臺中高等行政法院高等庭(含改制前臺中高等行政法院)109年度訴字第231號｜法律人

臺中高等行政法院判決 109年度訴字第231號110年4月22日辯論終結原告　大魯閣實業股份有限公司代　表　人　林曼麗原告　微笑運動用品股份有限公司代　表　人　張兩成原告　樹太老餐飲事業有限公司代　表　人　曾建廷原告　敬統實業股份有限公司代　表　人　孫蓮禧原告　群岳股份有限公司代　表　人　江文岳原告　梨子咖啡館有限公司代　表　人　廖梨妃原告　上友餐館代　表　人　陳書揚原告　詹宜穎即角樓文創企業社共同訴訟代理人　陳祖祥　律師陳敬中　律師被告　臺中市政府都市發展局代　表　人　黃文彬訴訟代理人　林益輝　律師曾佑文上列當事人間有關行政執行事務事件，原告不服臺中市政府中華民國109年7月20日府授都工字第1090165683號異議決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰主文原告之訴及追加之訴均駁回。訴訟費用由原告負擔。事實及理由壹、程序方面：一、按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意，或行政法院認為適當者，不在此限。」行政訴訟法第111條第1項定有明文。而變更或追加他訴是否適當，則應就訴訟資料利用之可能、當事人利益、訴訟經濟等具體情事加以衡量。本件原告於民國（下同）109年9月21日所具起訴狀載訴之聲明為：「一、被告109年3月27日中市都工字第1090052662號執行公告、臺中市政府109年7月20日府授都工字第1090165683號異議決定（含原處分）均應撤銷。二、被告應除去109年6月1日對原告斷水斷電之執行行為。三、訴訟費用由被告負擔。」（見本院卷一第17頁），起訴狀於109 年10月7日送達於被告，嗣於109年12月29日以行政訴訟變更訴之聲明暨準備二狀將訴之聲明變更追加更正為：「一、確認被告108年8月13日中市都工字第1080138146號函之行政處分違法。二、大魯閣實業股份有限公司等7名原告請求被告 109年3月27日中市都工字第1090052662號執行公告、臺中市政府109年7月20日府授都工字第1090165683號異議決定（含原處分）均應撤銷（梨子咖啡館有限公司除外）。三、被告應除去109年6月1日對原告斷水斷電之執行行為。四、訴訟費用由被告負擔。」（見本院卷一第357頁至第362頁），復於110年2月2日以行政訴訟變更訴之聲明暨準備三狀再將訴之聲明更正為：「一、確認被告108年8月13日中市都工字第1080138146號函之行政處分無效或違法。二、大魯閣實業股份有限公司等7名原告請求被告109年3月27日中市都工字第 1090052662號執行公告、臺中市政府109年7月20日府授都工字第1090165683號異議決定（含原處分）均應撤銷（梨子咖啡館有限公司除外）。三、被告應除去109年6月1日對原告斷水斷電之執行行為（此部分原告於110年4月22日言詞辯論時更正為被告應函請臺灣自來水股份有限公司、臺灣電力股份有限公司恢復系爭建物之供水供電）。四、訴訟費用由被告負擔。」（見本院卷二第13頁至第17頁）。二、由上述可知，原告於109年9月21日提起本件行政訴訟，該起訴狀於109年10月7日送達於被告，嗣原告於109年12月29日以行政訴訟變更訴之聲明暨準備二狀將訴之聲明追加「確認被告108年8月13日中市都工字第1080138146號函之行政處分違法」及於110年2月2日以行政訴訟變更訴之聲明暨準備三狀再將訴之聲明更追加部分變更為「確認被告108年8月13日中市都工字第1080138146號函之行政處分無效或違法」，被告對此追加及變更，已於109年12月29日準備程序時具狀表示不同意原告訴之追加（見本院卷一第349頁），並另以110年2月2日陳明狀表明不同意原告訴之變更或追加（本院卷二第19頁），且原告所追加部分亦無行政訴訟法第111條第3項各款情形，是原告此部分之追加或變更即不應准許。況被告108年8月13日中市都工字第1080138146號函處分之相對人係訴外人深耕實業股份有限公司（下稱深耕公司），此為原告所自承（見本院卷一第18頁，原告起訴狀事實及理由三所述），而非原告（見甲證3及乙證3），原告係承租人僅為經濟上利害關係人而非法律上利害關係人，亦無權利提起確認被告108年8月13日中市都工字第1080138146號函之行政處分為無效或違法之訴，此部分自應予以駁回之。貳、實體方面：一、爭訟概要：㈠訴外人深耕公司前於93年3月9日向訴外人台灣糖業股份有限公司（下稱台糖公司）承租臺中市○○區○○段000○000○號2筆公共設施保留地（下稱系爭土地），租賃期間至96年3月8日止；租期屆至後，深耕公司又向台糖公司續租土地7年，租期至103年3月8日屆至。㈡深耕公司於93年10月間，依據臺中市政府訂定之「臺中市都市計畫公共設施保留地臨時建築使用標準」，向被告申請在系爭土地上興建臨時建物（下稱系爭建物），經被告准予核發（93）府都臨建字第7號臺中市政府公共設施保留地臨時建築許可證，並接續核給（94）府都建臨使字第003號、（ 95）府都建臨使字第001、002、003、005、007、008號臺中市政府公共設施保留地臨時建築物使用許可證（以下合稱系爭許可證）。嗣被告於107年間因深耕公司申請建築時所檢附之土地租賃契約書有偽造文書之犯罪事實，深耕公司總經理蘇超盛經最高法院105年度台上字第3152號刑事判決有罪確定在案，被告乃以107年3月30日中市都建字第1070046547號函撤銷系爭許可證。深耕公司不服，提起訴願，經臺中市政府107年6月27日府授法訴字第1070100945號訴願決定駁回，提起行政訴訟，經本院107年度訴字第254號判決駁回後，提起上訴，亦經最高行政法院108年度裁字第974號裁定駁回。㈢嗣被告以108年8月13日中市都工字第1080138146號函（下稱108年8月13日函）命深耕公司於108年8月20日前停止使用系爭建物並向被告補辦手續，逾期仍擅自使用者，將依行政執行法第27條第1項及第28條規定，進行斷水斷電之執行程序。深耕公司先後以108年8月15日108深民字第0815號函及108年9月19日108深民字第0919號函請被告給予必要之補辦手續輔導並展延，經被告以108年9月30日中市都工字第1080166044號函知深耕公司略以，遭撤照之系爭建物目前仍持續擅自使用且多屬對外營業性質，為避免發生公安意外，將於108 年10月3日後依行政執行法第27條、第28條規定，執行系爭建物斷水斷電作業，並請深耕公司務必提前轉知相關使用人（承租人）等語。深耕公司認被告108年9月30日中市都工字第1080166044號函有侵害其權益之情事，以108年10月5日異議函向被告聲明異議。經臺中市政府以108年11月6日府授都工字第1080266892號聲明異議決定書駁回，深耕公司不服提起行政訴訟，經本院109年度訴字第3號判決駁回。㈣被告於108年11月6日再以中市都工字第1080184106號函知深耕公司、承租戶（由西屯區公所協助轉知），副知西屯區福林里辨公處略以，將於近日至旨案現場張貼斷水斷電公告，並按公告時程續行斷水斷電作業，請原告等之承租戶提早因應等語。嗣被告以109年3月27日中市都工字第1090052662號公告（下稱原處分）執行，後於109年6月1日協同相關單位對系爭建物進行斷水斷電作業完畢。原告等認原處分有侵害其權益之情事，應予撤銷，並應立即恢復水電之供應，分別於109年6月9日、11日、16日向被告聲明異議暨聲請恢復水電。經臺中市政府於109年7月20日以府授都工字第1090165683號異議決定駁回，於是提起本件行政訴訟。二、原告起訴主張及聲明：㈠主張要旨： 1.依行政執行法第27條第1項、第28條第2項、第32條規定，行政機關應先以處分書或書面定相當期間履行，逾期仍不履行，始可實施直接強制方法，倘若自始未有處分書、處分書並未送達或處分書有違法無效之事由，則後續之行政執行程序，自屬違法；又斷絕營業所必須之自來水或其他能源（下稱斷水斷電），必須存在法令或行政處分負擔行為或不行為義務，以書面定期限履行未果，方得執行之，且尚有比例原則之適用。查本件被告執行之處分依據，無非以108年8月13日函為據，惟該函係以深耕公司為處分相對人，未對原告為送達，原告不受其拘束，又深耕公司既然已經將系爭建物出租並交付予原告使用，則實際使用人即為原告，而非深耕公司，即深耕公司喪失系爭建物使用權，被告應以原告為「停止使用」之義務人，方符合實際情況。是以，被告108年8月13日函中所指「停止使用」之行為義務，於本件中為原告所專有，被告明知系爭建物已出租予原告占有使用收益之情況下，竟未對實際占有使用收益之原告作成行政處分與送達，該處分當屬違法，亦不能認原告逾期未履行義務。所以，被告後續之斷水斷電之執行，自屬重大明顯之違法執行。再者，原告之水電，是由原告名義所申請，被告對深耕公司作成行政處分，縱未違法（假設語），亦僅能對深耕公司所使用管理之水、電進行斷水、斷電，然執行當日，竟將原告之水、電一併切斷，被告並未對原告作成處分之情況下，恣意切斷原告之水電，執行當然違法。 2.退步言，按行政程序法第100條、第110條第1項規定，被告108年8月13日函之處分相對人為深耕公司，原告為承租人，至少為利害相對人，依法亦應對原告完成送達，始能對原告發生效力，被告稱其透過深耕公司轉知，非行政程序法所規定之送達方式。是以，被告並未合法送達，原告迄今仍不受108年8月13日函之拘束。 3.被告辯稱原告既然已經知道商圈爭議等云，然原告僅知道要被斷水斷電，並不知道有108年8月13日函的內容，且因為108年8月13日並未合法送達原告，使原告不知道前因後果，僅能從深耕公司轉述，而深耕公司並未將真實情形轉述予原告，所以本件就是因為被告未依照行政程序法相關規定，才會使原告造成相關損失，被告應對此負責。 4.被告辯稱其有依法公告等云，然依照行政程序法第75條規定，本件承租戶並非所謂之不特定人，且為被告所明知，當然不得使用公告之方式行之；甚且，被告所公告之內容，並非108年8月13日函，而是即將執行之公告，亦不能稱108年8月13日已經合法送達原告。 5.被告復辯稱系爭許可證既經撤銷，直轄市、縣（市）主管建築機關對於符合拆除要件之違章建築物自應作成行政處分，課予違建人拆除之作為義務，於違建人未履行時，逕為強制執行，係以該違章建築物所有權人為處分相對人云云。惟查，機關製作之行政處分，係「停止使用」之行政處分並非「拆除」的行政處分，停止使用處分相對人本來就應該是實際使用人，而機關於類似斷水斷電的處分，均是對實際使用人作成，其於本件處分誤對所有權人作成，當屬違誤，後續又對非處分當事人為執行行為，當然是違法執行。 6.是以，被告僅憑命深耕公司停止使用之行政處分（108年8月13日函）得對非深耕公司占有使用之系爭建物斷水斷電，復因原告至少為108年8月13日函之利害相對人，被告將該函對原告送達前，原告不受拘束，且其所切斷之水電，均為原告之水電而非深耕公司之水電，執行自屬不合法，異議決定不察，為駁回之決定，自屬無據。 7.被告庭稱108年8月13日函為「對物的行政處分」，惟按行政程序法第92條第2項規定，對物的行政處分，範圍僅限於對「公物」之設定、變更、廢止或其一般使用，本件所稱之「物」（系爭建物），被告自承為深耕公司所有，顯然並非該條文所稱「公物」，是以108年8月13日函之作成，有重大明顯之瑕疵。又查，深耕公司既已經將系爭建物出租並交付予原告使用，則實際使用人即為原告，而非深耕公司，深耕公司並無系爭建物使用權，被告應以原告為「停止使用」之義務人，才符合實際情況。也就是說，被告108年8月13日函中所指「停止使用」之行為義務，於本件為原告所專有，被告明知系爭建物已出租予原告占有使用收益之情況下，竟未對實際占有使用收益之原告作成行政處分與送達，原處分為「客觀法律不能」，亦有重大明顯之瑕疵。是以，被告108年8月13日因「對非公物誤作成一般處分」及「客觀法律不能之行政處分」屬重大明顯之瑕疵，而有行政程序法第111條第7款無效事由，原告前以書狀繕本向被告請求確認其無效，被告迄今拒絕確答，原告僅依行政訴訟法第6條第2項追加起訴。 8.參酌被告所提出的乙證12，被告既然已經將原告資訊打字列印作為執行當日使用，顯然被告於執行前已經知悉原告為承租人，並且使用系爭建物之事實，從而被告辯稱因承租人不特定，無法了解有那些承租戶而無法送達，並非事實。 9.聲請向乙證11說明三所列之機關調取當日的執行及錄影紀錄，據以證明原告已經於當日向執行人員表示異議及不服之意等語。㈡聲明： 1.確認被告108年8月13日中市都工字第1080138146號函之行政處分無效或違法。 2.大魯閣實業股份有限公司等7名原告請求被告109年3月27日中市都工字第1090052662號執行公告、臺中市政府109年7月20日府授都工字第1090165683號異議決定（含原處分）均應撤銷（梨子咖啡館有限公司除外）。 3.被告應函請臺灣自來水股份有限公司、臺灣電力股份有限公司恢復系爭建物之供水供電。 4.訴訟費用由被告負擔。三、被告答辯及聲明：㈠答辯要旨： 1.原告並非被告108年8月13日函之對象，故原告於109年12月29日具狀提變更、追加等訴，被告除於當日庭訊中表示對其變更、追加等訴不同意外，爰再具狀陳明不同意原告等之變更或追加之訴。 2.查原告承租或占用深耕公司所有之系爭建物，因深耕公司於申請建築時，檢附之土地租賃契約書有變造文書等罪行，業經最高法院105年度台上字第3152號刑事判決有罪確定在案，此有判決書影本為憑，被告即以深耕公司違反建築法第30條規定，依行政程序法第117條前段規定，於107年3月30日以中市都建字第1070046547號函，撤銷系爭許可證，而深耕公司之系爭許可證遭撤銷後，經深耕公司提起行政訴訟，業經最高行政法院於108年7月3日以108年度裁字第974號裁定駁回其上訴確定，此有裁判書影本為憑，嗣後被告即以108 年8月13日函通知深耕公司應於108年8月20日前停止使用，並補辦手續，逾期仍擅自使用者，將依行政執行法第27條第1項、第28條規定執行等語，此有函文為憑。被告復於108年9月30日以中市都工字第1080166044號函深耕公司略以，將於108年10月3日後辦理停止供水供電事宜，並請深耕公司務必提前轉知相關使用人（承租人）等語，此有函文影本為憑。足徵被告於作成斷水斷電之決定時，已請深耕公司務必提前轉知原告。而深耕公司接獲上開函文後，即告知承租戶或占用者，深耕公司並於108年10月5日向被告提出「異議函」檢附含原告之「陳情書」，此有異議函及陳情書影本為憑。上開陳情書之內容已表明：「陳情人等針對貴府都發局之裁定作為，深耕公司已經召開承租戶（即店家）告知上述事宜……」，顯然原告於108年10月間，業已知悉，被告對深耕公司之違章建築物，擬將進行斷水、斷電等之處分。 3.次查系爭許可證既經撤銷，直轄市、縣（市）主管建築機關對於符合拆除要件之違章建築物，自應作成行政處分，課予違建人拆除之作為義務，於違建人未履行時，逕為強制執行，係以該違章建築物所有權人為處分相對人，被告於通知該違章建築物所有權人即深耕公司時，已請深耕公司務必提前轉知使用人即原告。被告更於108年11月6日再以中市都工字第1080184106號函，告知深耕公司、承租戶（由西屯區公所協助轉知），副知西屯區福林里辦公處（里長林柏翰亦為陳情人之一），明確告知將於近日至旨案現場張貼斷水斷電公告，並按公告時程續行斷水斷電作業，請原告等之承租戶提早因應。此有函文影本為憑。 4.又查被告再於109年3月31日排定至現場張貼斷水斷電公告（共10處，有相片紀錄），位置分別為95-001臨建（楓康超市）、95-002臨建（大魯閣棒球打擊場）、95-003臨建（萌木之村……等）、95-005臨建（梨子咖啡）、95-008臨建（梨子咖啡教堂）、95-007臨建（健身工廠）、94-003臨建（幸福鍋物、富士山55沾麵、台中牛排館、85度C……等），此有公告及相片等影本為憑。故被告於109年3月31日現場張貼斷水斷電公告後，該公告內容已為原告所知悉。而含原告所屬之中科商圈，於109年4月7日對臺中市政府提出之「中科商圈聯合陳情書」、於109年4月13日對臺中市政府提出之「中科商圈聯合補充陳情書」，足徵原告確已知悉，被告於109年3月31日現場張貼斷水斷電之公告乙事，此有「中科商圈聯合陳情書」、「中科商圈聯合補充陳情書」等影本為憑。且立法委員張廖萬堅更於109年5月8日假中科購物廣場梨子咖啡館教堂空間曾召開「台糖公司土地既有建物後續處理爭議及如何維護既有店家權益」協調會，被告之紀副局長已明確告訴與會人員：「3月31日公告之後1個月，現在已進入可以隨時斷水斷電的可能性。」此有被告109年5月20日之便簽及立法委員張廖萬堅協調會資料影本為憑。 5.本件深耕公司興建之系爭建築物許可證，既經被告以107年3月30日中市都建字第1070046547號函撤銷後，按行政程序法第118條規定已溯及失其效力，是系爭建築物即有受主管建築機關查報及拆除之虞。本件被告因考量減緩影響相關從業人員之生計，已分別於108年8月13日、108年9月30日、108 年11月6日等函文，及109年3月31日現場張貼公告（109年3 月27日函）等多次通知深耕公司或請該公司轉知使用人（承租人）即原告等，期間亦受理原告等之陳情，除已善盡告知義務外，形同延緩超過半年以上時間才執行斷水斷電作業，應足以讓原告等充分準備因應作業，並函請自來水公司及台電公司辦理停止供水供電事宜，已於109年6月1日執行水斷電完畢。而深耕公司有關行政執行事務事件之行政訴訟，業經鈞院以109年度訴字第3號判決駁回在案，此有判決書影本為憑。故不得謂被告之上開直接強制之執行手段違法，而得於公法上請求恢復水電。 6.綜上所述，深耕公司向台糖公司承租系爭土地，興建系爭建物作為經營中科購物廣場使用，並向被告申請公共設施保留地臨時建築許可證，經核發系爭許可證，然深耕公司於申請建築時，檢附之土地租賃契約書有變造文書等罪行，經最高法院105年度台上字第3152號刑事判決有罪確定在案，被告即以深耕公司違反建築法第30條規定，依行政程序法第117 條前段規定，於107年3月30日以中市都建字第1070046547號函，撤銷系爭臨時建築物許可證。而深耕公司上開臨時建築物許可證遭撤銷後，雖提起行政訴訟，經最高行政法院於108年7月3日以108年度裁字第974號裁定駁回其上訴確定，嗣後被告即以108年8月13日函通知深耕公司應於108年8月20日前停止使用，並補辦手續，逾期仍擅自使用者，將依行政執行法第27條第1項規定執行，而深耕公司未依上開函辦理。被告於109年6月1日執行之斷水斷電行政措施，係系爭建物已遭撤銷系爭許可證後，為違章建築物，被告係建築主管機關對違章建築物所有權人深耕公司不履行停止使用義務行為，採取之行政措施，被告所為之執行程序並無違法之處，且原告並非被告所發之上開函處分對象，且無法律上之利害關係，殊無權請求被告撤銷。故原告主張依行政訴訟法第196 條規定，請求被告應撤銷原處分及臺中市政府109年7月20日府授都工字第2109165683號異議決定，顯無理由等語。㈡聲明：駁回原告之訴。四、爭點：㈠原告聲明異議有無逾期？原告起訴是否適法？㈡被告所為斷水斷電之作業，未對原告等承租戶作成行政處分，亦無合法送達，有無違法？五、本院的判斷：㈠前提事實：前揭爭訟概要之事實，除前列之爭點事項外，其餘為兩造所不爭執，並分別有如附表所示各項資料可查（甲證1至3；乙證1至7、10、12。本件判決相關證據之編號詳附表）。㈡原告聲明異議有無逾期？原告起訴是否適法？ 1.按行政執行依其性質貴在迅速，如果對具行政處分性質之執行命令提起撤銷訴訟，必須依行政執行法第9條之聲明異議及訴願程序後始得為之，則其救濟程序，反較對該執行命令所由之執行名義行政處分之救濟程序更加繁複，顯不合理。又行政執行法第9條規定之聲明異議，並非向行政執行機關而是向其上級機關為之，此已有由處分機關之上級機關進行行政內部自我省察之功能。是以立法者應無將行政執行法第9條所規定之聲明異議作為訴願前置程序之意。再者，司法院釋字第243號解釋認為公務人員受免職處分，經依當時（民國75年7月11日制定公布）公務人員考績法第17條規定，向上級機關（無上級機關者向本機關）申請復審，及向銓敘機關申請再復審，或類此之程序謀求救濟者，相當於業經訴願及再訴願程序；依司法院釋字第755號解釋意旨，對具行政處分性質之監獄處分及其他管理措施而言，向監督機關提起申訴，亦相當於已經訴願程序。據此可知，就法律所規定之行政內部自我省察程序，是否解釋為相當於訴願程序，並不以該行政內部自我省察程序之程序規定有如同訴願程序規定為必要，仍應視事件性質而定。因此，對具行政處分性質之執行命令不服，經依行政執行法第9條之聲明異議程序，應認相當於已經訴願程序，聲明異議人可直接提起撤銷訴訟。最高行政法院97年12月份第3次庭長法官聯席會議㈢決議末句：「其具行政處分之性質者，應依法踐行訴願程序」，應予變更（參照最高行政法院107年4月份第1次庭長法官聯席會決議）。本件原告基於原處分執行對象身分，對被告109年3月27日中市都工字第1090052662號執行公告聲明異議，經臺中市政府以109年7月20日府授都工字第1090165683號異議決定駁回，依上開規定，相當於已踐行訴願前置程序，原告直接提起本件撤銷訴訟並無違誤，先行敘明。 2.查行政執行法第9條規定：「義務人或利害關係人對執行命令、執行方法、應遵守之程序或其他侵害利益之情事，得於執行程序終結前，向執行機關聲明異議。」本件被告對於系爭建物執行斷水斷電已於109年6月1日執行完畢，為兩造所不爭執，而原告等遲於109年6月9日、11日、16日始聲明異議，不符合上開行政執行法第9條第1項規定。依最高行政法院107年4月份第1次庭長法官聯席會決議意旨，聲明異議程序相當於訴願程序，而本件聲明異議程序不合法，原告提起撤銷訴訟，亦屬不合法。 3.綜上，本件聲明異議不合法，起訴即不合法。㈢況且，被告所為斷水斷電之作業，亦無違誤： ⒈應適用法令： ⑴行政執行法第27條規定：「（第1項）依法令或本於法令之行政處分，負有行為或不行為義務，經於處分書或另以書面限定相當期間履行，逾期仍不履行者，由執行機關依間接強制或直接強制方法執行之。（第2項）前項文書，應載明不依限履行時將予強制執行之意旨。」。 ⑵行政執行法第28條規定：「（第1項）前條所稱之間接強制方法如下：一、代履行。二、怠金。（第2項）前條所稱之直接強制方法如下：一、扣留、收取交付、解除占有、處置、使用或限制使用動產、不動產。二、進入、封閉、拆除住宅、建築物或其他處所。三、收繳、註銷證照。四、斷絕營業所必須之自來水、電力或其他能源。五、其他以實力直接實現與履行義務同一內容狀態之方法。」。⑶行政執行法第32條規定：「經間接強制不能達成執行目的，或因情況急迫，如不及時執行，顯難達成執行目的時，執行機關得依直接強制方法執行之。」。 ⒉深耕公司於93年10月間，向被告申請在系爭土地上興建系爭建物，並經被告准予核發系爭許可證。嗣於107年間，因深耕公司申請建築時檢附之土地租賃契約書有偽造文書之犯罪事實，深耕公司之總經理蘇超盛經最高法院105年度台上字第3152號刑事判決有罪確定在案，被告乃以107年3月30日函撤銷系爭許可證。深耕公司對之提起行政爭訟，經最高行政法院108年度裁字第974號裁定駁回深耕公司之訴而確定在案，被告乃以108年8月13日函，命深耕公司於108年8月20日前停止使用系爭建物並向被告補辦手續，逾期仍擅自使用者，將依行政執行法第27條第1項及第28條規定，進行斷水斷電之執行程序。深耕公司逾期仍擅自使用且未能補辦手續，被告遂以108年9月30日函知原告，將於108年10月3日後依行政執行法第27條、第28條及第32條規定，執行系爭建物斷水斷電作業，並於109年6月1日執行完畢等情，為兩造所不爭執，依上述法令規定及說明，並無不合。又深耕公司不能取得台糖公司出具之土地使用同意書，而未能補辦手續，是被告以處怠金之間接強制方法不能達執行目的。而被告為維護公共安全之重大公益，依行政執行法第28條及第32條規定，以斷絕營業所必須之自來水、電力或其他能源之直接強制方法，尚非法所不許。況按臺中市政府100年11月30日府授都工字第10001798081號公告略以：「主旨：公告臺中市政府關於建築法等9種法規所定主管機關之權限，劃分由臺中市政府都市發展局執行。依據：臺中市政府組織權限劃分自治條例第2條及臺中市政府都市發展局組織規程第3條。公告事項：臺中市政府都市發展局執行下列法規之主管機關權限：一、建築法及其子法。……。」可知，被告就深耕公司系爭建物逾期補辦或未能補辦申領執照手續，即可依違章建築處理辦法第5條規定執行拆除程序，然本件被告考量減緩影響相關從業人員之生計，僅函請自來水公司及台電公司辦理停止供水供電事宜，並已於109年6月1日執行斷水斷電完畢，尚不得謂被告上開直接強制之執行手段違法，而得依行政訴訟法第8條第1項規定一般給付訴訟之公法上請求權，請求除去之。 ⒊系爭建物臨時建築物許可證既經撤銷，直轄市、縣（市）主管建築機關對於符合拆除要件之違章建築物，自應作成行政處分，課予違建人拆除之作為義務，於違建人未履行時，逕為強制執行，係以該違章建築物所有權人為處分相對人，被告通知該違章建築物所有權人(即深耕公司)務必提前轉知使用人（承租人）知悉系爭建物應立即停止使用，並及早因應後續斷水斷電作業，於法並無不合。 ⒋本件被告於通知該違章建築物所有權人即深耕公司時，已請深耕公司務必提前轉知使用人即原告。被告更於108年11月6日再以中市都工字第1080184106號函（見乙證6），告知深耕公司、承租戶（由西屯區公所協助轉知），副知西屯區福林里辦公處（里長林柏翰亦為陳情人之一），明確告知將於近日至旨案現場張貼斷水斷電公告，並按公告時程續行斷水斷電作業，請原告等之承租戶提早因應。而被告再於109年3月31日排定至現場張貼斷水斷電公告。由被告所提照片可證（共10處，見本院卷一第289頁至第298頁），位置分別為95-001臨建（楓康超市）、95-002臨建（大魯閣棒球打擊場）、95-003臨建（萌木之村……等）、95-005臨建（梨子咖啡）、95-008臨建（梨子咖啡教堂）、95-007臨建（健身工廠）、94-003臨建（幸福鍋物、富士山55沾麵、台中牛排館、85度C……等），此亦有公告可憑（見本院卷一第285頁至第286頁），足見被告於109年3月31日現場張貼斷水斷電公告後，該公告內容已為原告可得知悉。況含原告所屬之中科商圈，於109年4月7日對臺中市政府提出之「中科商圈聯合陳情書」、於109年4月13日對臺中市政府提出之「中科商圈聯合補充陳情書」（見本院卷一第299頁至第308頁），亦見原告應已知悉，被告於109年3月31日現場張貼斷水斷電之公告乙事，從而本件被告考量減緩影響相關從業人員之生計，分別於108年8月13日、108年9月30日、108年11月6日等函文及109年3月31日現場張貼公告（109月3月27日函）等多次通知深耕公司或請該公司轉知使用人（承租人）即原告等，期間亦受理原告等之陳情，除已善盡告知義務外，亦足認被告已以其他適當方法通知或使原告知悉，而形同延長超過半年以上時間才執行斷水斷電作業，應足以讓原告等充分準備因應作業。原告主張依行政程序法第100條、第110條第1項規定，被告108年8月13日函之處分相對人為深耕公司，原告為承租人，至少為利害相對人，依法亦應對原告完成送達，始能對原告發生效力，被告僅透過深耕公司轉知，非行政程序法所規定之送達方式。是以被告並未合法送達，原告仍不受108年8月13日函之拘束云云，然查原告所執行之對象係因深耕公司向台糖公司承租系爭土地，興建系爭建物作為經營中科購物廣場使用，並向被告申請公共設施保留地臨時建築許可證，經核發系爭許可證，然深耕公司於申請建築時，所檢附之土地租賃契約書有變造文書等情事，經最高法院105年度台上字第3152號刑事判決有罪確定在案，被告即以深耕公司違反建築法第30條規定，依行政程序法第117條前段規定，於107年3月30日以中市都建字第1070046547號函，撤銷系爭臨時建築物許可證。而深耕公司上開臨時建築物許可證遭撤銷後，雖提起行政訴訟，經最高行政法院於108年7月3日以 108年度裁字第974號裁定駁回其上訴確定，嗣後被告即以108年8月13日函通知深耕公司應於108年8月20日前停止使用，並補辦手續，逾期仍擅自使用者，將依行政執行法第27條第1項及第28條規定執行，然深耕公司並未依上開函辦理，被告乃於109年6月1日執行之斷水斷電行政措施，系爭建物已遭撤銷系爭許可證後，即為違章建築物，被告係建築主管機關對違章建築物所有權人深耕公司不履行停止使用義務行為，採取之行政措施，被告所為之執行程序並無違法之處，原告此部分之主張，並非可採。㈣至原告另主張被告108年8月13日函之作成，有重大明顯之瑕疵。且深耕公司既已經將系爭建物出租並交付予原告使用，則實際使用人即為原告，而非深耕公司，深耕公司並無系爭建物使用權，被告應以原告為「停止使用」之義務人，才符合實際情況。即被告108年8月13日函中所指「停止使用」之行為義務，於本件為原告所專有，被告明知系爭建物已出租予原告占有使用收益之情況下，竟未對實際占有使用收益之原告作成行政處分與送達，原處分為「客觀法律不能」，亦有重大明顯之瑕疵，而有行政程序法第111條第7款無效事由部分，查行政程序法第111條規定：「行政處分有下列各款情形之一者，無效：一、不能由書面處分中得知處分機關者。二、應以證書方式作成而未給予證書者。三、內容對任何人均屬不能實現者。四、所要求或許可之行為構成犯罪者。五、內容違背公共秩序、善良風俗者。六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」核無效之行政處分，係指行政行為具有行政處分之形式，但其內容具有嚴重瑕疵而自始、當然、確定不生效力。基於維護法律安定性及行政目的之公益考量，學說及各國立法例皆認為行政處分是否無效，除法律定有明文之情形外，宜從嚴認定。我國立法者參酌行政法學通說，係以違法之行政處分如其瑕疵已臻重大且甚為明顯時，方屬無效；同時為減輕法律適用上之困難，並明定7種無效原因以供遵循（立法院公報88卷第6期第595頁院會記錄）。是以解釋行政程序法第111條第7款所謂「其他具有重大明顯之瑕疵者」之概括規定，於補充前6款所未及涵蓋之無效情形時，亦需依該條第1款至第6款列舉之明文從嚴解釋，於一望即知具有「重大明顯之瑕疵」始得謂之；如瑕疵非重大明顯，尚須實質審查始能知悉者，則該行政處分並非屬當然無效。再行政處分是否具有重大明顯之瑕疵罹於無效，並非依當事人之主觀見解，而係依一般具有合理判斷能力者之認識能力決定之，其簡易之標準即係普通社會一般人一望即知其瑕疵為判斷標準。換言之，該瑕疵須「在某程度上猶如刻在額頭上般」明顯之瑕疵，始足該當；如行政處分之瑕疵倘未達到重大、明顯之程度，一般人對其違法性的存在與否猶存懷疑，則基於維持法安定性之必要，則不令該處分無效（最高行政法院108年度判字第459號判決參照），本件被告108年8月13日函之行政處分是否違反法令之爭議，係涉及法規適用爭議之判斷，是該行政處分無論是否有違法之瑕疵，該等瑕疵均非「在某程度上猶如刻在額頭上般」之明顯瑕疵，即非屬普通社會一般人一望即知系爭行政處分內容具有重大明顯瑕疵之情形，自不符合行政程序法第111條第7款所謂重大明顯瑕疵。經查被告以108年8月13日中市都工字第1080138146號函（即108年8月13日函）命深耕公司於108年8月20日前停止使用系爭建物並向被告補辦手續，逾期仍擅自使用者，將依行政執行法第27條第1項及第28條規定，進行斷水斷電之執行程序。深耕公司先後以108年8月15日108深民字第0815 號函及108年9月19日108深民字第0919號函請被告給予必要之補辦手續輔導並展延，經被告以108年9月30日中市都工字第1080166044號函知深耕公司略以，遭撤照之系爭建物目前仍持續擅自使用且多屬對外營業性質，為避免發生公安意外，將於108年10月3日後依行政執行法第27條、第28條規定，執行系爭建物斷水斷電作業，並請深耕公司務必提前轉知相關使用人（承租人）等語。深耕公司認被告108年9月30日中市都工字第1080166044號函有侵害其權益之情事，以108年 10月5日異議函向被告聲明異議。經臺中市政府以108年11月6日府授都工字第1080266892號聲明異議決定書駁回，原告不服提起行政訴訟，經本院109年度訴字第3號判決駁回，亦有該109年度訴字第3號判決附卷可參（見本院卷一第177頁至第199頁、第317頁至第339頁），是原告此部分主張亦無足採。㈤本件判決基礎已經明確，兩造其餘的攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述的必要，併此敘明。六、結論：原處分並無違誤，聲明異議決定予以維持，亦無不合。原告訴請撤銷，並請求被告應函請臺灣自來水股份有限公司、臺灣電力股份有限公司恢復系爭建物之供水供電，為無理由，應予駁回。另追加之訴部分，亦不應准許，應併予駁回。中　　華　　民　　國　　110　年　　5 　月　　6 　　日臺中高等行政法院第二庭審判長法官　劉錫賢法官　陳文燦法官莊金昌以上正本證明與原本無異。如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人： ┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所需要件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││　　　之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││　　　委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││　　　訟代理人　 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中　　華　　民　　國　　110　年　　5 　月　　6 　　日書記官許騰云附表、證據編號對照表 ┌────┬────────────┬────┬────┐ │證據編號│證據名稱或內容 │所附卷宗│頁碼 │ ├────┼────────────┼────┼────┤ │甲證1 │被告109年3月27日中市都工│本院卷一│21-24 │ │ │字第10900526621號函及109│ │ │ │ │年3月27日中市都工字第109│ │ │ │ │0052662號公告影本(即原處│ │ │ │ │分)(同乙證7) │ │ │ ├────┼────────────┼────┼────┤ │甲證2 │臺中市政府109年7月20日府│本院卷一│27-37 │ │ │授都工字第1090165683號函│ │ │ │ │及異議決定書影本 │ │ │ ├────┼────────────┼────┼────┤ │甲證3 │被告108年8月13日中市都工│本院卷一│39-43 │ │ │字第1080138146號函影本( │ │ │ │ │同乙證3) │ │ │ ├────┼────────────┼────┼────┤ │甲證4 │原告上友餐館及角樓文創企│本院卷一│67-69 │ │ │業社公示資訊 │ │ │ ├────┼────────────┼────┼────┤ │乙證1 │最高法院105年度台上字第3│本院卷一│247-248 │ │ │152號刑事判決書影本 │ │ │ ├────┼────────────┼────┼────┤ │乙證2 │最高行政法院108年度裁字 │本院卷一│249-254 │ │ │第974號判決書影本 │ │ │ ├────┼────────────┼────┼────┤ │乙證3 │被告108年8月13日中市都工│本院卷一│255-258 │ │ │字第1080138146號函影本( │ │ │ │ │同甲證3) │ │ │ ├────┼────────────┼────┼────┤ │乙證4 │被告108年9月30日中市都工│本院卷一│259-261 │ │ │字第1080166044號函影本 │ │ │ ├────┼────────────┼────┼────┤ │乙證5 │深耕公司108年10月5日異議│本院卷一│263-279 │ │ │函及陳情書影本 │ │ │ ├────┼────────────┼────┼────┤ │乙證6 │被告108年11月6日中市都工│本院卷一│281-283 │ │ │字第1080184106號函影本 │ │ │ ├────┼────────────┼────┼────┤ │乙證7 │被告109年3月27日中市都工│本院卷一│285-298 │ │ │字第1090052662號公告(即 │ │ │ │ │原處分)及照片影本(同甲證│ │ │ │ │1) │ │ │ ├────┼────────────┼────┼────┤ │乙證8 │中科商圈聯合陳情書、中科│本院卷一│299-308 │ │ │商圈聯合補充陳情書等影本│ │ │ ├────┼────────────┼────┼────┤ │乙證9 │109年5月20日被告之便簽及│本院卷一│309-315 │ │ │109年5月8日張廖萬堅立委 │ │ │ │ │召開協調會資料影本 │ │ │ ├────┼────────────┼────┼────┤ │乙證10 │臺中高等行政法院109年度 │本院卷一│317-339 │ │ │訴字第3號判決書影本 │ │ │ ├────┼────────────┼────┼────┤ │乙證11 │臺中市政府109年5月15日府│本院卷一│367-368 │ │ │授都管字第1090112226號函│ │ │ │ │影本 │ │ │ ├────┼────────────┼────┼────┤ │乙證12 │109年6月1日臺中市政府執 │本院卷一│371-411 │ │ │行建築物停止供水供電強制│ │ │ │ │拆除工作簽到表、強制拆除│ │ │ │ │工作紀錄表、強制拆除處分│ │ │ │ │名單、位置圖等影本 │ │ │ ├────┼────────────┼────┼────┤ │丙證1 │臺中市政府警察局第六分局│本院卷二│35 │ │ │110年2月9日中市警六分行 │ │ │ │ │字第1100017877號函影本 │ │ │ └────┴────────────┴────┴────┘

臺中高等行政法院 高等庭(含改制前臺中高等行政法院)109年度訴字第231號

關鍵資訊

臺中高等行政法院高等庭(含改制前臺中高等行政法院)109年度訴字第231號