約上之法律關係；僅對於該要點修正後，契約期滿繼續辦理續存時，始適用新修正之規定。因此，該要點之修正並無溯及既往問題，亦與信賴保護原則無違。依「學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點修正實施之相關作業流程」第2點，公保優存要點修正生效前已退休人員部分之規定，須由各該主管教育行政機關篩選出系爭要點所實施對象之教育人員，依法計算其得辦理優惠存款之金額，並副知最後服務機關學校、已退休人員及台灣銀行分公司，台灣銀行與已退休教職員於優惠存款契約期滿換約續約時，始以該核定金額計算利息；並無所謂致相對人履行契約義務時，顯增費用或受其他不可預期之損失之情事。

（二）依「公保優存要點」第3點之1，教育人員退休所得合理化方案有關退休所得上限百分比之計算，分母為「本薪（年功薪）＋學術研究費＋主管職務加給＋十二分之一年終工作獎金」。最後在職同薪級人員現職待遇，指下列各目合計之金額：中小學教師依擔任導師1年折算點數1點、組長1年折算點數1.5點、主任1年折算點數2點之標準，合計點數達20點以上者，主管職務加給以2,000元計列；滿1點以上未達20點者，以1,000元計列，但點數合計達20點以上，且曾任組長及主任職務點數合計達10點以上者，國中小以3,000元計列，高中職以4,000元計列；點數合計1點以上未達20點，且曾任組長及主任職務點數合計達10點以上者，國中小以1,500元計列，高中職以2,000元計列，被告高雄市政府爰據以辦理。另台北市、台北縣、基隆市及宜蘭縣等百位退休教師針對教育人員退休所得合理化改革方案提起行政訴訟，業經台北高等行政法院95年度訴字第919號判決駁回原告之訴，併予陳明等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。

三、被告高雄縣政府部分：

（一）按行政院95年1月20日院授人給字第0950060538號函准予修正核定後，以95年1月27日台人（三）字第0950010490B號令修正增訂發布「公保優存要點」第3點之1，自95年2月16日生效，同日以台人（三）字第0950010490C號函檢附「教育人員退休所得合理化方案」「公保優存要點」第3點之1規定：支（兼）領月退休金之退休教育人員，其公保養老給付每月優惠存款利息，加上按退休生效時所核定等級並依95年度待遇標準計算之月退休金，以及年終慰問金之十二分之一合計之每月退休所得，不得超過最後在職同薪級人員現職待遇之上限百分比，超過者，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額。至於公保優存要點修正生效前已退休人員，其於台灣銀行辦理優惠存款分為1年期及2年期，期滿須辦理續存，基於退休所得合理化並與現職人員權益衡平之考量，上開第3點之1乃同時明定，已退休人員於養老給付續存時亦應受退休所得上限百分比之限制。

（二）程序方面：

１、原告午○○、亥○○、天○○、宇○○、黃○○、Ｅ○○、Ｈ○○、Ｏ○○等8人，被告高雄縣政府已依據「公保優存款要點」第3點之1之修正規定，以96年5月22日府人三字第0960120148B號等8件核定函在案，原告午○○等8人未循撤銷訴訟之程序請求救濟，逕行提起一般給付訴訟；而一般給付之訴請求金錢給付，必須以該訴訟可直接行使給付請求權時始可為之，該退休教師對被告高雄縣政府重新核定不服時，應先循撤銷訴訟之程序請求救濟。

２、另原告申○○及Ａ○○已就相同事由，分別於96年11月28日及97年1月3日提出訴訟，應為不受理之決定。

（三）實體方面；

１、教育部為照顧現職所得及退休所得偏低之教育人員，訂定發布「公保優存要點」，以為學校教職員公保養老給付金額辦理優惠存款之依據。嗣以公保養老給付金額辦理優惠存款係屬政策性之福利措施，旨在照顧早期現職所得及退休所得偏低之教育人員，惟85年2月1日施行退撫新制後，退休金基數之計算內涵已提高為本（年功）薪加1倍，致部分同時具有新舊制年資選擇支（兼）領月退休金人員，其月退休金加上公保養老給付金額優惠存款之每月利息，高於同薪級現職人員之在職每月所得，並不合理，經研議結果，認宜對於支（兼）領月退休金之退休教育人員，其退休所得替代率超過一定百分比者，予以適度限制其公保養老給付得辦理優惠存款之金額，乃擬具「教育人員退休所得合理化方案」「公保優存要點」第3點之1修正草案，報經行政院95年1月20日院授人給字第0950060538號函准予修正核定後，以95年1月27日台人（三）字第0950010490B號令修正增訂發布「公保優存要點」第3點之1，自95年2月16日生效，同日以台人（三）字第0950010490C號函檢附「教育人員退休所得合理化方案」「公保優存要點」第3點之1及發布令各1份予台北市政府教育局、高雄市政府教育局、各縣市政府及所屬國立機關學校。

２、優惠存款係一種特別給與，其與教育人員身分權、給與、待遇、退休金、保險金、撫卹金等權益不同，並非其既得權益，此參退休條例並無明定應支給教育人員退休之優惠存款即明。依層級化法律保留原則體系（參照司法院釋字第443號解釋），就關於給付行政措施，應屬低密度法律保留，是以給付行政措施應對何一群體、何種事項為給付，給付之種類，項目為何，應由行政機關基於其行政之積極性、公益性，酌量當時之社會經濟狀況，財政收支情形，除非涉及公共利益之重大事項，應有法律或法律授權之命令為依據之必要外，自應有行政機關整體性考量之自由形成空間；教育部早期為照顧現職所得及退休所得偏低之教育人員，在會商財政部等有關機關同意後，訂定發布公保優存要點，此係屬給付行政措施，且僅適用於特定族群，依上說明，其受法律規範之密度，應較限制人民權益者寬鬆，故無以法律或法律授權之命令為依據之必要。按退休條例施行細則第38條亦規定：「本條例修正施行前任職年資，依本條例修正施行前原規定標準核發之一次退休金，自願儲存時，得由政府金融機關受理優惠儲存，其辦法由教育部會商財政部定之。」準此，對於優惠存款之規定，非必以法律定之，且優惠存款並非強制性必須之給與，係得由政府衡酌業務需要、財源、經費等狀況決定是否發給補助及如何予以補助，性質係一種額外之福利，並非教育人員法定之固定給與，亦非可自由支配之現金給與，不可謂係退休教育人員月退休所得之一部，應屬國家與教育人員間內部行政管理事項，主管機關本於行政裁量，自得以各項要點（位階可為命令或行政規則）訂其規範亦即可明定，教育人員須達成某一條件時，始得予補助。且優惠存款歷年來均配合政府政策決定調整其方式及利率，對於請領優惠存款之條件亦有一定限制。是以教育部辦理學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款事宜，就執行法律有關之細節性、技術性事項，以95年1月27日台人（三）字第0950010490B號令修正增訂發布公保優存要點第3點之1 之行政規則，尚非法所不容許，未悖法律保留原則。況依原告主張修正要點為人民權益義務之法律保留範圍，則整個公保優存要點則將會因違反法律保留原則而違憲，退休公教人員過去依該要點所取得之孳息均屬違法，其影響更甚恐將損及公益。

３、被告高雄縣政府對於退休案件所作成之退休核定函，亦僅敘明「退休人員新制施行前之公保年資所計給之養老給付得依規定辦理優惠存款」，因此，該退休核定函亦不構成信賴之基礎。且優惠存款之儲存訂有1年期與2年期，對於已辦理優惠存款之公教人員，於優存要點修正前已領取之優惠存款利息，均無須繳回；而優存要點修正生效時，優惠存款之期限尚未屆滿者，亦不受新修正之規定限制，並未改變其原有契約上之法律關係；僅對於優存要點修正後，契約期滿繼續辦理續存時，始適用新修正之規定。因此，該要點之修正過渡期間已採取合理補救措施，與信賴保護原則無違。又參照司法院釋字第525號解釋：「．．．又純屬願望、期待而未有表現其已生信賴之事實者，則欠缺信賴要件，不在保護範圍。」原告對於下一期優惠存款額度能否照舊，容僅係「純屬願望、期待」，而未有表現其已生信賴之事實，因此，該要點之修正並無「溯及既往」問題，亦與信賴保護原則無違。

４、原告主張退休所得替代率計算內涵中主管加給、專業加給之數額計列所得替代率分母，有違反平等原則。優惠存款為政策性之補助措施，於審酌政府財力負擔及考量整體公益衡平原則，並兼顧退休教育人員之實質權益保障，於政府補助性支出之資源有限情況下，主管機關自得本其權責就適用之對象與範圍，為必要及限定性之分配，以期有限之資源發揮最大之效益，難謂與憲法第7條之平等原則相牴觸。按「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇。」行政程序法第6條固有明文，指相同事務應為相同之處理，不同之事件則應為不同之處理，如對相同事物為差別待遇而無正當理由，或對於不同事物未為合理之差別待遇，均屬違反平等原則。惟平等原則並非絕對、機械之形式上平等，而係保障人民在法律上地位之實質平等，若為因應具體案件事實上之需要，自得授權訂立法規之機關，基於憲法之價值體系及立法目的，斟酌規範事物性質之差異，而為合理之區別對待或不同處置（司法院釋字第211號、412號、485號、526號、547號、584號、569號解釋參照），本件優惠存款要點之修正原委，乃因渠等敘薪及職務等均有不同，自無強為一律形式上相同對待之必要，原告主張，自不可採。

５、又行政程序法第145條第1項明定，行政契約當事人之一方為人民者，其締約後，因締約機關所屬公法人之其他機關於契約關係外行使公權力，致相對人履行契約義務時，顯增費用或受其他不可預期之損失者，相對人得向締約機關請求補償其損失；惟依該規定是締約後，因締約機關所屬公法人之其他機關於契約關係外行使公權力，致相對人履行契約義務時，顯增費用或受其他不可預期之損失為要件。公保優存要點修正生效前已退休人員部分之規定，台灣銀行與已退休教職員於優惠存款契約期滿換約續約時，始以被告高雄縣政府核定函核定金額計算利息；並無所謂致相對人履行契約義務時，顯增費用或受其他不可預期之損失之情事，故原告主張與國家間存在公法契約法律關係，公保養老給付金額優惠存款即屬契約內容之一部分，國家應受此契約內容之拘束，縱令國家確有公益上之理由而認有調整契約內容之必要時，亦應遵守行政程序法第146條第2項規定，補償原告之損失云云，亦不足採等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。

肆、上開第壹項所載事實，已經兩造分別陳述在卷，並有被告屏東縣政府96年4月11日屏府人給字第0960072939號等8份函、高雄市政府95年7月28日高市教人字第0950027754號等8份函、高雄縣政府96年5月22日府人3字第0960120148B號等17份函附於原處分卷及本院卷可稽，洵堪信實。原告提起本件訴訟，無非係以：（一）原告等人於辦理退休之時，被告等縣市政府依其核定之優惠存款金額，與被告台灣銀行共同與原告等人訂立之優惠存款契約，是以兩造之間乃係基於平等之法律地位，締結一行政契約，被告等自應受此契約之拘束，今被告等在未補償原告之損失之前，片面變更優惠存款之內容，顯然牴觸行政程序法第146條第2項之規定，而不生效力，自仍應依原契約內容，由原告等人依約續存原核定之金額，被告則依約給付以該金額計算之利息予原告。（二）公保養老給付優惠存款亦為退休教育人員月退休所得之一部，非原先政府早期基於教育人員退休所得偏低而建置之政策性補助措施，教育部僅以公保優存要點第3點之1之便宜措施，減少退休教職員之養老給付得辦理優惠存款之金額，有違法律保留原則及信賴保護原則。（三）公保優存要點第3點之1條第2項減少養老給付得辦理優惠存款金額之規定，係於95年2月16日生效，同條第8項卻規定溯及適用於該點規定施行前巳退休之教育人員，有違法律不溯及既往之原則及平等原則云云，資為爭執。經查：

一、按「公法上法律關係得以契約設定、變更或消滅之。但依其性質或法規規定不得締約者，不在此限。」「行政契約之締結，應以書面為之。但法規另有其他方式之規定者，依其規定。」「行政契約當事人之一方為人民者，行政機關為防止或除去對公益之重大危害，得於必要範圍內調整契約內容或終止契約。前項之調整或終止，非補償相對人因此所受之財產上損失，不得為之。」行政程序法第135條、第139條及第146條第1項、第2項分別定有明文。次按「依本要點辦理優惠存款，須合於下列各款條件：（1）依學校教職員退休條例辦理退休。（2）退休時所任職適用行政院訂定之全國軍公教員工待遇支給要點之公務人員俸額標準表支薪。（3）依中華民國85年2月1日學校教職員退休條例修正施行前之公務人員保險年資所核發之養老給付。」「支領月退休金人員之每月退休所得，不得超過依最後在職同薪級人員現職待遇計算之退休所得上限百分比；退休所得上限百分比計算如下：（1）核定退休年資25年以下者，以85％為上限；核定退休年資超過25年者，每增1年，上限增加1％，最高增至95％。滿6個月以上未滿1年之畸零年資，以1年計。但教師或校長服務滿35年，並有擔任教職30年之資歷，且辦理退休時往前逆算連續任教師或校長5年以上，成績優異者，自第36年起，每年增加0.5％，以增至97.5％為限。」「前項人員每月退休所得超過退休所得上限百分比者，在依學校教職員退休條例所支領退休給與不作變動之前提下，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百分比。」「依前項退休所得上限百分比規定計算之養老給付優惠存款金額高於依第2點、第3點規定所計算養老給付之金額者，應按後者較低金額辦理優惠存款。」「第1項所稱每月退休所得及最後在職同薪級人員現職待遇，其定義如下：１、每月退休所得，指下列各目合計之金額：（1）按退休生效時待遇標準計算之月退休金。（2）公保養老給付每月優惠存款利息。（3）按退休生效時本（年功）薪額及退休核定年資，依退休生效日當年度（如當年度尚未訂定，則依前一年度）軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項計算之全年年終慰問金十二分之一之金額。２、最後在職同薪級人員現職待遇，指下列各目合計之金額：（1）按核敘薪級及最後在職待遇標準及相關規定計算每月實際支領本（年功）薪額、學術研究費。（2）中小學教師依擔任導師1年折算點數1點、組長1年折算點數1.5點、主任1年折算點數2點之標準，合計點數達20點以上者，主管職務加給以新台幣2千元計列；滿1點以上未達20點者，以新台幣1千元計列，但點數合計達20點以上，且曾任組長及主任職務點數合計達10點以上者，國中小以新台幣3千元計列，高中職以新台幣4千元計列；點數合計1點以上未達20點，且曾任組長及主任職務點數合計達10點以上者，國中小以新台幣1千5百元計列，高中職以新台幣2千元計列。．．．4、按最後在職待遇標準依退休生效日當年度（如當年度尚未訂定，則依前一年度）軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項計算之全年年終工作獎金十二分之一之金額。」「本點規定施行前已退休之教育人員，於本點規定施行後優惠存款期滿續存時，應依最後退休薪級及最後服務機關學校核實證明最後在職時具有前項第2款之待遇項目，按本點規定施行時待遇標準及當年度（如當年度尚未訂定，則依前一年度）軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項計算每月退休所得及最後在職同薪級人員現職待遇。．．．。」「前項人員每月退休所得超過依第1項計算之退休所得上限百分比者，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百分比；．．．。」分別為公保優存要點第2點及第3點之1第1項第1款、第2項、第3項、第6項、第7項、第8項所明定。

二、又按「本條例修正施行前任職年資，依本條例修正施行前原規定標準核發之一次退休金，自願儲存時，得由政府金融機關受理優惠儲存，．．．。」「受理存款機關於退休人員申請存款時，應憑審定退休機關填發之退休金證書查驗辦理。」「本辦法所稱受理存款機關為台灣銀行及其各地方分支機關；所稱審定退休機關為教育部、直轄市政府教育局、縣（市）政府。」分別為退休條例施行細則第38條第1項、一次退休金優存辦法第9條及第10條所明定。而上揭一次退休金優存辦法之規定，亦為公保優存要點所準用（參見該要點第5點之規定）。另按「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。」行政訴訟法第8條第1項固定有明文。惟同條第2項亦規定：「前項給付訴訟之裁判，以行政處分應否撤銷為據者，應於依第4條第1項或第3項提起撤銷訴訟時，併為請求。．．．。」其立法理由係以給付訴訟既以行政處分應否撤銷為據者，若許原告逕行提起給付訴訟，則無異免除審查行政處分合法性須遵守之訴願前置程序。經查，本件依原告等上述之聲明及主張，核其係依據與被告等所訂立之行政契約，請求被告等給付優惠存款利息之差額，則原告與被告之間自須訂有行政契約，始得據以提起本件給付訴訟。惟查，關於原告等之公保養老給付優惠存款之金額，係原告等於退休時，由被告等依法核定後，再由台灣銀行與原告簽訂消費寄託契約，被告等並未與原告等訂定優惠存款之行政契約，而台灣銀行並非中央或地方機關，其與原告間之存款關係，係屬民法上消費寄託契約之範疇，並無公權力行使可言。參諸上述說明，則本件原告與被告兩造之間自無簽訂原告所謂之行政契約。故原告得辦理優惠存款之最高金額嗣因法令修正而有所變更，亦應由被告重新核定後，台灣銀行始據以與原告重新辦理續約，原告若對被告之重新核定不服時，依上所述，其對被告前揭核定函，自應先循撤銷訴訟之程序請求救濟，再併為請求被告等給付優惠存款利息之差額，始為正辦，其依行政契約之法律關係，對被告等提起本件給付訴訟，自屬無據。

三、再按「至何種事項應以法律直接規範或得委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。又關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，倘涉及公共利益之重大事項者，應有法律或法律授權之命令為依據之必要，乃屬當然。」司法院釋字第443號解釋理由書可資參照；依此解釋理由書之層級化法律保留原則體系，就關於給付行政措施，應屬低密度法律保留，是以給付行政措施應對何一群體、何種事項為給付，給付之種類、項目為何，應由行政機關基於其行政之積極性、公益性，酌量當時之社會經濟狀況，財政收支情形，除非涉及公共利益之重大事項，應有法律或法律授權之命令為依據之必要外，自應有行政機關整體性考量之自由形成空間。次查，退休公務人員退休金優惠存款制度之建立，係立法院法制委員會於48年7月15日審議公務人員退休法修正草案時，基於早期公務人員每月待遇所得微薄，且其支領之一次退休金係以其最後在職之月俸額及本人實物代金為基數之內涵，造成退休實質所得偏低，為照顧退休人員生活，乃決議由銓敘部邀請有關機關研商。銓敘部爰與財政部於49年11月2日會銜訂定發布「退休公務人員退休金優惠存款辦法」（按：現已修正為「退休公務人員一次退休金優惠存款辦法」）；而退休公務人員公保養老給付優惠存款制度，亦係基於上述因素及軍保退伍給付已得辦理優惠存款之考量，由銓敘部於63年12月17日訂定「退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點」；對於學校退休教職員部分，另由行政院於64年2月3日以台64財字第989號令訂定發布本件公保優存要點後開辦。是優惠存款實乃一項政策性之補助措施，於審酌政府財力負擔及各類公務人員待遇類型等因素，考量整體公益衡平原則，並兼顧退休公務人員之實質權益保障，在政府補助性支出之資源有限情況下，主管機關自得本其權責就適用之對象與範圍，為必要及限定性之分配，以期有限之資源發揮最大之效益。教育部早期為照顧現職所得及退休所得偏低之教育人員，在會商財政部等有關機關同意後，由行政院訂定發布公保優存要點，此係屬給付行政措施，且僅適用於特定族群，依上說明，其受法律規範之密度，應較限制人民權益者寬鬆，無以法律或法律授權之命令為依據之必要。又優惠存款係一種特別給與，其與公教人員身分權、給與、待遇、退休金、保險金、撫卹金等權益不同，並非其既得權益，此參退休條例並無明定應支給公教人員退休之優惠存款即明。且按退休條例施行細則第38條亦規定：「本條例修正施行前任職年資，依本條例修正施行前原規定標準核發之一次退休金，自願儲存時，得由政府金融機關受理優惠儲存，其辦法由教育部會商財政部定之。」準此，優惠存款並非強制性必須之給與，係得由政府衡酌業務需要、財源、經費等狀況決定是否發給補助及如何予以補助，性質係一種額外之福利，並非公教人員法定之固定給與，亦非可自由支配之現金給與，屬於國家與公教人員間內部行政管理事項，主管機關本於行政裁量，自得以各項要點（位階可為命令或行政規則）訂其規範。亦即可明定公教人員須達成某一條件時，始得予補助。此優惠存款與公教人員身分權、給與、待遇、退休金、保險金、撫卹金等權益須以法律定之有所不同，且優惠存款歷年來均配合政府政策決定調整其方式及利率，對於請領優惠存款之條件亦有一定之限制。又行政院初為照顧現職所得及退休所得偏低之教育人員，乃訂定發布公保優存要點，以為學校教職員公保養老給付金額辦理優惠存款之依據。嗣以公保養老給付金額辦理優惠存款係屬政策性之福利措施，旨在照顧早期現職所得及退休所得偏低之教育人員，惟85年2月1日施行退撫新制後，退休金基數之計算內涵已提高為本（年功）薪加1倍，致部分同時具有新舊制年資選擇支（兼）領月退休金人員，其月退休金加上公保養老給付金額優惠存款之每月利息，高於同薪級現職人員之在職每月所得，並不合理。經研議結果，認對於支（兼）領月退休金之退休教育人員，其退休所得替代率超過一定百分比者，宜適度限制其公保養老給付得辦理優惠存款之金額。教育部乃於95年1月27日增訂發布公保優存要點第3點之1，並自同年2月16日生效。前開規定核與公保優存要點照顧退休教育人員之立法目的無違，且未剝奪人民之既得利益，亦未與比例原則相牴觸。原告主張：公保養老給付優惠存款亦為退休教育人員月退休所得之一部，非原先政府早期基於教育人員退休所得偏低而建置之政策性補助措施，教育部僅以公保優存要點第3點之1之便宜措施，減少退休教職員之養老給付得辦理優惠存款之金額，有違法律保留原則云云，委無可採。

四、又按「信賴保護原則攸關憲法上人民權利之保障，公權力行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，不限於授益行政處分之撤銷或廢止（行政程序法第119條、第120條及第126條參照），即行政法規之廢止或變更亦有其適用。行政法規公布施行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。除法規預先定有施行期間或因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題外，其因公益之必要廢止法規或修改內容致人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害，應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害，方符憲法保障人民權利之意旨。至經廢止或變更之法規有重大明顯違反上位規範情形，或法規（如解釋性、裁量性之行政規則）係因主張權益受害者以不正當方法或提供不正確資料而發布者，其信賴即不值得保護；又純屬願望、期待而未有表現其已生信賴之事實者，則欠缺信賴要件，不在保護範圍。．．．。」業經司法院釋字第525號解釋在案。是以，行政法規之廢止或變更，亦有信賴保護原則之適用，亦即法規之廢止變更應兼顧規範對象信賴利益之保護。又信賴保護之構成要件須符合：１、信賴基礎：即行政機關表現在外具有法效性之決策；２、信賴表現：即人民基於上述之法效性決策宣示所形成之信賴，實際開始規劃其生活或財產之變動，並付諸實施，此等表現在外之實施行為乃屬「信賴表現」；３、信賴在客觀上值得保護等要件。復按司法院釋字第280號解釋揭櫫「．．．優惠存款每月所生利息，如不能維持退休人員之基本生活（例如低於編制內委任一職等一級公務員月俸額），其優惠存款自不應一律停止。」準此，在保障一定生活條件之前提下，優惠存款應可取消或減少金額。又司法院釋字第485號解釋亦指明「鑒於國家資源有限，有關社會政策之立法，必須考量國家之經濟及財政狀況，．．．，亦應力求與受益人之基本生活需求相當，不得超過達成目的所需必要限度．．．。」從而可知社會福利措施（即使是經「立法」之法律保留），也以「（維持）基本生活相當（所需）為限」。又任何法規皆非永久不能改變，法規未來可能修改或廢止，受規範者並非毫無預見，而公保優存要點自施行以來歷經多次修正，原告與台灣銀行間亦是每2年或1年簽定優惠存款契約，則原告因上揭優惠存款要點之修正，致受有優惠存款利息差額之損失，尚難謂係屬基於法效性決策宣示所形成之信賴，而實際開始規劃其生活或財產之變動，並付諸實施之「信賴表現」行為，對下一期優惠存款額度能否照舊，容僅係「純屬願望、期待」，而未有表現其已生信賴之事實，核與信賴保護原則之適用要件未合。

五、再按教育人員以其所具85年2月1日以前公保年資，核發之養老給付，依公保優存要點辦理優惠存款者，在該要點修正後，無論是已辦理退休教育人員或將來辦理退休教育人員，仍須依該要點之相關規定辦理優惠存款（首次辦理或換約續存），而受相同之規範。本次退休所得合理化之興革措施，係基於現時之社會經濟狀況、財政收支情形及社會公平，調整政府日後之給付範圍，此一給付，並未影響已辦理退休人員既已取得之優惠存款孳息，換言之，新規定係直接適用於規定變更生效後繼續發生之事實。又對於已退休教育人員於方案實施前已領取之優惠存款利息，無庸繳回；且方案實施時，其原存單未到期者，仍得適用原規定，俟期滿換約時，始適用修正之規定，並未溯及於該要點變更生效日之前而為適用，僅往後生效一體適用，亦無悖於法律不溯及既往之原則。

六、原告另主張退休所得替代率計算內涵中主管職務加給計列原則有關「兼任主管職務加給之中小學教師」部分有違反平等與比例原則云云。惟查，優惠存款既為政策性補助措施，於政府預算有限之情況下，主管機關自得本其權責加以審酌得適用之對象與範圍，以期有限之資源發揮最大之效益。為期教職人員退休所得臻於公平合理，基於社會整體經濟環境變遷，教育部就部分退休所得偏高之已退休教職人員酌予調整其優存額度，以達成政策目標，係針對社會現象及問題尋求解決，且基於社會整體經濟環境變遷，已退休與未來退休教職人員均一體適用修正要點，與公平原則無違，亦難謂違反平等原則，原告主張，容有誤解。

伍、綜上所述，原告等之主張既不足取，其提起本件訴訟，請求被告等應自如附表所示下次續約日起，按月給付如附表所示之優惠存款利息之差額及百分之五計算之利息，均無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法核與判決結果不生影響，爰不逐一論述，附此敘明。

陸、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。

高雄高等行政法院第一庭