臺中高等行政法院判決

100年5月19日辯論終結

原告

內政部

代表人

江宜樺

訴訟代理人

凃榆政 律師

訴訟代理人

黃聖棻 律師

訴訟代理人

莊惠萍 律師

被告

財團法人彰化縣私立儒林社會福利慈善事業基金會

兼代表人

謝日昇

被告

謝四海

被告

陳家和

共同訴訟代理人

陳國偉 律師

被告

洪建智

上列當事人間因補助費事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下︰

主文

事實及理由

一、事實概要：緣被告財團法人彰化縣私立儒林社會福利慈善事業基金會（下稱儒林基金會）於民國（下同）89年9月22日經彰化縣政府許可設立，並經彰化縣政府核准儒林基金會附設彰化縣私立儒林老人養護中心之籌設。嗣被告儒林基金會於90年間獲原告內政部核定補助興建院舍，於90年8月間簽訂補助款契約，並由被告陳家和、洪建智及謝日昇等3人為連帶保證人，由原告補助被告儒林基金會籌設養護中心之新建工程新臺幣（下同）47,124,000元整，被告儒林基金會自籌款比例為31.7％，原告並以90年8月14日台內中社字第9076649號函核定補助，並以90年10月8日台內中社字第9076757號函將補助款全數撥入彰化縣政府內政部代辦經費專戶。嗣被告儒林基金會申請計畫變更，案經原告同意，被告儒林基金會自籌經費比例調整為55.12％。系爭工程由訴外人中雍營造公司得標執行興建工程計畫，彰化縣政府並依工程合約分3期撥付，全案於96年5月9日完成核銷結案，經繳回剩餘款531,829元，執行補助經費計46,592,171元（47,124,000元－531,829元）。嗣被告儒林基金會有違約等情事，原告於96年6月23日以內授中社字第0960714028號函請彰化縣政府通知被告儒林基金會，除解除系爭補助款契約外，另請求被告儒林基金會返還建物補助款46,592,171元，並依補助款百分之二給付違約金931,843元，合計共47,524,014元，而被告等人均置之未理，原告遂提起本件行政訴訟。

二、本件原告主張：

㈠系爭補助款契約係屬公法契約：

1.按「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。」行政訴訟法第8條第1項定有明文。因此依公法契約提起行政訴訟者，原告並不以一般人民為限，行政機關亦得為原告。又行政機關基於法定職權，為達成行政目的，得以行政契約與人民約定由對造為特定用途之給付，俾有助於該行政機關執行其職務，並由行政機關負相對之給付義務（司法院釋字第466號及第533號解釋參照）。再者「行政機關基於法定職權，為達成特定之行政上目的，於不違反法律規定之前提下，自得與人民約定提供某種給付，並使接受給付者負合理之負擔或其他公法上對待給付之義務，而成立行政契約關係。」亦經司法院釋字第348號解釋理由書闡明在案。再按「行政契約與私法契約之區別，係以其發生公法或私法上權利義務變動之效果為斷。其判別標準原則上應以契約標的為準；而契約之標的，則應由契約內容決定之。倘契約之給付義務本身具有中立性而較難判斷時，應由給付義務之目的及契約之全體特性判斷之。」最高行政法院92年度判字第84號判決參酌。

2.本件原告係具有行使公權力權能之國家機關，被告儒林基金會及謝四海依系爭契約規定，負有協助各級政府與結合民間力量推展社會福利，提昇社會福利品質及水準之給付義務，是原告與被告儒林基金會及謝四海之系爭補助款契約，係以人民公法上權益為契約內容，且觀其約定條款多屬內政部推展社會福利服務補助作業要點之規定，並使原告之一方顯然享較優勢之地位（參照契約書第1條規定自明），系爭補助款契約要屬行政契約無疑。關於內政部類似補助款爭議事件，經最高行政法院96年度裁字第1510號及96年度裁字第1531號裁定均認係公法事件，而原告就類此之返還補助款事件，亦曾提起行政訴訟，經高雄高等行政法院以95年度訴字第809號及95年度訴字第865號及最高行政法院97年度判字第544號判決在案，亦認定補助款契約係屬公法契約。

3.被告辯稱補助款契約依據所謂兩階段法律關係，係屬後階段行為，純屬私法爭議，且依契約之標的、目的、權利義務之設定、變更及消滅方法等均與私法契約無異，原告不應提起行政訴訟云云。惟查，本件依雙方契約書約定，原告得隨時派員檢查被告執行計畫之進度及對補助款之運用情形，且其接受補助而購置或建造之土地及建物，除特殊情形經原告同意外，於契約期間不得變更為其他用途使用，契約內容若有疑義，其解釋權屬於原告，契約若有未盡事宜，亦悉依原告所訂之作業要點及相關規定辦理，衡諸各該約定與作業要點所訂之內容相契合，補助款發放之條件亦皆由原告單方決定。是系爭補助款係由被告提出申請，經原告核准後，雙方始簽訂契約，其後續之補助契約可視為該核准行政處分之執行行為，其兩階段之行為應整體觀察而視為一個公法法律關係之行為。此可由類此案件之臺灣臺北地方法院94年度重訴字第1013號民事裁定、臺灣高等法院94年度抗字第2835號民事裁定及最高法院95年度台抗字第341號民事裁定可稽，足見原告據此提起行政訴訟並無違誤。

4.況參酌學者陳櫻琴見解：「雙階理論係由國內學者引介德國學說理論，但對我國實務的發展並無定論，其在德國亦備受檢討。行政私法領域或經濟輔助場合，行政主體決定是否給予人民補助，如低利貸款、補貼、保證等行為，是一種行政處分，屬於行使公權力行為；而在決定以後，行政主體為履行其輔助行為，協調其他機構與人民所產生之法律關係，則是私法關係，例如協調金融機構辦理低利貸款，人民與金融機構形成私法借貸契約；若提供補貼、保證，即形成私法贈與或保證法律關係。所謂雙階理論，第一階段指提供補助與否，屬公權力行使，在決定時如有違平等原則、比例原則及行政法上一般法律原則，使人民權利受侵害者，即產生國家賠償責任。第二階段為私法契約的締結，委由契約內容規定雙方權利義務關係。但在70年代後，有質○○○區○○段○○○○段私法，何時截分？根據何在？並對雙階理論提出批評者，其論點如下：⑴一個行為分為公法關係及私法關係，在實務上有困擾，影響法律安定性。⑵單一的生活關係硬割裂為二，在行政救濟上有二種主張，實體上有二種請求權○○○區○○○段，彼此之關係為何，從申請核可到契約訂定間之瑕疵如何處理。⑶在履行階段，人民請求時，行政主體若否認法律關係之存在而拒絕履行，則私法關係不存在是否歸普通法院管轄？或屬行政處分爭議，而由行政法院管轄？

⑷行政機關認為給予輔助本身有瑕疵而欲撤銷之，或因法令、事實之變更，欲廢止之，屬授益行政處分之撤銷或廢止？可否在履行階段對私法關係加以撤銷、解除或終止？故晚近有主張法律關係單一化，即輔助行為所形成之法律關係，應全部認為是公法性質之契約關係，即公法契約為宜。但在個案中，究採公法行為或行政私法行為，發生疑義時，有認為應推定為公法。總之，公法行為或行政私法行為發生疑義時，應認作『公法行為之推定』，其理由在於：①國家機關或其他行政主體行使公權力，才屬於行政的行為常態。②公權力行為受到法律的約束較多，相對地人民所受到的保障也較多。故以推定以公法關係為宜。」可知，被告所援引德國學者H.P.Ipsen見解，為過去之學者見解，並非目前行政法理論之通說。

5.按「行政契約，本法未規定者，準用民法相關之規定。」行政程序法第149條定有明文。次按「無法律上之原因而受利益，致他人受損害者，應返還其利益。雖有法律上之原因，而其後已不存在者，亦同。」、「遲延之債務，以支付金錢為標的者，債權人得請求依法定利率計算之遲延利息。」、「應付利息之債務，其利率未經約定，亦無法律可據者，週年利率為百分之五。」為民法第179條、第233條第1項前段及第203條所明定。又依系爭補助款契約第8條及第7條規定：「乙方（註：指被告儒林基金會及謝四海）若有下列原因，甲方（註：指原告）得解除本契約：乙方依約建造或購置之建物，未能如期開始營運者。．．．乙方有其他違反本契約約定，情節重大者。甲方依前項解除契約之全部或一部時，乙方應依通知於20日內將補助款之一部或全部返還甲方。」、「乙方依本契約所負擔之各項義務，若有不履行者，應即支付違約金。前項所定之違約金，甲方得視乙方違約情節，決定請求之數額，最高以依本契約所撥付補助款之百分之二為限。」原告亦再以起訴狀為解除之意思表示，並請求給付。被告儒林基金會及謝四海確有受領47,124,000元之補助款，以履行補助款契約，並為兩造所不爭執，現既無法達成上揭事項，原告已解除契約，被告儒林基金會及謝四海亦構成公法上不當得利，依行政程序法第149條準用民法第179條規定，應將此一補助費用暨違約金返還原告。

㈡原告業已與被告儒林基金會及謝四海解除契約，自得請求返還補助款及違約金：

1.被告儒林基金會及謝四海於95年度間提出申請補助開辦設施設備計畫案，該計畫書載明預定於96年12月31日完成設施設備之購置。惟於96年5月間即發生刑事警察局接獲民眾舉發儒林基金會等人偽造董事會議紀錄及自籌款編列不實等情，向原告詐騙社會福利補助款。經查，被告儒林基金會與謝四海與訴外人任麗敏（第二任董事長）、陳進郎等，均明知依「內政部推展社會福利服務補助作業要點」第3點「一般性補助：．．．申請單位應編列30％以上之自籌款」、第6點「依規定應編列自籌款案件，應附自籌款證明」、第8點「補助款核銷結案時實際支用經費總額乘以本案核定時應自籌經費比例之積為應自籌金額，如不足自籌金額者，應繳回差額，於必要時，得請受補助單位提出自籌款憑證影本或其他支用證明。」卻意圖為不法取得補助款之犯意聯絡，在未備妥自籌款計畫情形下，由謝四海向他人短期借貸，並向金融行庫質借案，取得臺灣中小企業銀行二林分行之存款證明，充作自籌款，陷彰化縣政府及原告承辦人於錯誤，進而核准補助款；另被告儒林基金會及謝四海等人為規避原告委託會計師定期查核，竟亦不實偽造基金會第4次到第14次之會議紀錄。此等犯行業經臺灣高等法院臺中分院（下稱臺中高分院）以99年度上易字第396號刑事判決確定。另被告更曾承諾新建院舍未竟工程，將於97年12月22日完工，此有彰化縣政府函文及被告儒林基金會進度承諾書為憑；惟迄今卻仍未完成設施設備之購置亦未取得立案證書而無法正式營運，且積欠訴外人中雍營造公司之工程款亦未完成清償。此等情狀除有違內政部推展社會福利服務補助作業要點規定第10點㈡規定「受補助單位自籌款編列不實或有造假情事，經發現後補助款應予繳還，二年內不再給予補助。」外，參酌補助款契約第1條「甲方（即原告）依內政部推展社會福利服務補助作業要點經審核同意之申請表、計畫書及依規定所需之相關文件補助乙方新台幣肆仟柒佰壹拾貳萬肆仟元，以推展社會福利服務。乙方願於接受補助款之同時依申請表及計畫書之內容切實履行。」第15條「本契約若有未盡事宜，悉依內政部推展社會福利服務補助作業要點及相關規定與民法規定辦理。」及第8條規定「乙方若有下列原因，甲方得解除本契約：．．．乙方依約建造或購置之建物，未能如期開始營運者。．．．乙方有其他違反本契約約定，情節重大者。甲方依前項解除契約之全部或一部時，乙方應依通知於20日內將補助款之一部或全部返還甲方。」原告依系爭補助款契約第8條第1項第3款、第6款解除契約，並依第8條第2項及民法第179條規定，請求被告儒林基金會及謝四海返還全部補助款46,592,171元及違約金931,843元，合計共47,524,014元。

2.按臺中高分院99年度上易字第396號刑事判決可知「政府為確保申請補助之單位所為之社會福利服務事業能順利完成，故要求須有自籌款，且該自籌款須於社會福利計畫進行全程中均存在不得作非屬原計畫範圍外使用，始能達到確保完成之效用，此從計畫進行期間，內政部定期委託會計師針對年度接受補助單位進行帳目稽查項目．．．再從於補助款核銷結案時，不足自籌金額者應繳回差額之規定觀之，自籌款亦應完全用於原訂社會福利計畫中，且須達到一定之比例。是以上開法令規範之本旨，在於要求申請補助單位籌足一定比例之金額（例如在本案為百分之三十）以確保社會福利服務計畫能確實實現．．．但在社會福利計畫進行中，該自籌款不得挪作他用，應支用於原定之社會福利計畫，更不能於取得自籌款證明後，即將之移作他用．．．足見被告謝四海等人上開以短期借貸取得自籌款證明，再向內政部申請補助經費之行為，自始即無以自籌款作為擔保儒林養護中心工程為順利完成之意思，僅係以上開自籌款證明，作為向內政部申請補助經費之詐欺手段，此從公訴人向內政部函詢結果：本部若知悉申請單位係以短期借貸，甚或向行庫質借，取得存款證明後，旋即還款之方式籌措自籌款，基於社會福利機構應有自有財源，始能永續經營及公平正義原則考量，本部將不予補助等情，即知以短期借貸、向行庫質借而取得存款證明後，旋即還款來籌措自籌款，具有不法性。」再按民法第27條規定「董事就法人一切事務，對外代表法人。董事有數人者，除章程另有規定外，各董事均得代表法人。」被告謝四海為被告儒林基金會第一任董事長，訴外人任麗敏為董事（91年繼任該基金會董事長），本為被告儒林基金會之執行機關，其等非法不當籌措自籌款之行為當然視為被告儒林基金會之行為。且其此等行為自當屬系爭契約第8條第1項第6款之「情節重大者」，被告辯稱參酌上揭刑事判決，被告謝四海係以自有資金輔助完成興建院舍，雖謝四海與訴外人陳進郎、任麗敏有詐領原告補助款行為並經判刑確定，但該補助款均用於興建老人安養中心，並未挪作私用，並未構成契約第8條第1項第6款之情節重大情事云云，顯係曲解原告補助民間興建老人安養中心及營運之真意。

3.被告辯稱其並未承諾於97年12月22日完成新建院舍未竟工程及兩造間有約定應於何時完成設施設備之購置及何時取得立案證書以正式營運之相關事證云云。經查，被告儒林基金會提出申請補助開辦設施設備計畫案，該計畫書載明預定於96年12月31日完成設施設備之購置，彰化縣政府亦已於95年8月25日針對系爭建物核發使用執照，惟迄今其所設立之該養護中心尚未正式營運。其申請新建老人長照（養護）中心計畫程序為建物新建完成後即應提出申請開辦設施設備計畫，另在設施設備購置完成且就定位後向地方主管機關申請設立許可，再經取得地方政府發給之設立許可證書後始可正式營運收容照顧老人。而本案儒林建物新建雖已完成，而於95年10月間曾提出申請開辦設備費，惟開辦設備計畫書內容及建物之廚房空間規劃不週延，於95年12月20日退請修正計畫後再議，此後即未再提送設施設備申請。況被告儒林基金會亦已於99年12月遭彰化縣政府撤銷設立許可，被告違約甚明。又系爭契約係補助款契約，被告除應負責系爭土地建物之興建完成外，並仍應確實執行系爭養護中心之營運，參酌契約第2條「甲方得隨時派員檢查乙方執行計畫之進度，如有特殊情況，原計畫不能配合實際需要，乙方應於事前詳述理由，提請甲方同意變更計畫項目、執行期間及進度」、第3條「甲方得隨時派員檢查乙方對補助款之運用情形，乙方不得妨礙或拒絕」可知，若真如被告所稱開始營運時間並未有約定而得無限期拖延，則原告又何來監督隨時派員檢查補助款執行計畫？為何要求須經原告同意才能變更計畫項目、執行期間及進度？該建物自95年8月25日即已取得使用執照，迄今長達5年，又如何可稱為如期營運。

㈢被告謝四海蓋用其印章於當事人欄位上，確係本案當事人無誤，而被告謝日昇、陳家和、洪建智為連帶保證人，自當依約負起契約責任及連帶責任：

1.被告謝四海辯稱其係以被告儒林基金會代表人身分簽訂補助款契約，並非契約當事人，亦非連帶保證人云云。惟查，被告謝四海既於系爭契約上當事人欄位用印，若本案有違約情事，自當負當事人責任。系爭契約書中清楚列載謝四海為當事人，第9條亦只要求三名連帶保證人，謝日昇、陳家和及洪建智等三人為連帶保證人已足夠，不需要謝四海為連帶保證人，再參酌本案前揭董事會議紀錄、願任董事同意書及印鑑冊，謝四海均簽署用印其上，其當相當清楚本案申請補助款流程，故以謝四海為當事人並無違誤，其自當與被告儒林基金會連帶負起契約書上乙方之責任。

2.按系爭契約第9條第1項規定：「乙方應由董、監事至少3人擔任保證人，對於乙方因未能履行本契約各項規定暨因終止或解除契約而發生之一切責任連帶負責。」核其性質屬連帶保證契約，而民法第273條第1項亦規定：「連帶債務之債權人，得對於債務人中之一人或數人或其全體，同時或先後請求全部或一部之給付。」被告陳家和、洪建智及謝日昇於系爭契約90年簽訂時，均係被告儒林基金會之董事，渠等亦於系爭契約之連帶保證人欄簽章，自應與被告儒林基金會及謝四海負連帶返還上開全部補助款之責。

㈣被告稱其實際使用補助款為43,579,236元，並非46,592,171元，原告漏未扣除退還之3,012,935元，此亦有臺中高分院99年度上易字第396號刑事判決所認定之犯罪事實可證云云，查爭補助款經由彰化縣政府依工程進度核撥補助款予被告，經工程院舍竣工後，並於96年4月27日繳回剩餘款531,829元，執行補助經費計46,592,171元，本案補助係採就地審計，支出憑證由彰化縣政府依規定審核保管，以備審計機關查核，原告亦以96年5月9日內授中社字第0960713954號函同意建檔結案。惟彰化縣政府100年3月31日府社老字第100072077號函並未指該部分款項即為補助款，且表示係先暫存於「內政部代辦經費專戶」並俟司法程序終結後再行決定後續處置作為，何來代原告受領退還補助款之理？而上揭刑事判決係當初警方移送之犯罪事實，且該刑事案件係在判斷被告謝四海及訴外人任麗敏、陳進郎等人之詐欺等犯行，自與本案補助款追償之認定係屬兩事。退步言，縱若真有該筆款項之退還乙事，恐亦係被告儒林基金會與彰化縣政府或任麗敏等人間之爭議，原告依核銷確定後之46,592,171元向被告等人請求返還補助款暨其違約金，並無違誤。

㈤系爭違約金為民法第250條第2項但書所稱「懲罰性違約金」，原告得請求遲延利息：

1.按「當事人得約定債務人於債務不履行時，應支付違約金。違約金，除當事人另有訂定外，視為因不履行而生損害之賠償總額。其約定如債務人不於適當時期或不依適當方法履行債務時，即須支付違約金者，債權人除得請求履行債務外，違約金視為因不於適當時期或不依適當方法履行債務所生損害之賠償總額。」民法第250條定有明文。此依行政程序法第149條規定亦得準用。而「違約金，有屬於懲罰之性質者，有屬於損害賠償約定之性質者，本件違約金如為懲罰之性質，於上訴人履行遲延時，被上訴人除請求違約金外，固得依民法第233條規定，請求給付遲延利息及賠償其他之損害，如為損害賠償約定之性質，則應視為就因遲延所生之損害，業已依契約預定其賠償，不得更請求遲延利息賠償損害。」、「違約金有懲罰性違約金與損害賠償總額預定違約金之分。若係前者，於債務人不履行債務時，債權人除得請求支付違約金外，並得請求賠償損害，此觀民法第250條第2項但書之規定自明。」、「違約金依其性質可分為制裁性質之違約金與損害賠償性質之違約金。前者為對於債務不履行之懲罰，以強制債務之履行為目的。其違約金債權之發生，以有債務不履行為已足，不以損害之發生為必要，債權人於違約金外，尚得請求本來之給付或代替給付之損害賠償。」最高法院62年台上字第1394號判例、67年度台上字第676號、77年度台上字第2555號判決參照。

2.依契約第7條約定：「乙方依本契約所負擔之各項義務，若有不履行者，即應支付違約金。」並未規定須以有損害為前提，只要有「不履行」之情形，即應「支付違約金」，顯然該等違約金是「懲罰性違約金」。另參照契約第1條、第2條、第3條規定，被告負有協助各級政府與結合民間力量推展社會福利，提昇社會福利品質及水準之給付義務，係以人民公法上權益為契約內容，且觀其約定條款多屬內政部推展社會福利服務補助作業要點之規定，並使原告之一方顯然享較優勢之地位，是第7條違約金之規定，自應視為對債務不履行之懲罰，以強制債務之履行為目的而約定，應視為「懲罰性違約金」；故被告如未依照契約所負擔之各項義務履行，即不於適當時期履行債務時，除應返還原告補助款（亦屬填補損害之一種）外，原告本得請求違約金，並得準用民法第233條規定，請求給付遲延利息及賠償其他之損害。

㈥至於被告稱「彰化縣長期照護發展協會理事團」有意承接被告儒林基金會董事會與附設儒林老人養護中心業務，並負責清償債務，而提出和解方案云云。惟查，據了解，該理事團之法律位階為何不可知，是否能以法人身分承接？尚待被告進一步說明，且其所謂之清償債務係清償被告儒林基金會對外積欠之債務，並非針對本案補助款爭議所提出之和解方案，被告竟要求鈞院勸諭雙方和解云云，顯屬不當等情，並聲明求為判決被告應連帶給付原告肆仟柒佰伍拾貳萬肆仟零壹拾肆元，及自本起訴狀繕本送達被告之翌日起至清償日止，按週年利率百分之五計算之利息。

三、被告則以：

㈠原告援引之相關判決認返還補助款案件屬公法事件，惟該判決尚未形成判例，且鈞院93年度訴字第304號判決及最高行政法院95年度裁字第372號裁定亦肯認兩階段理論，故關於返還補助款事件應屬私法行為：

1.按「公法與私法之區別，學說上所謂『兩階段說』或『雙層理論』，係自德國學者H.P.Ipsen就公行政之補助行為所發展出之學說，依其見解，行政補助之給予含『對特定相對人是否給予補助之決定』及『實際如何履行補助』兩階段，前階段為公法性質，後階段為私法性質。故解釋上應限於行政補助事項始有上開理論之適用。」鈞院93年度訴字第304號判決在案。又「兩階段理論係德國學者因應行政機關基於公權力，為公共利益而執行給付行政（補貼貸款）所面臨之法律困境，亦即當行政機關否准補貼貸款時，一方面依當時之法律見解，補貼貸款屬國家之私法行為，人民不得對之提起行政訴訟，另一方面，基於契約自由原則，人民亦不得對之提起民事訴訟，以致無法律救濟途徑，乃在貸款給付之前，分析出具行政處分性質之准否補貼貸款決定，形成前公法後私法之兩階段法律關係。」最高行政法院95年度裁字第372號裁定在案，可知行政機關從事補助行為時，前階段即是否給予補助之決定乃屬公法行為，後階段即落實補助之相關行為乃屬私法行為。本件原告所提返還補助款訴訟係屬後階段行為，純屬私法爭議，自不得提起行政訴訟。

2.系爭補助款契約之標的，無非在約定原告應提供金錢款項予被告儒林基金會，被告儒林基金會受領該筆金錢款項後所應履行之對待義務，及原告對被告儒林基金會所得主張之權利、雙方權利義務之消滅、違約之處理、契約之解除與終止等，是無論自原告與被告儒林基金會之權利義務之設定、變更及消滅等方面觀之，均只發生私法上之效果。可知系爭補助款契約之標的與一般私法契約無異。另就系爭補助款契約之目的而言，其係原告提供款項補助被告儒林基金會興建老人養護中心，而被告儒林基金會對於其所受領原告之款項必須專款專用，此與一般民間熱心捐款即贈與契約之情形亦無二致。又系爭契約第11條規定因契約所生爭議由臺灣臺北地方法院為第一審管轄法院，第15條規定契約未盡事宜依據民法等相關規定辦理，益證兩造均認系爭補助款契約純屬私法契約，雙方間權利義務關係屬私法關係，以民事法律為準據。又系爭契約內如債權之行使、債務之履行、違約金之約定、契約之終止或解除、連帶債務之約定等，要與私法契約之約定內容無異，並未發生任何公法上之效果，是就系爭補助款契約之內容觀之，系爭補助款契約自應屬私法契約。

㈡原告據以解除契約之理由有二，一為被告儒林基金會、謝四海及訴外人任麗敏、陳進郎有為臺中高分院99年度上易字第396號刑事判決所認定之偽造文書及詐欺等犯罪行為，另一則為被告儒林基金會未依承諾於97年12月22日完成新建院舍未竟工程，亦未完成設施設備之購置及未取得立案證書以正式營運，且積欠訴外人中雍營造公司工程款未清償。惟查，原告所提出計畫書雖載明預定完成日期為96年12月31日，然上開計畫書仍非屬承諾新建院舍未竟工程之完工及正式營運時程。原告既未提出被告儒林基金會有承諾於97年12月22日完成新建院舍未竟工程及兩造間有約定應於何時完成設施設備之購置及何時取得立案證書以正式營運之相關事證，則原告逕依系爭契約第8條第1項第3款規定解除契約，顯有誤會。至被告謝四海及訴外人任麗敏、陳進郎雖經上揭刑事判決認定有偽造文書及詐欺等犯罪行為，然此為被告謝四海及訴外人任麗敏、陳進郎個人行為。且該判決認定「該補助款僅能依興建之支出而支領，被告三人並無法取得該補助款朋分」、「其等已將補助款全部用於工程興建，目前工程已完成，並將土地及建物設定抵押權予補助單位之內政部，有土地及建物登記謄本等在卷可按，其間被告謝四海、陳進郎二人尚以自有資金輔助完成興建，亦付出心血」，足見被告儒林基金會自原告所取得之補助款，均係用以興建老人安養中心，並未挪為私用，況被告謝四海尚以自有資金輔助完成興建，且亦以其所有之坐落彰化縣二林鎮○○段174-8、174-10地號土地提供為被告儒林基金會興建老人養護中心之基地，此均與系爭契約第8條第1項第6款：「乙方有其他違反本契約約定，情節重大者」之約定尚屬有間，原告自不得以上開契約之約定解除兩造之補助費契約。

㈢原告雖先後於95年1月23日核撥16,493,400元，於95年6月29日核撥16,493,400元，於95年12月17日核撥14,137,200元，惟其間因訴外人陳進郎夫婦自籌款比例及未支付餘額，先後退回531,829元及3,012,935元，故被告儒林基金會實際使用補助款為43,579,236元，而非原告所述執行補助經費計46,592,171元，被告儒林基金會於96年10月17日以3紙三信商業銀行之行支及匯票1紙，總金額合計為3,012,935元，存入帳號為000000000000之彰化縣政府內政部代辦經費帳戶內，此有被告給彰化縣政府函文及存款條一份可證，及上揭刑事判決為憑，是原告漏未扣除已退還之3,012,935元，顯屬有誤。查原告所提內政部96年6月23日內授中社字第0960714028號函及96年5月9日內授中社字第0960713954號函，均於被告96年10月17日退還3,012,935元之前，故原告發上開兩函文時，被告尚未退還該款項，上開兩函文始未扣除上開金額。又原告已自承其將補助款全數撥入彰化縣政府內政部代辦經費帳戶，彰化縣政府並依工程合約分3期撥付，而內政部90年10月8日台內中社字第9076757號函亦載明補助款47,124,000元逕撥付彰化縣政府內政部代辦經費專戶，可見彰化縣政府就該補助款契約債權債務關係乃居於原告代理人之地位，其就補助款之退還亦屬有受領權人。苟原告仍抗辯被告返還補助款與彰化縣政府內政部代辦經費專戶，與本案補助款爭議無關，則原告似亦認彰化縣政府所撥付與被告之補助款亦與原告無關。故既非原告撥付補助款與被告，而係彰化縣政府所撥付，則原告請求被告返還該補助款即屬無據。又依系爭契約第8條第2項約定：「甲方依前項解除契約之全部或一部時，乙方應依通知於20日內將補助款之一部或全部返還甲方」，故縱鈞院認被告應負返還補助款之義務，惟遲延責任亦應於被告收受原告起訴狀繕本後20日始負遲延責任。另彰化縣政府發函解除契約，惟其非契約當事人，無解除契約之資格，且該函未寄予連帶保證人，故其所為解除契約並不合法。

㈣請求酌減違約金：原告於96年6月23日以內授中社字第0960714028號函認被告儒林基金會法人涉不法案而違反系爭契約書第8條第1項第6款規定：「乙方有其他違反本契約約定情節重大者」為由解除契約，然系爭契約第7條第2項固載明：「前項所定之違約金，甲方得視乙方違約情節，決定請求之數額，最高以依本契約所撥付支付補助款之百分之二為限。」本案違法情事依前揭刑事判決所認定之事實以觀，係屬被告謝四海及訴外人任麗敏、陳進郎等人之個人不法行為，被告謝四海、任麗敏、陳進郎既非系爭補助費契約之當事人，上開等人所為不法行為，縱令合於契約第8條第1項第6款解除契約事由，惟契約當事人及連帶保證人等均無違法行為，則原告以系爭契約約定違約金之最高額請求，顯屬過苛。況被告儒林基金會自原告所取得之補助款，均係用以興建老人安養中心，並未挪為私用，已如前述，故懇請鈞院依系爭契約第15條及民法第252條規定酌減違約金至適當數額。另依系爭契約第7條約定用語並無法查知違約金之性質，依民法第250條第2項規定及最高法院62年台上字第1394號判例及70年度台上字第1644號判決，應認該違約金屬損害賠償額預定違約金，原告不得請求遲延利息賠償損害。

㈤被告謝四海係以被告儒林基金會之代表人身分與原告簽訂契約，其非契約當事人，亦非連帶保證人，自無庸與負連帶返還全部補助款及給付違約金之責：按法人依法雖具有權利能力，仍非如自然人一般具有意思及行為能力，而須透過具有自然人身分之代表人於權限範圍內代為或代受意思表示，其效果當然歸屬於該法人。而代表人代法人為意思表示時，應記載法人之名稱、代理意旨及代表人之簽章，若代表人於其權限內，未記載代表人字樣時，其效果究應歸屬於本人抑或代表人。參據最高法院41年台上字第764號判例：「代理人為本人發行票據，未載明為本人代理之旨而簽名於票據者，應自負票據上之責任，固為票據法第6條所明定，惟所謂載明為本人代理之旨，票據法並未就此設有規定方式，故代理人於其代理權限內，以本人名義蓋本人名章，並自行簽名於票據者，縱未載有代理人字樣，而由票據全體記載之趣旨觀之，如依社會觀念，足認有為本人之代理關係存在者，仍難謂非已有為本人代理之旨之載明。」足證在重視文義性之票據行為中，代表人未載明為本人代理之旨而簽名於票據者，仍屬為本人之意思而為，其效力歸屬於該本人，則在一般契約關係下，其判斷自不應較票據關係嚴格。本件被告謝四海於系爭契約簽訂時，固為被告儒林基金會之董事長；惟觀諸系爭契約書載明當事人為甲方內政部，而乙方為「財團法人彰化縣私立儒林社會福利慈善事業基金會」，則依系爭契約向內政部申請前揭補助款者確為被告儒林基金會甚明。況簽約當時被告謝四海於契約末端立契約乙方當事人簽名欄位上係以儒林基金會之董事長簽章，足認被告謝四海當時係為代理儒林基金會之意思，而簽章於系爭契約乙方當事人之欄位，並非以自己併列為乙方當事人之意思而簽章，已灼然甚明。此於原告所呈高雄高等行政法院95年度訴字809號、95年度訴字第865號及96年度訴字第610號判決亦採相同見解，上開案件亦經最高行政法院分別以99年度裁字第1691號裁定、97年度判字第544號及99年度判字第752號判決維持。又依系爭契約第13條載明「本契約正副本共六份，甲乙雙方各執正本乙份外，餘副本由甲方存轉備用」，足證乙方僅為1人即被告儒林基金會而已。再依彰化縣政府依據原告96年6月23日內授中社字第0960714028號函文解除契約，其發函對象亦僅為被告儒林基金會，並未發函與被告謝四海，是被告謝四海既非系爭契約當事人，且亦非該契約之連帶保證人，依法自無需與儒林基金會負連帶返還全部補助款及給付違約金之責。又依上揭刑事判決以「該補助款僅能依興建之支出而支領，被告3人並無法取得該補助款朋分」，足見被告謝四海並未因上開補助之支用而受有任何利益，被告謝四海亦無任何不當得利可言。

㈥末查彰化縣長期照護發展協會理事團有意承接被告儒林基金會董事會與附設儒林老人養護中心業務，並負責清償債務，此有監察院99年9月3日院台業貳字第0990711601號函及原告99年8月24日內授中社字第0990018156號函為憑，若可由其承接被告儒林基金會董事會與附設儒林老人養護中心業務者，則被告儒林基金會即能於短期內正常運作，以達成國家照護老人之目標，亦可清償被告儒林基金會積欠之所有債務，得使原告、被告儒林基金會及基金會之債權人三方得以三贏，故提出該和解方案，然若原告執意追繳補助款，則被告儒林基金會僅有解散之途，所蓋之養護中心建物亦將以低於市價拍賣，恐被告儒林基金會之其他債權人及原告均無法完全獲償，殊非良策，懇請鈞院勸諭兩造和解，以求雙贏之策等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。

四、兩造之爭點：本件原告請求返還補助款事件，是否為公法事件。被告謝四海是否為契約當事人。原告依系爭補助款契約第8條第1項第3款、第6款規定解除契約，並依契約第8條第2項及第7條規定，請求被告連帶返還全部所撥付補助款46,592,171元及違約金931,843元，合計47,524,014元，是否有理。

五、經查：

㈠按「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。」行政訴訟法第8條第1項定有明文。次按「行政機關基於法定職權，為達成特定之行政上目的，於不違反法律規定之前提下，自得與人民約定提供某種給付，並使接受給付者負合理之負擔或其他公法上對待給付之義務，而成立行政契約關係。」亦經司法院釋字第348號解釋理由書闡明在案。再按「．．．行政契約與私法契約之區別，係以其發生公法或私法上權利義務變動之效果為斷。其判別標準原則上應以契約標的為準；而契約之標的，則應由契約內容決定之。倘契約之給付義務本身具有中立性而較難判斷時，應由給付義務之目的及契約之全體特性判斷之。」最高行政法院92年度判字第84號判決意旨參酌。本件原告係具有行使公權力權能之國家機關，並無疑義。被告儒林基金會依系爭補助款契約之規定，負有協助各級政府與結合民間力量推展社會福利，提昇社會福利品質及水準之給付義務，是故原告與被告儒林基金會之系爭補助款契約，係以人民公法上權益為契約內容，且觀其約定條款多屬「內政部推展社會福利補助作業要點」之規定，並使原告之一方顯然享較優勢之地位（參照契約書第2條、第3條及第4條規定自明），系爭補助款契約要屬行政契約無疑，並不因被告主張系爭補助款契約第11條規定因契約所生爭議由臺灣臺北地方法院為第一審管轄法院，及第15條規定契約未盡事宜依據民法等相關規定辦理，而認為係私法契約，合先敘明。

㈡次按「乙方（即被告儒林基金會）若有下列原因，甲方（即原告）得解除本契約：乙方依約建造或購置之建物，未能如期開始營運者。．．．乙方有其他違反本契約約定，情節重大者。甲方依前項解除契約之全部或一部時，乙方應依通知於20日內將補助款之一部或全部返還甲方。」為系爭補助款契約第8條所規定。查被告儒林基金會於95年度間提出申請補助開辦設施設備計畫書（本院卷第200、201頁），該計畫書載明預定於96年12月31日完成設施設備之購置。惟於96年5月間即發生刑事警察局接獲民眾舉發儒林基金會等人偽造董事會議紀錄及自籌款編列不實等情，向原告詐騙社會福利補助款。經查，被告儒林基金會、謝四海與訴外人任麗敏（第二任董事長）、陳進郎等，均明知依「內政部推展社會福利服務補助作業要點」第3點「一般性補助：．．．申請單位應編列30%以上之自籌款」、第6點「依規定應編列自籌款案件，應附自籌款證明」、第8點「補助款核銷結案時實際支用經費總額乘以本案核定時應自籌經費比例之積為應自籌金額，如不足自籌金額者，應繳回差額，於必要時，得請受補助單位提出自籌款憑證影本或其他支用證明。」卻意圖為不法取得補助款之犯意聯絡，在未備妥自籌款計畫情形下，由謝四海向他人短期借貸，或向金融行庫質借，取得金融機構之存款證明，充作自籌款，陷彰化縣政府及原告承辦人於錯誤，進而核准補助款；另被告儒林基金會及謝四海等人為規避原告委託會計師定期查核，竟亦不實偽造基金會第4次到第14次之會議紀錄之事實，此業經被告儒林基金會於96年10月8日以96財儒敏字第1008號函自承被告儒林基金會並無自籌款，所有申請補助款所須之財力證明及董事會會議紀錄，均為前任董事長謝四海所偽造，而上開違法行為並經臺中高分院以99年度上易字第396號刑事判決確定在案，有被告儒林基金會上開函、該刑事判決書及本院調閱之刑事卷宗附卷可稽（本院卷第98至130、257頁）。另被告更曾承諾新建院舍未竟工程，將於97年12月22日完工，惟迄今卻仍未完成設施設備之購置亦未取得立案證書而無法正式營運，此有被告儒林基金會進度承諾書附卷可憑。依上開情形，除有違內政部推展社會福利服務補助作業要點規定第10點㈡規定「受補助單位自籌款編列不實或有造假情事，經發現後補助款應予繳還，二年內不再給予補助。」外，參酌補助款契約第1條「甲方依內政部推展社會福利服務補助作業要點經審核同意之申請表、計畫書及依規定所需之相關文件補助乙方新台幣肆仟柒佰壹拾貳萬肆仟元，以推展社會福利服務。乙方願於接受補助款之同時依申請表及計畫書之內容切實履行。」第15條「本契約若有未盡事宜，悉依內政部推展社會福利服務補助作業要點及相關規定與民法規定辦理。」等規定。被告儒林基金會依法雖具有權利能力，仍非如自然人一般具有意思及行為能力，而須透過具有自然人身分之代表人於權限範圍內代為或代受意思表示，上開申請補助款所須之財力證明及董事會會議紀錄，均為前任董事長謝四海所偽造，並無自籌款，其效果當然歸屬於被告儒林基金會。則被告儒林基金會顯有違反系爭補助款契約約定情節重大，及建造之建物未能如期開始營運之可歸責之事由。原告乃於96年6月23日以內授中社字第0960714028號函委請彰化縣政府向被告儒林基金會追繳補助款及違約金，並解除契約，彰化縣政府遂於96年6月28日以府社老字第0960125853號函附寄原告上開函影本予被告儒林基金會，對其解除契約並追繳補助款及違約金，被告儒林基金會於收到彰化縣政府上開函後，即於96年10月8日以96財儒敏字第1008號函，將補助款尚未支付款餘額3,012,935元退還彰化縣政府，請彰化縣政府轉給原告，有上開各函附卷可稽（本院卷第255至257頁）。是原告既委請彰化縣政府代為解除契約，被告儒林基金會亦已於96年10月8日之前收到彰化縣政府之解除契約函，原告依系爭補助款契約第8條第1項第3款、第6款解除契約，自屬有據，並已發生解除契約之效力。被告等人主張彰化縣政府無解除契約之權利，即非可採。

㈢本件原告補助被告儒林基金會興建老人養護中心之補助款計47,124,000元，全數撥入彰化縣政府所設「內政部代辦經費專戶」，由彰化縣政府依工程合約分3期撥付，全案於96年5月9日完成核銷結案，經被告儒林基金會繳回剩餘款531,829元，執行補助經費計46,592,171元（47,124,000元－531,829元）。嗣被告儒林基金會有違約等情事，原告於96年6月23日以內授中社字第0960714028號函請彰化縣政府通知被告儒林基金會，除解除系爭補助款契約外，並請求被告儒林基金會返還建物補助款46,592,171元，並依補助款百分之二給付違約金931,843元，合計共47,524,014元。惟被告儒林基金會已於96年10月8日將補助款尚未支付款餘額3,012,935元退還原告之代辦機關彰化縣政府，請彰化縣政府轉給原告，彰化縣政府將該筆款項暫存於「內政部代辦經費專戶」內，有彰化縣政府100年3月31日府社老字第1000072077號函附卷可參（本院卷第250、251頁）。基此，彰化縣政府既為原告本案補助款之代辦機關，為原告之代理人，則被告儒林基金會將補助款尚未支付款餘額3,012,935元返還彰化縣政府代為收受，因本件並無費用或利息，自應認已清償原告之補助款，是被告儒林基金會尚欠原告之補助款為43,579,236元（46,592,171元－3,012,935元）。原告主張被告儒林基金會尚欠補助款46,592,171元，自不足採。

㈣系爭補助款契約第7條載明：「乙方依本契約所負擔之各項義務，若有不履行者，即應支付違約金。前項所定之違約金，甲方得視乙方違約情節，決定請求之數額，最高以依本契約所撥付支付補助款之百分之二為限。」本案系爭補助款契約既經原告解除契約，原告自得依該補助款契約請求違約金。查被告儒林基金會因有可歸責被告儒林基金會之事由，且其情節重大，致遭原告解除契約，並按已付補助款46,592,171元之百分之二即931,843元，請求違約金。本院審酌被告儒林基金會因有故意或重大過失違約，且其情節重大，而無法達成原告推展社會福利之政策，造成本案無法照顧老人養護之損失。準此，依一般客觀事實、社會經濟狀況及原告所受損害之情形，並考量被告儒林基金會違約之程度，原告請求按解除契約前所撥付補助款之百分之二給付違約金，核屬適當，被告等人請求酌減違約金，尚無可採。再按「當事人得約定債務人於債務不履行時，應支付違約金。違約金，除當事人另有訂定外，視為因不履行而生損害之賠償總額。其約定如債務人不於適當時期或不依適當方法履行債務時，即須支付違約金者，債權人除得請求履行債務外，違約金視為因不於適當時期或不依適當方法履行債務所生損害之賠償總額。」民法第250條定有明文，此依行政程序法第149條規定亦得準用。又「違約金，有屬於懲罰之性質者，有屬於損害賠償約定之性質者，本件違約金如為懲罰之性質，於上訴人履行遲延時，被上訴人除請求違約金外，固得依民法第233條規定，請求給付遲延利息及賠償其他之損害，如為損害賠償約定之性質，則應視為就因遲延所生之損害，業已依契約預定其賠償，不得更請求遲延利息賠償損害。」、「違約金有懲罰性違約金與損害賠償總額預定違約金之分。若係前者，於債務人不履行債務時，債權人除得請求支付違約金外，並得請求賠償損害，此觀民法第250條第2項但書之規定自明。」、「違約金依其性質可分為制裁性質之違約金與損害賠償性質之違約金。前者為對於債務不履行之懲罰，以強制債務之履行為目的。其違約金債權之發生，以有債務不履行為已足，不以損害之發生為必要，債權人於違約金外，尚得請求本來之給付或代替給付之損害賠償。」亦有最高法院著有62年台上字第1394號判例、67年度台上字第676號、77年度台上字第2555號判決可資參照。本件系爭補助款契約第7條約定：「乙方依本契約所負擔之各項義務，若有不履行者，即應支付違約金。」依上開民法第250條之規定，本件違約金核屬損害賠償總額預定違約金。又該損害賠償總額預定違約金，既因就遲延所生之損害，業已依契約預定其賠償，不得更請求遲延利息賠償損害。惟該不得更請求遲延利息賠償損害，係指請求給付違約金前所生之遲延利息而言。至於因金錢之債於起訴後請求依法定利率計算之遲延利息，則不包括在內。而原告既已經由彰化縣政府於96年6月28日發函予被告儒林基金會解除契約，並請求被告儒林基金會於文到20日內將補助款及違約金繳回，被告儒林基金會於收到該函後，已於96年10月8日先繳回部分補助款3,012,935元，是被告儒林基金會於收到彰化縣政府該函20日後，即已發生給付遲延之責任，原告請求被告等人於收受起訴狀繕本之翌日起至清償日止之遲延利息，為有理由。從而被告等人主張原告不得請求起訴後之遲延利息，或應於被告收受原告起訴狀繕本後20日始負遲延責任云云，亦無可採。

㈤另原告主張90年8月間簽訂之補助款契約，被告謝四海係以契約當事人之身分併同被告儒林基金會與原告簽訂，故被告謝四海自應連帶與被告儒林基金會負返還全部補助款及給付違約金之責云云。惟按法人依法雖具有權利能力，仍非如自然人般具有意思及行為能力，而須透過具有自然人身分之代表人於權限範圍內代法人為或受意思表示，其效果當然歸屬於該法人。而代表人代法人為意思表示時，應記載法人之名稱、代理意旨及代表人之簽章，若代表人於其權限內，未記載代表人字樣時，其效果究應歸屬於本人抑或代表人。參據最高法院41年台上字第764號判例意旨：「代理人為本人發行票據，未載明為本人代理之旨而簽名於票據者，應自負票據上之責任，固為票據法第6條所明定，惟所謂載明為本人代理之旨，票據法並未就此設有規定方式，故代理人於其代理權限內，以本人名義蓋本人名章，並自行簽名於票據者，縱未載有代理人字樣，而由票據全體記載之趣旨觀之，如依社會觀念，足認有為本人之代理關係存在者，仍難謂非已有為本人代理之旨之載明。」足證在重視文義性之票據行為中，代理人未載明為本人代理之旨而簽名於票據者，仍屬為本人之意思而為，其效力歸屬於該本人，則在一般契約關係下，其判斷自不應較票據關係嚴格。本件被告謝四海於系爭補助款契約簽訂當時，固為儒林基金會之董事長，惟觀諸系爭補助款契約書開端事由欄之記載，其立契約雙方當事人為甲方內政部，而乙方為「儒林基金會」，則依系爭補助款契約書向內政部申請前揭補助款者確為被告儒林基金會，而非被告謝四海，已甚明確。況簽約當時被告謝四海為被告儒林基金會之董事長，其於契約末端立契約乙方當事人簽名欄位上係以儒林基金會之董事長身分簽章，並就該契約整體記載之形式及旨趣觀之，依社會通念，足認被告謝四海當時係為代表儒林基金會之意思，而簽章於系爭補助款契約乙方當事人之欄位，並非以自己併列為乙方當事人之意思而簽章，已灼然甚明。是被告謝四海既非系爭補助款契約之乙方當事人，且亦非該契約之連帶保證人，依法自無需與被告儒林基金會負連帶返還補助款及給付違約金之責，要不待言，原告此部分之請求，依法無據。

㈥綜上所述，本件系爭補助款契約既經原告合法解除，被告儒林基金會依民法第259條之規定，負有返還補助款及給附違約金之義務。而被告陳家和、洪建智及謝日昇等3人為被告儒林基金會之連帶保證人，有該系爭補助款契約書在卷可按，並為被告陳家和、洪建智及謝日昇等3人所不爭，被告陳家和、洪建智及謝日昇等3人依法自應與被告儒林基金會連帶負清償之責。從而，原告依上開說明，請求被告儒林基金會及連帶保證人謝日昇、陳家和、洪建智連帶返還補助款43,579,236元及給付違約金931,843元，共計44,511,079元，及自起訴狀繕本送達之翌日即99年12月2日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息部分，揆諸前揭法律規定，為有理由，應予准許。至原告逾上開範圍之請求（已繳回補助款3,012,935元部分及該部分之遲延利息），及對被告謝四海之請求，則為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘主張及舉證，於本件判決之結果並無影響，爰不逐一論述，併予敘明。

六、據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，依行政訴訟法第195條第1項、第104條、民事訴訟法第79條、第85條第2項，判決如主文。

臺中高等行政法院第二庭