臺中高等行政法院判決

原告

反對烏日區前竹區段徵收自救會

代表人

張金城

輔佐人

廖萬慶

輔佐人

徐天佑

被告

臺中市政府

代表人

林佳龍

訴訟代理人

羅仁甫

　楊靜怡

上列當事人間陳情事件，原告不服內政部中華民國106年8月21日台內訴字第1060058010號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰

主文

事實及理由

一、程序事項：

㈠按行政訴訟法第113條第1項前段至第3項規定：「（第1項前段）原告於判決確定前得撤回訴之全部或一部。」「（第2項）前項撤回，被告已為本案之言詞辯論者，應得其同意。」「（第3項）訴之撤回，應以書狀為之。但於期日得以言詞為之。」查原告起訴時，狀載原告為反對烏日區前竹區段徵收自救會、廖萬慶、徐天佑等3名。嗣於民國106年12月26日本院行準備程序時，經本院予以闡明訴願決定之當事人僅有原告反對烏日區前竹區段徵收自救會後，原告等乃撤回廖萬慶、徐天佑本件之訴訟，被告對此部分表示無意見，並經記明筆錄及提出撤回起訴狀二份在案（本院卷第369至381頁），依上開規定，原告廖萬慶、徐天佑2人已發生撤回效力，本院自應僅就原告反對烏日區前竹區段徵收自救會未撤回之訴予以審判。

㈡次按行政訴訟法第111條第1項及第2項規定：「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。」、「被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。」準此以論，訴之變更乃原告於起訴後，於訴訟繫屬中變更訴之聲明，如經被告同意，或係本於原起訴所主張之事實基礎者，因對於他造之防禦不甚妨礙，且符合程序經濟原則，自應予以准許。經查原告起訴時狀載訴之聲明原為：⒈訴願決定撤銷（內政部106年8月21日台內訴字第1060058010號）。⒉請求判決被告應撤銷「變更烏日都市計畫第四次通盤檢討」附註3。⒊請求判決被告應將「變更烏日都市計畫第四次通盤檢討」之光明路以西、環中路以東、乙種工業區以南的三角形區塊之「綠帶」，依新頒都市計畫定期通盤檢討實施辦法第39條規定，調整為乙種工業區，並取消綠帶。4.請求判決被告應撤銷「變更烏日都市計畫第四次通盤檢討」之旱溪排水河道截彎取直案，回復現有河道。嗣於本件106年12月26日準備程序時，經法官當庭闡明後，原告變更訴之聲明為：⒈訴願決定撤銷。⒉被告應撤銷「變更烏日都市計畫第四次通盤檢討」附記前竹「區段徵收」（被告應取消（被告公展）「變更烏日都市計畫第四次通盤檢討」附註3，採區段徵收方式開發前竹土地）。⒊被告應取消「變更烏日都市計畫第四次通盤檢討」之光明路以西、環中路以東、乙種工業區（有特定冶金空氣污染）以南的三角形區塊之「綠帶」，而以光明路、環中路自然形成的人為地形為土地使用分區界線，範圍內同樣納編為乙種工業區。⒋被告應撤銷「變更烏日都市計畫第四次通盤檢討」之旱溪排水河道截彎取直案，並應檢討使用現有河道，以節約土地徵收及施工工程公帑，促進土地利用，繁榮經濟。核原告上開變更訴之聲明乃將原未臻妥適之訴之聲明予以變更使符合課予義務訴訟應具足之聲明內容，其主張之基礎事實仍屬相同，無妨礙被告之訴訟防禦，且經被告同意並為本案言詞辯論，按諸上開說明，原告所為訴之變更，於程序上並無不合，應予以准許。

二、事實概要：原告前以民國106年6月6日陳情書向臺中市長陳情略以：「（一）原處分機關106年5月23日府授都計字第1060107272號函，解釋前竹都市計畫效力，內容牴觸中央法規標準法、行政程序法及都市計畫法等相關條文，請依現行法律、事實完整說明。（二）原處分機關未曾提出裁定前竹得為區段徵收之現行法律依據，違背行政程序法第93條之規定。（三）前竹里旱溪與旱溪已經斷絕關係，僅有灌溉、排水作用，不再有疏通洪水的角色，原處分機關依都市計畫法第27條第1項第4款及第2項辦理前竹區段徵收的理由完全沒了，前竹里旱溪截彎取直也沒必要，『變更烏日都市計畫（第四次通盤檢討）案』請廢除河道截彎取直案，回復原有河道，若為開發前竹土地，應效法臺中市單元1-14以市地重劃方式開發土地。」等語，經被告以106年6月9日府授都計字第1060120337號函（下稱被告106年6月9日函）復原告略以「……說明：……二、有關建議前竹區段徵收等相關事項，回復如下：（一）區段徵收法令依據及改採市地重劃：⒈依行政院79年8月10日台內字第23088號函示，『凡都市計畫擴大、新訂或農業區、保護區變更為建築用地時，一律採區段徵收方式開發』；復依土地徵收條例第4條第1項第3款規定，都市土地之農業區、保護區變更為建築用地，得為區段徵收。

⒉查烏日前竹地區於烏日都市計畫發布實施時屬農業區，後為配合旱溪河道整治及考量農業區現況已遭破壞，於『擴大及變更烏日都市計畫（第三次通盤檢討）案』變更為可建築用地及公共設施用地。而其開發方式，依上開行政院函示及土地徵收條例規定係採區段徵收方式整體開發。而該行政院函示，並未經行政院明定失效。⒊另陳情書中引述臺中第1至14期開發單元係屬農地變建地，採市地重劃方式開發一節，查1至14期開發單元係於75年2月22日『變更臺中市主要計畫(不包括大坑風景區)(通盤檢討)』案內規範採市地重劃開發，由於該計畫書發布實施時間早於行政院函示，故開發方式不受行政院函示規定。（二）『變更烏日都市計畫（配合前竹地區區段徵收開發）案』已失效力：⒈本案業經內政部都市計畫委員會99年9月21日第739次及100年8月23日第762次會議審議通過，並訂定3年開發期限規定。惟因縣市合併、土地徵收條例修法等因素，致無法在上開期限內完成書圖報核作業。嗣後本府評估仍有開發需要申請展延開發期程，並經內政部都市計畫委員會103年11月11日第839次會議同意展延期程。⒉依內政部都市計畫委員會99年9月21日第739次會議決議，本案應俟區段徵收完成發價作業後，都市計畫始得發布實施。（三）建議廢除河道截彎取直案：有關貴會之陳情事項，本府前已於106年1月9日府授都計字第1060005653號函及106年1月17日府授都計字第1060013843號函通知錄案納入『變更烏日都市計畫主要計畫（第四次通盤檢討）』辦理，後續將由本市都市計畫委員會專案小組進行審議。」原告不服，提起訴願經內政部106年8月21日台內訴字第1060058010號訴願決定不受理，遂提起本件行政訴訟。

三、原告主張略以：

㈠本件係屬於依法申請之案件，被告應作為而不作為，原告自得提起本件課予義務訴訟：

⒈被告在105年11月30日公告自12月2日起公展「變更烏日都市計畫（第四次通盤檢討）」案，明文規定人民及團體對公展內容有建議，可向其提起陳情建議案，本件原告依法於期限內提出陳情書，原告的提案名目上是依法陳情之案件，實務上也是依法申請之案件，申請（陳情）被告對公展內容作合法之調整，確保依法行政，以保障人民權益。又106年3月30日被告都市計畫委員會小組會議，經原告口頭及文件說明各依法陳情之案件後，被告已知陳情各案原公展之內容，有逾越權限，牴觸現行法令情形，因此原告請求被告依法行政，有行政程序法第168至171條、都市計畫法第19條及第26條及司法院釋字第742號解釋明定之依據。故被告都市計畫委員會，逾越法定處理期限，沒處理原告106年3月30日受理及之前公展階段受理的依法申請之案件，沒啟動行政程序，沒有依法行政，有應作為而不作為情形，所以原告經訴願程序，提起「課予義務」訴訟，請求判決被告應有所作為。

⒉原告反對烏日區前竹區段徵收自救會、廖萬慶、徐天佑等均有具名提出陳情，案名不一且不止一案，且在106年3月30日被告都市計畫委員會小組會議，該3人均有應邀列席並簽名，該3人均為反對烏日區前竹區段徵收自救會成員，而自救會章程授權會長指定代表人，3人正好是訴訟法允許的人數，惟本件準備程序時法官強勢指定廖萬慶、徐天佑須簽署文件作為輔佐人，剝奪自救會章程權限，是否於法無據？是否回復該2人代表人身分？

㈡被告公展變更烏日都市計畫第四次通盤檢討在通盤檢討圖面，預為規劃採取前竹區段徵收開發方式，其裁量逾越都市計畫法第58條規定區段徵收或土地重劃得2選1之規定，且被告並未踐行土地徵收條例第11條明定先與土地所有權人進行協議價購，或以其他方式取得土地之後，始得依本條例申請徵收之必要性規定。

㈢被告公展變更烏日都市計畫第四次通盤檢討之光明路以西，環中路以東，乙種工業區（有特種冶金空氣汙染）之南的「綠帶」，是人為以筆分界之土地使用分區分界線，不是自然地形，或人為地形為界線，其以南的三角形區塊，與工業區相毗鄰，逾越都市計畫定期通盤檢討實施辦法第39條權限；。又都市計畫第34條明定：「住宅區為保護居住環境而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙居住之寧靜、安全及衛生」，亦即北鄰的工業區的鑄造業空污也造成該三角形區塊安全及衛生疑慮時，就不當規劃為「住宅區」，行政院環保署也規定特種空污下游不得逕設住宅區。故將其併入北鄰工業區同一土地使用分區，符合同法第30條規定：「原計畫住宅區實際上已較適宜作為其他使用分區，且變更用途後對於鄰近土地使用分區無妨礙者，得將該土地變更為其他使用分區。」因為該三角形區塊土地，其他面向，是鄰光明路，環中路，已隔開其他土地使用分區，無礙其他土地使用分區，實屬可行，應准許變更，以符合通盤檢討行為當時都市計畫定期通盤檢討實施辦法第39條規定。

㈣前竹里，西鄰柳川，南鄰前竹里旱溪排水，二者匯合後注入光明里旱溪排水。97年卡梅基颱風後，水利署第三河川局整頓柳川，全面清除沿岸刺竹叢，河道河堤RC化，改建橋樑，河道無橋墩化，暢順水流，不再溢出河堤了，且在美村路附近截洪入麻園頭溪，柳川洪水不再流經前竹里了。現實上，前竹里旱溪排水河遒源頭與旱溪於（82年6年國建）已經斷絕關係（在台中市太平區、大里區、東區交會處直接將旱溪流水注入大里溪，旱溪洪水不再經過前竹里），前竹里旱溪排水河道源頭僅以地下涵管（約4米左右寬）（有控制閘門）引用少許旱溪水作為灌溉，兼作為排水之用，不再有疏通洪水的角色，何須再規畫60米寬河道洩洪；前竹里旱溪排水截彎取直也沒必要，水利署總管水利事業，沒有在前竹里旱溪排水這個題目上下手，足見前竹里旱溪排水河道放大到60米寬，而源頭才4米在水利上、防洪上沒有意義。

㈤就被告答辯，原告主張如下：

⒈原告提出變更烏日都市計畫（第四次通盤檢討）案陳情建議，一是應被告的文告的召喚，協助被告找出公告公展的缺失，告知被告應依法行政之處；二是依都市計畫法第26條及都市計畫定期通盤檢討實施辦法第44條規定的「陳情建議案」，即有行政程序法第34條情形，原告既提出陳情建議案，被告有開始行政程序的應依法行政義務。又由行政程序法第34條、第35條之明定，可知行政程序之開始，有「行政機關依職權定之」，有「依本法或其他法規之規定有開始行政程序之義務者」，有「當事人已依法規之規定提出申請者」，等起動行政程序，故依法申請之案件也是起動行政程序的1種方式。再由都市計畫法第1條、第2條、第3條規定，可知都市計畫性質上是「土地使用作合理之規劃」，事涉「行政計畫有關一定地區土地之特定利用」，其行政程序應秉持依法行政原則，要適用行政程序法第164條規定之確定其計畫之裁決應經公聽會方式確認的規定，不要僅由官員主觀獨斷。況依被告答辯，變更烏日都市計畫（第四次通盤討）案預計106年11月提送都市計畫委員會審議，並再送內政部都市計畫委員會續審，故本件都市計畫程序尚未終結，被告仍有機會依上開規定就原告所提陳情案，檢視公展的變更烏日都市計畫（第四次通盤檢討）案是否符合依法行政。

⒉都市計畫法第58條並未明定「應為區段徵收」，本件「變更烏日都市計畫（配合前竹地區區段徵收開發）案」指定要以「區段徵收」方式開發前竹土地，是逾越法律授權的裁量，以違法論，得撤銷。被告稱區段徵收範圍業經內政部准予核定與事實不符。為何不說是誰提起該案？是否合法提起該案？是否明確合法提起該案？法律依據是什麼？是否逾越法律優位原則及法律保留原則？是否符合依法行政？故被告逾越法律授權的前竹地區區段徵收開發範圍案，縱然被敷衍通過，其逾越法律授權本質仍然不變。縱市議員們質疑正當性、大多數人反對區段徵收，被告仍執意「區段徵收案」的理由正當合法嗎？既被告是依土地徵收條例第4條第1項第3款規定提起前竹地區區段徵收開發範園案，很明顯不是「應為區段徵收」，是「逾越法律授權」的裁量，蓋「變更烏日（配合前竹地區區段徵收開發）案」之都市計畫未經審核通過，自不能公告實施，被告既無可供執行區段徵收之都市計畫，豈有理由提審前竹地區區段徵收開發範圍案？被告亦未踐行土地徵收條例第11條規定的協議償購程序，或以其他方式取得土地，違反多數土地所有權人意志，而強行「區段徵收」前竹土地，顯然違背依法行政原則等情。並聲明求為判決：⑴訴願決定撤銷。⑵被告應撤銷「變更烏日都市計畫第四次通盤檢討」附記前竹「區段徵收」（被告應取消（被告公展）「變更烏日都市計畫第四次通盤檢討」附註3，採區段徵收方式開發前竹土地）。⑶被告應取消「變更烏日都市計畫第四次通盤檢討」之光明路以西、環中路以東、乙種工業區（有特定冶金空氣污染）以南的三角形區塊之「綠帶」，而以光明路、環中路自然形成的人為地形為土地使用分區界線，範圍內同樣納編為乙種工業區。⑷被告應撤銷「變更烏日都市計畫第四次通盤檢討」之旱溪排水河道截彎取直案，並應檢討使用現有河道，以節約土地徵收及施工工程公帑，促進土地利用，繁榮經濟。

四、被告則以：本件陳情訴求是否採納，為被告都市計劃委員會職責，原告並無請求被告應採納陳情訴求之權利，故本件非依法申請之案件，被告不負有作為義務，原告不得主張其有權利或法律上利益受損，訴請被告應為其訴求之行政處分等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。

五、本件兩造之爭點為：被告106年6月9日函是否為行政處分？原告是否有依行政訴訟法第5條、行為時都市計畫法第58條、土地徵收條例第11條及都市計畫定期通盤檢討實施辦法第39條規定，請求被告作成如訴之聲明第2至4項之公法上請求權？

六、按「原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。」行政訴訟法第107條第3項定有明文。次按「（第1項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。（第2項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」行政訴訟法第5條定有明文，是提起課予義務訴訟，須以有「依法申請之案件」存在為要件。而課予義務訴訟旨在就人民依法向行政機關申請作成行政處分，因未獲滿足所形成之公法上爭議提供救濟途徑，故當事人僅須主張其就請求行政機關作成之處分，曾經由行政程序向行政機關提出而未獲滿足，並踐行訴願前置程序，即符合課予義務訴訟之訴訟合法要件，至於具體個案中，當事人有無實體法上之申請權或請求權，則為本案有無理由之問題，與訴之合法性要件有別（最高行政法院103年度裁字第809號裁定意旨參照）。又我國行政訴訟係以保障人民之主觀公權利為宗旨，個人是否具有公法上權利或法律上利益之認定，係採規範保護說為基礎，即法律明確規定特定人得享有權利；或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求者；或是如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨者（司法院釋字第469號解釋理由書參照）為判斷標準。是以，須法律規定經綜合判斷後有保障特定人之意旨時，該特定人始能依法提起救濟（最高行政法院105年度裁字第1104號裁定意旨參照）。據此，人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，或人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，固得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。然所謂「依法申請之案件」係指人民依據法令之規定，有向機關請求就某一特定具體之事件，為一定處分之權利者而言；而「應作為而不作為」則指行政機關對於人民之申請負有法定作為義務，卻違反此一作為義務而言。是法令如僅係規定行政機關之職權行使，因其並非賦予人民有請求行政機關為行政處分之公法上權利，人民之請求行政機關作成行政處分，性質上僅是促使行政機關發動職權，並非屬於「依法申請之案件」（最高行政法院98年度裁字第276號裁定要旨參照）。且因行政機關對於非依法申請之案件，並不負有作為義務，即令其未依其請求而發動職權，該人民亦不得主張其有權利或法律上利益受損害，訴請行政機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分（最高行政法院90年度判字第1637號判決、97年度裁字第4107號裁定意旨參照）。準此，提起課予義務訴訟須原告對於行政機關享有請求作成行政處分之公法上請求權為前提，否則其提起課予義務訴訟即因欠缺公法上之請求權基礎，而不應准許。

七、次按司法院釋字第742號解釋意旨略以：「都市計畫擬定計畫機關依規定所為定期通盤檢討，對原都市計畫作必要之變更，屬法規性質，並非行政處分。惟如其中具體項目有直接限制一定區域內特定人或可得確定多數人之權益或增加其負擔者，基於有權利即有救濟之憲法原則，應許其就該部分提起訴願或行政訴訟以資救濟，始符憲法第16條保障人民訴願權與訴訟權之意旨。本院釋字第156號解釋應予補充。」是都市計畫定期通盤檢討，屬法規性質，除非其中有具體項目可認直接限制一定區域內特定人或可得確定多數人之權益或增加其負擔，而具有行政處分性質，因而致使特定人或可得確定之多數人之權益遭受不當或違法之損害者，方得依法提起行政救濟，否則並無賦予人民有請求主管機關為行政處分之公法上權利，人民之請求主管機關變更都市計畫通盤檢討，性質上僅是促使主管機關發動職權，並非屬於「依法申請之案件」。準此，人民對並無具體項目直接侵害其權益之都市計畫定期通盤檢討，尚無請求主管機關作成變更該都市計畫定期通盤檢討之公法上請求權，則主管機關回復人民之函文，即非屬行政處分，而人民縱以主管機關未依其申請作成變更該都市計畫定期通盤檢討之請求未獲滿足，提起課予義務訴訟，即欠缺課予義務訴訟之公法上請求權基礎，揆諸前開規定及說明，其訴即屬顯無理由，受理之行政法院應以判決駁回之。

八、查烏日（前竹地區）區段徵收案（下稱系爭區段徵收案）位於臺中市烏日區東北角，範圍面積計約110.71公頃，前經91年「擴大及變更烏日都市計畫（第三次通盤檢討）案」指定以區段徵收方式辦理開發，復經內政部都市計畫委員會99年9月21日第739次會議及100年8月23日第762次會議審決通過，並附帶條件規定以區段徵收方式整體開發，依土地徵收條例第4條規定先行辦理區段徵收，俟符合土地徵收條例第20條第1項、第3項但書規定後，再檢具變更計畫書、圖報由內政部逕予核定後實施；如無法於委員會審議通過紀錄文到3年內完成者，於期限屆滿前敘明理由，重新提會審議延長開發期程。嗣因101年土地徵收條例修法改以市價徵收補償等因素，故被告未能於上開2次會議審議通過紀錄文到3年內（屆滿期限：103年9月13日）完成開發。被告考量仍有開發之必要，另為順遂系爭區段徵收作業，併規劃將旱溪河道截彎取直渠段用地納入區段徵收範圍內一併辦理開發，故依上開會議決議敘明理由，以103年7月4日中市○區○○○0000000000號函請臺中市政府都市發展局轉陳內政部都市計畫委員會提案審議延長開發期程，經內政部103年11月11日召開第839次會議審議後，獲致決議略以：「一、參採臺中市政府及經濟部水利署列席代表之說明，本案准照臺中市政府103年9月26日府授都計字第1030192642號函送修正計畫內容通過，並退請該府併本會739、762次會決議依照修正計畫書、圖後，報由內政部逕予核定，免再提會討論。二、惟為利旱溪河道改道工程用地取得及整治工程之進行，以避免水患危害居民生命財產安全，應請臺中市政府積極辦理外，如該府於紀錄文到1年內未能將修正計畫書、圖報內政部核定，則應將計畫區土地區段徵收作業狀況、進度等，提請大會報告。」（訴願卷第73至76頁）內政部並以103年12月2日內授營中字第1030814291號函知臺中市政府（按原告等不服上開決議及臺中市政府地政局以103○00○00○○市○區○○○0000000000號函就原告意見書所為答復，循序提起行政訴訟，聲明請求撤銷訴願決定、上開回復函文及決議關於「變更烏日都市計畫（配合前竹地區區段徵收開發再延期續推案）」延期1年審議違法決議部分，經本院105年2月18日104年度訴字第105號裁定以原告等請求撤銷者均非行政處分，其等起訴不備要件，而裁定駁回其等之訴並確定在案，本院卷第247至251頁）。嗣被告以103年5月15日府授都計字第103008 24971號公告「擬定臺中市烏日都市計畫細部計畫案」計畫書、圖，於103年5月20日起公開展覽30天，並以103年11月4日府授都計字第10302258821號函知關係人於103年11月12日召開「變更臺中市烏日都市計畫主要計畫專案通盤檢討（配合辦理主、細計畫分離）案暨擬定臺中市烏日都市計畫細部計畫案」該市都市計畫委員會專案小組審查會議，復以103年11月7日府授都計字第10302285031號函知原告及其他關係人以上開會議因故延期等語。被告再於104年3月20日召開通盤檢討案第1次專案小組會議、同年6月2日召開通盤檢討案第2次專案小組會議並邀請關係人到場說明後，同年8月5日臺中市都市計畫委員會第47次會議決議納入後續烏日都市計畫實質檢討辦理，並經內政部都市計畫委員會104年10月27日第862次會議審議通過（按張金城、廖萬慶等向被告提出陳情，並認陳情案符合申請之案件，被告未於法定期間完成審議並決議另案辦理，有應作為而不作為情事，提起訴願經訴願決定不受理，提起行政訴訟，經本院105年5月20日105年度訴字第33號判決以：原告訴請撤銷臺中市都市計畫委員會104年8月5日第47次會議決議及訴願決定部分，並非合法；原告訴請被告應保留前竹里旱溪下游現行既有河道原有寬度，兩側設RC堤防部分，並無公法上權利；原告訴請撤銷前竹區段徵收部分，亦顯無理由，而判決駁回原告之訴並確定在案，同卷第176至188頁）。其後，被告依都市計畫法第26條規定及都市計畫定期通盤檢討實施辦法第2條規定辦理「變更烏日都市計畫主要計畫（第四次通盤檢討）案」暨「變更烏日都市計畫細部計畫通盤檢討案」，於105年11月22日以府授都計字第10502413941號函公告計畫書、圖，於105年12月2日起公開展覽30日（同卷第173頁），因原告及廖萬義、徐天佑於上開公開展覽期間提出陳情意見，被告乃以106年3月20日府授都計字第10600584451號函邀其等出席106年3月30日召開之「臺中市都市計畫委員會專案小組聽取被告簡報『變更烏日都市計畫主要計畫（第四次通盤檢討）案』暨『變更烏日都市計畫細部計畫通盤檢討案』第4次會議」（同卷第153至154頁）後，原告於106年6月6日提出陳情書（同卷第155至158頁），經被告以106年6月9日函復原告在案（同卷第159至161頁）等情，有本院104年度訴字第105號確定裁定、105年度訴字第33號確定判決及相關資料在卷可稽，堪認為真實可信。

九、又按土地徵收條例第4條規定：「（第1項）有下列各款情形之一者，得為區段徵收：一、新設都市地區之全部或一部，實施開發建設者。二、舊都市地區為公共安全、衛生、交通之需要或促進土地之合理使用實施更新者。三、都市土地之農業區、保護區變更為建築用地或工業區變更為住宅區、商業區者。四、非都市土地實施開發建設者。五、農村社區為加強公共設施、改善公共衛生之需要或配合農業發展之規劃實施更新者。六、其他依法得為區段徵收者。（第2項）前項第1款至第3款之開發範圍經中央主管機關核定者，得先行區段徵收，並於區段徵收公告期滿後1年內發布實施都市計畫，不受都市計畫法第52條規定之限制。（第3項）第1項第5款之開發，需用土地人得會同有關機關研擬開發範圍，並檢具經上級目的事業主管機關核准之興辦事業計畫書，報經中央主管機關核定後，先行區段徵收，於區段徵收公告期滿後，依土地使用計畫完成非都市土地分區或用地編定之變更。（第4項）第1項第4款或第6款之開發，涉及都市計畫之新訂、擴大或變更者，得依第2項之規定辦理；未涉及者，得依前項之規定辦理。（第5項）不相連之地區，得依都市計畫或興辦事業計畫書內容、範圍合併辦理區段徵收，並適用前3項之規定。（第6項）區段徵收範圍勘選、計畫之擬定、核定、用地取得、拆遷補償、工程施工、分配設計、地籍整理、權利清理、財務結算及區段徵收與都市計畫配合等事項之實施辦法，由中央主管機關定之。」第37第1項規定：「區段徵收範圍勘定後，該管直轄市或縣（市）主管機關得視實際需要，報經上級主管機關核定後，分別或同時公告禁止建築改良物之新建、增建、改建或重建及採取土石或變更地形。」、第38條第1項規定：「需用土地人申請區段徵收土地，應檢具區段徵收計畫書、徵收土地圖冊及土地使用計畫圖，送由當地直轄市或縣（市）主管機關邀集需用土地人及土地所有權人舉行公聽會後，報請中央主管機關核准。」又內政部依上開土地徵收條例第4條第6項規定，訂定區段徵收實施辦法，其中第2條規定：「區段徵收作業程序如下：一、準備作業：（一）範圍勘選。（二）土地所有權人意願調查。（三）評估公益性及必要性。（四）召開事業計畫公聽會。（五）事業計畫報請目的事業主管機關許可。（六）辦理變更、新訂或擴大都市計畫作業。（七）範圍邊界分割測量。（八）建築改良物禁止事項之報核及公告。（九）地籍資料整理、調查及繕造清冊。（十）土地徵收補償市價查估資料之提送及評定。（十一）徵收補償費查估及繕造清冊。

二、正式作業：（一）先行區段徵收地區開發範圍報核。（二）抵價地比例報核。（三）召開協議價購會議。（四）召開區段徵收公聽會。（五）區段徵收計畫書之報核、審議及核准。（六）區段徵收公告及通知。（七）異議處理及通知。（八）發給抵價地案件之申請、審查及核定。（九）徵收補償費之發放或存入保管專戶。（十）公有土地及未登記土地之處理。（十一）囑託辦理區段徵收土地所有權移轉登記、公有土地所有權移轉或管理機關變更登記、他項權利塗銷或變更登記、建物滅失或標示變更登記。（十二）工程施工。（十三）辦理抵價地分配及農業專用區配售。（十四）地籍整理。（十五）囑託辦理開發完成後土地所有權登記或管理機關變更登記。（十六）辦理抵押權或典權登記。（十七）土地之處分。（十八）財務結算。（十九）撰寫成果報告。」核區段徵收實施辦法乃內政部為辦理區段徵收相關作業所訂定，其內容並未逾越母法即土地徵收條例之授權範圍，本院自得援用。查本件系爭區段徵收案之開發範圍（含補行公益性及必要性評估報告）前經內政部土地徵收審議小組於106年5月10日第131次會議決議原則同意辦理，並於106年8月14日核准徵收範圍，有內政部106年5月25日內授中辦地字第1061304392號函及106年8月14日內授中辦地字第1061305618號函在卷可參（同卷第169至171頁）。準此，揆諸上開規定，可知系爭區段徵收尚在辦理準備作業中，被告答辯狀並稱刻正辦理協議價購之地價查估作業等語（同卷第148頁），且區段徵收計畫亦尚未經核准及公告實施甚明。

十、本件原告稱得依行政程序法第168條規定向被告陳情，被告應依同法第170條規定指派人員迅速、確實處理之，故原告於105年6月6日陳情書所為陳情即屬依法申請之案件，被告106年6月9日函僅做行政說明，即有應作為而不作為情形，違反行政程序法第168至171條、都市計畫法第19條及第26條暨司法院釋字第742號解釋之依法行政，故原告依行政訴訟法第5條、行政程序法第2、34條、都市計畫法第2、58條、土地徵收條例第11條及都市計畫定期通盤檢討實施辦法第6、39、40條等規定，提起本件課予義務訴訟，並求為撤銷如訴之聲明第2至4項云云。惟查：

㈠「變更烏日都市計畫主要計畫（第四次通盤檢討）」之性質，係被告依都市計畫法第26條所定，對於該都市計畫所作必要之變更，核屬法規性質，並非行政處分。雖同法第26條規定課予都市計畫擬定機關每3年或5年至少通盤檢討1次，且依據發展情況並參考人民建議作成必要之變更，對於非必要之公共設施用地，應變更其使用等法律上義務，惟公法法規雖課予行政機關某種作為義務，並不當然可以據此導出人民具有得為此項請求作為之主觀公權利，依「保護規範（目的）說」，必須該項法規之規範目的，至少兼具有保護個人利益始足當之。茲查都市計畫通盤檢討之基礎，依同條第2項授權訂定之「都市計畫定期通盤檢討實施辦法」第5條規定，至少包括自然及人文景觀資源、人口規模、人口密度分布、建築密度分布、產業結構及發展、土地利用、公共設施容受力、住宅供需、交通運輸等目，足證都市計畫通盤檢討事項包羅廣泛，非以個別人民利益之保護為目的，依上開保護規範說（司法院釋字第469號解釋併參），實難僅依同條第1項之規定，導出人民有請求都市計畫擬定機關應為如何都市計畫通盤檢討變更之主觀公權利。甚者，即便最攸關個人利益之公共設施保留地，誠如司法院釋字第336號解釋所言，其與都市計畫之整體，具有一部與全部之關係，因此，亦無僅就個人所有公共設施保留地，請求都市計畫擬定機關應為如何變更權利（最高行政法院99年度裁字第2778號裁定意旨參照）。都市計畫法第27條第1項亦規定都市計畫經發布實施後，遇有該條第1項各款之情形，當地直轄市、縣（市）（局）政府或鄉、鎮、縣轄市公所，應視實際情況迅行變更，同屬行政機關依法令行使職權之行為，亦應為相同之解釋，即人民無請求行政機關為都市計畫變更之公法上權利。且查，揆諸原告提示之該通盤檢討案於105年12月2日公開展覽之宣傳單（同卷第133至134頁），其中就主要計畫及細部計畫之變更內容概述，均僅係就該都市計畫範圍內各種用地、道路、專區等所為之整體規劃，並附變更位置示意圖可參。是原告就並無具體項目直接侵害其權益之「變更烏日都市計畫主要計畫（第四次通盤檢討）」，尚無請求被告作成變更該都市計畫定期通盤檢討之公法上請求權。

㈡準此，原告訴之聲明第3、4項請求被告應取消「變更烏日都市計畫第四次通盤檢討」之光明路以西、環中路以東、乙種工業區（有特定冶金空氣污染）以南的三角形區塊之「綠帶」，而以光明路、環中路自然形成的人為地形為土地使用分區界線，範圍內同樣納編為乙種工業區；應撤銷「變更烏日都市計畫第四次通盤檢討」之旱溪排水河道截彎取直案，並應檢討使用現有河道，以節約土地徵收及施工工程公帑，促進土地利用，繁榮經濟等部分，揆諸前開規定及說明，原告並無請求被告作成變更該都市計畫定期通盤檢討之公法上請求權，是原告訴之聲明第3、4項之請求，經核僅發生促請被告發動職權裁量是否為特定行為之效力。又查，原告所稱本件訴之聲明第2至4項之法律依據（同卷第375頁），其中行政程序法第2條及第34條分別係名詞定義及行政程序開始之規定，都市計畫法第2條及第58條分別係都市計畫適用範圍及土地重劃之規定，土地徵收條例第11條係協議價購之規定，都市計畫定期通盤檢討實施辦法第6、39、40條均係被告依職權檢討該都市計畫定期通盤檢討相關項目之規定，而行政程序法第168至171條乃陳情之規定，都市計畫法第19條係公開展覽都市計畫之規定，另同法第26條暨司法院釋字第742號解釋意旨已如前開所述，經核上開規定均無賦與原告請求被告作成「變更烏日都市計畫第四次通盤檢討」如訴之聲明第3、4項之公法上請求權，則原告縱以被告未依其申請作成如訴之聲明第3、4項請求未獲滿足為由，提起課予義務訴訟，因欠缺課予義務訴訟之公法上請求權基礎，其訴即屬顯無理由，應予駁回。

㈢又原告訴之聲明第2項請求判決被告撤銷「變更烏日都市計畫第四次通盤檢討」附記前竹「區段徵收」（被告應取消（被告公展）「變更烏日都市計畫第四次通盤檢討」附註3，採區段徵收方式開發前竹土地）部分，惟查系爭區段徵收案尚未經被告檢送徵收相關文件資料報請內政部核准徵收，已如前述，故尚未有徵收處分存在，被告於「變更烏日都市計畫第四次通盤檢討」附註3註記採區段徵收方式開發前竹土地，經核僅係被告就該都市計畫有關土地規劃開發方式所為之記載，自無發生區段徵收之效力，該註記並未對於原告權益造成直接之侵害，揆諸前開規定及說明，原告並無請求被告作成「變更烏日都市計畫第四次通盤檢討」如訴之聲明第2項之公法上請求權，則原告縱以被告未依其申請作成如訴之聲明第2項請求未獲滿足為由，提起課予義務訴訟，因欠缺課予義務訴訟之公法上請求權基礎，其訴即屬顯無理由，應予駁回。

十一、據上，原告訴之聲明第2至4項，其性質應屬對於被告所辦理變更烏日都市計畫主要計畫（第四次通盤檢討）」之內容及被告職權行使所為之陳情、建議事項，且原告訴之聲明第2至4項所爭執者，乃就「變更烏日都市計畫主要計畫（第四次通盤檢討）」案之「註記事項」、「土地使用分區界線及分區之規劃」、「旱溪排水河道截彎取直之必要性」等被告職權規劃事項所為陳情、建議應為變更或檢討，其所爭執者查無有具體項目直接限制原告之權益或增加其負擔，故原告依法並無請求被告為都市計畫變更之公法上權利，參諸前開規定及說明，原告並無法律上之請求權，其所為如訴之聲明第2至4項之請求、核屬聲請（申請）、陳情，僅發生促請被告發動職權裁量是否為特定行為之效力，故被告106年6月9日函核僅係被告對原告之聲請（申請）、陳情所為之答覆，對原告即未直接發生權利義務取得、變更或喪失之法律效果，自非屬行政處分，則原告縱以被告未依其106年6月6日申請書之申請，作成如訴之聲明第2至4項請求未獲滿足為由，提起本件課予義務訴訟，因欠缺課予義務訴訟之公法上請求權基礎，其訴即屬顯無理由，應予駁回。故訴願決定以原告106年6月6日申請書並非依法申請之案件，被告106年6月9日函非屬行政處分，原告提起訴願不合法為由，作成不受理之訴願決定，於法即無不合，應予維持，原告訴之聲明第1項求為撤銷訴願決定，乃起訴不備其他要件，依行政訴訟法第107條第1項第10款規定，自非合法，且無法補正，應併於本件駁回，不另為裁定。至原告稱本件準備程序時法官強勢指定廖萬慶、徐天佑須簽署文件作為輔佐人，剝奪自救會章程權限云云。然查，本件案關之106年6月6日申請書係原告所提出（同卷第155至158頁）、被告106年6月9日函亦係回復原告（同卷第159至161頁），而訴願決定之當事人亦為原告（同卷第164至167頁）等情，有該等資料在卷可參，則原告提起本件行政訴訟，求為撤銷訴願決定部分，僅原告為適格之當事人；且查廖萬慶、徐天佑係原告之成員，有原告成員名冊在卷可參（同卷第387至389頁），是本院經審酌上情後，認以原告為本件訴訟之原告為適當，廖萬慶、徐天佑則擔任本件原告之輔佐人以利其等輔助原告為訴訟，而於106年12月26日行準備程序時，闡明上情後，廖萬慶、徐天佑乃撤回本件訴訟，被告對此部分表示無意見，並經記明筆錄在案（同卷第369至371頁），於法並無違誤，經核並無原告所稱強勢指定輔佐人情事，復與剝奪原告於章程之權限無關，原告上開指稱，顯屬誤解，要無可採，併予敘明。

十二、綜上，原告訴之聲明第1項求為撤銷訴願決定部分，為不合法；原告訴之聲明第2至4項部分，不具公法上之請求權基礎，於法自屬無據，是原告等提起本件課予義務訴訟，因欠缺公法上之請求權基礎，本院無從准許，其請求為顯無理由，應予駁回。另本件為判決基礎之事證已臻明確，兩造其餘陳述及舉證，均核與判決結論不生影響，爰不逐一論述，附此敘明。

十三、本件原告之訴為一部不合法、一部顯無理由，依行政訴訟法第107條第3項、第98條第1項前段，判決如主文。

臺中高等行政法院第二庭