臺中高等行政法院判決

105年9月1日辯論終結

原告

張新財

原告

張富雄

原告

謝榮造

原告

張新平

原告

蔡惠容

原告

張新政

原告

黃瑞英

原告

張新芳

原告

張新勉

原告

福島祥子

原告

小川芙美子

原告

田場川玲子

原告

長內瑠璃子

原告

田場川正孝

原告

田場川映子

原告

謝保珍

原告

張謝瑞珍

原告

何春枝

共同訴訟代理人

張豐守 律師

被告

苗栗縣政府

代表人

徐耀昌

訴訟代理人

饒斯棋 律師

上列當事人間徵收補償事件，原告不服內政部中華民國105年2月23日台內訴字第1040097230號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下︰

主文

事實及理由

一、事實概要：緣交通部公路總局為辦理台13線25K+704-26K+500路段拓寬改善工程，需用原告所有坐落苗栗縣苗栗市大倫段000○0○000○0○000○0○000○0○00○0○號及為公段465-1地號等6筆土地（下稱系爭土地），前經內政部民國（下同）103年11月7日台內地字第1031302501號函核准徵收，並經被告103年11月12日府地用字第0000000000C號公告徵收補償（公告期間自103年11月13日至103年12月12日止）。原告對土地徵收補償價額不服，於104年1月5日聲明異議。經被告以104年2月2日府地用字第1040023568號函（異議決定）復原告，原告不服，於104年2月24日提出復議，被告依土地徵收條例第22條規定，提交苗栗縣地價及標準地價評議委員會（下稱地評會）104年第3次評議會議決議：「請查估單位依委員所提議修正，提下次地價及標準地價評議會再行審議。」。嗣苗栗縣苗栗地政事務所（下稱苗栗地政所）重新檢討修正後，再次提交地評會104年第4次評議會議決議：「本案經出席委員（9/11）過半數決議維持原查估地價。附帶決議：請業務單位依委員會建議，函請需地機關是否以特別救濟金方式補償其地價不足額部分。」被告據以104年9月11日府地價字第1040191671號函（下稱被告104年9月11日原處分）復原告復議結果。被告另於104年9月15日以府地價字第1040193606號函（下稱被告104年9月15日系爭函）知交通部公路總局第二區養護工程處並副知原告略以，系爭土地經地評會評定價格為每平方公尺新臺幣（下同）22,600元至24,800元，新制應按徵收當期之市價補償地價，與舊制按公告土地現值不同，原告請求是否得以特別救濟金方式補償其地價不足部分，因非屬地評會評議事項，經地評會附帶決議，函請貴處本於需用土地人權責自行核處等語。原告不服被告104年9月11日原處分，提起訴願遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、本件原告主張：

㈠國家因公用或其他公益目的之必要，雖得依法徵收人民之財產，但應給予合理之補償，此項補償乃因財產之徵收，對被徵收財產之所有人而言，係為公共利益所受之特別犧牲，國家自應予以補償，以填補其財產權被剝奪或其權能受限制之損失，故補償不僅需相當，更應儘速發給，方符憲法第15條規定人民財產權應予保障之意旨。被告係土地徵收之權責機關，明知系爭交通用地因公眾利益承受特別犧牲，依行政程序法第9條規定：行政機關就該管行政程序，應予當事人有利及不利之情形一律注意之。作妥善的補救措施保障縣民之權益，卻本末倒置建請需地機關以特別救濟金方式補償其地價不足部分，與同法開宗明義，公務人員應保障人民權益，增進人民對政府之信賴，及行政處分應注意公平、保護及比例原則有違，已直接損害人民權益。系爭私有財產為公權力強制編定為交通用地數十年，已違背憲法第23條：維護人民財產權「存續狀態」之使用、收益及處分，與個人自由、發展人格及維護尊嚴之保障。以及行政程序法第7條：以公權力剝奪人民私有財產使用存續狀態，所生被強制徵收人財產之損失與欲達成公共利益之目的顯失均衡之比例原則。

㈡訴願決定及被告行政處分，尚有諸多違法之處。分述如下：

⒈訴願決定違反「土地徵收補償市價查估辦法」（下稱查估○○○○00○○0○○○○○○段000○0○號，大倫段428-1地號、大倫段439-1地號等3筆交通用地劃為P275-01地價區段，將大倫段5-2地號、大倫段5-3地號、大倫段486-1地號、大倫段37-1地號、嘉盛段525-13地號、為公段465-1地號等6筆，同樣劃為P275-01地價區段。查上開劃為同一地價區段之9筆土地，其編定用地別係交通用地、農牧用地兩類。與查估辦法第10條第1項之規定：「劃分地價區段時，應攜帶地籍圖及地價區段勘查表實地勘查，原則以鄉（鎮、市、區）為單位，斟酌地價之差異、當地土地使用管制、交通運輸、自然條件、土地改良、公共建設、特殊設施、環境污染、工商活動、房屋建築現況、土地利用現況及其他影響地價因素，於地籍圖上將地價相近、地段相連、情況相同或相近之土地劃為同一地價區段。」有違。因交通用地係政府以強制手段劃分之公共設施用地，就土地利用現況而言，交通用地已鋪設瀝青，配合都市交通完成特殊設施的公共建設。農牧用地係供農業生產之私有財產，享受可自由使用收益處分之權能，交通用地之該項權能已遭受公權力之強制剝削。是故將兩者劃分為同一地價為不合法。又水利地部分，政府為保護水道，水利法第78條之1規定有禁止使用事項及使用時應經許可事項。使用收益受極大的限制，地價不高。訴願決定將農牧用地、交通用地、水利用地劃分屬第P275-01地價區段，違反上開查估辦法第10條：「地價相近，地段相連，情況相同或相近之土地劃分為同一地價區段」明顯不符。

⒉訴願決定違反查估辦法第18條規定：比準地之選擇應於徵收範圍內各地價區段就具有代表性，才能做為查估地價區段內各宗土地市價比較基準之宗地。被告選擇「苗栗市維祥段維祥小段238-1地號及苗栗市○○段○○○段000○號為比準地。該2筆土地不在徵收土地範圍，不具代表性。

⒊訴願決定違反查估辦法第7條第5款及第12款規定。訴願決定認定因該案例蒐集期間無買賣實例，爰選取苗栗市○○段○○○段000○0○號及苗栗市○○段○○○段000○號為比較標的。然查238-1地號為公告現值每平方公尺3,200元，面積6平方公尺，未連接道路之畸零地，係坐落於同維祥小段238地號，丁種建築用地內，已為建築物完全包圍占用毫無通路之農牧用地，於102年11月21日為苗栗市○○段○○○段000○號合併使用完成買賣登記，違反查估辦法第7條第5款規定：「畸零地或合併使用之交易，應不予採用」。又田寮小段201地號為公告現值每平方公尺2,924元特定農業區農牧用地，位於高壓電塔旁已興建農舍（至今無人問津）之預售屋，應不符合農業發展條例第18條農地農用之規定，違反同條第12款規定：「與法定用途不符之交易應不予採用」。是以，地價查估比較標的，不符合規定，比準地之選取違法。

⒋訴願決定違反誠信原則與平等原則：比準地37-1地號與系爭被徵收土地相距180公尺以外，又是農牧用地。不採92年徵收大倫段555地號，分割出來551-1地號及帶狀連接之486-1、439-1、428-1、37-1地號及為公段465-1地號之公告現值，作為土地徵收價格，顯然是捨近求遠，違反平等原則及誠信原則。

⒌被告對於本件補償費之計算，違反法律規定：被告以土地徵收條例第30條已於101年9月1日修正土地徵收，改採市價補償，原訂第30條不能適用等語。惟依中央法規標準法第18條規定：「……但舊法規有利於當事人而新法規未廢除或禁止所聲請之事項者，適用舊法規」。且最高行政法院72年判字第1651號判例指示：在行政救濟程序進行中，法規有變更者，仍應適用「實體從舊」，「程序從新」之原則處理」。本件屬實體爭議事件，應「從舊原則」處理。原告主張於法有據。被告認為基於法規「從新原則」，法律見解，顯有違誤。

⒍地評會附帶決議函需地機關，是否得以特別救濟金方式，補償其地價不足，違反行政法「不當聯結禁止原則」。按：不當聯結禁止原則係指國家行使公權力時，僅得考慮合乎事物本質的要素，不可將與法律意旨及目的不相干的法律上及事實上的要素納入考慮。被告認為本徵收案，對土地所有權人補償地價偏低，應依法更正到合理價位。不得以不相干，非屬法定補償範圍之事實，納入考慮，並函需地機關核處，及函復原告。被告之處分，顯有違法。

㈢按土地徵收條例第30條、第6條及第13條等規定，除了都市計劃區內之公共設施保留地，因一旦受公權力之管制使用，雖仍保有財產之存續狀態，得以自由使用、收益及處分，但因公權力之侵害已喪失變更地目使用之權能，土地交易市場之價格必受到扭曲。為保障人民財產免於因公眾利益，而承受嚴重的損失，規定按照毗鄰非公共設施保留地之平均市價補償其地價，俾能符合憲法保障財產之意旨。其餘皆規定以土地市場行情及買賣實例之「交易市場正常市價」為徵收土地補償價額之依據。依查估辦法第2條規定，本辦法用詞定義如下：一、市價：指市場正常交易價格。二、比準地：指地價區段內具代表性，以作為查估地價區段內各宗土地市價比較基準之宗地。系爭交通用地係遭受公權力強制編定為交通用地，已鋪設瀝青完成交通號誌等特殊交通設施數十年，目前已形成車水馬龍之通衢大道，憲法賦予確保人民財產存續狀態，行使自由使用、收益及處分之權能為公權力剝奪。誠如被告辯稱該期間內並無買賣實例。事實上該都市計畫區外之交通用地早已喪失正常交易市場機制，絕無買賣、亦絕無市場行情之公共設施，欲按照土地徵收條例第30條規定，應經常調查轄區地價動態，每6個月提交地評會評定被徵收土地市價變動幅度，做為調整徵收補償地價之依據可謂緣木求魚。又依影響地價個別因素評價基準表附件26說明五交通用地係屬於其他用地。再依查估辦法第7條第10款：包括公共設施用地之交易。第12款：與法定用途不符之交易。因該影響交易價格之情形無法有效掌握及量化調整，其買賣實例應不予採用。被告未衡平考量被徵收人為公眾社會利益之貢獻與個人利益之特別犧牲，更無視公共設施交通用地於查估辦法並無明確適用法令，主觀認定交通用地僅供車輛通行無變更使用潛力，其使用效率遠低於可供建築甲、乙、丁種建地，及未來具有變更建地使用之農業用地，逕將交通用地類推法定用途為農業使用之農業用地適用計算。有適用法規與裁量之瑕疵，損害被徵收人之權益。

㈣大倫段555-1地號交通用地原為555地號辦理分割新增之地號，555地號於92年道路拓寬辦理土地徵收補償價額為每平方公尺39,000元，102年555-1地號，同路段拓寬辦理土地徵收補償價額調降為每平方公尺22,600元。事隔十年毗鄰土地房地產因道路拓寬交通便捷都市快速發展地價倍數成長，交通用地為都市之繁榮犧牲財產權，未蒙其利反受其害，徵收單價調降42％，被告辯稱若蒐集鄰近都市計畫區內之道路用地則有7筆買賣實例（經查為道路拓寬協議價購），惟成交價格僅為公告現值2成左右。回顧101年土地徵收條例修正以前，土地徵收係依公告地價加成之規定補償其地價，惟因屢屢引起抗爭，為回歸公平正義，修正為以市場正常交易市價補償其地價，俾被徵收人能以補償金買回同價值土地避免社會不安，由本案觀之政府德政於交通用地所有權人而言，反成為洪水猛獸矣，令人匪夷所思。

㈤查需地機關交通部公路總局辦理協議價購說明會，係將各筆地號土地補償單價張貼會場四周牆壁方式公告，對於被徵收人疑慮與發問一律以自己查看公告搪塞，並由被告列席官員答詢：土地徵收單價已完成公告，如不簽協議價購同意書則將依法辦理強制徵收，尤其103年5月13日辦理第二次協議價購說明會不到20分鐘即草草結束，經書面提出意見，需地機關則函請苗栗地政所本於權責逕覆，並由苗栗地政所回函答復。又經兩次地評會決議，均認為依查估辦法對於交通用地確有不公，被告乃建議交通部公路總局第二區養護工程處以特別救濟金方式補償價格不足部分。依內政部102年4月15日台內地字第1020147100號函，函示協議價購為土地徵收法定程序之要件，協議價格乃屬私法契約範疇，逕以地評會評定之市價為協議價購之標準，將產生協議程序流於形式，違反協議價購之精神致徵收處分違法之疑慮。首先被告為土地徵收權責機關卻一再阻斷被徵收人協議價購之權益，復又建議需地機關以特別救濟金方式補償價格不足部分。似已混淆需地機關與徵收機關之角色，亦違反正當法定之程序。

㈥依內政部92年8月25日台內第字第0920067810號函，台13線25K+693-26K+963路段辦理道路拓寬用地徵收完成公告程序。於該路段範圍內涉案地號，均係已完成公告預定徵收之特定交通用地，及作為地價查估比準地之大倫段37地號公告地價異常調降66％，似已違背信賴保護原則損害人民之權益。對於預定徵收之特定地號公告地價異常調低或不調整。依平均地權條例施行細則第24條規定，分割後各宗土地地價之總合，應與該地分割前之地價數額相等。以大倫段555地號為例：分割前面積為281.4平方公尺，公告地價為25,000元，總地價為281.74平方公尺25,000元＝7,043,500元。分割後之555地號面積為254.37平方公尺，公告地價為24,000元，總地價為254.37平方公尺24,000元＝6,104,880元，555-1地號面積為27.37平方公尺，公告地價為18,000元，總地價為27.37平方公尺18,000元＝492,660元，則分割後地價總合為6,104,880元＋492,660元＝6,597,540元，分割前後明顯不同，似為蓄意調低預定徵收交通用地公告地價之情事，與平均地權條例施行細則第24條規定有違。按「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」行政程序法第8條定有明文。司法院釋字第525號解釋理由：「法治國為憲法基本原則之一，法治國原則首重人民權利之維護、法秩序之安定及誠實信用原則之遵守」揭示。被告所為違背上述法律及司法院解釋。

㈦被告辯稱：「內政部以92年8月25日台內地字第0920067810號函核准徵收大倫段473-3地號等10筆都市土地，此有內政部92年8月25日台內地第0000000000號函、被告92年9月2日府地用字第0920086769號函、徵收土地地價補償清冊影本可稽，是92年拓寬工程路段，係對台13線都市計畫段土地為徵收，而尚未拓寬台13線25K+704-26K+500段道路係屬都市計畫外路段」等語。惟按「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇」行政程序法第6條定有明文。最高行政法院97年度判字第673號判決指示行政法上之平等原則屬「等則等之，不等則不等之」之行政法理。本件被告所主張92年徵收案與本件徵收案同屬台13線上之道路。原告補呈地籍圖1份。可證2個徵收案，屬同1條道路，土地使用性質相同，土地位置連在一起，被告竟將92年徵收的土地，列為都市計畫土地。在本件則列為都市計畫外路段，違反上開平等原則。

㈧依地評會104年6月23日104年第3次會議「台13線25K+704-26K+500路段拓寬改善工程」土地徵收補償市價查估評議價格復（異）議案件提案單，說明六：異議人再陳交通用地屬於「其他用地」。查「影響其他用地區域因素評價基準表」係內政部104年1月30日台內地字第10413006723號令修正發布，證明查估辦法並無明文規定，交通用地應如何辦理正常交易市場行情查估其補償市價，即使104年1月30日修正令生效後，雖將「交通用地」定義為「其他用地」亦未明確規定其市價查估作業程序，自應藉由憲法之旨意及相關規定予以補救。依司法院釋字第400號解釋文「……憲法第15條關於人民財產權應予保障之規定……，形成個人利益之特別犧牲，社會公眾並因而受益者，……應給予『相當之補償』方符合首開憲法保障財產權之意旨。」所謂相當之補償係指：為填補被徵收人因公眾利益所作之特別犧牲，形成財產權被剝奪之損失，給予「相當」的補償價額。又依101年土地徵收條例修正為以「正常交易市場之市價」補償被徵收土地價額之立法真意為保障被徵收人之權益，得以補償金設法買回同值的土地，俾能實現個人自由、發展人格及維護尊嚴，查該路段兩側土地98％已發展為住商混合建築區，為踐行公平正義原則，自當考量合理相當之補償。

㈨本件「台13線25K+704-26K＋500路段拓寬改善工程」雖經2次說明會及價購會議一次，都因調整核定該段公告土地現值偏低，且調整次數少，引起地主極端不滿，尤其對苗栗地政所出席人員廖文正答復，更引起公憤。其主要原因在歷年調整土地公告現值時，在同一地段標準不一（不論人數或公告現值均無標準），有明顯循私袒護交通部公路總局之嫌外，並不了解交通部公路總局興辦前揭地段拓寬改善工程，主要是需用既成道路部分，如有不夠寬度時始會需用毗鄰兩側店舖騎樓之部分而已。說清楚一點：主要以現有既成道路為主，再有需要時始會用毗鄰兩側土地來補足。所有說公路總局是要依據憲法第15條及司法院釋字第400號補償未經補償之既成道路部分，反需搞成本末倒置，不知什麼主張或有特別原因，故意壓低既成道路公告土地現值？90年度起至103年度之公告土地現值分析如次：

⒈將為公路先分成2段說明：

⑴92年拓寬完成路段（即苗栗市○市○○○○○○○○段000○號與同段555-1地號為界），其公告地價（公告現值以下均稱公告地價），由92年度：25,000元調高至103年度：29,000元，先調整4次。

⑵為公路第2段（即交通部公路總局協商擬拓寬改善工程路段，由台13線25K+704-26K+500路段），僅由92年度之公告地價18,000元調整至103年度之公告地價20,000元，先後不但只有調2次，而且也僅調高2,000元而已。

⑶但既成道路兩側（如大倫段684地號土地「所有權人涂縣議員」為例），則由92年度之公告地價18,000元調高至103年度之公告地價28,000元，先後調整4次。豈有同一地段土地公告價格不同，而且調整之次數也不同之理（既成道路由18,000元至20,000元，毗鄰兩側店面部分則由18,000元至28,000元，相差10,000元，調整次數也相差2次）。

⒉國華路段（已拓寬成4線道）之公告地價亦由90年度之公告地價25,000元調高至103年度之公告土地現值29,000元，先後調整4次。（其中曾有90、91年之25,000元調降至92年度24,000元）。

⒊另為公路562巷內之大倫段43地號土地（農牧用地，在苗栗市邱源錦代表住宅一般），即由92年度之公告土地現值6,500元調高至11,000元（先後調整公告土地現值5次），幾乎調高達百分之百。而原告所有的大倫段既成道路部分僅調高2,000元，調整次數也只有2次，完全不成比例。

㈩本件原告爭執需地機關，未依土地徵收條例第11條規定，與原告等協議購買土地。原告張新財於103年6月10日向需地機關提出意見書，有張新財陳述意見書1份可證。原告顯已爭執系爭土地徵收處分之合法性。依內政部97年7月16日台內地字第09701124501號函示意旨，可知土地徵收應踐行一定程序，以確保人民之財產權，其中包括舉行公聽會或說明會，再進行各項程序，並應再進行協議價購，協議價購不成始行徵收。本件徵收違反法定程序。依土地徵收條例第11條第1項規定需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，原則上應先與所有權人協議價購或以其他方式取得，如所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議且無法以其他方式取得者，始得依該條例申請強制徵收。又同條第4項及第5項規定，需用土地人依市價與所有權人協議價購，所稱市價，指市場正常交易價格；再依同條例第30條第1項之規定，被徵收之土地，應按照徵收當期之市價補償其地價。是需用土地人與所有權人協議價購之市價，與強制徵收應按照徵收當期之市價補償其地價，均應指市場正常交易價格，二者並無不同，以貫徹徵收土地協議價購在先，強制徵收在後之制度，並維護被徵收土地所有權人之權益，方符合上開土地徵收條例規定之意旨及精神。本件103年4月8日及103年5月13日的協議價購紀錄，該兩次會議係由交通部公路總局第二區養護工程處召開，被告並未參與乙節與事實不符。依交通部公路總局103年4月14日路授二養字第1031004276號第1次協議價購會議紀錄記載被告指派苗栗地政所陳孟佐與廖文正出席，又依交通部公路總局103年5月20日路授二養字第1031005968號第2次協議價購會議紀錄記載被告指派苗栗地政所陳孟佐與林佩姿出席103年5月13日第二次協議價購會並於會中表達被告之立場，若各位不滿意以農牧用地類推交通用地計算方式，我們還有更低的土地可以類推，並引起與會者之抗議，特此敘明。依內政部102年4月15日台內地字地0000000000號函，函示協議價購為土地徵收法定程序之要件，協議價格乃屬私法契約範疇，逕以地評會評定之市價為協議價購之標準，將產生協議程序流於形式，違反協議價購之精神致徵收處分違法之疑慮。依第1次協議價購會議紀錄記載：工程範圍內各宗地擬協議價購單價一覽表已張貼會場請各業主親自閱覽，業主陳述意見：土地公告現值20,000元，協議價格僅17,500元，差距太大。交通部公路總局第二區養護工程處答復：協議價格係參考地政事務所所提供之市價為決定參考。並同意俟103年4月10日地評會會議後價格再與各業主做第2次協議價購協商。至於103年5月13日第2次協議價購會議宗地擬協議價購單價一覽表，係完全依照103年4月10日地評會103年第1次會議評議價額公告請各業主親自閱覽。除會中口頭報告各業主如果協議不成，就辦理強制徵收每平方公尺將會提高100元（會議紀錄未記載），業主之意見：一律以……依土地徵收條例第30條規定：「被徵收之土地，應按照徵收當期之市價補償其地價，……前項市價，由直轄市縣（市）主管機關提交地價評議委員會評定之……」搪塞之。並不具備實質之協議程序，應為無效。有關地價及徵收補償地價之判斷，係經由地評會所作成，而其特性在於經由不同屬性之代表，根據不同之見解，獨立行使職權，共同作成決定，固應認其享有判斷餘地，行政法院對其判斷採取較低之審查密度，但於行政機關之判斷有恣意濫用及其他違法情事時，仍得予以撤銷或變更，依最高行政法院101年度判字第1125號判決：其可資審查之情形包括：1.行政機關所為之判斷，是否出於錯誤之事實認定或不完全之資訊。2.行政機關之判斷，是否有違一般公認之價值判斷標準。3.行政機關之判斷，是否違反法定之正當程序。4.作成判斷之行政機關，其組織是否合法且有判斷之權限。5.行政機關之判斷，是否出於與事物無關之考量，亦即違反不當連結之禁止。6.行政機關之判斷，是否違反相關法治國家應遵守之原理原則，如平等原則、公益原則等（司法院釋字第382號、第462號、第553號解釋理由，及釋字第319號翁岳生等3位大法官所提不同意見書參照）。就以上6項行政法院應予審查之事項，提出法律上意見如下：

⒈依查估辦法第10條第1項：明定劃分地價區段前，應依程序進行區段勘查，考量各項影響地價之區域因素，即劃分地價區段之一般原則為將土地利用現況及影響地價因素相同或相近之土地劃為同一地價區段。第11條：明定地價區段界線之劃分原則：應以道路、溝渠等界線或使用分區、編定使用地類別等使用管制之界線或適當之地籍線為準。查交通用地、農牧用地及水利用地之土地管制、使用現況、影響地價因素及編定使用地類別截然不同，被告逕將其劃為同一地價區段，明顯與地價區段劃分原則有違。人民財產受憲法第15條之保障，被告主觀認定交通用地為不可建築之土地，應與可供建築之甲、乙、丁種建築用土地「地價有所區別」，與土地徵收市價補償之立法意旨不符。誠然不同的「土地使用價值」地價當有所差異，然而無論可供建築用地或非建築用地，一般房地產之行情係遵循自由經濟之法則，地價之起起落落取決於市場供需之平衡，當供過於求地價必然下跌，反之則地價必節節上升，這是自由市場之規律。又因為臺灣地窄人稠，可用土地供給量之限制永遠無法滿足市場之需求，而土地單價行情起伏幅度之決定因素在於公共設施與交通便捷之都市發展與景氣繁榮。系爭交通用地周邊土地（含建地與非建築用地），地價不斷飆漲，皆源於交通用地數十年沉痛犧牲貢獻，亦為當今必須道路拓寬改善交通之緣由。至於交通用地徵收市價補償之行政處分，係遵循行政程序法之信賴、保護與衡平原則，其補償價額之良窳當取決於交通用地造就公眾利益之多寡與土地所有權人承受特別犧牲應予以適當補償之衡平考量。故交通用地之不可供建築用，與一般土地之影響地價因素截然不同，由被告一再申言交通用地無買賣實例足臻採行，得以證實之。蓋因交通用地係公權力單方面之作用，形成人民財產權能損害，數十年無法自由使用收益之法律效應，同時其申請變更地目使用參與自由市場競爭力之功能也剝奪殆盡。申言之被告將交通用地與農牧用地、水利用地劃為同一地價區段，更以農業用地計算方式類推交通用地之計算方式，係違法亦造成土地所有權人二度的損害。

⒉依苗栗地政所103年5月19日苗地三字第1030003902號函說明四、……不同使用分區及使用地類別之土地，其土地利用形態及所受限制均不同，地價當有所差別，況且土地歷年「公告土地現值之波動」係受不動產市場景氣影響，公告土地現值之訂定係依平均地權條例第46條等規定，調查地價動態，「反映市場行情」。如前所述，純屬違反常理之主觀認定。查系爭交通用地坐落於台13線25K+693-26K+963路段之內，交通部公路總局為辦理台13線25K+693-26K+963路段拓寬工程需要係奉行政院82年2月3日台（82）忠授一字第1074號函核定興辦，所需經費係報奉行政院92年2月19日院授主忠一字第000000000號函，奉總統府92年2月7日華總一義字第09200020480號令轉知所屬照案執行。旋於內政部92年8月25日台內地字第0920067810號函，台13線25K+693-26K+963路段辦理道路拓寬用地徵收完成公告程序。於法系爭交通用地已完成土地徵收之法定程序，針對預定徵收之特定標的，大倫段37地號公告現值由每平方公尺18,000元，於91年調降為每平方公尺12,000元，92年再調降為每平方公尺8,000元（經查周邊數10筆為唯一之特例）。同時將該筆深度0.45公尺之預定徵收拓寬用地（約一般農村田埂寬度之三分之一）完成分割為大倫段37-1地號並選定為地價查估之比準地，試問徵收補償關係人民財產權益，何等大事？如被告行政訴訟答辯狀（第9頁）：因92年施工時發現都市計畫樁位與徵收位置不符……。及自來水管線施設位置、埋設深度不足及路燈與電桿未能如期遷移等微不足道之理由，即可將82年核准立案，92年總統核准執行之中央政府總預算案，由基層單位任意推翻變更？嗣經交通部公路總局第二區養護工程處苗栗工務段93年12月10日二工苗字第0930010025號函，謂本段93年3月3日二工苗字第0930060109號函送工程用地補償費第1次變更預算書，及93年3月19日二工用字第0930064119號函復暫緩辦理用地徵收作業。101年土地徵收條例修正前，土地徵收補償係以公告現值加成之規定辦理，應予以敘明。則：公告交通用地徵收＝異常調降特定地號之公告現值＝完成徵收用地分割＝設定比準地＝暫緩辦理用地徵收作業。一序列的行政處分，即為92年度土地徵收補償價額為每平方公尺39,000元，歷經12年後，102年度土地徵收補償價額反而降為每平方公尺22,000元至24,500元之主要關鍵，該行政處分已違反行政程序法第1條保障人民權益，增進人民對行政之信賴的宗旨。

⒊地價及標準地價評議委員會組織規程於101年5月25日修正增訂委員「17人至19人」，對地價有專門知識之專家學者1人至2人、不動產估價師2人或3人、財政或稅捐主管人員1人。本件被告104年7月30日開會通知單只通知評議委員15人；又無上述學者、不動產估價師、財政或稅務主管參加，其評議委員會組織不合法，決議即為無效。

⒋地評會附帶決議函需地機關，是否得以特別救濟金方式，補償其地價不足，違反行政法「不當聯結禁止原則」。按：不當聯結禁止原則係指國家行使公權力時，僅得考慮合乎事物本質的要素，不可將與法律意旨及目的不相干的法律上及事實上的要素納入考慮。被告認為本徵收案，對土地所有權人補償地價偏低，應依法更正到合理價位。不得以不相干，非屬法定補償範圍之事實，納入考慮，並函需地機關核處，及函復原告。原處分機關之處分，顯有違法。兩造爭點如下：

⒈需用土地人申請徵收土地，有無依據土地徵收條例第11條第1項先與土地所有權人協議？徵收程序是否適法？

⒉被告將系爭土地劃分為P275-01地價區段，有無違反查估辦法第10條第1項之規定？

⒊被告選擇大倫段37-1地號為比準地，並選取201地號農地、238-1地號（農舍）為比較標的，有無濫用行政裁量權？及違反查估辦法第18條之規定？並依第8條規定詳予查證確認交易價格、各項稅費之負擔方式及有無特殊付款方式？實例狀況為何？

⒋被告對於系爭土地，證實無買賣實例也無適當比較標的之特殊情況下，係依何規定以農業用地之計算方式類推交通用地之適用計算方式評定土地徵收之市價？是否違反查估辦法第7條、第8條及第12條規定？

⒌被告104年第4次地評會會議，開會程序是否合法？

⒍被告104年第4次地評會會議決議，評議委員附帶決議：以特別救濟金方式補償其地價不足部分。此附帶決議，有無違反「不當聯結禁止原則」？查比準地大倫段37-1地號係農牧用地，該地寬0.45公尺，長34.06公尺，土地面積極小，與系爭土地相距180公尺並不相連，經查該地價區段尚有大倫段434地號編定地目為「雜」橫跨於交通用地，大倫段439-1及428-1兩地號之間，與查估辦法第10條將地段相連、情況相同或相近之土地劃為同一地價區段之規定不符，與系爭土地使用管制、編定使用地類別及使用效益顯不相當。又比較標的：苗栗市○○段○○○段000○0○號雖為農牧用地，面積僅6平方公尺，係為238地號丁種建築物包圍占用之畸零地，並為後者完成合併使用交易違反查估辦法第7條規定。另一比較標的：苗栗市○○段○○○段000○號在高壓電塔邊搭建之預售農舍，係與法定用途不符之交易。依查估辦法第18條規定，比準地選擇應於徵收範圍內，各地價區段就其具有代表性，才可以做為查估地價區段內各宗土地市價比較基準之宗地。被告違反查估辦法第18條規定及濫用行政裁量權。查系爭土地係都市計畫區外之交通用地，早已喪失正常交易市場買賣機制，絕無市場行情之公共設施用地。依查估辦法第7條第5款：畸零地或有合併使用之交易。第6款：有糾紛之交易。第10款：包括公共設施用地之交易。第12款：與法定用途不符之交易。因該影響交易價格之情形無法有效掌握及量化調整，其買賣實例應不予採用。且依影響地價個別因素評價基準表附件26說明5交通用地係屬於其他用地。被告逕將農業使用之農業用地適用計算方式，類推為法定用途完全不同之交通用地適用計算方式，原告主張有適用法規與裁量之瑕疵，損害被徵收人之權益。又原告主張援用都市計畫內公共設施保留地查估方式，期能就近買回適當的同值土地，獲得妥適的安置並非無理要求。依據104年1月15日修正公布之「地價及標準地價評議委員會組織規程」第5條規定：「本會會議由主任委員召集，並為會議主席；主任委員不能出席時，由副主任委員代理之，副主任委員亦不克出席者，由出席委員互推一人代理主席。」。本件被告所呈送「苗栗縣地價及標準地價評議委員會104年第4次會議簽到簿」的記載：104年8月25日開會時，主任委員徐耀昌、副主任委員葉志航均缺席。依上揭法條規定，應由出席委員互推1人代理主席。當日出席委員並未互推出席委員1人為主席，而是由被告地政處處長陳斌山，擅自擔任主席。本件地價評議，為地政處主辦，陳斌山立場不超然，有球員當裁判之譏。違反最高行政法院101年度判字第1125號判決意旨。茲檢呈「公路總局103年拓寬台13線25K+704-26K+500拓寬工程P275-01地價區段地目、地段、地號、面積、公告現值、評定市價等一覽表」。以證明：被告對於徵收土地評定之市價，其中大倫段38-1、40-1、128-1地號土地，面積不到1平方公尺，為極微小土地，無法利用，竟評定市價與系爭土地相同。又比準地大倫段434地號，細長呈一條直線，市價評定為24,800元。系爭428-1地號土地為廣大一片土地，利用價值高，竟評定為23,700元，可以證明評定之市價，漫無標準，不符比例原則。依被告104年2月2日府地用字第1040023568號函說明四：「本所依查估辦法第10條第1項規定：將東起公賣局附近，西至復興路口之為公路兩側農牧用地、交通用地及水利用地劃為P275-01地價區段」。按影響地價因素有：土地使用管制、交通運輸、自然條件、土地改良、特殊設備、工商活動、房屋建築現況、土地利用現況、發展趨勢及其他影響因素等等，其中尤以土地使用管制因素為最。不同使用分區及使用地類別之土地，其土地利用型態及所受限制不同，地價自有差異。因土地徵收市價補償直接關係被徵收人之財產權益，為達到公平合理及簡約行政作業程序，訂定查估辦法。雖依查估辦法第10條第2項規定，在同一區段內得將地價相近且使用情形相同而地段不相連之零星建築用地，視為一個地價區段另編區段號予以特別規定外，均明確的規範：土地改良、公共建設、特殊設施、土地利用現況及其他影響地價因素，將地價相近、地段相連、情況相同或相近之土地劃為同一地價區段。第11條嚴格規定地價區段之界線，應以自然界線、編定使用地類別等使用管制之界線或適當之地籍線為準。依影響地價個別因素評價基準表規定，按照土地利用型態之不同明確區分為：住宅用地、商業用地、工業用地、農業用地及其他用地（如交通用地）等五大類法定用途。如前所述不同使用分區及使用地類別之土地，其土地利用型態及所受限制不同。被告逕將使用地類別、法定用途及使用情形完全不同之農牧用地、交通用地及水利用地一併劃為P275-01同一地價區段，係違法亦為自相矛盾之行政處分。經查該地價區段尚有大倫段434地號編訂地目為「雜」橫跨於交通用地，大倫段439-1及428-1兩地號之間（如所附地籍謄本及地籍圖），與查估辦法第10條將地段相連、情況相同或相近之土地劃為同一地價區段之規定不符，事關人民財產權益可謂漫無章法。再說所謂地價相近，係針對正常土地交易市場眾多買賣實例，進行分類、歸納之行政措施，被告對於無買賣實例亦無適當的比較標的，且未完成市價查估法定程序的交通用地，主觀認定地價自有差異，係違反市價查估之立法精神。依據土地徵收條例第30條第1項規定：被徵收土地，應按照徵收當期之市價補償其地價，第3項：前項市價，由直轄市、縣（市）主管機關提交地價評議委員會評定之。第4項：主管機關應經常調查轄區地價動態，每6個月提交地價評議委員會評定被徵收土地市價變動幅度。被告一再證實本案案例蒐集期間內並無買賣實例、亦無適當的比較標的。針對被公權力剝奪自由使用、生產收益及聲請變更使用機制，已成為通衢要道數十年之交通用地，無買賣實例亦無適當的比較標的，乃基本常識。再依被告辯稱，若蒐集鄰近都市計畫範圍內道路用地則有7筆買賣案例，惟成交價格僅為公告現值2成左右云云，經查表列第1、2筆為苗栗市○○段000○號地目為道路用地，依其買賣實例記載：於102年9月13日及9月25日間隔12天完成兩次交易，依據土地登記謄本記載於103年11月26日再度完成買賣登記，該地號公告現值為每平方公尺58,000元，105年申報地價為每平方公尺12,960元。第4、5筆為苗栗市○○段000○號，依其買賣實例記載於102年10月31日及12月16日間隔46天完成兩次交易，該地號公告現值為每平方公尺31,000元，105年申報地價為每平方公尺5,760元。依查估辦法第7條規定急買急賣、與法定用途不符等買賣實例，因影響交易價格之情況無法有效掌握及量化調整，屬特殊之異常交易應不予採用。公告地價係地方政府審核土地移轉核定稅額之依據，依土地法第156條規定土地所有權人聲請登記所有權時，應同時申報地價，但僅得為標準地價百分之二十以內增減。第157條規定土地所有權人認為標準地價過高，不能依前條為申報時，得申請照標準地價，收買其土地。依平均地權條例第27條規定申報地價低於公告地價百分之八十者得照價收買。表列第6筆為苗栗市○○段000○號，地目為道路用地，公告地價為每平方公尺37,846元102年申報地價每平方公尺8,117元。誠然所列買賣實例顯有操縱、炒作違法之虞，實不宜呈庭作證，足見被告行政處分之荒謬無理。查土地徵收條例第30條規定之法名為「經常調查轄區地價動態……評定被徵收土地市價變動幅度」。其法意為：合理補償因公眾利益蒙受之損失，以期被徵收人能以補償價額買回相同價值之土地，獲得妥適之安置，俾能踐行公平正義之保護原則。今以周邊土地之公告地價以及92年、103年徵收土地補償價額之變動情形，藉以探討本案轄區內地價動態之實況。依被告行政訴訟答辯狀，92年土地地價補償清冊記載：無論建地、農牧用地及交通用地公告地價一律為每平方公尺24,000元。於103年都市計畫區內無論建地及交通用地，公告地價一律調整為每平方公尺29,000元，經歷11年公告地價變動幅度為+21％。都市計畫區外建地公告地價由每平方公尺18,000元，103年調整為每平方公尺28,000元，公告地價變動幅度為+56％，正確反映都市計畫區外，土地市場之快速繁榮發展與道路拓寬之迫切需求。92年土地徵收補償無論建地及交通用地，補償價額一律為每平方公尺39,000元。103年建地的補償單價為平方公尺53,800元，地價補償變動幅度為+38％。證明該轄區內被徵收土地市場之變動幅度應在+38％至+56％之間。反觀系爭交通用地不但公告地價受蓄意壓低，土地徵收補償價額更不合理的調降。以大倫段555及555-1地號為例，555-1地號係因都市計畫由555地號分割新增之地號，原555地號之公告地價為每平方公尺24,000元，103年完成徵收後公告地價調整為每平方公尺29,000元，其調整幅度為+21％，而555-1地號因係預定徵收之交通用地，分割後公告地價調降為每平方公尺18,000元，103年公告地價調整為每平方公尺20,000元，其調整幅度只為+11％。原為同地號分筆後只有一線之隔，同樣為交通用地，92年555地號之土地徵收補償單價為每平方公尺39,000元，103年555-1地號之土地徵收補償單價為每平方公尺22,400元，其調整幅度為-43％。綜上所述，系爭交通用地無論公告地價或徵收土地補償單價，均與該轄區當期正常土地市價動態不符。依被告辯稱，按土地公告現值調整係在動態反映土地市場交易價格情形，不影響現行徵收補償市價之查估云云，純屬昧心之言。申言之，交通用地受公權力之侵害，無買賣實例與適當的比較標的係事實，土地所有權人之損失亦為事實，自應依據行政程序法第9條規定，應於當事人有利及不利之情形一律注意之立法意旨，按照該轄區當期市場價格變動幅度核定合理補償價額。依據中央法規標準法第5條規定，關於人民之權利、義務者應以法律定之。被告逕以農業用地推估交通用地之地價查估，或以農業用地之計算方式類推交通用地之適用計算方式。係以土地徵收條例及查估辦法等法令「不存在之文字」任意延伸查估標準，已違反行政程序法第10條規定。聲明求為判決：⒈訴願決定、被告104年9月11日原處分及104年9月15日系爭函均撤銷。⒉訴訟費用由被告負擔。

三、被告則以：

㈠程序事項：依內政部訴願卷第319頁至第323頁訴願書、第349頁至第357頁訴願書（補訴願理由）所載，均僅係針對被告104年9月11日原處分提起訴願請求撤銷，並無對被告104年9月15日府地價字第1040193606號函依法踐行訴願程序，其所為此部分撤銷之請求應無理由。退步言之，參照被告104年9月15日府地價字第1040193606號函說明五：「是故，陳情人請求是否得以特別救濟金方式補償其地價不足部分，因非屬地評會評議事項，經評議委員附帶決議，函請貴處本於需用土地人權責自行核處，並請函復陳情人。」應屬事實行為或觀念通知，並非該當行政處分之要件，原告自不得請求撤銷。

㈡實體部分：

⒈本件依據法令包括：土地徵收條例第30條、土地徵收條例施行細則第30條第1項、行為時查估辦法第4條、第6條、第10條第1項、第13條、第17條、第18條、第19條及第20條。

⒉本件原告認被告對系爭土地之徵收補償地價過低，惟，依土地徵收條例第30條第1項規定，系爭土地應按照徵收當期之「市價」補償其地價，茲就系爭土地市價徵收補償價格之形成臚述如下：

⑴按土地徵收補償市價查估之辦理程序，係依查估辦法第4條規定辦理，乃以地價區段劃分掌握區域因素，並查估比準地藉以推估「宗地地價」方式辦理查估。

⑵次按，查估辦法第10條第1項及第18條規定，係於地價區段內，選取深度、寬度、形狀、位置等條件較能代表所屬地價區段內土地價值之宗地，再考量比準地與各實例間個別因素差異進行宗地估價，估計比準地地價。

⑶本案被徵收土地於參酌土地使用管制與地價差異情形，將系爭大倫段37-1地號土地（農牧用地）與鄰近交通用地及水利用地等不可建築之土地，劃為同一地價區段，以與可供建築之甲、乙、丁種建築用地土地地價有所區別，劃為P275-01地價區段。

⑷地價劃分區段之形成：系爭大倫段555-1、428-1、439-1、486-1地號及為公段465-1地號等5筆土地使用編定為非都市土地特定農業區交通用地，大倫段37-1地號土地為同區農牧用地，苗栗地政所於地價區段劃分時，參照土地使用管制及土地利用現況等因素，將公賣局附近西至復興路口之為公路二側農牧用地、交通用地及水利用地一併劃歸屬第P275-01地價區段，此有地價區段圖、地價區段勘查表影本可稽，經核與查估辦法第10條第1項規定無違。

⑸選取比準地、估計土地正常單價之形成及查估比準地地價：①P275-01地價區段內宗地條件多為近似方形、單面臨街、地勢平坦，因該區段於買賣實例蒐集期間（102年9月2日至103年3月1日）內查無適當之比較標的（含農牧用地及交通用地及水利用地），且於同一供需圈亦無交通用地及水利用地之買賣實例。因此選取同一供需圈內特定農業區農牧用地第P312地價區段內苗栗縣○○市○○段○○○段000○0○號土地及第P266地價區段內苗栗縣○○市○○段○○○段000○號土地作為比較標的，經估計土地正常買賣單價分別為每平方公尺12,000元及10,967元，再與上開比準地進行區域因素及各項個別因素修正調整後，決定該地價區段比準地地價為每平方公尺25,100元。此有影響地價區域因素分析明細表、買賣實例調查估價表、比準地地價估計表、徵收土地宗地市價估計表影本可稽，符合查估辦法第13條、第17條、第18條及第19條規定。②若以交通用地為比準地，買賣實例（比較標的）為農牧用地進行個別因素調整時，比準地之行政條件修正率，則會向下修正很多，不利於該比準地及同區段其他宗地價格之推估。本案係以考量民眾之財產因國家政策而遭受損失，本於有利當事人立場推估計算市價。③次查，本案特定農業區交通用地在案例蒐集期間內無買賣實例，若蒐集鄰近都市計畫範圍內之道路用地則有7筆買賣案例，惟成交價格僅為公告現值2成左右；而前揭工程範圍內農牧用地位於省道台13線為公路二側（類建地之臨路特殊農地），與一般農業用地利用情形有別，現況大多搭建房舍或營業使用，土地使用效益較大，其利用型態及容許使用項目強度雖不及兩旁建築用地，惟具變更使用之潛力或是視為宅地預備地，應優於僅供車輛通行的既成道路交通用地。查估單位依查估辦法第10條第1項規定，參酌土地使用管制、土地利用現況與地價差異情形，將異議土地與鄰近農牧用地及水利用地等不可建築之土地，劃為同一地價區段，以與可供建築之甲、乙、丁種建築用地土地地價有所區別，符合規定並無違誤。況本案的比較案例1（維祥段維祥小段238-1地號）為案例蒐集期間內（102年9月2日至103年3月1日）特定農業區農牧用地（素地）最高價，無非是為了提高比準地（類建地之特殊農地）的價格而選用，以保障土地所有權人財產權益為主要考量。另原告認為以農牧用地做為交通用地之比準地缺乏代表性，惟，本案將特定農業區農牧、交通、水利用地劃為P275-01地價區段，因該區段於買賣實例蒐集期間內查無適當之比較標的，因此選取同為特定農業區農牧用地P312、P266地價區段之買賣實例為比較標的，並以農牧用地為基準地，符合同一供需圈之相似條件，尚無違誤。另查估單位依地價評議委員建議於104年苗栗縣第3次地評會中將系爭土地大倫段555-1、428-1、439-1、486-1地號及為公段465-1地號等5筆屬特定農業區交通用地重新劃設P275-10地價區段，並以大倫段439-1地號土地為比準地，於實例蒐集期間內選取P43-2地價區段（都市計畫內道路用地）2筆○○○○○○○○○○○段000○000○號）為比較標的，正常買賣單價均為每平方公尺27,100元，再與上開比準地進行區域因素及各項個別因素調整後，比準地試算價格為每平方公尺23,000元；續以比準地為基準調整估計後，系爭土地苗栗市○○段000○0○號土地市價為每平方公尺21,000元，大倫段428-1地號土地市價為每平方公尺22,000元，大倫段439-1地號土地市價為每平方公尺23,000元，大倫段486-1地號土地市價為每平方公尺21,300元，為公段465-1地號土地市價為每平方公尺22,800元。因重新劃設地價區段查估所得市價均低於原評定市價，基於不利益變更禁止原則，仍維持原查估市價，自屬適法。

⑹估計系爭土地市價，提交地評會評定：經被告以比準地為基準，參酌宗地條件、道路條件、接近條件、周邊環境條件及行政條件等個別因素調整估計後，計算結果系爭土地之補償價格大倫段555-1地號土地為每平方公尺22,600元、428-1地號土地為每平方公尺23,700元、439-1地號土地為每平方公尺24,800元、486-1地號土地為每平方公尺23,000元、為公段465-1地號土地為每平方公尺24,500元、大倫段37-1地號土地為每平方公尺25,100元，並提經103年第1次地評會評定通過在案。原告不服評定結果提出異議，被告依土地徵收條例第22條規定，提交地評會104年8月25日第4次評議會議決議：「本案經出席委員（9/11）過半數決議維持原查估地價。」經核本件相關程序合乎土地徵收條例第30條及查估辦法第20條規定。從而，原告認補償地價偏低，提出異議，經被告函復查處並提交地評會104年第4次會議復議決議維持原查估地價，被告據以104年9月11日原處分函復原告復議結果。揆諸前揭法令規定與上開說明，原處分核無不合，自應予維持。

⒊按土地徵收條例第30條第1項規定：「被徵收之土地，應按照徵收當期之市價補償其地價。在都市計畫區內之公共設施保留地，應按毗鄰非公共設施保留地之平均市價補償其地價。」本案徵收用地範圍土地皆位於都市計畫區外，而非都市計畫法第42條所劃設留待政府徵收取得之公共設施用地，與上開規定不符，自不得以毗鄰非公共設施保留地之平均市價補償其地價。是故，查估辦法第10條第3項及第5項「公共設施保留地應單獨劃分地價區段，並得視臨街情形或原建築使用情形再予細分」、「同一公共設施保留地分次徵收時，得視為同一公共設施保留地劃設地價區段」之規定，於本案並無適用餘地。

⒋查苗栗市○市○○○號線（台13線26K+963-27K+330段）公共設施保留地，前經交通部公路總局報奉臺灣省政府77年9月7日七七府地四字第92571號函核准徵收45筆都市土地，面積0.460300公頃，嗣因92年施工時發現都市計畫樁位與徵收位置不符及部分土地編定為非都市土地特定農業區甲種建築用地，經交通部公路總局第二養護工程處函請被告都市計畫單位釐清確定都市計畫內外範圍線及苗栗地政所辦理註銷編定後，確認都市計畫內漏辦之地號土地，並據以召開土地價購協調會，對拒絕參與協議或未能達成協議之土地所有權人，報經內政部以92年8月25日台內地字第0920067810號函核准徵收大倫段473-3地號等10筆都市土地，此有內政部92年8月25日台內地字第0920067810號函、被告92年9月2日府地用字第0920086769號函、徵收土地地價補償清冊影本可稽，是92年拓寬工程路段，係對台13線都市計畫路段土地為徵收，而尚未拓寬台13線25K+704-26K+500段道路係屬都市計畫外路段，拓寬工程分別於103年1月16日及103年2月18日舉辦2場公聽會後，該工程興辦事業計畫業報奉交通部103年3月24日交路㈠字第1038600129號函，原則同意辦理。交通部公路總局並據以通知各土地所有權人於103年4月8日上午10時假苗栗縣苗栗市嘉盛里活動中心召開工程用地價購協調會，因部分業主拒絕參與協議或協議未能達成協議，故依土地徵收條例第11條規定，申請徵收報奉內政部103年11月7日台內地字第1031302501號函核准徵收苗栗縣○○市○○段0000○0○號等87筆非都市土地，面積0.828997公頃，被告於103年11月12日府地用字第0000000000C號公告徵收。從而，本件徵收案係屬都市計畫外路段拓寬工程，分屬不同年度預算經費執行，原告認屬同一預算案工程，容有誤解。

⒌查本案經內政部92年核准台13線徵收案件，92年9月2日公告徵收苗栗市○○段000○0○號等10筆都市計畫內土地係依當時平均地權條例施行細則第63條第1項第1款規定，保留地處於非繁榮街道兩旁適當範圍內劃設之一般路線價區段者，以路線價為其地價，亦即以當年毗鄰都市土地內住宅區公告土地現值每平方公尺24,000元加5成計算補償價額。系爭徵收工程範圍為非都市土地其估價方法係採市價徵收補償並依宗地個別條件查估，舊制徵收估價方法係按徵收當期之公告土地現值補償其地價，必要時得加成補償，兩者估價方式截然不同，適用法規亦有不同，不宜相提並論。況本案屬103年報奉內政部核准徵收之工程案，市價查估補償均依土地徵收條例等相關法規辦理，原告法令規定以外之請求，被告已依苗栗縣地評會決議建議，函請交通部公路總局第二區養護工程處以特別救濟金方式補償，並函復原告，但該處於104年9月23日二工用字第1040084572號函復原告張新財等人，仍請依土地徵收條例第22條規定程序辦理。綜上所述，土地徵收條例自101年修正通過後，徵收改以市價補償，非以土地公告現值為補償基準。原告主張比照92年徵收案依土地公告現值加成補償，與現行規定不符。原告另稱系爭土地公告現值調整有違常理，按土地公告現值調整係在動態反映土地市場交易價格情形，不影響現行徵收補償市價之查估。

⒍查104年8月25日第4次地評會當時委員之設置應適用104年1月15日台內地字第1031304025號令修正公布之「地價及標準地價評議委員會組織規程」第4條第1項：「本會置委員15人或16人……」規定（按原告指稱應為「17人至19人」係修正前之規定，自不適用。）而苗栗縣地價及標準地價評議委員係設置委員15人（任期係自104年3月3日起至107年3月3日止3年），符合前揭規定，而104年8月25日第4次評議會議當時出席之委員共11位，亦符合第7條之規定，並無任何違法之情事。

㈢綜上所述，原告提起本件訴訟實無理由等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。

四、兩造之爭點：原告請求撤銷被告104年9月15日系爭函之部分，有無踐行訴願前置程序？被告將系爭土地劃為同一地價區段P275-01，是否符合查估辦法第10條規定？被告所選之比價標的（維祥段維祥小段238-1地號及福星段田寮小段201地號），是否符合查估辦法第7條及第18條規定？本件原告主張系爭土地應採101年9月1日修正前之土地徵收條例第30條規定，以土地公告現值加成作為補償價格之依據，有無理由？苗栗縣地評會之組成人數是否適法？本件系爭土地補償價額之估價程序，是否適法？經查：

㈠按土地徵收條例第30條（101年9月1日施行）規定：「被徵收之土地，應按照徵收當期之市價補償其地價。在都市計畫區內之公共設施保留地，應按毗鄰非公共設施保留地之平均市價補償其地價。前項市價，由直轄市、縣（市）主管機關提交地價評議委員會評定之。各直轄市、縣（市）主管機關應經常調查轄區地價動態，每6個月提交地價評議委員會評定被徵收土地市價變動幅度，作為調整徵收補償地價之依據。前3項查估市價之地價調查估計程序、方法及應遵行事項等辦法，由中央主管機關定之。」土地徵收條例施行細則第30條第1項（101年9月1日施行）規定：「本條例第30條第1項所稱徵收當期之市價，指徵收公告期滿次日起算第15日經地價評議委員會評定之當期市價。當期市價低於徵收公告之市價，仍按徵收公告之市價補償。」又行為時查估辦法第4條規定：「土地徵收補償市價查估之辦理程序如下：一、蒐集、製作或修正有關之基本圖籍及資料。二、調查買賣或收益實例、繪製有關圖籍及調查有關影響地價之因素。三、劃分或修正地價區段，並繪製地價區段圖。四、估計實例土地正常單價。五、選取比準地及查估比準地地價。六、估計預定徵收土地宗地單位市價。七、徵收土地宗地單位市價提交地價評議委員會評定。」、第6條規定：「（第1項）依第4條第2款調查實例，以蒐集市場買賣實例為主，並得蒐集市場收益實例。調查實例應填寫買賣實例調查估價表或收益法調查估價表。（第2項）前項所稱收益實例，指租賃權或地上權等他項權利，且具有租金或權利金等對價給付之實例。（第3項）第1項調查得採用當事人、四鄰、不動產估價師、不動產經紀人員、地政士、金融機構、公有土地管理機關、司法機關或有關機關（構）之資訊。」、第7條規定：「買賣或收益實例如有下列情形之一，致價格明顯偏高或偏低者，應先作適當之修正，記載於買賣實例或收益法調查估價表。但該影響交易價格之情況無法有效掌握及量化調整時，應不予採用：一、急買急賣或急出租急承租。二、期待因素影響之交易。三、受債權債務關係影響之交易。四、親友關係人間之交易。五、畸零地或有合併使用之交易。六、地上物處理有糾紛之交易。七、拍賣。八、公有土地標售、讓售。

九、受迷信影響之交易。十、包含公共設施用地之交易。十

一、人為哄抬之交易。十二、與法定用途不符之交易。十三、其他特殊交易。」、第10條規定：「（第1項）劃分地價區段時，應攜帶地籍圖及地價區段勘查表實地勘查，原則以鄉（鎮、市、區）為單位，斟酌地價之差異、當地土地使用管制、交通運輸、自然條件、土地改良、公共建設、特殊設施、環境污染、工商活動、房屋建築現況、土地利用現況及其他影響地價因素，於地籍圖上將地價相近、地段相連、情況相同或相近之土地劃為同一地價區段。（第2項）非建築用地中經依法允許局部集中作建築使用且其地價有顯著差異時，應就該建築使用之土地單獨劃分地價區段。非都市土地及都市計畫農業區、保護區之零星建築用地，或依規定應整體開發而未開發之零星已建築用地，在同一區段範圍內，得將地價相近且使用情形相同而地段不相連之零星建築用地，視為一個地價區段另編區段號。（第3項）公共設施保留地應單獨劃分地價區段，並得視臨街情形或原建築使用情形再予細分。（第4項）帶狀公共設施保留地穿越數個地價不同之區段時，得視二側非保留地地價區段之不同，分段劃分地價區段。（第5項）同一公共設施保留地分次徵收時，得視為同一公共設施保留地劃設地價區段。」、第13條規定：「以買賣實例估計土地正常單價方法如下：一、判定買賣實例情況，非屬特殊情況者，買賣實例總價格即為正常買賣總價格；其為特殊情況者，應依第7條及第8條規定修正後，必要時並得調查鄰近相似條件土地或房地之市場行情價格，估計該買賣實例之正常買賣總價格。二、地上無建築改良物（以下簡稱建物）者，計算土地正常買賣單價。其公式如下：土地正常買賣單價＝正常買賣總價格土地面積。三、地上有區分所有建物，買賣實例為其中部分層數或區分單位者，其土地正常買賣單價之計算程序如下：㈠該買賣實例土地權利價格＝該買賣實例房地價格－該買賣實例建物成本價格。㈡該買賣實例土地權利單價＝該買賣實例土地權利價格該買賣實例土地持分面積。㈢土地正常買賣單價之估計，以前目土地權利單價為準，並考慮樓層別效用價差調整。四、地上有建物，且買賣實例為全部層數者，其土地正常買賣單價之計算程序如下：㈠該買賣實例土地價格＝該買賣實例房地價格－該買賣實例建物成本價格。㈡土地正常買賣單價＝該買賣實例土地價格該買賣實例土地面積。」、第17條規定：「第1項）依第13條估計之土地正常單價或第14條採用之收益實例租金或權利金應調整至估價基準日。（第2項）前項估價基準日為每年9月1日者，案例蒐集期間以當年3月2日至9月2日為原則。估價基準日為3月1日者，案例蒐集期間以前1年9月2日至當年3月1日為原則。（第3項）前項案例蒐集期間內無適當實例時，得放寬至估價基準日前1年內。」、第18條規定：「比準地應於預定徵收土地範圍內各地價區段，就具代表性之土地分別選取。都市計畫區內之公共設施保留地毗鄰之地價區段，亦同。」、第19條規定：「（第1項）比準地比較價格之查估，應填載比較法調查估價表，其估計方法如下：一、就第17條估價基準日調整後之土地正常單價中，於同一地價區段內選擇1至3件比較標的。二、將前款比較標的價格進行個別因素調整，推估比準地試算價格。三、考量價格形成因素之相近程度，決定比準地地價。（第2項）地價區段內無法選取或不宜選取比較標的者，得於其他地區選取，估計時應進行區域因素及個別因素調整。（第3項）第1項第2款及前項區域因素及個別因素調整，分別依影響地價區域因素評價基準表及影響地價個別因素評價基準表之最大影響範圍內調整。（第4項）以收益法估計之比準地收益價格，與第1項估計之比較價格，經綜合評估，視不同價格所蒐集資料之可信度，考量價格形成因素之相近程度，決定比準地地價。（第5項）比準地地價之決定理由應詳予敘明於比準地地價估計表。」、第20條規定：「（第1項）預定徵收土地宗地市價應以第18條選取之比準地為基準，參酌宗地條件、道路條件、接近條件、周邊環境條件及行政條件等個別因素調整估計之。但都市計畫範圍內之公共設施保留地，不在此限。（第2項）前項宗地條件、道路條件、接近條件、周邊環境條件及行政條件等影響地價個別因素依影響地價個別因素評價基準表之最大影響範圍內調整。（第3項）依前2項估計預定徵收土地宗地市價，應填寫徵收土地宗地市價估計表。（第4項）第1項預定徵收土地其範圍內各宗地個別因素資料及地籍圖，以需用土地人函文通知直轄市、縣（市）主管機關者為準。（第5項）前項宗地個別因素資料之行政條件，依下列方式填寫：一、非都市土地、都市計畫範圍內公共設施保留地、區段徵收範圍內土地：依徵收計畫報送時之土地使用管制規定填寫。二、都市計畫範圍內非屬前款公共設施保留地之依法得徵收土地：依都市計畫變更為得徵收土地前之土地使用管制規定填寫；確無法追溯變更前之使用管制條件者，需用土地人應於清冊相關欄位或報送公文中註明。」

㈡查交通部公路總局為辦理台13線25K+704-26K+500路段拓寬改善工程，需用原告所有坐落苗栗縣苗栗市大倫段555-1○000○0○000○0○000○0○00○0○號及為公段465-1地號等6筆土地（即系爭土地），前經內政部103年11月7日台內地字第1031302501號函核准徵收，並經被告103年11月12日府地用字第0000000000C號公告徵收補償（公告期間自103年11月13日至103年12月12日止）。原告對土地徵收補償價額不服，於104年1月5日聲明異議。經被告以104年2月2日府地用字第1040023568號函（異議決定）復原告，原告不服，於104年2月24日提出復議，被告依土地徵收條例第22條規定，提交地評會104年第3次評議會議決議：「請查估單位依委員所提議修正，提下次地價及標準地價評議會再行審議。」。嗣苗栗地政所重新檢討修正後，再次提交地評會104年第4次評議會議決議：「本案經出席委員（9/11）過半數決議維持原查估地價。附帶決議：請業務單位依委員會建議，函請需地機關是否以特別救濟金方式補償其地價不足額部分。」被告即以104年9月11日府地價字第1040191671號函（即被告104年9月11日原處分）復原告復議結果。另於104年9月15日以府地價字第1040193606號函（即被告104年9月15日系爭函）知交通部公路總局第二區養護工程處並副知原告略以，系爭土地經地評會評定價格為每平方公尺22,600元至24,800元，新制應按徵收當期之市價補償地價，與舊制按公告土地現值不同，原告請求是否得以特別救濟金方式補償其地價不足部分，因非屬地評會評議事項，經地評會附帶決議，函請貴處本於需用土地人權責自行核處等語。原告不服被告104年9月11日原處分，提起訴願遭決定駁回等情，為兩造所不爭執，並有內政部103年11月7日台內地字第1031302501號函、被告103年11月12日府地用字第0000000000C號公告、被告103年11月12日府地用字第0000000000B號函、台13線25K+704-26K+500頭屋苗栗路段拓寬改善工程用地徵收土地清冊、原告104年1月5日異議書、苗栗地政所104年1月21日苗地三字第1040000568號函、被告104年2月2日府地用字第1040023568號函、原告104年2月24日異議書、被告104年3月6日府地用字第1040045319號函、被告104年6月30日府地價字第1040131271號函、地評會104年第3次會議會議紀錄、台13線25K+704-26K+500路段拓寬改善工程市價查估復議案（104年第3次評議簡報）、被告104年9月3日府地價字第1040184226號函、地評會104年第4次會議會議紀錄、台13線25K+704-26K+500路段拓寬改善工程市價查估復議案（104年第4次評議104年8月25日簡報）、被告104年9月11日府地價字第1040191671號函、地價區段勘查表、影響地價區域因素分析明細表（農業用地）、買賣實例調查估價表、比準地地價估價表、徵收土地宗地市價估計表、地評會103年第1次會議會議紀錄、內政部92年8月25日台內地字第0920067810號函、被告92年9月2日府地用字第0920086769號函、被告104年9月15日以府地價字第1040193606號函、交通部公路總局第二區養護工程處104年9月23日二工用字第1040084572號函、交通部公路總局徵收土地計畫書、內政部105年2月23日台內訴字第1040097230號訴願決定書等件資料附卷可稽，上開事實足堪認定，而被告以系爭大倫段555-1、428-1、439-1、486-1地號及為公段465-1地號等5筆土地使用編定為非都市土地特定農業區交通用地，大倫段37-1地號土地為同區農牧用地，苗栗地政所於地價區段劃分時，參照土地使用管制及土地利用現況等因素，將公賣局附近西至復興路口之為公路二側農牧用地、交通用地及水利用地一併劃歸屬第P275-01地價區段，而因P275-01地價區段內宗地條件多為近似方形、單面臨街、地勢平坦，該區段於買賣實例蒐集期間（102年9月2日至103年3月1日）內查無適當之比較標的（含農牧用地及交通用地及水利用地），且於同一供需圈亦無交通用地及水利用地之買賣實例。因而選取同一供需圈內特定農業區農牧用地第P312地價區段內苗栗縣○○市○○段○○○段000○0○號土地及第P266地價區段內苗栗縣○○市○○段○○○段000○號土地作為比較標的，經估計土地正常買賣單價分別為每平方公尺12,000元及10,967元，再與上開比準地進行區域因素及各項個別因素修正調整後，決定該地價區段比準地地價為每平方公尺25,100元，若以交通用地為比準地，買賣實例（比較標的）為農牧用地進行個別因素調整時，比準地之行政條件修正率，則會向下修正很多，不利於該比準地及同區段其他宗地價格之推估。考量民眾之財產因國家政策而遭受損失，本於有利當事人立場推估計算市價。再因本案特定農業區交通用地在案例蒐集期間內無買賣實例，若蒐集鄰近都市計畫範圍內之道路用地則有7筆買賣案例，成交價格僅為公告現值2成左右；而前揭工程範圍內農牧用地位於省道台13線為公路二側（類建地之臨路特殊農地），與一般農業用地利用情形有別，現況大多搭建房舍或營業使用，土地使用效益較大，其利用型態及容許使用項目強度雖不及兩旁建築用地，惟具變更使用之潛力或是視為宅地預備地，應優於僅供車輛通行的既成道路交通用地。參酌土地使用管制、土地利用現況與地價差異情形，將異議土地與鄰近農牧用地及水利用地等不可建築之土地，劃為同一地價區段，以與可供建築之甲、乙、丁種建築用地土地地價有所區別，且比較案例1（維祥段維祥小段238-1地號）為案例蒐集期間內（102年9月2日至103年3月1日）特定農業區農牧用地（素地）最高價，係為了提高比準地（類建地之特殊農地）的價格而選用，以保障土地所有權人財產權益為主要考量。本案將特定農業區農牧、交通、水利用地劃為P275-01地價區段，因該區段於買賣實例蒐集期間內查無適當之比較標的，因此選取同為特定農業區農牧用地P312、P266地價區段之買賣實例為比較標的，並以農牧用地為基準地，符合同一供需圈之相似條件，另查估單位依地評會委員建議於104年苗栗縣第3次地評會中將系爭土地大倫段000○0○000○0○000○0○000○0○號及為公段465-1地號等5筆屬特定農業區交通用地重新劃設P275-10地價區段，並以大倫段439-1地號土地為比準地，於實例蒐集期間內選取P43-2地價區段（都市計畫內道路用○○0○○○○○○○○○○○○段000○000○號）為比較標的，正常買賣單價均為每平方公尺27,100元，再與上開比準地進行區域因素及各項個別因素調整後，比準地試算價格為每平方公尺23,000元；續以比準地為基準調整估計後，系爭土地苗栗市○○段000○0○號土地市價為每平方公尺21,000元，大倫段428-1地號土地市價為每平方公尺22,000元，大倫段439-1地號土地市價為每平方公尺23,000元，大倫段486-1地號土地市價為每平方公尺21,300元，為公段465-1地號土地市價為每平方公尺22,800元。因重新劃設地價區段查估所得市價均低於原評定市價，基於不利益變更禁止原則，仍維持原查估市價。將所估計系爭土地市價，提交地評會評定：經被告以比準地為基準，參酌宗地條件、道路條件、接近條件、周邊環境條件及行政條件等個別因素調整估計後，計算結果系爭土地之補償價格大倫段555-1地號土地為每平方公尺22,600元、428-1地號土地為每平方公尺23,700元、439-1地號土地為每平方公尺24,800元、486-1地號土地為每平方公尺23,000元、為公段465-1地號土地為每平方公尺24,500元、大倫段37-1地號土地為每平方公尺25,100元，並提經103年第1次地評會評定通過。原告不服評定結果提出異議，被告依土地徵收條例第22條規定，提交地評會104年8月25日第4次評議會議決議：「本案經出席委員（9/11）過半數決議維持原查估地價。」原告認補償地價偏低，提出異議，經被告函復查處並提交地評會104年第4次會議復議決議維持原查估地價，被告據以104年9月11日原處分函復原告復議結果。揆諸前揭規定，原處分並無違誤。

㈢原告起訴主張：被告將大倫段555-1地號，大倫段428-1地號、大倫段439-1地號等3筆交通用地劃為P275-01地價區段，將大倫段5-2地號、大倫段5-3地號、大倫段486-1地號、大倫段37-1地號、嘉盛段525-13地號、為公段465-1地號等6筆，同樣劃為P275-01地價區段。上開劃為同一地價區段之9筆土地，其編定用地別係交通用地、農牧用地兩類。與查估辦法第10條第1項之規定有違。因交通用地係政府以強制手段劃分之公共設施用地，就土地利用現況而言，交通用地已鋪設瀝青，配合都市交通完成特殊設施的公共建設。農牧用地係供農業生產之私有財產，享受可自由使用收益處分之權能，交通用地之該項權能已遭受公權力之強制剝削。故將兩者劃分為同一地價區段為不合法。又水利地部分，政府為保護水道，水利法第78條之1規定有禁止使用事項及使用時應經許可事項。使用收益受極大的限制，地價不高。訴願決定將農牧用地、交通用地、水利用地劃分屬第P275-01地價區段，違反查估辦法第10條所規定地價相近，地段相連，情況相同或相近之土地劃分為同一地價區段，明顯不符。而比準地之選擇應於徵收範圍內各地價區段就具有代表性，才能做為查估地價區段內各宗土地市價比較基準之宗地。被告選擇「苗栗市維祥段維祥小段238-1地號及苗栗市○○段○○○段000○號為比準地。該2筆土地不在徵收土地範圍，不具代表性。查苗栗市○○段○○○段000○0○號為公告現值每平方公尺3,200元，面積6平方公尺，未連接道路之畸零地，係坐落於同維祥小段238地號，丁種建築用地內，已為建築物完全包圍占用毫無通路之農牧用地，於102年11月21日為苗栗市○○段○○○段000○號合併使用完成買賣登記，違反查估辦法第7條第5款規定：「畸零地或合併使用之交易，應不予採用」。又苗栗市○○段○○○段000○號為公告現值每平方公尺2,924元特定農業區農牧用地，位於高壓電塔旁已興建農舍（至今無人問津）之預售屋，應不符合農業發展條例第18條農地農用之規定，違反同條第12款規定：「與法定用途不符之交易應不予採用」。是以，地價查估比較標的，不符合規定，比準地之選取違法。再比準地37-1地號與系爭被徵收土地相距180公尺以外，又是農牧用地。不採92年徵收大倫段555地號，分割出來551-1地號及帶狀連接之486-1、439-1、428-1、37-1地號及為公段465-1地號之公告現值，作為土地徵收價格，顯然是捨近求遠，違反平等原則及誠信原則。被告對於本件補償費之計算，違反法律規定，因本件屬實體爭議事件，應「從舊原則」處理，被告認為基於法規「從新原則」，法律見解，顯有違誤。再地評會附帶決議函需地機關，是否得以特別救濟金方式，補償其地價不足。違反行政法「不當聯結禁止原則」被告認為本徵收案，對土地所有權人補償地價偏低，應依法更正到合理價位。不得以不相干，非屬法定補償範圍之事實，納入考慮，並函需地機關核處，及函復原告。被告之處分，顯有違法。依內政部97年7月16日台內地字第09701124501號函示意旨，土地徵收應踐行一定程序，以確保人民之財產權，其中包括舉行公聽會或說明會，再進行各項程序，並應再進行協議價購，協議價購不成始行徵收。本件徵收並未確實為協議價購，亦違反徵收之法定程序等語，然查：

⒈有關原告請求撤銷被告104年9月15日系爭函之部分：按提起撤銷訴訟，除法律別有規定外，須以經過訴願為前提，未經訴願程序遽行提起行政訴訟，自非法之所許，此觀行政訴訟法第4條第1項規定甚明。經查，原告提起訴願時，僅請求撤銷被告104年9月11日原處分，並未一併請求撤銷被告104年9月15日系爭函，有原告訴願書可稽（見訴願卷第350頁），是以，原告請求撤銷被告104年9月15日系爭函部分欠缺訴願前置程序，於法自有未合。況地評會附帶決議：「請業務單位依委員建議，函請需地機關是否以特別救濟金方式補償其地價不足部分」，經被告以104年9月15日系爭函交通部公路總局第二區養護工程處略以「……

五、是故，陳情人請求得否以特別救濟金方式補償其地價不足部分，因非屬本縣地價及標準地價評議委員會評議事項，經評議委員附帶決議，函請貴處本於需用土地人權責自行核處，並請函復陳情人。」被告僅係將地評會附帶決議函請需地機關之交通部公路總局第二區養護工程處核處，僅係將原告所陳情事項轉需地機關核處，僅係觀念通知，並非行政程序法第92條第1項及訴願法第3條第1項所指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外發生法律效果之單方行政行為，即難謂其屬行政處分性質，原告起訴請求撤銷，亦非合法。此部分本應以裁定駁回，因原告請求撤銷被告104年9月11日原處分及訴願決定部分為無理由，應以判決駁回（理由詳下所述），此部分爰併以判決駁回。

⒉有關原告主張本件徵收未經協議價購為違法部分：本件徵收案之需地機關為交通部公路總局，有徵收土地計畫書（見本院卷第175頁），並分別經內政部103年11月7日台內地字第1031302501號函核准徵收及被告103年11月12日府地用字第0000000000C號為徵收公告。此部分徵收之行政處分，原告對該徵收處分並未提起訴願及行政訴訟之行政救濟，該徵收處分顯已確定，原告於本件徵收補償主張未經協議價購程序或程序不合法，顯無理由，而非可採。

⒊按依查估辦法第10條第1項及第18條規定，係於地價區段內，選取深度、寬度、形狀、位置等條件較能代表所屬地價區段內土地價值之宗地，再考量比準地與各實例間個別因素差異進行宗地估價，估計比準地地價。而土地徵收補償市價查估之辦理程序，則係依查估辦法第4條規定辦理，以地價區段劃分掌握區域因素，並查估比準地藉以推估「宗地地價」方式辦理查估。本案被徵收土地於參酌土地使用管制與地價差異情形，將系爭大倫段37-1地號土地（農牧用地）與鄰近交通用地及水利用地等不可建築之土地，劃為同一地價區段，以與可供建築之甲、乙、丁種建築用地土地地價有所區別，劃為P275-01地價區段。而該地價劃分區段之形成，因系爭大倫段555-1、428-1、439-1、486-1地號及為公段465-1地號等5筆土地使用編定均為非都市土地特定農業區交通用地，大倫段37-1地號土地為同區農牧用地，苗栗地政所於地價區段劃分時，參照土地使用管制及土地利用現況等因素，將公賣局附近西至復興路口之為公路二側農牧用地、交通用地及水利用地一併劃歸屬第P275-01地價區段，此有地價區段圖、地價區段勘查表影本可稽（見本院卷第68頁、第75頁、第77頁、第97頁、第102頁、第126頁、第127頁、第136頁及第137頁），核與查估辦法第10條第1項規定無違。另選取比準地、估計土地正常單價之形成及查估比準地地價，經查：⑴P275-01地價區段內宗地條件多為近似方形、單面臨街、地勢平坦，因該區段於買賣實例蒐集期間（102年9月2日至103年3月1日）內查無適當之比較標的（含農牧用地及交通用地及水利用地），且於同一供需圈亦無交通用地及水利用地之買賣實例。因此選取同一供需圈內特定農業區農牧用地第P312地價區段內苗栗縣○○市○○段○○○段000○0○號土地及第P266地價區段內苗栗縣○○市○○段○○○段000○號土地作為比較標的，經估計土地正常買賣單價分別為每平方公尺12,000元及10,967元，再與上開比準地進行區域因素及各項個別因素修正調整後，決定該地價區段比準地地價為每平方公尺25,100元。此亦有被告所提影響地價區域因素分析明細表、買賣實例調查估價表、比準地地價估計表、徵收土地宗地市價估計表在卷可稽（見本院卷第138頁至第141頁），核亦符合查估辦法第13條、第17條、第18條及第19條相關規定。

⒋而以交通用地為比準地，買賣實例（比較標的）為農牧用地進行個別因素調整時，比準地之行政條件修正率，則會向下修正很多，不利於該比準地及同區段其他宗地價格之推估。本案係以考量民眾之財產因國家政策而遭受損失，本於有利當事人立場推估計算市價。且本案特定農業區交通用地在案例蒐集期間內無買賣實例，若蒐集鄰近都市計畫範圍內之道路用地則有7筆買賣案例，惟成交價格僅為公告現值2成左右；而前揭工程範圍內農牧用地位於省道台13線為公路二側（類建地之臨路特殊農地），與一般農業用地利用情形有別，現況大多搭建房舍或營業使用，土地使用效益較大，其利用型態及容許使用項目強度雖不及兩旁建築用地，惟具變更使用之潛力或是視為宅地預備地，應優於僅供車輛通行的既成道路交通用地。查估單位依查估辦法第10條第1項規定，參酌土地使用管制、土地利用現況與地價差異情形，將系爭土地與鄰近農牧用地及水利用地等不可建築之土地，劃為同一地價區段，以與可供建築之甲、乙、丁種建築用地土地地價有所區別，亦符合規定。況本案的比較案維祥段維祥小段238-1地號為案例蒐集期間內（102年9月2日至103年3月1日）特定農業區農牧用地最高價，則係為提高比準地（類建地之特殊農地）的價格而選用，以保障土地所有權人財產權益為主要考量。蓋本案將特定農業區農牧、交通、水利用地劃為P275-01地價區段，該區段於買賣實例蒐集期間內查無適當之比較標的，因此選取同為特定農業區農牧用地P312、P266地價區段之買賣實例為比較標的，並以農牧用地為基準地，符合同一供需圈之相類似條件，尚無違誤。是原告主張被告以農牧用地做為交通用地之比準地缺乏代表性，並非可採。

⒌又查估單位依地價評議委員建議於104年苗栗縣第3次地評會中將系○○○○○段000○0○000○0○000○0○000○0○號及為公段465-1地號等5筆屬特定農業區交通用地重新劃設P275-10地價區段，並以大倫段439-1地號土地為比準地，於實例蒐集期間內選取P43-2地價區段（都市計畫內道路○○○0○○○○○○○○○○○○段000○000○號）為比較標的，一般買賣單價均為每平方公尺27,100元，再與上開比準地進行區域因素及各項個別因素調整後，比準地試算價格為每平方公尺23,000元；續以比準地為基準調整估計後，系爭土地苗栗市○○段000○0○號土地市價為每平方公尺21,000元，大倫段428-1地號土地市價為每平方公尺22,000元，大倫段439-1地號土地市價為每平方公尺23,000元，大倫段486-1地號土地市價為每平方公尺21,300元，為公段465-1地號土地市價為每平方公尺22,800元。因重新劃設地價區段查估所得市價均低於原評定市價，基於不利益變更禁止原則，仍維持原查估市價，亦無不合。

⒍另估計系爭土地市價，提交地評會評定，乃係經被告以比準地為基準，參酌宗地條件、道路條件、接近條件、周邊環境條件及行政條件等個別因素調整估計後，計算結果系爭土地之補償價格大倫段555-1地號土地為每平方公尺22,600元、428-1地號土地為每平方公尺23,700元、439-1地號土地為每平方公尺24,800元、486-1地號土地為每平方公尺23,000元、為公段465-1地號土地為每平方公尺24,500元、大倫段37-1地號土地為每平方公尺25,100元，並提經103年第1次地評會評定通過在案。原告不服評定結果提出異議，被告依土地徵收條例第22條規定，提交地評會104年8月25日第4次評議會議決議：「本案經出席委員（9/11）過半數決議維持原查估地價。」亦與土地徵收條例第30條及查估辦法第20條規定符合。原告認補償地價偏低，提出異議，經被告函復查處並提交地評會104年第4次會議復議決議維持原查估地價，被告據以104年9月11日原處分函復原告復議結果。揆諸前揭規定與上開說明，原處分核無違誤。

⒎至原告主張92年拓寬工程徵收計畫涵蓋103年徵收路段，為同一預算案工程逐次完成，請求依92年辦理用地徵收時依公告現值加5成案例，以每平方公尺39,000元依原告所有權持分數予以補償，並依12年來之物價變動指數適度調整部分，查：

⑴92年拓寬工程路段，前經報奉臺灣省政府於77年核准徵收45筆都市土地，嗣因92年施工時發現都市計畫樁位與徵收位置不符及部分土地編定為非都市土地特定農業區甲種建築用地，經交通部公路總局第二區養護工程處函請被告都市計畫單位釐清確定都市計畫內外範圍線及苗栗地政所辦理註銷編定後，確認都市計畫內漏辦之地號土地，並據以召開土地價購協調會，對拒絕參與協議或未能達成協議之土地所有權人，報經內政部以92年8月25日台內地字第0920067810號函核准徵收大倫段473-3地號等10筆都市土地，此有內政部92年8月25日台內地字第0920067810號函、被告92年9月2日府地用字第0920086769號函、徵收土地地價補償清冊及地籍圖謄本等資料附卷可參（見本院卷第147頁至第150頁），92年拓寬工程路段，係對台13線都市計畫路段土地為徵收，而本件徵收案係屬都市計畫外路段拓寬工程，分屬不同年度預算經費執行，原告認屬同一預算案工程，容有誤解。

⑵再土地徵收條例自101年1月4日修正通過後，徵收改以市價補償，非以土地公告現值為補償基準。原告主張比照92年徵收案依土地公告現值加成補償，與現行規定不符。且土地公告現值調整係在動態反映土地市場交易價格情形，亦不影響現行徵收補償市價之查估，原告此部分主張及主張系爭土地公告現值調整有違常理，亦無可採。

⒏再查估辦法第10條第3項雖規定公共設施保留地應單獨劃分地價區段，原告主張系爭交通用地土地應單獨劃分地價區段，惟查系爭土地為都市計畫外土地，非都市計畫法第42條規定都市計畫地區內劃設留待徵收之公共設施保留用地，無公共設施保留地市價查估方式之適用。又系爭土地為5筆特定農業區交通用地及1筆同區農牧用地土地，苗栗地政所將東起公賣局附近西至復興路口之為公路二側農牧用地、交通用地及水利用地，劃屬第P275-01地價區段，並經被告參酌土地使用管制、土地利用現況與地價差異情形，將系爭土地與鄰近農牧用地及水利用地等不可建築之土地劃為同一地價區段，以與可供建築之甲、乙、丁種建築用地土地地價有所區別，尚符規定。況苗栗地政所前依地評會委員之建議，將系爭5筆特定農業區交通用地重新劃設地價區段，選取比準地，據以查估系爭5筆土地市價，均低於原評定之市價，故仍維持原查估市價，原告此部分主張，核無足採。

㈣原告另主張地評會委員應為17人至19人，被告僅通知15人，101年5月25日已修正為17人至19人，被告104年7月30日開會通知單僅通知15人，地評會決議不合法，然查104年8月25日第4次地評會當時委員之設置應適用104年1月15日台內地字第1031304025號令修正公布之「地價及標準地價評議委員會組織規程」（見本院卷第280頁至第282頁之該組織規程及修正條文對照表）第4條第1項：「本會置委員15人或16人……」規定，而苗栗縣地價及標準地價評議委員係設置委員15人（任期係自104年3月3日起至107年3月3日止3年），符合前揭規定，而104年8月25日第4次評議會議當時出席之委員共11位，亦符合地價及標準地價評議委員會組織規程第7條之規定（見本院卷第283頁至第284頁之苗栗縣地價及標準地價評議委員建議名單及地評會104年第4次會議簽到簿），故地評會之出席委員及決議並無不合規定之情事，原告此部分主張亦無可採。

五、綜上所述，原告所訴均非可採，本件原處分並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回，本件事證已臻明確，兩造其餘陳述及舉證，不影響於本判決之認定，爰不一一論列，併予敘明。

六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。

臺中高等行政法院第三庭