臺中高等行政法院判決

上訴人

大埤鄉農會生鮮超市

代表人

陳延錫

訴訟代理人

劉昌坪 律師

被上訴人

雲林縣政府

代表人

蘇治芬

訴訟代理人

陳依君

陳銘璜

楊慧美

上列當事人間菸害防制法事件，上訴人對中華民國101年12月11日臺灣雲林地方法院101年度簡字第9號行政訴訟判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、上訴人之代表人於上訴後變更為陳延錫，並經變更後代表人陳延錫具狀聲明承受訴訟，核無不合，先予敘明。

二、本件雲林縣衛生局於民國101年2月17日執行聯合稽查勤務，查獲上訴人在雲林縣大埤鄉○○村○○路○○號所經營之商店展示架中間位置，以階梯式擺放3包「峰」品牌之菸品，被上訴人乃以上訴人違反菸害防制法第10條第1項之規定，乃依同法第23條規定裁處上訴人新臺幣（下同）1萬元罰鍰，並立即改正。上訴人不服，就罰鍰部分提起訴願，遭決定駁回，提起行政訴訟，經原審法院判決駁回，上訴人仍不服，遂提起本件上訴。

三、上訴人起訴主張：（一）菸害防制法第10條第1項規定授權主管機關制定販賣菸品場所標示及展示管理辦法（下稱管理辦法），然該管理辦法第4條，就單一品項規定於第2款，不得超過最小單位最大表面，未要求擺放方式；管理辦法第6條第2款規定如非平面者，應以總面積、總表面積為之，並未限制菸品擺設一定要平面，立法理由亦認為可以非平行擺放，本件既然涉及菸品擺放位置即應回歸管理辦法第4、6條之規範，上訴人均未違反上開規定，如何達到引起消費者注意，然被上訴人卻以管理辦法第8條之規定（該條應係規範擺放方式以外之特效方式）處罰，且原處分亦未記載處罰法令之依據及證據等，其處分實有不當。（二）就法律解釋方法上，管理辦法第8條規定所謂「其他引人注意之方式」，是否必須與「電子螢幕、動畫、移動式背景、聲音、氣味、燈光」相類似，始構成「其他引人注意之方式」？按司法院釋字第521號解釋、第585號解釋理由書、第173號解釋、第488號解釋、最高行政法院94年度判字第77號、98年度判字第917號、95年度判字第2128號、94年度判字第839號判決意旨，認為法律條文採例示及概括規定模式者，概括規定應具備與例示規定相同之特性，此應為文義解釋之當然法則。另行政院衛生署（已於102年7月23日改為衛生福利部，下稱衛福部）100年12月1日衛署訴字第1000024154號訴願決定認為展示架上單獨展示菸品，係屬靜態展示行為，即非屬管理辦法第8條所禁止。（三）管理辦法第8條所定「其他引人注意之方式」，參照該條例示之其他行為態樣即電子螢幕、動畫、移動式背景、聲音、氣味、或燈光等，可知應僅指該條所列舉、或類似該條所列舉之「動態」展示方式，始為該條規範效力所及。不得因「引人注意」一詞，而將第8條的限制擴張到「動態」以外之所有展示方式。上訴人所使用菸品展示架之空間配置或排列方式等，僅屬「靜態」展示，與管理辦法第8條所限制之相同或類似能產生「特效」之「動態」方式本質上有所不同。（四）維護市場公平交易是現行法律制度保護的重要利益之一，業者及消費者之權益只有在公平交易之市場環境下方能獲得保障。菸害防制法在保障人民健康外，同時亦保障消費者（成年吸菸人士）對菸草產品知的權利及業者於法令許可之範圍內進行商業活動的權益。此由本法允許業者，在不以電子螢幕、動畫、移動式背景、聲音、氣味、燈光等能產生「特效」之「動態」方式下，於菸品販賣場所展示菸品，並透過該展示使消費者知悉各項菸品品牌及價格有關之必要資訊可證。因此，區別不同品牌、品項以使消費者得以獲知不同品牌資訊及價格所必要之訊息，係合於本法之規定且受公平交易法所保護。如行政機關擅自擴大本法及管理辦法之適用，將涉及對上訴人營業自由及消費者獲取商品資訊權益之不當限制。（五）上訴人之菸品展示架並無任何以電子螢幕、動畫、移動式背景、聲音、氣味、燈光或其他引人注意之方式為之，展示架之顏色均係相近之銀白色，由現場光線及擺放位置並無特殊之情形，因菸盒多為藍色、紅色、黑色，選用銀白色做為展示架，並未對於任何特定菸品有強化突出效果，且由卷附照片均為白天拍攝，由現場光線無法證明系爭展示架有所謂特殊聚光或影響光線之效果。縱使被上訴人所稱階梯式擺放是為了突出「峰」品牌之菸品，至多於購買菸品消費者對於品牌之選擇有關，並無加強消費者對於菸品或菸盒之認知。至於上訴人以何空間配置或排列方式為菸品展示，要非本法及管理辦法所禁止，上訴人毫無違反本法及管理辦法之主觀故意或過失。（六）原處分違反行政程序法第9條及第36條所揭示之中立與客觀原則。且被上訴人於作成系爭處分前，並未通知上訴人為陳述意見，與同法第102條規定不符。（七）本處分裁罰日期為100年2月17日，於裁罰時，尚未有被上訴人所提出之行政院衛生署國民健康局（已於102年7月23日改制為衛生福利部國民健康署，下稱國健署）100年11月22日國健教字第1000016796號函及101年2月4日國健教字第1010001499號函釋，而且該二函釋違反管理辦法第8條規定，違反法律保留原則、法律明確性原則。被上訴人對上訴人管制前，未先予行政指導，有違比例原則等語，訴請撤銷訴願決定及原處分。

四、被上訴人則以：（一）按國健署100年11月22日國健教字第1000016796號函：「三、又菸害防制法第10條第2項授權中央主管機關訂定之『販賣菸品場所標示及展示管理辦法』第8條規定：『販賣場所不得以電子螢幕、動畫、移動式背景、聲音、氣味、燈光或其他引人注意之方式為菸品展示。』。前揭規定係為避免販賣場所以各種突顯方式加強消費者對於菸品或菸品容器之印象，採列舉與概括規定併行之方式，除列舉『電子螢幕、動畫、移動式背景、聲音、氣味、燈光』等方式外，因其他加強消費者對於菸品或菸品容器印象之突顯措施難以一一列舉，為免疏漏，爰另以『其他引人注意之方式』作概括式規定。」及101年2月4日國健教字第1010001499號函：「二、……除列舉『電子螢幕、動畫、移動式背景、聲音、氣味、燈光』等方式外，因其他加強消費者對於菸品或菸品容器印象之突顯措施難以一一列舉，為免疏漏，爰另以『其他引人注意之方式』作概括式規定。」（二）本件裁罰前，被上訴人即先後於100年8月10日、100年10月3日、100年10月21日、100年12月6日、101年1月2日、101年1月30日分別對上訴人為輔導，但上訴人均未予改正，被上訴人方於101年2月17日執行聯合稽查勤務時，查獲上訴人菸品展示架上之菸品，特別置於所有菸品之中央區塊，且菸品陳列刻意擺成與左右二側之菸品不一致，再者展示架中央之菸品所占面積明顯大於其他區塊並有銀色反光背景之情形時，予以裁罰。參據國健署上揭二則函釋之意旨，將某項品牌之菸品與其他品牌菸品區隔，以突顯該特定菸品，故本案客觀上該菸品之展示方式，足以引起消費者之注意，核與菸害防制法第10條第1項規定未合。被上訴人為求慎重再以雲林縣衛生局101年3月19日雲衛藥字第1010005520號函詢國健署，經國健署101年4月3日國健教字第1010003915號函復：「所詢查獲販賣菸品場所於『菸品展示架中間位置，將特定品牌之菸品以大於其他菸品1至2倍之方式及以銀色反光背景、非平行排列等，特別突出之方法展示菸品』，其以銀色反光為背景，並將某特定菸品展示區塊之面積大於其他區塊，且區塊內之菸品陳列刻意擺成與其他菸品為不一致陳列，客觀上該展示方式，應足以引起消費者之注意，係屬前揭規定所稱『其他引人注意之方式』展示菸品，核與菸害防制法第10條第1項規定未合。」審認係屬上開規定所稱「其他引人注意」之方式展示菸品。（三）上訴人固以衛福部100年12月1日衛署訴字第1000024154號訴願案決定書之事實及決定意旨為其訴理由，惟上開案例係花蓮縣衛生局查獲菸品展示架上之「單獨展示」菸品，與本案事實「菸品展示架中間位置，將特定品牌之菸品以大於其他菸品二倍之方式及以銀色反光背景、非平行排列等特別突出之方法展示菸品」非屬同一展示方式，且案情不同，係屬個案，自難比附援引。（四）菸害防制法之立法目的在於維護國民健康，而各級衛生行政機關肩負保障國民健康之行政責任；對於菸品展示管理，在保障國民健康與商業自由權之間，應依比例原則，做合宜之行政裁量。原處分並無牴觸憲法對人民言論自由與財產權之保障，被上訴人依其立法目的與衛福部函釋意旨，審究上訴人違章情節之輕重，僅處最低罰鍰1萬元，應符合比例原則等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。

五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，係以：（一）依行政程序法第96條第1項第2款規定，行政處分以書面為之者，固應記載主旨、事實、理由及其法令依據，惟為此等記載之主要目的，乃為使人民得以瞭解行政機關作成行政處分之法規根據、事實認定及裁量之斟酌等因素，以資判斷行政處分是否合法妥當，及對其提起行政救濟可以獲得救濟之機會；故書面行政處分關於事實及其法令依據等記載是否合法，即應自其記載是否已足使人民瞭解其受處分之原因事實及其依據之法令判定之，而非須將相關之法令及事實全部加以記載，始屬適法，最高行政法院96年度判字第594號判決要旨可供參照。查系爭處分書，業已依照行政程序法第96條第1項規定，表明處罰機關為雲林縣政府，另於說明欄依序就：一、受裁處人基本資料。二、事實。三、裁處理由及法令依據。及於處分書末，有處分機關及其首長之簽名，並於附註欄載明受裁處人對本裁處書如有不服者，得為行政救濟方法、期間及其受理機關等事項，記載完備。而觀之系爭處分書，就事實之梗概，尚屬明瞭，其裁罰之理由及其法令依據，亦屬明確，足以依其記載判斷行政處分是否合法妥當，依上開最高行政法院判決意旨，並無違背行政程序法第96條第1項，行政處分以書面要件之規定。（二）菸害防制法之中央主管機關衛福部依據菸害防制法第10條第2項之授權訂定「販賣菸品場所標示及展示管理辦法」，該管理辦法第8條規定：「販賣場所不得以電子螢幕、動畫、移動式背景、聲音、氣味、燈光或其他引人注意之方式為菸品展示。」其立法理由載明：「為避免販賣場所以各種特效方式加強消費者對於菸品或菸品容器之印象，爰訂定展示菸品之限制。」上開管理辦法之規定，符合菸害防制法為防制菸害，維護國民健康之立法精神，且與授權明確性原則無違，亦無違反法律保留原則。（三）又前揭管理辦法第8條之訂定，考其訂定之說明，係為避免販賣場所以各種「特效方式」，加強消費者對於菸品或菸品容器之印象，爰訂定展示菸品之限制，可見該辦法第8條，係避免販賣場使用特殊展示效果，引起購買菸品之慾望或刺激菸品消費，為防制菸害，維護國民健康，乃採列舉與概括規定併行之方式，限制菸品或菸品容器之展示方法，除列舉「電子螢幕、動畫、移動式背景、聲音、氣味、燈光」等方式外，因其他加強消費者對於菸品或菸品容器之印象之突顯措施難以一一列舉，為免疏漏，乃另以「其他引人注意之方式」作概括式規定，並未限定所謂之「特效方式」，係以動態之展示方式為限。而上述管理辦法第4、6條，雖已就菸品擺放方式為限制，然其規範目的，係為避免販賣場所以展示方式達到菸品廣告之效果，以防止無購買菸品意識之消費者接觸到菸品資訊，是以倘若販賣場所，以其他合於上述管理辦法第4、6條之其它特殊方式，來突顯該菸品，即應屬上述管理辦法第8條「其他引人注意之方式」概括規定之規範範圍。至於展示特定菸品區塊是否為上開「其他引人注意」之方式，應就具體個案，審酌該展示特定菸品區塊之大小、形狀、顏色對比、位置等因素綜合判斷，是否已與其他品牌區隔，以突顯特定菸品，而客觀上足以引起消費者注意。再按上述管理辦法第8條規定，主要係禁止販賣場所利用引人注意之方式為菸品展示，其著重者應為所使用之方式客觀上是否足以引起消費者注意，若販賣場所為菸品展示，已超出使消費者獲知菸品品牌及價格之必要範圍，以突顯特定菸品，而客觀上足以引起消費者注意者，即屬違反上述管理辦法第8條及菸害防制法第10條第1項後段規定。而非謂販賣場所須使用類似「電子螢幕、動畫、移動式背景、聲音、氣味、燈光」之引人注意之方式，始為違反上開法令之規定。蓋平面靜態之展示，如善加利用背景顏色、圖片、影像、文字、符號或擺設方式等，其引人注意之效果，並不亞於類似「電子螢幕、動畫、移動式背景、聲音、氣味、燈光」等方式所產生之效果。而上訴人雖主張本件應適用上述管理辦法第4、6條之規定，而非適用上述管理辦法第8條之規定，縱認應適用上述管理辦法第8條之規定，惟就法律解釋方法上，上開管理辦法第8條規定所謂「其他引人注意之方式」，必須與「電子螢幕、動畫、移動式背景、聲音、氣味、燈光」等質量類同的方式，始構成「其他引人注意之方式」，對此，釋憲實務、法院及衛福部均採取肯定之見解，即法律條文採例示及概括規定模式者，概括規定應具備與例示規定相同之特性，此應為文義解釋之當然法則云云。惟原審法院認為上述管理辦法第4、6、8條之規定，均係為規範菸品展示所為之規定，上述管理辦法第8條之規定之「其他引人注意之方式」係為補充其他規定不足所為之概括性規定，縱使展示符合上述管理辦法第4、6條之規定，仍應合於上述管理辦法第8條之檢驗；而且文義解釋僅係法律解釋方法之一，並非唯一，是法律解釋仍應參酌論理解釋、目的解釋、歷史解釋等方法為綜合考量，為適法之解釋，並非針對於所有法律解釋均應以文義解釋為唯一之依歸，其主張核與上述管理辦法第8條及菸害防制法第10條第1項之立法精神不符，尚非可採。據此，國健署於100年11月22日國健教字第1000016796號函及101年2月4日國健教字第1010001499號函，係屬前揭規定所稱「其他引人注意之方式」展示菸品所為之釋示，經核與管理辦法第8條之規定無違。（四）觀之雲林縣衛生局稽查人員於101年2月17日稽查時所拍攝之照片，上訴人在其經營之商店展示架，展示系爭菸品，該展示空間，明顯比其他菸品之展示空間大1至2倍以上，且位於中間，又於兩旁以較粗、較為立體之框架加以區別，而在中間展示區域，該菸品之展示，係以銀色反光板為背景，按階梯式擺放系爭3包菸品，該菸品之展示，係以突出的數個特定空間加以擺設，其他空間則鏤空，造成視覺上有層次感之階梯狀，使菸品擺設於此處，獨樹一格，猶如鶴立雞群，襯托出系爭菸品之獨特性，以吸引消費者目光，自屬上開管理辦法第8條「其他引人之方式為菸品之展示」，此與其他菸品，均依序平行擺設之方式，並無突出之區塊，突顯其菸品之情形顯然不同，故系爭菸品擺設之方式，客觀上足以引起消費者注意，且超出使消費者獲知該菸品品牌及價格之必要範圍，被上訴人因此認定上訴人違反菸害防制法第10條第1項後段規定，並依同法第23條規定裁處1萬元罰鍰，認事用法，並無違誤。

（五）按依行政罰法第7條規定，違反行政法上之義務之行為，非出於故意或過失者不罰；次按行政罰責任之成立，雖須具備故意或過失之主觀歸責要件，但鑑於行政罰之目標，在維持行政秩序，樹立有效之行政管制，以維持公共利益。因此行政罰之「過失」內涵，並非如同刑事犯罪一般，單純建立在行為責任基礎下，而視個案情節及管制對象之不同，兼有民事法上監督義務之意涵。上訴人既為經營超市之販售業者，其販賣之商品包括菸品在內，則對於販售菸品相關法令之規定，要不得推諉為不知，或得因誤解法令之規定，而減免其責任，依前述上訴人擺放菸品之方式，顯異於周遭菸品擺放之常態，已違反上開管理辦法第8條後段「其他引人注意之方式為菸品展示」之規定，而雲林縣衛生局於101年3月1日進行訪談，上訴人之代理人陳鳳英接受訪談時亦稱：「知道該管理辦法第8條及菸害防制法第10條第1項、第23條等相關規定，本公司一切遵守法令規定」等語，有雲林縣政府訪談紀要可參。是上訴人之上開行為，尚難謂已盡使其行為適法之監督義務，縱非故意，亦有過失，依該項規定，自不能主張免責。至於被上訴人為求慎重，及妥適適用法律，而向主管菸品之中央機關，即國健署函詢相關法規適用之疑義，以資作成，符合法規範裁處理由之行政處分，乃屬行政之常態，尚不能援為上訴人無故意、過失之藉口等由，而駁回上訴人在原審之訴。

六、上訴人上訴意旨，除執與原審主張相同之主張外，另略以：

（一）原處分僅記載上訴人「以階梯式方式擺放三包『峰』品牌之菸品」，訴願答辯狀及訴願決定書亦均為相同記載，然原判決卻以上訴人「將特定品牌之菸品以大於其他菸品1至2倍之方式」及「以銀色反光背景」展示菸品作為其認定上訴人違反管理辦法第8條之兩項理由，該兩項事實與「以階梯式方式擺放三包『峰』品牌之菸品」事實，顯非同一，且該兩項理由均未見諸於原處分及訴願決定書，上訴人無法於訴願救濟程序加以爭執，享有訴願權保障，原判決以該兩項理由為據認定原處分並無違法，又稱處分書及訴願決定對此等事實未予記載尚不致影響上訴人之救濟權利，已違反行政程序法第96條第1項第2款、第114條第1項第2款、第2項規定，更違反經驗法則及論理法則，且有判決理由矛盾之違法。（二）管理辦法第8條之立法理由已載明：「為避免販賣場所以各種特效方式加強消費者對於菸品或菸品容器之印象，爰訂定展示菸品之限制。」是其所稱之「其他引人注意之方式」，須以「特效方式」為手段，而達到引人注意之效果。原判決認為展示特定菸品區塊是否為「其他引人注意」之方式，應審酌該展示特定菸品區塊之大小、形狀、顏色對比、位置等因素綜合判斷，不限於以動態方式為之，顯然違背該條立法理由，有適用法規不當之違法。（三）衛福部100年12月1日衛署訴字第1000024154號訴願決定已認為展示架上「單獨展示」菸品，係屬靜態展示行為，即非屬管理辦法第8條所禁止。就「客觀上是否足以引起消費者注意」之效果而言，「單獨展示」顯然比「共同展示」更能引起消費者注意，依舉重明輕法理，在「共同展示」時，更應循上揭衛福部之法律見解。衛福部是國健署之上級機關，且該訴願決定係作成於國健署100年11月22日函釋之後，應以作成在後之訴願決定所表示之見解為準。至於原判決所引國健署101年2月4日函，該函僅係就個案函復高雄市政府衛生局，副本函送各縣市政府衛生局，並非解釋性行政規則，亦未依行政程序法第160條第2項踐行由機關首長名義簽署，並登載政府公報。原判決對上訴人所主張之上開重要攻擊防禦方法未予斟酌，亦未說明不予採納之理由，有判決不備理由之違法。

（四）原判決認為可透過目的解釋，而將管理辦法第8條適用於並未採取特效方式之菸品擺放行為，已違反行政罰法第4條及其立法理由所揭諸之處罰法定原則。（五）關於菸品展示方式，已於管理辦法第4條明文規定，原判決將符合管理辦法第4條且未採取特效方式之菸品展示行為，認定違反管理辦法第8條規定，係於法律規定以外自行增設法律所無之限制，違反法律保留原則。（六）對於上訴人是否違反管理辦法第8條規定，被上訴人仍有疑義，於向國健署函詢後，始作成原處分，更遑論是不具法律解釋專業能力之一般人民，足證上訴人主觀上並無違反該條規定之故意或過失，原判決疏未注意，遽認上訴人主觀上具有故意或過失，違反行政罰法第7條第1項、行政程序法第9條及第36條之規定。至於被上訴人所提最高行政法院101年度裁字第2462號裁定，該案係由其他地方主管機關所作成，且該裁定作成時間亦在本件原處分後7個月之久，上訴人亦無從得知，自不可執此而認上訴人有違規之故意或過失。（七）上訴人為大埤鄉農會所設置，屬於農會組織之內部單位，從法律上觀之，應為獨資商號，此有舊版營利事業登記證可稽，依據行政程序法第21條、行政訴訟法第22條規定，並無當事人能力，應以商號負責人為裁罰之對象，始符合法律規定，此有最高行政法院93年度判字第399號、88年度判字第3340號判決參照。原處分書受裁處人欄記載為「大埤鄉農會生鮮超市，代表人：吳強」即有違法。又縱應裁罰，亦應以農會為裁罰對象等語，為此請求廢棄原判決，並撤銷訴願決定及原處分。

七、被上訴人答辯，除與原審答辯相同外，另略以（一）高雄市政府衛生局於100年6月13日亦查獲菸品販售場所菸品展示架之中間位置，將特定品牌以大於其他菸品1倍方式及以銀色反光背景、非平行排列等方式展示，而裁處業者，業者不服上訴後，亦經最高行政法院以101年度裁字第2462號裁定駁回。（二）上訴人雖提出93年舊版營業事業登記證，主張其組織為獨資，惟98年3月27日之營業登記證組織項為「其他」，依財政部中區國稅局營業人設立（變更）登記申請書中之組織種類勾選，「其他」是指公司、合夥、獨資以外者，可見「其他」與「獨資」有所不同。且稽查發生事實日為102年2月17日，應以98年3月27日之營業登記證為依據。（三）按「依中華民國行業標準分類規定農漁會係屬人民團體，目前不適用勞動基準法。故農會所屬部門（包括會務部、推廣部、會計部、稽核部、信用部）如未具獨立法人地位，無法單獨對外運作者，尚不適用該法。反之，其所屬部門若已單獨辦理事業登記，符合獨立『場所單位』，應以其實際從事之主要經濟活動為其分類基礎。至於農會附設飼料廠、碾米廠、超市、生鮮處理中心等，如符合獨立『場所單位』，其行業認定應以其實際從事之主要經濟活動為其分類基礎。……上開『場所單位』係指經濟活動之構成主體（如一家工廠、一個農場、一家商店或一個事務所等），以備有獨自之經營簿冊或可單獨辦理事業登記者，以為判斷……」行政院勞工委員會94年6月2日勞動1字第0940028896號函。復按最高行政法院98年4月份第1次庭長法官聯席會議見解，獨資商號可作為行政罰之客體。倘鈞院認獨資商號無獨立之人格，其權利義務仍歸出資之自然人，而為同一權利義務主體，此時，雖原處分僅記載大埤鄉農會生鮮超市，最高行政法院99年度判字第848號判決認為此種輕微程序違法並不影響受處分人實質權益，僅需變更記載「代表人吳強」即可知適格之當事人為何，為准許更正名稱之事項，不能逕以裁判駁回，相同見解亦有98年度判字第1272號判決、96年度裁字第490號裁定、臺北高等行政法院98年度訴字第1850號、95年度訴字第124號判決參照。請鈞院將原處分原記載「大埤鄉農會生鮮超市」更正為「吳強即大埤鄉農會生鮮超市」等語。

八、本院查：

㈠本件上訴人主張其為獨資商號，參照最高行政法院68年8月份庭長評事聯席會議決議「獨資商號應不認其有當事人能力」，最高行政法院93年度判字第399號判決更明揭：「獨資商號並無當事人能力，而應以商號負責人為處罰對象，始符法律規定。」本件原處分書受裁處分欄記載為「大埤鄉農會生鮮超市，代表人：吳強。」，參照行政程序法第21條、第22條規定，及前揭最高行政法院決議及判決意旨，獨資商號並無當事人能力，被上訴人對獨資商號裁罰，自有違誤云云。經查本件依財政部臺灣省中區國稅局（現已改為財政部中區國稅局，下同）93年1月1日所核發「營業登記證」「組織」欄確載為「獨資」無訛（見本院卷第129頁），惟依財政部中區國稅局98年3月27日所核發「營業登記證」「組織」欄已改載為「其他」（見本院卷第56頁），而所謂「其他」究何所指？經財政部中區國稅局雲林分局函復「係指非屬獨資、合夥、公司組織及公司所屬其他不具備分公司設立要件之固定營業場所。」而言（見本院卷第131頁）。則本件上訴人組織並非獨資甚明，上訴人所指原處分書受裁處分欄記載為「大埤鄉農會生鮮超市，代表人：吳強。」，參照行政程序法第21條、第22條規定，及前揭最高行政法院決議及判決意旨，獨資商號並無當事人能力，被上訴人不得對獨資商號裁罰，自有違誤云云，即非可採。上訴人嗣雖又改稱：「大埤鄉農會生鮮超市」為大埤鄉農會內部之單位，設置於農會供銷部之下，由農會內部員工去上班銷售，被上訴人不能以之為裁罰對象云云。惟查依財政部中區國稅局98年3月27日所核發「營業登記證」其「營業人名稱」欄載係「大埤鄉農會生鮮超市」（見本院卷第56頁），上訴人所提由財政部中區國稅局93年1月1日所核發「營業登記證」，其「營業人名稱」欄亦同載「大埤鄉農會生鮮超市」（見本院卷第117頁），均非「大埤鄉農會」，且依上訴人所出具「行政訴訟委任狀」上訴人所蓋「大埤鄉農會生鮮超市統一發票專用章」載「統一發票編號00000000」號（見本院卷第22頁），被上訴人更提出「102年9至10月份收銀機統一發票」上載「大埤鄉農會生鮮超市雲林縣大埤鄉○○村○○路○○號NO00000000」（附於本院卷102年10月24日筆錄之後），足見其營業時（對外）係以「大埤鄉農會生鮮超市」為營業主體。其所謂「大埤鄉農會生鮮超市」為大埤鄉農會供銷部之內部單位，係就其內部組織而言，其對外係以「大埤鄉農會生鮮超市」為營業主體甚明，被上訴人以「大埤鄉農會生鮮超市」為科處罰鍰之對象即無不合。蓋對組織體科處罰鍰，在於避免組織體得享有自然人為其活動之利益，而不負擔因此而違法時之不利益，居於較自然人更有利之地位（陳敏先生著行政法總論第四版第728頁參照）。上訴人指「大埤鄉農會生鮮超市」為大埤鄉農會內部之單位，設置於農會供銷部之下，由農會內部員工去上班銷售，被上訴人不能以之為裁罰對象云云，自非可採。

㈡按「販賣菸品之場所，應於明示明顯處標示第6條第2項、第12條第1項及第13條意旨之警示圖文；菸品或菸品容器之展示，應以使消費者獲知菸品品牌及價格之必要者為限。前項標示與展示之範圍、內容、方式及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。」、「違反第5條或第10條第1項規定者，處新臺幣1萬元以上5萬元以下罰鍰，並得按次連續處罰。」分別為菸害防制法第10條、第23條所明定。次按國健署100年11月22日國健教字第1000016796號函：「三、又菸害防制法第10條第2項授權中央主管機關訂定之『販賣菸品場所標示及展示管理辦法』第8條規定：『販賣場所不得以電子螢幕、動畫、移動式背景、聲音、氣味、燈光或其他引人注意之方式為菸品展示。』。前揭規定係為避免販賣場所以各種突顯方式加強消費者對於菸品或菸品容器之印象，採列舉與概括規定併行之方式，除列舉『電子螢幕、動畫、移動式背景、聲音、氣味、燈光』等方式外，因其他加強消費者對於菸品或菸品容器印象之突顯措施難以一一列舉，為免疏漏，爰另以『其他引人注意之方式』作概括式規定。」及101年2月4日國健教字第1010001499號函：「二、……除列舉『電子螢幕、動畫、移動式背景、聲音、氣味、燈光』等方式外，因其他加強消費者對於菸品或菸品容器印象之突顯措施難以一一列舉，為免疏漏，爰另以『其他引人注意之方式』作概括式規定。」其函釋並無違法規之意旨，可予引用。上訴人雖主張販賣菸品場所標示及展示管理辦法第8條規定：「販賣場所不得以電子螢幕、動畫、移動式背景、聲音、氣味、燈光或其他引人注意之方式為菸品展示。」其所謂「其他引人注意之方式」，必須與「電子螢幕、動畫、移動式背景、聲音、氣味、燈光」類似者始可，亦即凡未以類似電子螢幕、動畫、移動式背景、聲音、氣味、燈光之特效方式展示菸品，即不該當於管理辦法第8條之規定，原判決亦有違該解釋方法云云。惟查販賣菸品場所標示及展示管理辦法係依菸害防制法第10條第2項之授權而制定，該條項係規定「『前項』標示與展示之範圍、內容、方式及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。」、而同條第1項係規定「販賣菸品之場所，應於明示明顯處標示第6條第2項、第12條第1項及第13條意旨之警示圖文；菸品或菸品容器之展示，應以使消費者獲知菸品『品牌』及『價格』之『必要者』為限。」故販賣菸品場所標示及展示管理辦法第8條規定關於「其他引人注意之方式」之解釋，自不能偏離菸害防制法第10條第1項之規定。因此「系爭管理辦法第8條規定……採列舉與概括規定併行之方式，限制菸品或菸品容器之展示方法，除列舉『電子螢幕、動畫、移動式背景、聲音、氣味、燈光』等方式外，……為免疏漏，乃另以『其他引人注意之方式』作概括規定。至於展示特定菸品區塊是否為上開『其他引人注意』之方式，應就具體個案，審酌該展示特定菸品區塊之大小、形狀、顏色對比、位置等因素綜合判斷，是否已與其他品牌區隔，以突顯特定菸品，而客觀上足以引起消費者注意，故應著重在所使用之方式客觀上是否足以引起消費者注意，若販賣場所為菸品展示，已超出使消費者獲知菸品牌及價格之必要範圍，以突顯特定菸品，而客觀上足以引起消費者注意者，非謂販賣場須使用類似『電子螢幕、動畫、移動式背景、聲音、氣味、燈光』之引人注意之方式，始為違反上開法令之規定……，難謂與司法院釋字第633號、本院94年度判字第839號、95年度判字第2128號、98年度判字第917號判決之見解有相牴觸之情事，……」（最高行政法院101年度裁字第2462號裁定參照）。上訴意旨雖謂國健署100年11月22日國健教字第1000016796號函及101年2月4日國健教字第1010001499號函並未依行政程序法第160條第2項規定「行政機關訂定前條第2項第2款之行政規則，應由其首長簽署，並登載於政府公報發布之。」顯違行政程序法第159條、第160條之規定，原判決對上訴人就上開攻擊防禦方法未予斟酌，或說明不採之理由，顯有理由不備之違法云云。惟查「行政程序法第160條第2項所為同法第159條第2項第2款之行政規則，『應由其首長簽署，並登載於政府公報發布之」之規定，乃因此類行政規則將間接拘束外部一般人民，為使一般人民得以知悉而為，其發布並非行政規則之成立或生效要件。」（最高行政法院98年度裁字第3281號裁定參照），原處分引用上開函釋，原判決予以維持，並無不合。上訴意旨指原判決就上開違反行政程序法第159條、第160條規定之攻擊防禦方法未予斟酌，或說明不採之理由，顯有理由不備之違法云云，即非可採。上訴意旨又稱：本件處分書第1頁、二、事實之記載，僅記載上訴人「以階梯式方式擺放三包『峰』品牌之菸品」，並未記載上訴人「將特定品牌之菸品以大於其他菸品1至2倍之方式」，及「以銀色反光背景」展示菸品，且原處分書內亦無隻字片語記載上開情形。原判決卻認為上訴人之違規情形包含「菸品擺放方式明顯比其他菸品之展示空間大1至2倍以上」，及「係以銀色反光板為背景」，其所認定之違規事實明顯與原處分書及訴願決定所記載之事實不同。自已嚴重影響上訴人可獲得救濟之機會，乃原判決一方面以此等事實為據認定原處分並無違法，卻又稱處分書及訴願決定對此等事實未予記載尚不致影響上訴人之救濟權利，故原判決不僅違反行政程序法第96條第1項第2款及第114條第1項、第2項規定，更有違經驗法則及論理法則且亦有判決理由矛盾之違法云云。惟查本件被上訴人行政裁處書「說明欄二、事實：」固僅載：「101年2月17日14時16分許本府執行衛生局所聯合稽查勤務時，查獲受裁處場所菸品展架中間，以階梯式擺放3包『峰』品牌之菸品，該超市顯已違反菸害防制法第10條第1項之規定，爰依同法第23條第2項規定裁處如主旨。」惟續於說明三、「裁處理由及法令依據：」之㈡中敘明：……是以，有關販賣菸品場所於「菸品展示架中間位置，將特定品牌之菸品以大於其他菸品1至2倍之方式及以銀色反光為背照景、非平行排列等，特別突出之方法展示菸品」，其以銀色反光為背景，並將某特定菸品展示區塊之面積明顯大於其他區塊，且區塊內之菸品陳列刻意擺成與其他菸品為不一致陳列，客觀上該展示方式，應足以引起消費者之注意，係屬前揭規定所稱「其他引人注意之方式」展示菸品，核與菸害防制法第10條第1項規定未合。（見原審卷第63頁裁處書）。足見原處分書中有關「將特定品牌之菸品以大於其他菸品1至2倍之方式」及「以銀色反光背景」展示菸品等情形，係載於說明三、「裁處理由及法令依據：」之㈡內，並非如上訴人所稱原處分書內亦無隻字片語記載上開情形。原判決認原處分書記載無違行政程序法第96條第1項規定，亦無不合。至原判決事實及理由肆二之㈣中所論：觀之……稽查時所拍攝之照片，上訴人在其經營之商店展示架，展示系爭菸品，該展示空間，明顯比其他菸品之展示空間大1至2倍以上，且位於中間，又於兩旁以較粗、較為立體之框架加以區別，而在中間展示區域，該菸品之展示，係以銀色反光為背景，按階梯式擺放系爭3包菸品，該菸品之展示，係以突出的數個特定空間加以擺設，其他空間則鏤空，造成視覺上有層次感之階梯狀，使菸品擺設於此處，獨樹一格，猶如鶴立雞群，襯托出系爭菸品之獨特性，…自屬上開管理辦法第8條所稱「其他引人之方式為菸品之展示」。（見本院卷第13頁）。亦係「就具體個案，審酌該展示特定菸品區塊之大小、形狀、顏色對比、位置等因素綜合判斷，是否已與其他品牌區隔，以突顯特定菸品，而客觀上足以引起消費者注意」，而為具體之審酌，並記載其得心證之理由（原裁處書就上訴人此部分亦載於裁處理由及法令依據項內），尚難指為增加原裁處書所無之違規事實，此部分上訴意旨，亦非可採。另上訴理由指被上訴人於本件查獲後，猶須向上級請示，則上訴人非執法機關，更不知其違規，要無故意或過失可言云云。惟查本件上訴人就系爭菸品之展示，其與其他菸品為顯著不同區塊，為特別展示之擺示，已如前述，足見其展示之初，就系爭菸品之品牌及價格以外，為不同之安排，原判決認其縱無違規之故意，亦有過失，自亦無不合。至被上訴人為求執法之慎重，而向上級請示法規解釋，尚難據為上訴人無故意或過失之論據。從而，原判決維持原處分，核尚無不合。

㈢上訴人其餘上訴意旨係對於原判決業予論述不採之事由再予爭執，並就原審證據取捨與事實認定之職權權行使，指摘其不當，尚難認為合法之上訴理由。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

九、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第236條之2第3項、第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

臺中高等行政法院第四庭