臺中高等行政法院判決

103年5月14日辯論終結

原告

蕭義雄

原告

蕭義明

原告

蕭義勇

原告

蕭光志

原告

楊崇欽

原告

蕭昌詩

原告

蕭曹艮

原告

蕭進登

原告

蕭進泰

原告

蕭進順

共同訴訟代理人

詹順貴 律師

共同訴訟代理人

林育丞 律師

共同訴訟代理人

李明芝 律師

被告

內政部

代表人

陳威仁

訴訟代理人

何憲棋

訴訟代理人

林慶玲

訴訟代理人

劉雅惠

參加人

彰化縣政府

代表人

卓伯源

訴訟代理人

何志揚 律師

複代理人

楊宇倢 律師

上列當事人間區段徵收事件，原告不服行政院中華民國100年4月14日院臺訴字第1000093052號訴願決定，提起行政訴訟，經本院101年11月15日100年度訴字第203號判決駁回，原告不服，提起上訴，經最高行政法院102年度判字第371號判決廢棄發回更審，本院更為判決如下：

主文

事實及理由

一、程序事項：本件被告代表人於起訴時原為李鴻源，嗣於訴訟繫屬中變更為子○○，已據其具狀聲明承受訴訟，有被告民國103年3月10日內授中辦地字第1036650458C號函及聲明承受訴訟狀附卷可稽，經核無不合，應予准許。

二、事實概要：緣參加人為開發新社區及因應「高速鐵路彰化車站特定區」（下稱高鐵彰化站特定區）發展需要，報經被告以民國99年6月17日內授中辦地字第0990724729號函核准，為區段徵收彰化縣田中鎮○○段（函文誤載為大新段）1-10地號等929筆私有土地，面積174.2353公頃，並一併徵收範圍內公私有土地上之私有土地改良物。參加人旋以因特定區細部計畫調整配置，經彰化縣都市計畫委員會（下稱彰化縣都委會）第193次會議審議修正通過，區段徵收範圍變動，其中7筆土地面積應予修正，1筆土地應屬剔除範圍，報經被告以99年8月5日內授中辦地字第0990725140號函（與前開99年6月17日函合稱原處分），核准修正徵收彰化縣田中鎮○○段（誤載為大新段）1-10地號等928筆私有土地，合計面積174.0969公頃（下稱系爭徵收案）。參加人即於99年11月1日以府地價字第0990277892A號公告，並以同日府地價字第0990277892B號函通知各所有權人。原告（含訴外人陳一男、陳筵耀及蕭昌濱，惟該3人已於本院審理中撤回起訴）不服，提起訴願，遭決定駁回，循序提起行政訴訟，經本院100年度訴字第203號判決（下稱本院原判決）駁回。原告提起上訴，經最高行政法院102年度判字第371號判決（下稱最高行政法院發回判決）將本院原判決廢棄，發回本院更審。

三、原告主張略以：

（一）參加人於系爭徵收案雖有辦理協議價購會議，然該會議徒具協議價購形式，而無實質之協議內容：

1、按最高行政法院發回判決除揭示需用土地人辦理土地徵收前，必須需具體落實協議價購程序外，另具體指摘被告土地徵收審議委員會（下稱被告徵委會）必須核實審議需用土地人是否有確實踐行協議價購程序，而不得流於形式。次按被告93年3月25日台內地字第0930060635號函略以：「．．．為土地徵收條例第11條所明定，協議價購或以其他方式取得為『徵收前之必要程序』，需用土地人應體認徵收係取得土地之最後手段而非優先手段，參與協議之人員，應詳予溝通交涉，『不得以徒具形式之開會，虛應故事』，使得因土地徵收而對人民受憲法保障之財產權嚴重侵害之損害減至最輕。．．．請需用土地人參酌前開土地徵收條例協議價購或以其他方式取得之立法精神，積極辦理用地取得，無法達成協議者，始得申請徵收，並應於協議價購會議紀錄敘明，與土地所有權人協議價購，或以其他方式取得之詳細經過情形。」再按臺北高等行政法院91年度訴字第1642號判決意旨略以：「協議程序既經法律明訂為土地徵收行政程序之一環，該需用土地人所踐行之協議價購程序，至少應達到法律規定『協議價購或其他方式取得』事業用地目的之最基本要求，不得徒以形式上開會協議，而無實質之意義與內容，始與正當法律程序無違。」此見解為最高行政法院94年度判字第1709號判決維持（另最高行政法院95年度判字第383號、96年度判字第203 9號判決意旨相同）。

2、經查，參加人99年4月8日府地價字第0990081896號協議價購開會通知單之開會事由記載為：「高鐵彰化站特定區區段徵收協議價購會議」備註第1點：「本府為辦理高鐵彰化站特定區區段徵收開發，擬與所有權人協議以價購方式取得開發範圍內土地及土地改良物」等語。未考量本件土地所有權人乃農村居民，竟將「協議價購會議說明會」與「區段徵收說明會」安排在同一天舉行，讓與會人無法分辨會議之性質。就與會人所提「本件為何不以公告地價加4成徵收」「建議採用農地重劃」「建議抵價地比例由40%提高至60%」「建議改採市地重劃方式進行開發」等問題，均未予以個別審酌、協商價購。且參加人對於與會人之提問僅為「綜合答覆」，並「告知」徵收補償金額計算與協議價購相同，且沿襲「舊函釋」以區段徵收方式辦理，然參加人並未提出任何比法定徵收補償金額更高之數額與土地所有權人進行協議，遑論有提出以其他方式取得之方式，參加人甚至於該會議主張「本件協議價購金額係依徵收當期之公告現值，乘以該筆土地需用面積來核算，目前該區評定之公告現值尚屬合理」等語，仍以土地徵收條例第30條規定之「徵收當期之公告土地現值」作為協議基準，顯然違反被告93年3月25日函及最高行政法院發回判決之意旨。

3、次查，最高行政法院發回判決意旨中，指摘參加人於協議價購會議中所稱「免繳納土地增值稅」及「土地分割暨分筆登記費用、產權移轉登記費用、印花稅、契稅、鑑界費及代書費由縣府負擔」等，非屬協議價購之實質內容，且依土地登記規則第99條規定無繳納登記規費之情事。因此，協議價購內容雖載明登記規費由參加人負擔，對土地所有權人而言，其結果與徵收並無二致，足見此等協議價購之內容與徵收補償之內容並無不同。

4、綜上，本件需用土地人（即參加人）未依被告93年3月25日函具體落實協議價購程序在先，被告徵委會第219、237、240次會議，復未依最高行政法院發回判決意旨調查、審議參加人是否有具體落實協議程序在後，顯然均未依法具體辦理及審議協議價購程序，且該違法瑕疵無從嗣後補正，原處分實有重大程序之違法，應予撤銷。

（二）本件被告徵委會於審議系爭徵收案時，並未就本件區段徵收是否具有公益性、必要性及符合比例原則予以審議、審查，該處分顯有違法，應予撤銷：

1、依憲法第23條規定、司法院釋字第400號、第409號、第513號、第534號解釋意旨、行政程序法第4條、同法第7條、土地徵收條例第1條、第3條、同條例施行細則第2條第2項、土地法第208條、土地法施行法第49條規定，及最高行政法院96年度判字第1442號判決意旨可知，土地徵收既屬對人民財產權、工作權及生存權等最嚴厲之侵害，除須衡量公益性、必要性及符合比例原則外，尚屬最後、不得已之手段，尤應以最審慎態度為之。

2、次按「土地徵收，乃國家對受憲法保障之人民財產權所為具目的性之強制侵害，係國家為實現所欲興辦公共事業之公益的最後不得已措施，故其徵收，無論一般徵收或區段徵收，除應確實遵守相關法律規定之徵收要件及程序外，並應符合憲法第23條及行政程序法第7條規定之必要性與比例原則，俾所欲實現之公益暨現存續中之公益與私益維護得以兼顧。申言之，徵收私有土地應具備：1、公益性：．．．。2、必要性：．．．。3、符合比例原則：．．．。」為最高行政法院發回判決所明白揭示。

3、再按內政部土地徵收審議委員會組織規程（下稱被告徵委會組織規程　）第10條亦規定：「本會決議事項應作成紀錄，送交本部辦理。」（原處分作成時，該規定尚未被廢止，自應適用該時有效之法令，為89年制定，91年修正發布之法令）從此可知，被告徵委會作為審議徵收之組織，應就徵收案件之實體及形式要件逐一審議、判斷，並審議公益性及必要性等徵收要件，就此作成紀錄後，送交被告。

4、由上可知，土地徵收係強制侵害人民財產權之手段，以具備公益性、必要性及合於比例原則為必要。基此，最高行政法院發回判決進一步指出，土地徵收條例第14條、第15條既規定中央主管機關（即被告）應設置徵委會，該委員會係因「徵收私有土地，關係人民權益甚鉅，為保障私有財產權益」而設，在審議土地徵收案件時，自應就各該徵收案件之具體情形，核實審議需用土地人於申請徵收前已否確實踐行協議價購之程序？該土地徵收案件之徵收範圍是否為其事業所必需？是否就損失最少之地方為之？興辦事業所造成之損害與欲達成目的之利益有無顯失均衡？具體審查徵收案之公益性、必要性及是否合於比例原則，並作成紀錄，送交被告辦理。倘未落實審查上開所舉各項而徒具審議形式，且未載明於會議紀錄者，其審議程序即難謂適法。

5、次查，依99年6月9日被告徵委會第237次會議記錄以觀，該日從早上9時30分開會至中午12時40分散會，共決議35件土地徵收案，平均每件審查時間為5分鐘。又依99年8月3 日徵委會第240次會議記錄以觀，該日從早上9時30分至中午12時55分散會，被告徵委會共決議58件土地徵收案，每件平均審查時間為3、6分鐘。申言之，至關人民財產權得否受法律保障、是否有發動徵收必要性等，每件只有花最多「5分鐘」作決定，顯見被告徵委會審查品質之粗糙，在審查程序之保障不足下，僅具橡皮圖章地位下，難認其審查之徵收結論有足為公益性擔保可言。其會議記錄亦無從證明被告徵委會就系爭徵收案之公益性及必要性有充分討論。又上開會議記錄僅記載審議本件土地徵收案之結果為「通過」，其審議、討論之過程與通過之理由為何？並未隻字載明。最高行政法院發回判決復又指摘「經查，系爭土地，面積合計174.0969公頃，其中97%屬『特定農業區』土地，為原審所確定之事實，而所謂『特定農業區』，依區域計畫法施行細則第13條第1款規定，係指優良農地或曾經投資建設重大農業改良設施，經會同農業主管機關認為必須加以特別保護而劃定者而言。足見系爭土地之徵收係以犧牲屬於特定農業區之優良農地為代價，而該特定農業區農地如原本即種植農糧，則值此世界糧食短缺，國家重視糧食自足之時，被上訴人（即本件被告，下同）於核准徵收時，自應針對此二者之公益為衡量，必須徵收所帶來之公益遠大於維持農用所保護之公益及土地所有權人之私益時，其徵收始符合比例原則（101年9月1日增訂施行之土地徵收條例第3條之2第2款參照）。被上訴人土地徵收審議委員會（按即被告徵委會，下同）於審議時，自應對上揭情形為衡量，詎依卷內所附相關資料，並未見被告土地徵收審議委員會有就此利益為衡量。」

6、又監察院99年12月8日0000000000號調查報告指出：「．．．本件內政部雖稱『區段徵收係依都市計畫審定範圍及內容辦理』，惟本件區段徵收開發範圍，並未經內政部土地徵收審議委員會審議，即由該部逕予核定，其程序是否周延，殊值檢討。且內政部土地徵收審議委員會審議土地徵收必要性與公益性之權限，亦不應受都市計畫書或內政部都市計畫委員會決議之拘束。」綜合上開調查報告及本件最高行政法院發回判決意旨，本件土地徵收是否符合公益原則及比例原則，應由被告徵委會具體審查之，而非得由都市計畫書、被告區域計畫委員會（下稱被告區委會）乃至被告都市計畫委員會（下稱被告都委會）等之決議取代之，是被告辯稱本件開發計畫既經被告區委會、都委會決議通過，已足擔保本件後續辦理區段徵收之公益性及必要性云云，難認可採。

（三）本件區段徵收處分有重大程序瑕疵，應由鈞院逕予撤銷，而無適用情況判決之餘地：

1、「蓋行政機關如已做成處分，因以此處分為前提，可能累積法律上或事實上之諸多事實，若該處分經判決撤銷，進而需除去該已累積之事實，在社會經濟面，可能存在顯著困難或為不可能之狀態，故為因應此種狀況，由尊重既承事實之觀點，而有情況判決之制度。惟情況判決制度犧牲依法行政原則及行政爭訟保護人民權利利益功能，除有堅強理由與重大法益，足以超越上述行政法理上基本的原理，否則難容其存在，理之所當然也。」（林素鳳著：情況判決制度，警大法學論集第3期，第124頁參照）與本件同為區段徵收之苗栗大埔案，鈞院業已於101年度訴更一第47號判決內援引上述見解，認為無情況判決之必要。經查，本件被告所為之徵收處分因未踐行合法之協議價購程序及未審酌、判斷該徵收是否合於公益性、必要性及比例原則，而構成違法，已如前述。故本件撤銷被告部分之徵收處分，尚難謂於公益有重大損害，縱如參加人所言，如撤銷徵收將影響區段徵收範圍內抵償地之分配、工程之進行及部分土地已標售，對於公益將有重大損害云云。惟本件並無堅強理由與重大法益，足以超越依法行政原則及行政爭訟保護人民權利利益功能之維護，則本件之情況核與行政訴訟法第198條1項情況判決之要件不符。

2、次查，本件區段徵收伊始，被告及參加人即未論證或說理「徵收所帶來之公益遠大於維持農用所保護之公益及土地所有權人之私益」，故撤銷原徵收處分反將使原有維持農用所保護之公益得以維持，本件並無情況判決餘地至為灼然。又依最高行政法院96年度判字第1601號判決揭示：「至於其是否得依國家賠償法請求賠償，並非行政法院為情況判決時所應考慮之項目，否則豈非違法行政處分皆可『就地合法』？」本件鈞院拒絕核准原告屢次聲請之停止執行（按係指本院102年度停字第14號裁定，駁回原告聲請停止原處分之執行，原告不服，提起抗告，經最高行政法院103年度裁字第311號裁定，駁回其抗告。嗣原告又為同一聲請，經本院102年度停字第23號裁定駁回，原告103年1月22日行政辯論意旨狀第33頁、及本院103年5月14日言詞辯論筆錄第3頁參照），至使抵價地分配、工程進度於審理期間持續進行，而後因本件撤銷判決而有衍生國家賠償問題，亦仍非行政訴訟法第198條第1項規定之「公益」範籌，蓋因撤銷判決而生國家賠償乃法院應審酌之公益，則所有行政撤銷處分將落入「情況判決」之範圍內。且國家每遇如土地徵收、環境影響評估撤銷類型訴訟，必然會憑恃行政法院怠於核准停止執行之心態，而加速工程進度之進行，最後再以工程已將近完工或完工為由，主張撤銷處分將有國賠成本，而請求行政法院情況判決，如此一來，國家機關違法情事即無法得到糾正，影響人民權益甚鉅。

（四）綜上，被告徵委會未依法具體辦理及審議協議價購程序，且未對於徵收是否具有公益性、必要性及符合比例原則予以審議、審查，則被告徵委會之通過決議即明顯有程序上之重大瑕疵，且此違法瑕疵無從嗣後治癒，原處分既未經被告徵委會核實審議，自難認其具合法性，本件區段徵收處分有重大程序瑕疵，應由鈞院逕予撤銷，而無適用情況判決之餘地等語，並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。

四、被告則以：

（一）參加人依法辦理協議價購，確已踐行土地徵收條例第11條所規定之協議價購程序：

1、依行為時土地徵收條例第11條、第39條第1項及第40條第1項前段規定，可知區段徵收雖為徵收態樣之一，惟其與一般徵收最大不同之處，在於地價補償費之給付型態，得由土地所有權人透過個人價值判斷之自由意志，行使選擇權，申請改發給抵價地，以替代現金補償費。

2、查參加人於協議價購前，均有寄發協議價購說明資料、個人之協議價購歸戶清冊、協議價購同意書等相關資料予土地所有權人，並詳列預計協議價購金額、稅費負擔等相關事項，針對每位所有權人辦理協議價購事宜。參加人再於於99年4月19日及21日兩天，分批邀集區內地主進行協議價購，經參加人調查鄰近同樣使用分區，或使用性質之土地（非都市土地農業用地）價格估算，認公告現值已達市價，遂以公告現值與地主進行協議價購。至於協議價購會議時，地主除提出協議價格之訂定等相關問題外，並有多位地主提問之意見為抵價地比例可否提高？或希望改辦市地重劃提高發還比例，足證本件協議價購時，原告等土地所有權人與參加人對於協議價格有所討論及說明，已就價購之金額提出主張及協議，本件係雙方對於協議價購之條件各自有所堅持，以致協議無法成立。又本件申領抵價地比例達徵收私有土地總面積之66.09%，可知大部分之地主多希望參與區段徵收，藉以申請領回抵價地，共享高速鐵路彰化車站特定區整體發展之開發利益，而非同意現金協議價購，究與未踐行實質協議價購程序有別。

（二）系爭徵收案具有公益性及必要性：

1、按都市計畫為政府行使公權力規劃一定區域內土地之合理使用，都市計畫一經公告確定，即發生規範之效力。除法律別有規定外（如土地徵收條例第4條第2項有關先行區段徵收之規定），各級政府所為土地之使用或徵收，以及民眾土地之使用，自應符合都市計畫規範內容，以發揮土地經濟效能及提升人民生活環境品質，實現都市計畫之目的，具有其公益性，司法院釋字第513號解釋可資參照。故都市計畫法第1條及第3條規定，於土地使用計畫形成階段，即都市○○○○○○○○段，即應就計畫之公共利益、必要性，以及對周遭社會、經濟、文化、環境之衝擊影響，廣泛地納入考量，並做綜合權衡判斷。因舉辦都市計畫事業所為之土地徵收，係以都市計畫內容為藍圖，以之實現都市計畫之目標，理論上本得認為係以都市計畫作為土地徵收所需公共之擔保，而於為土地徵收處分階段，不再審查、考量所興辦之事業具有公共利益。故於行政及司法實務上，均以土地使用計畫（如都市計畫等）為徵收之背景公益，並視為核准徵收處分之公共利益的擔保。因此核准徵收案，係在依法定程序確定之都市計畫等土地使用計畫公共利益確定後，下一階段需用土地人為執行該土地使用計畫之手段與目的是否合乎比例原則之判斷，亦即徵收是否為最後手段之衡量等。

2、經查，參加人申請「新訂彰南花卉園區（含高鐵彰化站）特定區計畫案」（下稱花卉特定區計畫案）時，經被告區委會93年12月16日第152次會議審查決議同意。嗣被告94年4月4日同意上開新訂都市計畫，面積為984.04公頃在案。其後，參加人以高鐵彰化站便捷交通區位優勢，配合鄰近觀光遊憩資源及彰化國家花卉園區建設計畫，發展觀光等產業，並建置金融、貿易、決策支援產業核心，依都市計畫法規定於95年7月19日至8月18日辦理公開展覽，並於95年8月1日至3日分別於北斗鎮公所、田中鎮公所、溪州鄉公所及社頭鄉公所辦理4場都市計畫說明會，並經被告都委會97年11月18日第695次會議議決縮減該特定區計畫面積。參加人旋依前開決議將本件計畫名稱更正為「擬定高速鐵路彰化車站特定區」（下稱高鐵彰化站特定區），並於98年3月23日至4月23日重新辦理公開展覽，並於98年4 月6日至7日分於田中鎮公所、社頭鄉公所、北斗鎮公所及溪州鄉公所辦理4場都市計畫說明會在案，被告都委會於98年7月14日第710次會議審議通過。依該計劃書（第3章至第6章）所載，開發前的現況是做農業使用，開發後預計做為高鐵車站特定區、產業專用區、轉運區等，都有詳細的預測，作土地使用的規劃，可知本件特定區劃設之範圍，業已於被告都委會審議階段充分討論，並綜合考量相關法規規範、民眾意見、開發之急迫性及必要性後，決定將開發面積由約984.04公頃縮減至第1階段優先發展區約204 .9346公頃，實已綜合權衡判斷開發之必要性及民眾權益保障等事項，其具有公共利益及必要性，符合比例原則之要求甚明。本件既經各級都委會依法審查完竣，且經被告都委會附帶決議需先行辦理區段徵收，俟彰化縣都委會審定細部計畫，及依土地徵收條例第20條補償費發放完竣後，再檢具主要計畫書、圖，報由被告逕予核定後實施在案，故本件設置高鐵彰化站開發之必要性及公益性，業經各級都委會綜合考量在案，並具體規範於都市計畫圖中。

3、次查，本件都市計畫之擬定係為改善居民生活環境，促進市○○○○街有計畫之均衡發展所需，並配合高鐵設站及產業進駐所需，考量未來20年需求作整體規劃，預留未來相關公共設施需求，以因應高鐵設站後之交通需求。如僅規劃設置高鐵彰化站而無對周邊整體規劃，將導致都市蛙躍發展，違章建築等非法土地使用型態現象，對於農業生產環境、都市整體合序發展及景觀危害甚大，如屆時再進行整體開發將阻力更大，故本件於規劃設站時，併同辦理區段徵收整體開發，實有必要性。而高鐵彰化站特定區公共設施部分即規劃有公園用地、園道用地、綠地用地、廣場用地兼供停車場使用、污水處理廠用地、電路鐵塔用地、高速鐵路用地及道路用地等公共設施，總面積達74.15公頃（占全區183公頃約40.42%），故系爭徵收案實與高鐵彰化站之設立不可分離，具有相輔相成之關係。再者，農業區、保護區或非都市土地經過都市計畫變更為建築用地或整體開發後，往往造成地價大幅上漲，故為落實漲價歸公防止土地投機炒作及取得特定公共設施，並避免以往採用一般徵收方式造成地主暴利暴損之情形，爰採區段徵收等整體開發方式辦理之原則，讓所有土地所有權人得以共享開發利益，落實使用者付費精神，並符合社會公平正義原則。是其開發方式之決定係屬都市計畫委員會之權責，其應視變更目的、個案條件、特定政策目的等，依法定程序審定其適當之開發方式，並載明於都市計畫書中，以資明確並使人民有所遵循（行政院81年7月28日臺81內字第26274號函、91年12月6日院臺內字第0910061625號函參照）。

4、再查，本件變更範圍內原屬特定農業區農牧用地之土地面積雖有約159.87公頃，將因參加人實施區段徵收而須轉為非農業使用，但因土地具有稀有性及區位不可替之特性，以本件高鐵車站周邊地區之稀有區位特性，如前所述，勢必透過都市計畫整體規劃，轉為支援高鐵站區之公共設施或相關產業用地之非農業使用，且其所達成之效用亦高於原農業之使用。且我國加入WTO後，因市場開放而農業部門推動休耕政策，對本件特農區農牧用地相較於全國約22萬公頃之休耕農地，實影響甚微，對於國家糧食安全影響甚微。又本件區段徵收範圍內並劃設有面積達67.99公頃之「產業服務專用區」（占全區183公頃之37.155%），係供花卉休閒產業、生物科技、綠色科技等相關技術研發性質產業使用，其主要係結合高鐵彰化站人流、物流、資訊流高度集中、快速流通運轉等特性，並整合彰南重大建設之波及效應與既有之花卉產業基礎，重塑花卉產業價值鏈與觀光遊憩活動，期透過產業核心發展區之波及效應、聚集經濟等來活絡、提升彰南地區花卉與觀光產業發展，故本開發區內劃設之產業專用區係整合彰南花卉產業基礎，結合農產研發及產銷合作機制，具有直接促進農業生產及行銷之重大功能，對彰南農業產銷環境之提升助益甚大，實有益於農業生產。

5、系爭徵收案提送被告徵委會審議時，均詳實審核區段徵收計畫書內容之各項資料、確認法定作業程序是否完備，及是否符合都市計畫規劃內容及公益性、必要性等相關規定，經討論結果認為本件符合相關法令規定，爰決議通過。雖被告徵委會之會議紀錄並未記明審議過程，尚無法從紀錄中瞭解審查情形，但被告徵委會之委員於審議本件時，確實已考量本件都市計畫、徵收原因及開發目的，具有其公益性及必要性。且被告徵委會之組成代表，包含不同屬性及專長，並由委員根據各自不同之見解，獨立行使職權，依審議規則共同作成決定，故其審議結果實具有正當性，並應尊重委員會委員之判斷。至本件審議時，被告徵委會則基於都市○○○段已為詳細之開發前現況調查、發展願景定位，及預計土地使用計畫之規劃前提下，本於前揭立法目的及其委員會設置目的及職掌，就都市計畫目的、規劃內容、開發方式及徵收原因等事項，綜合評估考量，認同都市計畫所為之土地變更使用價值判斷，並審認系爭徵收案整體開發之公益性及必要性後，始予核准，並無未具體衡量區段徵收所欲達成之公益情事。

（三）高鐵彰化站特定區計畫整體開發方式，如採一般徵收或市地重劃方式開發，不具可行性：

1、本件都市○○○○○道路等公共設施總面積達56.35公頃，如依土地徵收條例第3條規定，採用一般徵收方式取得，地主將僅能領取現金補償，無法如區段徵收可申請抵價地共享開發利益之期待，勢將引起大規模地主群起抗爭，實不具可行性，亦損及其他地主之權益。

2、次按市地重劃範圍內地主共同負擔之公共設施項目，僅有供公共使用之道路、溝渠、兒童遊樂場、鄰里公園、廣場、綠地、國民小學、國民中學、停車場、零售市場等10項用地，而高速鐵路彰化站特定區整體開發範圍內，除前述公共設施用地外，尚包括電路鐵塔用地（0.14公頃）及污水處理廠用地（1.44公頃）等2項非屬地主共同負擔項目，無法透過市地重劃方式由政府取得，故將無法達成開發目的。

3、再按平均地權條例第60條第3項規定，原土地所有權人折算抵付用地負擔及費用負擔之共同負擔總面積（即抵費地總面積），原則不得超過重劃區總面積45%為原則，亦即原土地所有權人最少應領回55%，以本區規劃之公共設施用地總面積73.79公頃（占整體開發總面積183.26公頃之40.26%），如扣除地主配回之土地，僅餘8.69公頃（約占全區總面積4.74%）之抵費地可供回收重劃費用負擔，倘以彰化縣行為時預估之開發後可建築土地市價約1坪新臺幣（下同）4.3萬元進行估算，預計可取回之土地處分金額約11.29億元，顯然將不足以抵付工程費用、重劃費用與貸款利息等高達56.94億元費用，故本件採市地重劃不具財務可行性。

（四）原告所提出之102年8月20日蘋果日報刊登「內政部徵委會審議小組4位委員的公開信--大埔撼政權，官員還在推」一文，係針對修法後的徵收制度及審議小組實際審議作業提出相關建議。該4位委員的意見主要針對廢止徵收之個案，而非指所有核准徵收案件，故與本件無關。又本件行為時，法無明文規定公共利益之審議機制及審核評估內容，至101年土地徵收條例等相關法令修正後，始有於都市計畫審議通過前向土地徵收審議小組報告徵收公益性及必要性之程序，及訂定評估格式之規定，不能以後來之機制來檢視98年核准之本件。另「公共利益」及開發之「必要性」等判斷係屬「不確定法律概念」，行政機關容有判斷餘地，應予以尊重。

（五）綜上，本件土地使用計畫規劃審議階段，即新訂都市計畫地區，經被告區委會同意時，已綜合權衡判斷本件開發之必要性，參加人草擬後續都市計畫草案後，並依法定程序公展、遞經各級都委會詳予審查開發之公共利益及必要性，始審議通過，並非僅以區域計畫為本件區段徵收公共利益之擔保，尚包括依法定程序審定之都市計畫，已充分而完整的調查人文、社會、經濟等因素，考量本件開發前之使用現況及未來發展定位，擘劃具體之土地使用計畫，已為明確之土地使用變更之價值判斷，具有公益性及必要性甚明，並得作為後續本件實施區段徵收公益性及必要性之擔保，各級都委會依各委員專長、不同意見，獨立行政職權，所為共同決議，具有規制力，應予以尊重，被告徵委會認同上開土地使用變更的價值判斷，而核准本件區段徵收，即有對其開發之必要性及公共利益加以具體衡量等語，並聲明求為判決駁回原告之訴。

五、參加人略以：

（一）參加人確實有為實質之協議價購，系爭協議價購程序並無違法：

1、審究協議價購之內容，不能僅以參加人係以徵收補償相同之內容進行價購協議之提案，即遽認其係屬無實質協議內容之協議價購程序，尚應審究協議價購當時土地所有權人是否有協議之意願，高雄高等行政法院95年度訴字第910號判決及最高行政法院99年判字第1276號判決亦採相同見解。

2、原告丙○○於協議價購會議所提意見：「1、請說明辦理區段徵收之必要性。2、高鐵烏日站到目前為止都有許多地仍未開發，在具有土地坐落條件良好的烏日都無法有利發展，田中鎮是否真的有開發之必要，希望縣府應從是否具開發之經濟價值來探討本件，而非商業角度。3、本區段徵收案，縣府既然是需地機關，是否有經過縣議會同意，過程是否合法？又為何協議價購要課徵增值稅，而區段徵收則不用，顯然不合理，希望政府能基於人民生活安全、財產權的保護，做一個公平公正的決策。4、不論是採協議價購或區段徵收，換回土地之方式應用白紙黑字寫清楚，才不會有前後矛盾的衡突存在。」並於區段徵收會議主張：「1、有水權證明的才可請領補償費，根據農友之反應，當初高鐵興建時都把水抽光了，無法耕作，因此又再另外挖掘水井，花費15萬至25萬元，無水權的部分，是否可請縣府勘酌衡量後給予補貼，以減輕農民負擔。2、訂有三七五租約之土地，若為祭祀公業之土地又無管理者，其補償費應如何處理？3、若為建地，其補償依據為何？」及原告丁○○於區段徵收會議所提問題：「簡報中有說明，區段徵收後，選擇領回抵價地之地主，其受益程度為255%，只是給各位所有權人一個美好願景，並不實際，建議將抵價地比例由40%提高為60%，才是所有土地所有權人想要的。」可知原告等於協議價購會議及區段徵收會議中所提問題，均僅係針對區段徵收之疑問，且重點皆放在區段徵收之抵價地比例及後續處理方式，並未就協議價購之價格爭執，足見原告並無意與參加人達成協議。渠等既無意與參加人達成協議，則不可單憑參加人所提協議價購條件中土地增值稅、登記規費、價購金額等與徵收條件相同，即率謂本件無實質之協議價購。

3、再按本件其餘土地所有權人於協議價購程序所提協議價購金額過低之意見，參加人已對其所提出價格係依據訪價後評定之合理公告現值等情回應並解釋說明，參加人更於協議價購會議現場設有一對一專門協商說明之櫃台，是絕無原告指稱無具體回應、無個別協商之情事。既然參加人所憑價格係依據訪價後評定，原告亦未再就價格部分向參加人為具體主張或說明，則參加人當無可能片面提高價格，或就價格部分有何著墨，自難據此而遽認參加人未進行實質協議價購。

4、關於原告指摘協議價購程序問題部分，查參加人所召開協議價購會議均已依法於事前通知各土地所有權人，並無準備時間不足或刻意誤導之情況，於此參加人所為尚無程序瑕疵可言。

5、又關於協議價購會議之會議紀錄2日併作1日之部分，實乃因實務上土地所有權人皆希望知悉其他場次協議價購會議之開會過程，故需地機關考量此等需求方將會議紀錄併作一份送達使土地所有權人知悉，此實為一便民之舉措，並無何違誤。

6、另本件參加人98年9月擬定高鐵彰化站特定區區段徵收開發計畫前，曾針對系爭土地區段徵收事宜於98年5月22日發放問卷調查，根據該問卷調查結果，同意以區段徵收辦理者達77.65%，同意全部、部分領取抵價地者達75.29%。又依系爭協議價購之會議記錄記載，會議中19位提問者內有12位係針對區段徵收辦理、抵價地等議題提問，比率亦達63.15%，可見依區段徵收辦理領取抵價地以共享開發利益之方式乃多數地主所希望。

（二）本件土地利用難以市地重劃方式辦理，參加人以區段徵收方式辦理並無違誤：

1、原告指摘參加人對於土地所有權人建議以其他方式取得土地部分，僅以「舊函釋」主張應依區段徵收方式辦理云云。惟查，參加人於協議價購會議紀錄內引用之行政院79年8月10日台內字第23088號函示及內政部80年4月22日台內營字第914437號函釋，即有關都市計畫擴大、新訂或農業區、保護區變更為建築用地時，開發方式之決定係屬被告都委會之權責，而被告都委會依土地徵收條例第4條之規定，自得辦理區段徵收。

2、市地重劃乃係為處理雜亂不規則之地形地界和畸零細碎不合經濟使用之土地，在一定範圍內，依據法令加以重新整理、交換分合，並配合公共設施之興建，使各筆土地成為大小適宜、形狀完正，具備清楚之地界，然後分配與原土地所有人之情況而設計，其制度目的與對於一定區域內之土地全部予以徵收，並重新規劃整理利用之區段徵收本即不同。況市地重劃後大部分土地歸原土地所有人所有，故其土地之利用政府較難掌握；區段徵收則政府較容易依照理想進行各種建設，亦係基於制度設計之目的不同所產生之優劣差異。若主要為政府建設所需用之土地採取市地重劃之方式取得，將致減損日後使用系爭土地之效益，造成取得土地之目的難以實現，而生所追求之公益減損之情形，因此更難符合比例原則之檢視。

3、準此，本件系爭土地徵收既係基於設立高鐵彰化站特定區之目的需用土地，則基於避免地主暴利暴損，並考量市地重劃制度所欲處理之土地問題類型與本件並不相同，及高鐵苗栗站、高鐵雲林站皆同以區段徵收辦理（符合平等原則）等因素，且未有不適區段徵收之特殊案例，則被告及參加人擇採區段徵收之方式辦理，並無不妥。

（三）被告及參加人對於本件所涉糧食安全之公益問題，已於都市○○○段取得農業主管機關即農委會之同意，且93年12月16日被告區委會第152次會議時，農委會亦派員出席並表示意見，經被告區委會及各機關代表達成共識後，據以審議通過。且上開新訂都市計畫經被告核定後，參加人辦理「花卉特定區計畫案」，經被告都委會97年11月18日第695次會議決議，考量高鐵彰化站周邊地區（面積約203.9346公頃）之土地使用規劃較有急迫性及必要性，先行擬訂特定區計畫，並將本件計畫名稱更正為「高鐵彰化站特定區」，計畫內容依上開會議修正後，再提送被告都委會於98年7月14日第710次會議審議通過。又本特定區計畫於擬定時，為不破壞周邊農業生產之完整性，即將現有之灌溉水路完整保留，並規劃為水利專用區，其兩側以綠帶予以區隔保護，本件計畫區內各分區之排水量，規劃滯洪池，不增加區外之排水負荷，對區外農業環境並無影響。區內提供花卉產業使用之分區，以低密度開發為限，並無個別開發行為，可作為農業生產使用。又本區段徵收範圍內設有面積達67.99公頃之「產業服務專區」（占全區之37.15%），依計畫書所載，係整合彰南花卉業基礎，結合農產研發及產銷合作機制，具有直接促進生產及行銷之重大功能，對彰南農業產銷環境之提升助益甚大。另各級都委會審議期間，參加人所屬農業單位及農委會均有派員出席，對於上開方案無異議後，參加人及被告都委會始能予以審議通過。參加人依審定通過之都市○○○○區段徵收書報請被告徵委會核准辦理，實係延續上開都市計畫程序利益衡量認可後之結論接續辦理，當同屬已對開發造成農業之影響、糧食安全等問題，為妥適之利益衡量。足見本件於都市○○○○區段徵收規劃階段均有針對開發產生之農業影響為利益衡量，並經被告徵委會審定確認後，認為徵收符合公共利益、必要性及符合比例原則始予通過等語，並聲明求為判決駁回原告之訴（彰化縣政府為獨立參加人，並為上開訴之聲明，本院原審1卷第230-231頁裁定、第322頁筆錄、及本院2卷103年5月14日筆錄參照，其於本院102年8月22日誤稱為輔助參加人，本院1卷第91頁參照）。

六、前揭事實概要欄所載事實，有被告原處分（訴願1卷第27-28、本院原審1卷第137、138頁）、參加人99年11月1日公告、函（訴願1卷第85-95頁）、原告訴願書（訴願1卷第2-15 頁）、行政院訴願決定書（本院原審1卷第109-113頁）、原告行政訴訟起訴狀（本院1卷第28-35頁）、本院原判決（本院原審2卷第000-0000頁）、最高行政法院發回判決（本院2卷第6-27頁）附卷可稽，應堪認定。本件兩造之爭點為：本件被告以原處分核准高鐵彰化站特定區有關原告所有如附表所示土地之區段徵收，是否合法？茲論述如下：

（一）本件參加人前申請花卉特定區計畫案時，經被告區委會93年12月16日第152次會議審查決議（本院原審1卷第310-313頁）略以：原則同意，並請申請單位（參加人）於3個月內修正計畫書圖送被告營建署查核無誤後，核發同意函。嗣被告於94年4月4日台內營字第0940082517號函（本院原審1卷第314-315頁）同意本件新訂都市計畫，面積為984.04公頃。其後，參加人以高鐵彰化站便捷交通區位優勢，配合鄰近觀光遊憩資源及彰化國家花卉園區建設計畫，發展觀光等產業，並建置金融、貿易、決策支援產業核心，爰依都市計畫法規定於95年7月19日至8月18日辦理公開展覽，並於95年8月1日至3日分別於北斗鎮公所、田中鎮公所、溪州鄉公所及社頭鄉公所辦理4場都市計畫說明會，復經被告都委會97年11月18日第695次會議議決（訴願1卷第61-70頁、本院原審1卷第42-47頁）縮減特定區計畫面積，其決議略以：考量高鐵彰化站周邊地區之土地使用規劃較有急迫性及必要性，第1階段以縣府於本（第3）次專案小組會議中所提高鐵彰化站周邊地區規劃實質之土地使用分區及公共設施用地（面積約203.9346公頃）部分，先行擬訂特定區計畫，至其餘第二種及第三種農業區部分另案擬訂特定區計畫或維持非都市土地，並請參加人重新辦理公開展覽及說明會。參加人旋依前開決議於98年3月23日至4月23日重新辦理公開展覽，並於98年4月6日至7日分別於田中鎮公所、社頭鄉公所、北斗鎮公所及溪州鄉公所辦理4場都市計畫說明會在案，被告都委會於98年7月14日第710次會議審議通過（訴願1卷第71-80頁、本院原審1卷第48-55頁），決議請參加人依土地徵收條例第4條規定，先行辦理區段徵收，並依土地徵收條例第20條第1項、第3項規定發價完成後，再檢具變更主要計畫書、圖報由被告逕予核定後實施。另參加人提經被告都委會98年7月14日第710次會議審查決議略以：「本案除下列各點外，其餘准照參加人98年6月30日府建城字第0980154006號函送之計畫書、圖及本會專案小組初步建議意見通過，並退請該府依照修正計畫書、圖後，報由內政部逕予核定，免再提會討論。一、原則同意彰化縣政府於本次會議所提之區段徵收可行性評估報告，並請縣府依本會專案小組初步建議意見（六）繼續辦理。」（訴願1卷第77-79頁、本院原審1卷第52-53頁）至專案小組建議意見（六）略以：「本件若經委員會審議同意以區段徵收方式辦理，請參加人依下列方式辦理：1、請參加人另依土地徵收條例第4條規定，先行辦理區段徵收，俟彰化縣都委會審定細部計畫及符合土地徵收條例第20條第1項、第3項但書規定後，再檢具變更主要計畫書、圖報由被告逕予核定後實施；如無法於委員會審議通過紀錄文到3年內完成者，請參加人於期限屆滿前敘明理由，重新提會審議延長上開開發期程。2、委員會審議通過紀錄文到3年內未能依照前項意見辦理者，仍應維持現行非都市土地，惟如有繼續開發之必要，應重新依都市計畫法定程序辦理檢討變更。」（訴願1卷第79頁、本院原審1卷第53頁）。參加人旋依前開都市計畫審定內容及被告都委會附帶決議，以99年6月2日府地價字第0990134158號函檢具土地徵收條例第38條規定之區段徵收計畫書、圖，申請區段徵收面積174.24公頃，並一併徵收範圍內公、私有土地上之私有土地改良物，經提送被告徵委會99年6月9日第237次會議審議通過（本院原審1卷第370-377頁），被告並以99年6月17日函核准徵收；後因修訂本件都市計畫細部計畫有關區段徵收剔除原則，參加人於99年7月21日檢具修訂後本件區段徵收計畫書、圖等相關資料，報經被告徵委會99年7月28日第240次會議審議通過（本院原審1卷第448-449頁），被告復以99年8月5日函核准在案，參加人隨即於99年11月1日以府地價字第0990277892A號公告，並以同日府地價字第0990277892B號函通知各所有權人（訴願1卷附第85-95頁）等情，除如前述外，並有上開會議紀錄及函文附卷可稽。足見本件都市計畫之擬訂業經各級都委會依法審查完竣，且經被告都委會附帶決議需先行辦理區段徵收，俟彰化縣都委會審定細部計畫及依土地徵收條例第20條補償費發放完竣後，再檢具主要計畫書、圖報由被告逕予核定後實施，符合土地徵收條例第4條第2項規定之情形，業經本院原審論述甚詳（本院原判決第158-163頁，最高行政法院發回判決第33-36頁參照），先此說明。次按區段徵收係指對一定區域內之私有土地為全部徵收後，再重新規劃、整體開發之綜合性土地改良事業，足見區段徵收之本質為開發，然土地徵收條例既將區段徵收規定為取得私有土地之一種方法，則於區段徵收階段，自無需再依環境影響評估法之規定通過環境影響評估之審查，亦經最高行政法院發回判決闡釋甚明（該判決第36頁參照）。而本件被告以原處分核准高鐵彰化站特定區有關原告所有如附表所示土地之區段徵收，是否合法，其爭點又有二，茲分述如下：

（二）關於本件協議價購程序是否合法部分：

1、按土地徵收條例第11條規定：「需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，除國防、交通、水利、公共衛生或環境保護事業，因公共安全急需使用土地未及與土地所有權人協議者外，應先與所有權人協議價購或以其他方式取得；所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議者，始得依本條例申請徵收。」該規定之意旨，即在盡溫和手段以取得公共事業所需之土地，避免強制剝奪人民之財產權，達成最少損害之原則。因此，需用土地人於辦理協議價購或以其他方式取得公共事業所需土地時，自應確實踐行該條所定協議之精神，不得徒以形式上開會協議，而無實質之協議內容。在以區段徵收方式取得用地者，雖土地所有權人得選擇領取補償費，亦得申請發給抵價地，但需用土地人仍應依土地徵收條例第48條之規定準用同條例第11條之規定，於申請徵收前，與土地所有權人進行協議價購或以其他方式取得之程序（最高行政法院發回判決第36頁參照）。

2、再按，被告93年3月25日台內地字第0930060635號函釋略以：「．．．說明：．．．三、按．．．為土地徵收條例第11條所明定，協議價購或以其他方式取得為『徵收前之必要程序』，需用土地人應體認徵收係取得土地之最後手段而非優先手段，參與協議之人員，應詳予溝通交涉，『不得以徒具形式之開會，虛應故事』，使得因土地徵收而對人民受憲法保障之財產權嚴重侵害之損害減至最輕。又土地徵收條例第11條雖規定得以開會方式為之，但至少開會時之人數、空間、事項等，需用土地人之承辦人員得為交涉、說服土地所有權人出售或以其他方式取得土地之程度，如共同或相類地價區段之所有權人一起開會，『若僅通知召集多數或全部被徵收土地所有權人，並告知土地徵收條例第30條之法定補償地價，自難謂係合法之協議價購或以其他方式取得』。．．．請需用土地人參酌前開土地徵收條例協議價購或以其他方式取得之立法精神，積極辦理用地取得，無法達成協議者，始得申請徵收，並應於協議價購會議紀錄敘明與土地所有權人協議價購或以其他方式取得之詳細經過情形。」準此，土地徵收前之協議程序既經法律明定為土地徵收行政程序之一環，該協議價購程序，即係徵收程序比例原則必要性之具體體現。需用土地人所踐行之協議價購程序至少應達到法律規定「協議價購或其他方式取得」事業用地目的之最基本要求，不得徒以形式上開會協議，而無實質之意義與內容，自不得率以土地徵收條例第30條之法定補償地價為協議價購之買價，或以此為由，強制被徵收土地所有權人僅具接受或不接受之選擇，致使協議價購流於形式，始與正當法律程序無違（本院101年度訴更一字第47號判決事實及理由欄七、㈡參照）。

3、經查，本件參加人於申請徵收前，固有於99年4月19日、99年4月21日分別與所有權人進行協議價購程序，且原告丙○○、丁○○等人亦有簽名出席並發言（訴願1卷第55、56、60頁），然依該2日之協議價購會議紀錄（訴願1卷第87-94頁，另參加人於本院審理中提出將該2日會議分開製作之紀錄，本院1卷第318-319、326-328頁參照）所載，土地所有權人及地方人士分別為如下之提問，臺電公司臺中供電區營處呂銘瑜提問：「一般徵收之地價補償費都有加4成，為何本件無加成？請說明原因。」賴家耀提問：「補償的地價也明顯太低。」蕭彥勇提問：「協議價購價格太低。」凃昭提問：「對於補償地價本人亦認為不合理也不滿意，建議是否能將補償價格提高，讓我們有足夠的金錢去別的地方買農地繼續耕作，以維持生活。」蕭四謙提問：「請縣府說明為何別的地方辦理徵收，協議價購之金額除依公告現值外，另有再加4成補償．．．為何本件也沒有？」賴來雄提問：「本人賴以維生之農田被政府徵收了怎麼生存？沒有合理的價格就要買我們的土地，真的很不合理。」（訴願1卷第87-90頁），但上開會議紀錄中僅有「【五】綜合答覆」（五）就此問題加以說明：「本件協議價購金額係依徵收當期之公告土地現值乘以該筆土地需用面積來核算，目前該區評定之公告現值尚屬合理。」（訴願1卷第92頁）。

4、次查，依上開協議價購會議紀錄所載，有土地所有權人劉勝昭、凃昭等人建議以市地重劃方式辦理開發（訴願1卷第87、89、90頁、本院原審卷第172、173頁），然參加人於上開會議紀錄「【五】綜合答覆」就此問題雖有加以說明，但僅略以：「（十）依行政院79年8月10日台內字第23088號函釋意旨「．．．凡都市計畫擴大、新訂或農業區、保護區變更為建築用地時，一律採區段徵收方式辦理開發。本計畫係屬上開新訂特定區計畫，並經內政部核定後賡續辦理擬定都市計畫，依上開函將辦理區段徵收，亦與當前高鐵各站特定區開發方式相同。」（訴願1卷第93頁）「（二）依被告80年4月22日台內營字第914427號函意旨略以：『．．．且相同於本區之開發區，例如苗栗高鐵與雲林高鐵均採區段徵收方式開發，故『土地徵收條例』第4條第1項第1款規定，以區段徵收方式辦理用地取得及整體開發。』」（訴願1卷第91頁）並說明：「（一）辦理區段徵收的在於區段徵收是一種自償性開發事業，也就是公私互蒙其利，政府與民眾雙贏之措施。辦理區段徵收，就社會整體層面而言，可以促進土地整體開發利用，帶動地方均衡發展，節省政府龐大公共設施用地徵收及公共工程建設經費支出；就土地所有權人而言，土地所有權人可享有土地價值增漲，創造更優質的產業與生活環境。」（訴願1卷第91頁）。此外，該會議紀錄對於如何以其他方式取得土地部分，該紀錄中之「【五】綜合答覆」雖多達17項，惟均無一項觸及。另該紀錄中之「八、會議結論」就此問題之說明，亦付諸闕如。

5、再查，上開會議紀錄雖載明：「於協議價購期間土地所有權人自願按公告土地現值之價格出售者，免繳納土地增值稅；．．．。土地分割暨分筆登記費用、產權移轉登記費用、印花稅、契稅、鑑界費及代書費則由縣府負擔。」（訴願1卷第92-93頁）等語，惟按土地稅法第39條第1項、第3項分別規定：「（第1項）被徵收之土地，免徵其土地增值稅。．．．（第3項）依法得徵收之私有土地，土地所有權人自願按公告土地現值之價格售與需地機關者，準用第1項之規定。」足見土地所有權人如有土地稅法第39條第3項規定之情形，免徵土地增值稅。因此，上開協議價購內容免徵土地增值稅實係本於土地稅法之規定，尚難成為協議價購之實質內容。又在徵收土地情形，依土地登記規則第99條規定，直轄市或縣（市）政府應於補償費發給完竣後1個月內，檢附土地清冊及已收受之相對權利書狀，囑託登記機關為所有權登記，並無繳納登記等規費之情事。因此，在協議價購之情形，如係以徵收補償費相同之金額進行價購協議時，又令土地所有權人負擔此登記等規費，顯然較徵收更不利於土地所有權人，自不合協議價購之本旨。故協議價購之內容雖載明登記規費由參加人負擔，對土地所有權人而言，其結果與徵收並無二致，足見此等協議價購之內容與徵收補償之內容並無不同。

6、觀諸上開協議價購會議紀錄全文，足見參加人僅係利用該次會議，告知參與會議之土地所有權人，本件依土地徵收條例第30條規定之法定補償地價及參加人辦理區段徵收，不予加成補償及一律按照土地徵收條例第30條第1項規定「被徵收之土地，應按照徵收當期之公告現值」，補償本案區段徵收土地地價之立場，且未及以其他方式取得土地，又該協議價購內容免徵土地增值稅係本於土地稅法之規定，尚難成為協議價購之實質內容；又該協議價購之內容雖載明登記規費由參加人負擔，對土地所有權人而言，其結果與徵收並無二致。從而，本件協議價購之金額係依當期之土地公告現值計算，被徵收人僅有接受或不接受，並無就土地價格實質，或其他方式取得土地，或另外以有利於土地所有權人之條件進行協商，足見參加人僅就形式性說明法定徵收價格，此等協議價購之內容與徵收補償之內容並無不同，而未與上開參加協議價購會議之原告等人進行實質協議，已違反前揭土地徵收條例第11條之規定及被告93年3月25日台內地字第0930060635號函釋之意旨，顯與正當法律程序有違。

7、另有關以區段徵收方式取得用地者，雖土地所有權人得選擇領取補償費，亦得申請發給抵價地，但需用土地人仍應依土地徵收條例第48條之規定準用同條例第11條之規定，於申請徵收前，與土地所有權人進行協議價購或以其他方式取得之程序。本件土地所有權人申領抵價地比例雖達徵收私有土地面積之66.09%，惟其申領抵價地係在被告「核准區段徵收後」，於參加人執行徵收處分時所辦理之程序，縱使申領抵價地比例高達徵收私有土地面積之66.09%，參加人仍應於「申請徵收前」依法進行實質協議價購程序。本件參加人既未依法進行實質協議價購程序，已如前述，是被告及參加人主張參加人於徵收前，已與土地所有權人進行實質協議價購程序云云，自非可採。

8、復查，被告系爭徵收處分中之99年6月17日函，係依被告徵委會99年6月9日第237次會議紀錄內容所作成，另被告系爭徵收處分中之99年8月5函，則依被告徵委會99年7月28 日第240次會議紀錄內容所作成，但依上開第237次及第240次會議紀錄所載，就參加人舉辦上開協議價購會議，有無與地主進行實質協議價購程序，或以其他方式取得之經過情形，均無隻字片語提及（其紀錄內容詳如下載），且被告及參加人復未提出其他證據，足以證明本件參加人確有進行實質協議價購程序，及被告徵委會確有就上開事項加以實質審查，足見，本件參加人係徒以形式上開會協議，而無進行實質協議價購程序，且被告徵委會亦未就該事項為實質審議、判斷，即予決議通過，揆諸前揭規定及說明，自有違正當法律程序，而有瑕疵。被告及參加人雖分別泛稱有與地主進行實質協議價購程序，並說明本件無法以市地重劃方式取得用地，及被告徵委會確有就上開事項加以實質審查云云，惟均未舉出具體明確之證據以實其說，自難採取。

（三）關於被告核准系爭徵收處分，對於徵收應具備之公益性、必要性及符合比例原則等要件，有無實質審查、判斷部分：

1、按憲法第23條規定：「以上各條列舉之自由權利，除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序，或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之。」行政程序法第7條規定：「行政行為，應依下列原則為之︰一、採取之方法應有助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」行為時（即101年1月4日修正公布前）土地徵收條例第1條規定：「（第1項）為實施土地徵收，促進土地利用，增進公共利益，保障私人財產，特制定本條例。（第2項）土地徵收，依本條例之規定，本條例未規定者，適用其他法律之規定。（第3項）其他法律有關徵收程序、徵收補償標準與本條例牴觸者，優先適用本條例。」第3條規定：「國家因公益需要，興辦下列各款事業，得徵收私有土地；徵收之範圍，應以其事業所必須者為限：一、國防事業。二、交通事業。三、公用事業。．．．十、其他依法得徵收土地之事業。」本條立法理由為：「國家因公益需要興辦事業徵收私有土地，其徵收土地之範圍應以其事業所必需者為限，以防濫行徵收權，而損害土地所有權人之權益。」土地法施行法第49條規定：「徵收土地於不妨礙徵收目的之範圍內，應就損失最少之地方為之，並應儘量避免耕地。」司法院釋字第400號解釋（85年4月12日公布）：「憲法第15條關於人民財產權應予保障之規定，旨在確保個人依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第三人之侵害，俾能實現個人自由、發展人格及維護尊嚴。如因公用或其他公益目的之必要，國家機關雖得依法徵收人民之財產，但應給予相當之補償，方符憲法保障財產權之意旨。」第409號解釋（85年7月5日公布）：「人民之財產權應受國家保障，惟國家因公用需要得依法限制人民土地所有權或取得人民之土地，此觀憲法第23條及第143條第1項之規定自明。徵收私有土地，給予相當補償，即為達成公用需要手段之一種，而徵收土地之要件及程序，憲法並未規定，係委由法律予以規範，此亦有憲法第108條第1項第14款可資依據。土地法第208條第9款及都市計畫法第48條係就徵收土地之目的及用途所為之概括規定，但並非謂合於上述目的及用途者，即可任意實施徵收，仍應受土地法相關規定及土地法施行法第49條比例原則之限制。．．．。」第513號解釋（89年9月29日公布）：「都市計畫法制定之目的，依其第1條規定，係為改善居民生活環境，並促進市、鎮○○街有計畫之均衡發展。都市計畫一經公告確定，即發生規範之效力。除法律別有規定外，各級政府所為土地之使用或徵收，自應符合已確定之都市計畫，若為增進公共利益之需要，固得徵收都市計畫區域內之土地，惟因其涉及對人民財產權之剝奪，應嚴守法定徵收土地之要件、踐行其程序，並遵照都市計畫法之相關規定。都市○○○○○○○○段：『都市計畫範圍內，各級政府徵收私有土地或撥用公有土地，不得妨礙當地都市計畫。』依其規範意旨，中央或地方興建公共設施，須徵收都市計畫中原非公共設施用地之私有土地時，自應先踐行變更都市計畫之程序，再予徵收，未經變更都市計畫即遽行徵收非公共設施用地之私有土地者，與上開規定有違。．．．。」第534號解釋（90年11月30日公布）：「人民依法取得之土地所有權，應受法律之保障與限制，為憲法第143條第1項所明定。土地徵收係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以強制取得之謂，相關法律所規定之徵收要件及程序，應符合憲法第23條所定必要性之原則。．．．。」而土地徵收係國家因公共事業或其他由政府興辦以公共利益為目的事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以強制取得之謂。所稱「區段徵收」，係指於一定區域內之土地，予以重新規劃、分宗整理，而為全區土地徵收之綜合性土地改良事業（土地徵收條例第4條立法理由參照）。經由強制徵收，被徵收土地或土地改良物應受之補償費發給完竣或核定發給抵價地後，直轄市或縣（市）主管機關即應通知土地權利人或使用人限期遷移完竣，逾期未遷移者，由直轄市或縣（市）主管機關或需用土地人依行政執行法執行。是知，土地徵收乃國家對受憲法保障之人民財產權所為具目的性之強制侵害，係國家為實現所欲興辦公共事業之公益的最後不得已措施，故其徵收，除應確實遵守相關法律規定之徵收要件及程序外，並應符合憲法第23條及行政程序法第7條規定之必要性與比例原則，俾所欲實現之公益暨現存續中之公益與私益維護得以兼顧。揆諸上開法條規定及解釋意旨，可知徵收私有土地應具備：

(1)公益性：因興辦公共事業而徵收私有土地，有助於該公共事業公益目的之達成。

(2)必要性：上開公共事業所欲達成之公益目的，其事業用地之取得，應先以協議價購或聯合開發、設定地上權、捐贈等與所有權人協議方式為之，協議不成，始予強制徵收。

(3)符合比例原則：因興辦公共事業徵收私有土地所欲達成之公益目的，與徵收強制剝奪人民財產造成人民財產權損害之私益及未徵收所維持之公益中利益，相互權衡輕重後，確認因興辦公益事業所造成之損害與欲達成目的之利益並無顯失均衡之情形，始符合憲法第23條及行政程序法第7條規定之比例原則，其強制徵收私有土地，始為適法。

2、被告徵委會乃因土地徵收條例「徵收私有土地，關係人民權益甚鉅，為保障私有財產權益」而設，專司「審議土地徵收案件」，為行政程序上執行特定職務之組織，屬行政程序法第114條第1項第4款所稱「參與行政處分作成之委員會」。再依101年9月1日修正施行前土地徵收條例第15條授權訂定之內政部徵委會組織規程（已於101年3月3日廢止，另內政部於101年1月6日發布土地徵收審議小組設置要點）第7條、第9條及第10條規定，被告徵委會「審議土地或土地改良物徵收或區段徵收有關案件時，得推派委員或商請業務有關機關指派人員實地調查，或組成專案小組審核」、並得「邀請需用土地人或與徵收業務有關機關、人員列席說明」、且其「決議事項『應』作成紀錄」。準此，被告徵委會審議土地徵收案件，自應針就各該徵收案件之具體情形，核實審議需用土地人於申請徵收前已否確實踐行協議價購之程序（此點已論述如上）？該土地徵收案件之徵收範圍是否為其事業所必需？是否就損失最少之地方為之？興辦事業所造成之損害與欲達成目的之利益有無顯失均衡？倘未落實審查上開所舉各項而徒具審議形式，其審議程序，即難謂適法。參諸101年9月1日修正施行之土地徵收條例第13條第2項規定，要求內政部審核徵收處分時，應審查諸如「是否符合徵收之公益性、必要性及是否適當與合理」「該事業計畫是否有助於土地適當且合理之利用」等7項因素即明。

3、為實施開發建設新設都市地區之全部或一部（即都市計畫法第12條所指「為發展工業或為保持優美風景或因其他目的而劃定之特定地區，所擬定之特定區計畫」），其開發範圍經中央主管機關內政部核定者，雖得先行區段徵收；然需用土地人於申請徵收土地或建築改良物前，仍應確實踐行與土地所有人協議價購或以其他方式取得土地，因所有權人拒絕參加或經開會未能達成協議之程序後，需用土地人始得依土地徵收條例規定申請徵收。被告在審核該申請徵收案時，應先由徵委會開會審議該申請徵收案之公益性、必要性及是否符合比例原則，並應作成紀錄，送交被告辦理。又被告審查核定徵委會審議決議各具體申請徵收案件時，基於中央主管機關之權責，仍應就徵委會審議該土地徵收案之組織及決議是否合法？已否就申請徵收公益事業用地之程序（如申請前之協議價購）與實體要件（徵收土地之公益性、必要性及是否符合比例原則）為實質審議、判斷，並其判斷有無基於錯誤之事實或違反經驗法則與論理法則？有無夾雜與該具體徵收事件無關之考慮因素等事項予以全面審查、確認後，作成決定，始稱完備。

4、經查，本件參加人前申請花卉特定區計畫案時，經被告區委會93年12月16日第152次會議審查決議（本院原審1卷第310-313頁）略以：原則同意，並請申請單位（參加人）於3個月內修正計畫書圖送被告營建署查核無誤後，核發同意函。嗣被告以上開94年4月4日函（本院原審1卷第314-315頁）同意本件新訂都市計畫，面積為984.04公頃，已如前述。而被告區委會第152次會議審查決議通過者，為參加人93年12月所擬定之花卉特定區計畫案（本院原審1卷第349-351頁），就參加人該計畫案之申請書觀之，係配合「彰化國家花卉園區整體發展計畫」之指導，以高鐵彰化站、花博會場及彰化大湖等重大建設附近為主要的產業發展核心，藉由都市計畫整合彰南花卉產業基礎及重點建設計畫之波及效應，以產業發展為主軸，提供未來花卉產業及產業複合化經營的環境，具彈性開發機制之空間發展計畫，爰依都市計畫法第12條及「新訂或擴大都市計畫執行要點」規定，申請辦理新都市計畫，逐步建設本地區為兼具產業發展、優質生活與花卉主題觀光的國際級「花田城市」；而其係以配合整體產業發展趨勢、整個重大建設交益及配合法制面的規定（說明非都市特定農業區土地，無論是否曾辦竣農地重劃，因難以變更為其他分區及用地，對產業發展構成相當阻礙，故有藉由特定區計畫之方式來開發之必要）為辦理理由；另其辦理目的則為促進彰南花卉產業轉型以花卉科技、研發服務為主、維護農業生產、生活與生態環境之永續發展、改善公共設備、公共設施及完整交通路網、以避免投入重要建設後產生零星發展，而有助於整體開發效益點等語。查無論參加人上開擬定花卉特定區計畫案內容、被告區委會第152次會議審查決議及被告94年4月4日函意旨，均未論及上開花卉特定區計畫案「徵收土地」之公益性、必要性及是否符合比例原則等項。且上開計畫案嗣後更名為「高鐵彰化站特定區」後，其開發面積由原來之984.04公頃，減縮為203.9346公頃，其開發面積範圍已經縮小，前後兩個開發案之同一性隨之發生變化。再者，本件「高鐵彰化站特定區」計畫屬新訂都市計畫案，規劃中將執行包括開發新市鎮、產業專區之開發行為，雖該開發案之前身「花卉特定區計畫案」曾經被告區委會審查通過，惟按區域計畫法立法目的，在於促進土地及天然資源之保育利用，人口及產業活動之合理分布，以加速並健全經濟發展，改善生活環境，增進公共福利（區域計畫法第1條參照），足見其核心在於「區位」與公共利益之考量（最高行政法院103年度判字第59號判決參照）。況本件於申請開發非都市土地時，被告區委會係著重對「土地利用」所為利益之衡量（此由被告上開94 年4月4日函說明二、（二）（四）所載：「以促進土地合理有效使用」及「針對計畫區內各土地使用分區訂定景觀經營管理經營準則，管制不當之土地開發使用，以減少開發建築所帶來的景觀視覺衝擊，維持區內景觀之整體性與調和性」等語，即可得知），相較於徵收階段，與被告徵委會應衡量「徵收」之公益性、必要性及符合比例原則等，兩者之目的並不相同，因此，尚難以於申請開發時已依區域計畫法所為之衡量，逕作為本件徵收階段之擔保。

5、再查，上開花卉特定區計畫案經被告94年4月4日函同意本件新訂都市計畫，決定面積為984.04公頃後，經參加人都委會96年5月10日第174次會議通過，並准參加人96年9月19日府建城字第0960191401號函，檢附書、圖報請被告核定，嗣經被告都委會97年11月18日第695次會議議決縮減特定區計畫面積，其決議略以：本案依本會專案小組初步建議意見方案2辦理，而該專案小組方案2之初步建議意見略以：考量高鐵彰化站周邊地區之土地使用規劃較有急迫性及必要性，第1階段以縣府於本（第3）次專案小組會議中所提高鐵彰化站周邊地區規劃實質之土地使用分區及公共設施用地（面積約203.9346公頃）部分，先行擬訂特定區計畫，至其餘第二種及第三種農業區部分另案擬訂特定區計畫或維持非都市土地，並請參加人重新辦理公開展覽及說明會（本院原審1卷第465-467頁參照）。參加人旋依前開決議指示，依都市計畫法第19條規定重新辦理公開展覽及說明會，並經參加人都委會審議通過，再以98年5月8日府建城字第0980107920號函送計劃書、圖，及將計畫名稱修正為「擬定高速鐵路彰化車站特定區計畫」後，報請被告核定，經被告都委會於98年7月14日第710次會議審議通過決議略以：「本案除下列各點外，其餘准照參加人98年6月30日府建城字第0980154006號函送之計畫書、圖及本會專案小組初步建議意見通過，並退請該府依照修正計畫書、圖後，報由內政部逕予核定，免再提會討論。」並請參加人依土地徵收條例第4條規定，先行辦理區段徵收，並依土地徵收條例第20條第1項、第3項規定發價完成後，再檢具變更主要計畫書、圖報由被告逕予核定後實施，及被告專案小組初步建議意見（六）部分之內容，已如前述。另該專案小組初步建議意見之（一）至（五）、（七）部分之內容略為：建議加強補充說明本計畫擬以雙重發展目標，及發展政策所引入人口與產業發展之類型、方向等敘述；土地使用分區部分，請就都市整體發展等列入計畫書中、並加強說明轉運專用區對於本計畫周邊地區所提供之相關功能性、及應補充說明住宅區可容納人口4,500人之關聯性；公共設施用地部分，建議補充說明本計畫周邊地區現有國中等是否符合未來人口之需求、及應補充說明停車場之所得面積與劃設內容等；建議計畫書中道路系統旅次產生量分析中「1、人口以5,000人為限」予以刪除，以資妥適；實施進度及經費部分，建請參加人補充說明高鐵聯外道路等之位置、面積、開發方式、經費概估等；計畫草案內容部分，建議刪除「各項土地使用面積分派表」等項（本院原審1卷第48-53頁）。惟按，被告都委會係依據都市計畫法第74條及其授權訂定之「各級都市計畫委員會組織規程」而設置，職掌關於「都市計畫擬定變更；舊市區更新計畫；新市區建設計畫」等審議事項，與被告徵委會係依據土地徵收條例第15條及其授權訂定之「內政部土地徵收審議委員會組織規程」所設置，專司關於「申請徵收土地或土地改良物；土地或土地改良物徵收失效或撤銷徵收；申請收回被徵收土地或土地改良物；申請區段徵收土地或土地改良物；土地或土地改良物區段徵收失效或撤銷區段徵收」（該組織規程第2條參照）案件之審議不同。被告徵委會審議系爭區段徵收案時，自應本其職掌，就需用土地人申請之系爭區段徵收案件，是否合於前揭徵收私有土地之各項要件予以調查、審議、判斷，始稱適法。且都市○○○區段徵收之公共利益不同，徵收處分是否合於公共利益、比例原則及必要性，應於徵收階段須獨立判斷，非謂都市計畫審議通過後，即不必審查徵收階段的公共利益。是本件參加人之「擬定高速鐵路彰化車站特定區計畫」雖經被告都委會第695次及第710次會議審議通過，但不能以此作為系爭徵收處分公共利益之擔保，仍需於徵收階段具體審查徵收之公共利益。況被告都委會上開2次會議紀錄內容，均僅審查有關都市計畫有關之事項，對本件土地徵收有關公共利益等，則均未觸及。是被告主張其於區委會及都委會審議通過，認本件土地徵收已就公共利益、比例原則及必要性予以審查，尚無足取。

6、又查，被告系爭徵收處分中之99年6月17日函略以：「主旨：貴府為開發新社區及因應高速鐵路彰化車站特定區發展需要，申請區段徵收貴縣田中鎮○○段（函文誤載為大新段）1-10地號等929筆私有土地，面積174.2353公頃，並一併徵收範圍內公私有土地上之私有土地改良物乙案，准予辦理。說明：．．．二、本件經提送本部土地徵收審議委員會99年6月9日第237次會議審議通過。三、檢還『高速鐵路彰化車站特定區區段徵收計畫書』暨其附件乙份。」（本院原審1卷第137頁）。觀諸系爭徵收處分上載內容，顯見被告作成系爭處分，係以被告徵委會第237次會議為據。而被告徵委會係由15位委員所組成，於99年6月9日第237次會議時，共有9位委員（被告於本院102年10月3日準備程序及補充答辯狀誤稱為10位委員【其中出席委員蕭輔導兼任主席，被告誤以2人計算】，本院1卷第218、228、372頁參照）出席，其中6人為學者專家全部出席，其餘人為機關代表，經出席委員決議通過，有該次會議紀錄委員名單及會議簽到簿1件附卷可稽（本院原審1卷第371、372頁，本院1卷第228頁），是該次會議之審議委員會之組織及決議，依法尚無不合（該組織規程第6條參照）。然查，依其會議紀錄記載，該次會議開會時間為99年6月9日（星期三）上午9點30分、散會是中午12時40分；審查事項及決議欄載明：「本次徵收案件計35件，包括區段徵收1件、一般徵收21件、一併徵收11件、撤銷徵收2件，其決議如下，並詳如後附件3審議結果一覽表：（一）提案編號237-20：原則通過。（二）提案編號237-25、237-26、237-27、237-28、237-29、237-30、237-31、237-32：不予一併徵收。（三）提案編號237-34：不予撤銷徵收。（四）其餘提案皆通過」，依附件3審議結果一覽表所載，系爭區段徵收案列為第237-1案，審議結果為「通過」，其審議、討論過程與通過之理由為何？該紀錄中全未記載及說明，僅於該一覽表中記載：「本次提案編號：237-1。來文機關：彰化縣政府。工程（計畫）名稱（含土地坐落）：高速鐵路彰化車站特定區區段徵收（彰化縣田中鎮○○○○○○區段徵收。權利種類：所有權。興辦事業性質：新設都市地區之全部或一部。標的：土地及土地改良物。土地筆數：929。土地面積（公頃）174.2353。」（本院原審1卷第370-372頁）。是從上開會議紀錄之記載內容，並無法據以審查被告徵委會審議系爭土地徵收案時，已否就前開所列構成徵收之程序與實質要件，予以審議、判斷。

7、另被告系爭徵收處分中之99年8月5日函略以：「主旨：貴府報請修訂高速鐵路彰化車站特定區區段徵收案，修訂後區段徵收貴縣田中鎮○○段（函文誤載為大新段）1-10地號等928筆私有土地，合計面積174.0969公頃乙案，准予辦理。說明：．．．二、本件業經本部土地徵收審議委員會99年7月28日第240次會議審議通過（詳如會議紀錄），請貴府釐正區段徵收計畫書內容，並依修正後計畫書辦理公告徵收等相關事宜。」（本院原審1卷第138頁）。觀諸系爭徵收處分上載內容，顯見被告作成系爭處分，係以被告徵委會第240次會議為據。而被告徵委會係由15位委員所組成，於99年7月日28日第240次會議時，共有8位委員出席，經出席委員決議通過，有該次會議紀錄委員名單及會議簽到簿1件附卷可稽（本院原審1卷第448、449頁），是該次會議之審議委員會之組織及決議，依法亦無不合。然查，依其會議紀錄記載，該次會議開會時間為99年7月28日（星期三）上午9點30分、散會是中午12時55分；報告及決定欄記載：「．．．（三）有關彰化縣政府報請修訂『高速鐵路彰化車站特定區區段徵收』案，提會報告。決定：准予辦理。審查事項及決議欄載明：「本次徵收案件計58件，包括一般徵收37件、一併徵收11件、撤銷徵收8件、徵收失效1件，其決議如下，並詳如後附件3審議結果一覽表：（一）提案編號240-39、240-40、240-41、240-42、240-43、240-44、240-45、240-46、240-47：不予一併徵收。（二）提案編號240-48：部分不予一併徵收，部分查明後再議。（三）提案編號240-56：應無徵收失效。

（四）提案編號240-58：保留，查明後再議。（五）其餘提案皆通過。」該次會議紀錄僅記載：系爭區段徵收案決定准予辦理，並審議結果為「通過」，其審議、討論過程與通過之理由為何？該紀錄中亦全未記載及說明。是從該次會議紀錄之記載內容，亦無從據以審查被告徵委會審議系爭土地徵收案時，已否就前開所列構成徵收之程序與實質要件，予以審議、判斷。

8、又被告辯稱其徵委會第237次會議前，除先就參加人所送資料研擬「初審意見」，並於會前併同該「初審意見」、報核資料及參加人簡報等資料，先行寄送予委員詳閱，以供本件審議之參考等語。然查：

⑴該「初審意見」依被告所編文件名稱為「內政部土地徵收審議委員會第237次會議討論案件第1案」（本院1卷第233頁），其內容記載：「彰化縣政府報請核定『高速鐵路彰化車站特定區區段徵收』案。壹、開發經過：（略述自98年7月14日被告都委會第710次會議審查通過本件主要計畫，決議先行辦理區段徵收；98年7月30日本件抵價地經參加人區委會98年第1次會議審議通過；98年7月31日參加人都委會第187次會議審議通過本件細部計畫；98年8月17日被告核定本件區段徵收開發範圍；98年9月7日被告徵委會第219次會議審決本件抵價地比例，並以98年9月7日內授中辦地字第0980725395號函核准；99年4月19日及21日參加人召開協議價購及區段徵收說明會。）貳、案情摘要：一、本件係配合臺灣西部走廊高速鐵路未來新設彰化站後之發展所需，規劃變更車站用地周圍203.93公頃作為未來通車後，所需之居住、商業、產業、休閒旅遊等機能之各種服務分區，以期提供完善之公共設施，活絡當地經濟發展。案經本部都市計畫委員會98年7月14日第710次會議審查通過，以先行區段徵收方式辦理，開發面積約183.40公頃，並以98年7月31日內授營都字第0980807692號函核定在案。二、本區段徵收開發面積約183.40公頃（擬徵收私有土地面積174.20公頃，撥供開發公有土地2.58公頃，未登錄地6.62公頃），都市○○○○○道路、溝渠等9項無償取得公共設施用地面積約為72.57公頃，佔區段徵收總面積39.57%，預估開發總費用為64.97億元，抵價地發還比例經本部土地徵收委員會98年8月26日第219次會議審決：曾經辦理農地重劃者為46%，未曾辦理農地重劃者為41%。三、本件開發總費用預估64.97億元，經實際問卷調查以20%土地所有權人領取現金補償地價預估試算，彰化縣政府取得之剩餘可標讓售土地面積為52.03公頃，完成後標讓售土地底價每平方公尺1.25萬元（每坪4.12萬元）；另經政府調查本計畫地區及區位條件類似地區之土地交易價格，並考量成熟度修正，預估本件開發完成後之市價約（每平方公尺）1.3萬元（每坪4.3萬元），財務計畫尚可平衡。四、本件區段徵收開發經費經公開詢價後，向臺灣銀行及合作金庫貸款，並自98年起逐年編入該縣市地重劃基金預算在案。參、本件初審意見：本件經初審結果，符合相關法規規定，財務計畫尚屬合理可行，擬准予辦理。」查上開「初審意見」固記載系爭特定區開發案前經被告都委會98年7月14日第710次會議審查通過，惟被告都委會及徵委會職司各異，且都市○○○區段徵收所涉及之公共利益不同，故徵收處分是否合於公共利益、比例原則及必要性，應於徵收階段須獨立判斷，非謂都市計畫審議通過後，即不必審查徵收階段之公共利益，已如前述。是以，本件雖經被告都委會第710次會議審查通過，但不能以此作為系爭徵收處分公共利益之擔保，仍需於徵收階段具體審查徵收之公共利益。被告及參加人辯稱本件業經被告都委會審議通過，被告徵委會認同其價值判斷，而認被告徵委會不必再重複就本件土地徵收之公共利益、必要性及是否符合比例原則予以審查，顯有誤解，尚無足取。

⑵被告辯稱其徵委會第237次會議前，併同該「初審意見」、將參加人徵收計畫書簡報先行寄送委員詳閱，並於該次會議審議時，先請參加人進行15至20分鐘之簡報說明，再由參加人就被告徵委會委員之詢問予以答復說明等語（本院1卷第228頁）。惟依參加人徵收計畫書簡報（本院1卷第234-246頁）所載，其簡報大綱及扼要內容如下：①開發目的：為因應該特定區未來發展，擬以區段徵收方式進行周邊地區整體及開發新社區，以創造優質的產業及生活環境。②區段徵收辦理過程：（同上開「初審意見」之開發經過）。③地區特性：標示該區段徵收範圍之四至、擬定特定區細部計畫圖、土地權屬統計表、土地使用現況及四鄰接連土地之使用狀況。④協議價購與說明會情形。⑤區段徵收後土地處理方式：由原土地所有權人領回抵價地、供作公共設施用地（9項部分及以外之污水處理廠等）及其餘可供建築土地。⑥土地使用配置及公共設施用地比例：以土地使用分區及公共設施用地面積及百分比等項，分別製作土地使用計畫表。⑦土地所有權人領回抵價地比例（同上開「初審意見」之案情摘述二所載）。⑧目前實際作業情況及預定進度：分別記載徵收公告、發放補償費、動工、完工及預定通車日期。⑨結論：參加人衡酌本件財務計畫及推動之需要，在符合財務自償特性的前提下，請准予照案通過。由上可知，上開簡報內容就該區段徵收是否符合公益性、必要性及比例原則，均未隻字觸及，自無法為被告及參加人有利之認定。

⑶又依參加人99年6月製作之系爭「區段徵收計畫書」記載，該計畫書依序就：①徵收土地或土地改良物原因、②徵收土地或改良物所在地範圍及面積、③興辦事業之法令依據、④徵收範圍內土地權屬及面積統計、⑤土地使用之現況及其使用人之姓名與住所、⑥一併徵收土地改良物、⑦四鄰接連土地之使用及其改良物情形、⑧徵收土地區內有無古蹟並註明其現狀及維護措施、⑨與土地所有權人或土地改良物所有權人協議價購或以其他方式取得之經過情形、⑩土地或土地改良物所有權人或管理人姓名住所、⑪都市計畫或興辦事業概略、⑫徵收範圍內土地之使用配置、⑬原位置保留分配土地之差額地價減輕比例、⑭合法建物拆遷安置計畫、⑮公有土地以作價或領回土地方式處理及其協調情形、⑯抵價地比例、⑰開發完成後道路等9項以外公共設施用地預定有償或無償撥用或讓售情形、⑱財務計畫、⑲預計區段徵收工作進度等，予以分項說明。然其並未就「興辦之系爭特定區事業所欲達成之公益」與「徵收特定區內特定農業區土地對政府農業政策維護之公益」及「徵收範圍內土地暨土地改良物所有權人私益」之影響，予以分析、比較及權衡利益輕重。且其中①「徵收土地或土地改良物原因」項下之記載，核與上開簡報大綱中之「開發目的」之內容完全相同。④「徵收範圍內土地權屬及面積統計」項下之記載，核與上開簡報大綱中之「地區特性」之土地權屬統計表相同。⑤上開區段徵收計畫書「土地使用之現況及其使用人之姓名、住所」項下之記載，核與上開簡報大綱中之「地區特性」之土地使用現況相同，惟其使用人之姓名及住址，該計畫書另附有區段徵收土地改良物清冊。準此可知，參加人所檢送予被告之系爭「區段徵收計畫書」，係供被告徵委會審議、判斷該項徵收是否合於實質及程序要件之文件，卻僅概略記載：「本府有鑑於『高速鐵路彰化站特定區』之開發，將使周邊地區的土地使用、交通運輸及都市發展結構帶來重大影響，故為因應高速鐵路彰化站特定區未來用地需求及周邊地區整體發展，擬以區段徵收方式進行高速鐵路彰化站特定區周邊地區整體規劃及開發新社區，期能藉由完善公共設施及生活服務機能之提供，以創造優質的產業與生活環境。」（本院1卷第247頁背面）作為區段徵收之原因，未具體記載本件區段徵收之公益性及必要性為何，並未就其「興辦之系爭特定區事業所欲達成之公益」與「徵收特定區內特定農業區土地對政府農業政策維護之公益」及「徵收範圍內土地暨土地改良物所有權人私益」之影響，予以分析、比較及權衡利益輕重，在此情形下，被告徵委會第237次及第240次會議亦均未就系爭徵收案之實體及形式要件逐一審議、判斷，而在未審酌是否合於公益性、必要性，及是否符合比例原則之情形下，而作成「通過」之決議，顯流於形式而未落實實質審議之功能。又系爭區段徵收土地連同公有土地合計面積：183.4公頃，其中私人所有面積為174.2353公頃，原屬特定農業區農牧用地之土地面積多達159.87公頃，其比例高達97%（本院1卷第178、346頁、及最高行政法院發回判決第39頁參照）。而所謂「特定農業區」，依區域計畫法施行細則第13條第1款規定，係指優良農地或曾經投資建設重大農業改良設施，經會同農業主管機關認為必須加以特別保護而劃定者而言。為提高國家糧食安全，確保農業永續發展，促進農地合理利用，自屬必要，故徵收土地，應儘量避免耕地（101年6月27日刪除前之土地徵收條例施行細則第2條及101年9月1日增訂施行之土地徵收條例第3條之1第1項規定參照）。足見系爭土地之徵收係以犧牲屬於特定農業區之優良農地為代價，而該特定農業區農地如原本即種植農糧，則值此世界糧食短缺，國家重視糧食自足之時，被告於核准徵收時，自應針對此二者之公益為衡量，必須徵收所帶來之公益遠大於維持農用所保護之公益及土地所有權人之私益時，其徵收始符合比例原則（101年9月1日增訂施行之土地徵收條例第3條之2第2款參照）。被告徵委會於本件審議時，自應對上開情形妥為衡量，詎被告徵委會第237次及第240次會議均未就此加以審議、判斷，亦如前述，是被告所為之系爭徵收處分，顯有瑕疵。況如前述，依99年6月9日被告徵委會第237次會議記錄記載，該次會議自當日早上9時30分開會至中午12時40分散會（包括休息時間，全部為190分），被告徵委會共決議35件土地徵收案，除系爭區段徵收案外，尚包括同樣應全面審議、判斷是否符合構成徵收之程序與實質要件之一般徵收21件，此外，還有一併徵收11件、撤銷徵收2件，其任務不可謂不重。然而，被告徵委會卻以平均每件審查約為5分鐘（如全程不休息，平均每件審查約為5.4分）。另依99年8月3日被告徵委會第240次會議記錄記載，該次會議自當日早上9時30分開會至中午12時55分散會（包括休息時間，全部為205分），被告徵委會共決議58件土地徵收案，除系爭區段徵收案外，尚包括同樣應全面審議、判斷是否符合構成徵收之程序與實質要件之一般徵收37件，此外，還有一併徵收11件、撤銷徵收8件，徵收失效1件，其任務亦不可謂不重。然而，被告徵委會卻以平均每件審查約為4分鐘（如全程不休息，平均每件審查約為3.5分）。即使扣除被告辯稱上開第237次會議委員審議前，先請參加人進行15至20分鐘之簡報說明，及參加人就被告徵委會委員之詢問予以答復說明（本院1卷第228頁）之時間，前揭第237次及第240次會議平均1件案件僅有4至5分鐘之審查時間，如此短促之時間內，委員對於各該議案之基本資料、需地機關主張之事由及理由尚不足以釐清，遑論「實質討論」及「具體審酌」本件系爭區段徵收是否具備合法性及合理性，並權衡徵收所欲達成之公益及原告等每一筆土地及土地改良物所有權人之利益，足證被告上開徵委會會議並未盡其實質審查之權責，自未實質審議系爭徵收案之公益性、必要性及比例原則，故系爭區段徵收程序實有瑕疵，難謂合法。是被告及參加人主張其等已就本件區段徵收之公益性及必要性予以審查，均非可採。

七、情況判決：

1、另按行政訴訟法第198條第1項規定：「行政法院受理撤銷訴訟，發現原處分或決定雖屬違法，但其撤銷或變更於公益有重大損害，經斟酌原告所受損害、賠償程度、防止方法及其他一切情事，認原處分或決定之撤銷或變更顯與公益相違背時，得駁回原告之訴。」此即行政訴訟法關於情況判決之規定。而情況判決乃是專為撤銷訴訟而設計之制度，其目的在避免因法院作成撤銷判決，傾覆以行政處分有效存續為前提所造成之既成事實，轉而對公益產生重大損害。因此，情況判決制度之目的在於尊重既成事實，並以之維護公益（蔡茂寅著，情況判決與情況決定，台灣本土法學雜誌第7期第101頁參照）。蓋行政機關如已作成處分，因以此處分為前提，可能累積法律上或事實上之諸多事實，若該處分經判決撤銷，進而需除去該已累積之事實，在社會經濟面，可能存在顯著困難或為不可能之狀態，故為因應此種狀況，由尊重既成事實之觀點，而有情況判決之制度。又情況判決制度犧牲依法治行政原則及行政爭訟保護人民權利利益功能，除有堅強理由與重大法益，足以超越上述行政法理上最基本的原則及目的，否則難容其存在，理之所當然也（林素鳳著，情況判決制度，警大法學論集第3期，第124頁參照）。

2、查本件訴訟進行中，原告於102年8月23日以「行政訴訟停止執行聲請狀」向本院聲請：「被告系爭核准徵收處分，於原告對之提起之行政救濟程序確定前，就原告所有如附表所示之土地，停止其效力、執行，及程序之續行之全部。」經本院以102年11月8日102年度停字第14號裁定駁回原告停止執行之聲請，其理由略以：

⑴系爭計畫所需之土地經被告以原處分核准徵收，由參加人於99年11月8日公告後，已就「高速鐵路彰化車站特定區區段徵收公共工程」（下稱系爭公共工程）公開招標，已於100年7月11日舉行系爭公共工程之開工動土典禮，且依政府採購法規定辦理發包、簽約，目前（即本院102年11月8日裁定時）全部工程總進度約達67%，其中地下涵管均已全部鋪設完成，道路側溝大部分已經完成，其進度約達60%。且參加人為辦理本開發案，向2家銀行共預計貸款66億元，截至102年8月底已向銀行共貸款約38億元，除徵收補償費金額發放土地所有權人24億元外，該工程費用亦已支付約14億元，尚需陸續支付該工程費用約16億元。倘原處分停止執行，除無法如期完工，高鐵彰化站無法如期通車外，因無法如期完工亦無法標售配餘地來償還貸款，銀行將依相關借貸契約約定，計收遲延利息外，並得加收違約金，勢必造成國庫沉重之負擔。

⑵再者，系爭區段徵收案區內土地所有權人多達1,128人，經參加人於99年11月8日公告，期滿確定後，區內地主申請領回抵價地比例為66.7%（區內私有地總面積約174公頃，申領抵價地面積約116公頃），另領取地價補償費比例為27.9%，合計已達94.6%。又關於申領抵價地部分，其第1階段分配已於102年7月初完成配地（參與抽籤312戶，已配得土地254戶，達81.41%），參加人並於102年9月底辦理第2階段分配作業完畢。另原告原有土地部分位於住宅區、商業區、產業服務專區等可供建築用地上，已依法定程序分別分配給其他地主（原告癸○○原有大新段6、20地號、外三塊厝段347-1地號、原告丁○○原有之卓乃潭段389、394-1、423地號、原告戊○○原有之卓乃潭段496、511、511-1、511-5地號、原告乙○○原有之外三塊厝段258-1地號、原告丙○○原有之外三塊厝段256-1地號土地）。

⑶又原告原有土地零散分布於本區段徵收範圍各處，且各宗土地均有部分或全部位於公共設施用地上（詳如附表〔即該裁定之附表2〕「公設概況欄」所示之情形），又原告癸○○、丁○○、戊○○、己○○、辛○○、庚○○等人原有土地上，至102年9月12日為止，有關系爭公共工程已分別完成「坵塊回填」「U型側溝施作」「路基回填夯實」「鋼板樁埋設」「污水管線埋設」及「排水箱涵施作」等項目，由於系爭公共工程係屬整體設計，故其施作執行面難於細分切割，倘部分工程予以停止執行，將造成整體工程各界面不連接，致區內整體公共工程將因之停止。另高速鐵路係屬國家重大建設，高鐵彰化站設站後，非僅一車站站體即可營運，仍須仰賴聯外道路系統及周邊公共設施服務之配合，才得使車站順利通車營運。且該車站特定區基於整體規劃所需公共設施系統之完整性，其中公共設施部分即規劃有公園用地、園道用地、綠地用地、廣場用地兼供停車場使用、公園用地兼供滯洪使用、兒童遊樂場用地、污水處理廠用地、電路鐵塔用地、高速鐵路用地及道路用地等公共設施，總面積達73.79公頃。復因本件特定區之區段徵收開發案實與高鐵彰化站之設立不可分離，具有相輔相成之關係，暫停本件區段徵收開發將導致高鐵彰化站無道路可供進出、無公共設備（如水、電、電信、瓦斯、停車場等）可用之窘境，甚至將因道路進出之困難及無維生管線可用，亦將導致高鐵彰化站站體興建作業停擺，甚或無路可供旅客進出車站之情形出現。

⑷詳言之，本件原告原有土地有屬計畫中連接高鐵彰化站站體之道路者（如原告癸○○原所有之外三塊厝段398、398-2、313-19、313地號、大新段6地號、原告丙○○原所有之外三塊厝段248地號、原告甲○○原所有之外三塊厝段249地號土地均係位於原告所指聯外道路上）；且渠等原有土地另有部分位於連接至該站站體聯外道路重要之周邊道路者（如原告丁○○原所有之卓乃潭段389、394-1 地號、原告壬○○原所有之外三塊厝段258-1地號、原告乙○○原所有之外三塊厝段256-1地號、原告丙○○原所有之外三塊厝段257-1地號等5筆土地外，其餘皆位於直接連接聯外道路之周邊道路上）；又依上開「擬定高速鐵路彰化站特定區計畫（細部計畫）」案，關於水資源之規劃及集水分區與排水動線示意圖，可知計畫區內之排水、污水動線係將雨水、家庭污水及工業污水，透過沿線道路側溝排水及沿線道路之污水管線，搭配八堡一圳、八堡二圳、卓乃潭排水及田中大排等水道沿線滯洪區，形成一整體之水資源運用系統，高鐵彰化站若無該等站體外管線流通、排水，即將造成沿線道路所配置之排水及污水等維生管線中斷，進而妨礙該站體建設工程之順利進行及後續運作。可見本件區段徵收開發案既與高鐵彰化站之設立不可分離，具有相輔相成之關係，因系爭公共工程係屬整體設計，其施作執行面難於細分切割，若就原告原有土地部分工程予以停止執行，將造成整體工程各界面不連接，致區內整體道路、管線等公共工程之施作因之停止，亦將導致通往高鐵彰化站之道路部分中斷，相關公共設施並將因之缺損，甚至將因道路進出之困難及無維生管線可用，妨礙站體建設工程的順利進行及後續營運作業，對公益產生重大損害之情事，顯見原處分關於原告原有之系爭土地部分停止執行，對於公益將發生重大之影響等語，而裁定駁回原告停止執行之聲請。

3、原告不服，提起抗告，經最高行政法院103年3月7日103年度裁字第311號裁定駁回，其理由略以：「原裁定業已敘明本件區段徵收開發案與高鐵彰化站之設立不可分離，若予停止執行，將造成工程無法順利進行、相關公共設施無法完成、通往高鐵車站之道路中斷、排水等維生管線無法使用，妨礙站體建設工程的順利進行及後續營運作業，對於公益確可能發生重大之損害，不符停止執行之要件。且抗告人（即本件原告，下同）亦無法釋明『原處分所欲追求之公共利益未高過原處分損害之抗告人個人權益，及其可能危害之公益』等語。查本件若准予停止執行，不僅影響高鐵彰化站之建設，更將對當地之交通便利、地方繁榮、經濟發展產生重大影響，且其對於公共利益之影響，顯然大於抗告人等個人之私益，及抗告人主張之糧食安全及農業發展之公益，不符「停止執行於公益無重大影響」之要件，原裁定否准抗告人停止執行之聲請，並無違誤。」等語。

4、期間，原告於上開抗告經最高行政法院審理期間，又於102年12月20日，再次向本院聲請停止原處分之執行，然本院審視其該次聲請停止執行之聲明及主張原處分應停止執行之事由，核與其在本院102年度停字第14號之聲明、主張及所提證據資料大致相同，雖有補充部分陳述及資料，惟均不外乎加強論述本件有行政訴訟法第116條第2項所規定停止執行之理由。惟如前述，原告就原處分既已聲請停止執行，而經本院102年度停字第14號裁定駁回，業經其提起抗告，並由最高行政法院審理中，是其對該裁定若有何不服之處，依法可以透過抗告程序加以主張及請求救濟，其訴訟權之保護並無不周，乃以其聲請欠缺權利保護之必要，而以103年2月6日103年度停字第23號裁定駁回之，因原告未抗告，而確定在案。

5、由上可知，本件系爭工程於102年11月8日本院裁定時，全部工程總進度約已達67%，區內地主多達1,128人，申請領回抵價地比例為66.7%，其第1、第2階段分配分別已於102年7月初及102年9月底辦理完成配地，迄今上開工程進度及抵價地分配完成比例又高於當時（依參加人於本院103年5月14日行言詞辯論時所稱，工程進度已達75%，該筆錄第7頁參照）；再參酌原告癸○○、丁○○、乙○○、丙○○原有上開土地，均已依法定程序分配給其他地主；且原告原有土地零散分布於本區段徵收範圍各處，各該宗地均有部分或全部位於公共設施用地上（詳如附表「公設概況欄」所示之情形）；又原告丁○○、乙○○、丙○○前揭原有土地有部分位於連接至該站站體聯外道路重要之周邊道路，及位於直接連接聯外道路之周邊道路上；另高鐵彰化站若無該等站體外管線流通、排水，即將造成沿線道路所配置之排水及污水等維生管線中斷，進而妨礙該站體建設工程之順利進行及後續運作。從而，關於徵收系爭土地之原處分，雖屬違法，但鑒於上述情事，其撤銷或變更已有堅強理由足以認定對於公益顯有重大損害，且該等公益之重大損害已超越上述行政法理上最基本的原則及目的。再經本院斟酌原告所受損害為渠等系爭土地及其上原地上物遭本件徵收及一併徵收，致無法繼續農作等，而告上開損害非不能以金錢賠償，或在一般社會通念上，業已達到回復困難之程度等一切情事，認原處分關於徵收系爭土地及原地上物之撤銷顯與公益相違背，爰依行政訴訟法第198條規定為情況判決。原告主張：系爭公共工程已將近完工，或判決原告勝訴將來衍生之國家賠償問題，均不足為情況判決之適用云云，顯與本件所為情況判決之理由不同，已如前述，自非足取。

八、至於原告於本院上開言詞辯論時，又向本院聲請原處分之停止執行（該筆錄第3頁），惟依行政訴訟法第116條第2項前段固規定：「行政訴訟繫屬中，行政法院認為原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，得依職權或依聲請裁定停止執行。」但停止執行之聲請與本案訴訟非屬同性質之訴訟程序，原告尚不能依同法第111條規定，於本案訴訟進行中而為訴之追加，而應依同法第98條之5第3款規定，另向本院繳納裁判費後再聲請之，附此敘明。

九、綜上所述，被告及參加人之答辯，俱非可採。本件被告以原處分核准高鐵彰化站特定區有關原告原有如附表所示土地及原地上物之區段徵收，因參加人未與原告進行實質協議價購程序，且被告徵委會就此部分及對於徵收應具備之公益性、必要性及符合比例原則等要件，均未為實質審查、判斷，雖屬違法，但本院已依法為情況判決，原告訴請撤銷原處分及訴願決定，應予駁回。因原告未提出賠償之聲明，本院無從依行政訴訟法第199條第1項規定，於判決內命被告賠償，但原告得於本件判決確定後1年內，向本院訴請賠償。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，均核與本件判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。

十、據上論結，原告之訴為無理由，依行政訴訟法第198條、第98條第1項但書，判決如主文。

臺中高等行政法院第二庭