最高行政法院(含改制前行政法院)103年度判字第582號

最　高　行　政　法　院　判　決

103年度判字第582號

上訴人

高雄市立鳳山醫院（委託長庚醫療財團法人經營）

代表人

廖上智

訴訟代理人

楊代華 律師

訴訟代理人

劉昌坪 律師

訴訟代理人

范鮫 律師

被上訴人

衛生福利部中央健康保險署

代表人

黃三桂

訴訟代理人

蔡順雄 律師

　陳怡妃　律師

　高振格　律師

上列當事人間全民健康保險事件，上訴人對於中華民國103年5月15日臺北高等行政法院102年度訴字第1166號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、緣長庚醫療財團法人林口長庚紀念醫院（下稱林口長庚醫院）某醫師於民國99年4月26日以電子郵件就扣繳健保費一事，向被上訴人北區業務組申訴，經該業務組對林口長庚醫院進行訪查，該林口長庚醫院於99年6月3日以（99）長庚院林字第00968號函（下稱林口長庚醫院99年6月3日函），說明其曾向被上訴人申請變更所屬主治醫師為雇主身分投保，未獲同意，經徵詢醫師代表意見後，均以自行執業者身分扣繳醫師保險費，長庚醫療財團法人（下稱長庚醫院）其他院區亦依循此方式處理在案。被上訴人遂於99年8月12日以健保高字第0996070016號函請各醫院檢附相關資料憑辦，經上訴人以99年9月3日（99）長庚鳳山院字第00135號函（下稱上訴人99年9月3日函）回覆被上訴人高屏業務組略以：該醫院於89年3月1日起與長庚醫院訂有委託經營契約，所屬主治醫師均由該法人所屬高雄長庚醫院支援，上訴人與所屬主治醫師關係，亦皆比照長庚醫院之制度執行，保險費自付額扣收之方式亦與該法人相同。因被上訴人認定長庚醫院所屬醫院之醫師，應以醫院之受僱者身分投保，依規定醫院應扣收醫師30％保險費，並將投保單位應負擔之60％保險費，一併向被上訴人繳納，惟各所屬醫院卻以自行執業者身分扣收醫師全額保險費，與當時之全民健康保險法（亦即100年1月26日修正前，下稱修正前健保法）第27條、第29條、第30條、第69條規定不符，乃依修正前健保法第69條第3項規定，以99年11月5日健保高字第0996070426號函（下稱被上訴人99年11月5日函），請上訴人限期改善，嗣逾期仍未見改善，被上訴人遂以100年1月11日健保高字第1000020563號罰鍰處分書（下稱原處分），處上訴人2倍罰鍰計新臺幣（下同）2,527,004元（詳原處分所附罰鍰金額計算明細表）。上訴人不服，提出爭議審議，經遭駁回。上訴人仍不服，循序提起本件行政訴訟，經原審法院駁回，遂提起本件上訴。

二、上訴人起訴主張：

（一）上訴人自創院時起，即採行主治醫師集體駐診拆帳制度，由上訴人提供護理人員、醫療器材及場所，駐診主治醫師則依駐診契約於上訴人醫院執行醫療業務，再將所獲得之診療費及手術費按比例拆分，雙方係處於平等之地位，並均得於30日前以書面通知終止駐診契約，且主治醫師之報酬制度，亦與上訴人受僱員工全然不同，而係依主治醫師執業收入拆帳處理辦法（下稱系爭拆帳處理辦法），計算其駐診之自行執業收入，並無任何來自上訴人之補貼或給付。上訴人與主治醫師間之駐診拆帳契約應較接近有償委任之性質，而非屬僱傭關係。是上訴人依駐診拆帳契約規定，以自行執業者身分扣收主治醫師之健保費，並無違誤。

（二）上訴人將主治醫師依駐診拆帳制度取得之報酬，按「執行業務所得」之扣繳率扣繳所得稅，並填發扣繳憑單予主治醫師供其申報個人綜合所得稅，符合財政部66年11月21日台財稅第37873號函（下稱財政部66年函釋）及86年7月28日台財稅第861908046號函、87年5月22日台財稅第871944644號函、89年5月15日台財稅第0890453708號函之規定，並經財政部臺北市國稅局（102年1月1日改制為財政部臺北國稅局，下稱臺北國稅局）以（71）財北國稅審貳字第71082號函（下稱臺北國稅局71年函）准予備查在案。財政部90年12月27日台財稅字第0900457146號函（下稱財政部90年函釋）僅係重新規範執行業務者費用標準所稱駐診拆帳之認定標準，故不再繼續適用財政部66年函釋等相關函釋，並非認為駐診拆帳醫師此後即不具自行執業者之身分。而財政部雖於101年1月20日以台財稅字第10000461580號函（下稱財政部101年函釋）廢止其90年函釋，然並未否定財政部90年函釋之合法性，且明白表示係屬法律見解變更，故對於在廢止前已發生之案件，仍有信賴保護原則之適用。上訴人與主治醫師信賴所得稅法、執行業務者費用標準及財政部66年及90年函釋等法令，依稅法上所允許之駐診拆帳制度規劃、安排彼此間駐診拆帳契約之實質內容，由在稅法上屬於「執行業務者」身分之主治醫師，以「自行執業者」身分自行負擔全額健保費之作法，自應受到信賴保護原則之保障。

（三）修正前健保法第69條規定所處罰之情形，應以投保單位未依同法第29條規定於期限內向被上訴人繳納保險費，且嗣後亦未依同法第30條規定補繳保費，為其適用前提。上訴人既無未於期限內向被上訴人繳納健保費之行為，且係基於主治醫師之同意及其個人意願，以自行執業者身分辦理健保費之扣繳，自非屬修正前健保法第69條所欲處罰之情形，被上訴人援引該條規定予以裁罰，顯不符合行政罰之處罰法定原則，明顯逾越一般理性人對於修正前健保法第69條第3項法條文義之瞭解，核屬扭曲法律、違反處罰法定原則、濫用適用法律權限。且上訴人歷來均依被上訴人核定之保費金額按時繳納，被上訴人縱認上訴人對於主治醫師投保身分之認知有所不當，亦僅須通知上訴人改正即可，殊無逕對上訴人課處鉅額罰鍰之必要，故被上訴人未先行通知上訴人改正，亦未依行政罰法第18條規定行使裁量權，即逕行對上訴人處以法定最高倍數罰鍰，除有裁量怠惰之違法，亦違反比例原則云云，求為判決訴願決定、爭議審定及原處分均撤銷。

三、被上訴人則以：

（一）依長庚醫院行政中心特別助理林贊煇業務訪查訪問紀錄，可推定上訴人與所屬主治醫師確有僱傭關係存在，上訴人自不得以自行執業者身分扣繳全額保費。而長庚醫院行政中心乃長庚決策委員會之幕僚單位，綜理管轄長庚醫院各院區之行政事務，足認林贊煇之陳述，應可代表所有長庚醫院。又上訴人醫院之主治醫師於其所開設之醫療院所提供醫療服務，由上訴人提供護理人員、醫療器材及場所，主治醫師無庸負擔經營成本，顯見其本身並不生盈虧問題，且由系爭拆帳處理辦法規定可知，上訴人主治醫師因有特殊原因，而發生月診療收入較低之情形，仍得依其年資積分與科內積分，分配取得相當金額之報酬，獲有最低保障之定額收入，此均與執行業務者自力營生之特性不符，故其所支領之所得，應歸類為薪資所得，而非屬執行業務所得。再者，駐診拆帳制度係建立在醫師與醫院間不存在僱傭關係之前提上，醫師之待遇係按個別門診、手術、檢查以及其他各項醫療服務之執行數量，以固定比例抽成計薪，不得領有底薪及保障收入等。倘若雙方存在底薪或保障收入之約定，縱有論件加計抽成獎金之制度存在，亦僅屬有抽成約定之僱傭關係，非屬駐診拆帳契約。

（二）又被上訴人於89年間即已明確否准上訴人更改主治醫師之投保身分，而財政部66年函釋等相關函釋，業經財政部90年函釋廢止，上訴人無視該等函釋已不再援用之事實，繼續以自行執業者身分扣收主治醫師之健保費，卻以受僱人之投保單位身分向被上訴人申報，如今又主張其行為係信賴該等函釋所為，自不足採。再者，財政部90年函釋業經財政部101年函釋廢止，並就醫療機構與西醫師間無僱傭關係為清楚之闡釋，上訴人與所屬主治醫師間既不具有該函釋所示私立醫療機構申請設立登記之負責醫師或聯合診所之個別開業醫師之情形，即屬僱傭關係，上訴人自不得以自行執業者身分為主治醫師投保。又臺北國稅局71年函對於上訴人以駐診拆帳方式給付主治醫師執行業務所得所申請之核備所予備查之表示，其目的僅係供監督機關為事後監督之用。被上訴人對於事實所為之認定，無庸受臺北國稅局該准予備查表示之限制，況臺北國稅局所為備查並非被上訴人作成原處分之構成要件事實，與被上訴人認定上訴人與主治醫師間具有僱傭關係，而應依規定繳納健保費，並無關聯。

（三）按裁罰時之修正前健保法第29條、第30條，可知被保險人自負之保險費及雇主部分負擔保險費之來源，應有不同。又全民健保係屬社會保險，具有強制性，自不得因主治醫師自願以自行執業者身分，而援用契約自由原則，以排除相關規定之適用。上訴人向被保險人即主治醫師扣收100％之全額健保費，且其應負擔之60％亦係由被保險人提供，顯已符合修正前健保法第69條第3項規定，且該條項係專用以處罰投保單位未依規定負擔所屬被保險人及其眷屬之保險費之情形，要與健保費是否遲延交付無涉，原處分並未違反處罰法定原則等語，資為抗辯。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：

（一）按「國家為謀社會福利，應實施社會保險制度；國家為增進民族健康，應普遍推行衛生保健事業及公醫制度，憲法第155條及第157條分別定有明文。又國家應推行全民健康保險，復為憲法增修條文第10條第5項所明定。中華民國83年8月9日公布、84年3月1日施行之全民健康保險法即為實現上開憲法規定而制定。該法第11條之1、第69條之1及第87條有關強制納保、繳納保費，係基於社會互助、危險分攤及公共利益之考量，符合憲法推行全民健康保險之意旨；同法第30條有關加徵滯納金之規定，則係促使投保單位或被保險人履行其繳納保費義務之必要手段。全民健康保險法上開條文與憲法第23條亦無牴觸。」司法院釋字第472號解釋文參照。是以，依憲法增修條文第10條第5項規定，國家應推行全民健保，此為憲法課予國家機關某種事項之作為義務時，一般稱為憲法委託，在此憲法委託之下，立法機關制定健保法，核其性質係為社會保險之一種，社會保險之被保險人與推行社會保險之國家間，係處於公法契約關係，在此領域自無私法自治原則之適用。上訴人主張被上訴人認上訴人與醫師間成立僱傭關係，已違反法律保留原則，侵害人民之契約自由及執業自由云云，自非可採。

（二）依上訴人所提出其與主治醫師簽訂之駐診協議書內容觀之，雙方係就醫療場所、駐診期間之終止、執業範圍、收入之計算、病歷資料之歸屬等事項為約定，主治醫師毋庸負擔醫院護理人員、醫療器材、場所、人事及設備等營運成本，與自行執業者自力營生及自負盈虧之特性不符。依其中第3條約定及系爭拆帳處理辦法第2.5條可知，上訴人對主治醫師之收入設有上限，超過者將依規定作為分配之用或歸入超限基金中，用以撥補月診收入未達標準之主治醫師，以保障其最低收入；而主治醫師每點可獲金額，亦由上訴人調整。職是，上訴人對主治醫師的收入顯具有一定程度之掌控權利，而主治醫師對於上訴人所提供之護理人員、醫療器材、場所租金以及其他營業成本支出均無庸負擔，無須負擔盈虧風險，且享有最低收入之保障。又依上訴人所屬主治醫師收入計算明細顯示，參與分配醫師費之計算標準包括有診療積分、科內積分與年資積分，其中科內積分之評核除按「行政及職務代理」、「對科內貢獻度」、「教學研究」、「醫療品質」等項目為評定外，更有「主管評核」之欄位，並逐級交由「科主任」、「部（系）主任」、「醫品會主席」、「醫教會主席」、「院長評核」考成，最後得出科內積分，而科內積分又直接影響主治醫師收入，足見主治醫師向上訴人領取薪資並不具有獨立性，在經濟上乃係從屬於上訴人，要可認定。又依駐診協議書第5條約定及系爭拆帳處理辦法第2.3條規定，可知上訴人對其主治醫師之出缺勤有管考之權利，並制訂有請假規則，用以規範主治醫師，且上訴人修改相關規定，無庸通知主治醫師，亦無須經主治醫師參與、同意即生效力，可知主治醫師在組織上與人格上，皆從屬於上訴人，兩者間具有上下隸屬之關係。是上訴人以駐診拆帳為由，主張其與主治醫師間乃成立委任關係，而主治醫師乃自行執業者等云云，洵不足取。

（三）又按行政程序法第8條所謂之信賴保護原則係指人民因相信既存之法秩序，而安排其生活或處置其財產，則不能因後來法規之變動，而使其遭受不能預見之損害，用以保障人民之既得權，並維護法安定性與因此人民對其之確信。本件上訴人所主張其所信賴之函釋，包括財政部66年函釋等，早經財政部90年函釋表示廢止不再援用，且上訴人曾於89年8月19日向被上訴人申請將該院醫師458人「改按」自行執業者身分投保，經被上訴人否准其申請，上訴人亦未提出爭議審議，則上訴人應早已知悉被上訴人之見解。況原處分所裁處者，乃上訴人於96年12月至99年11月間，未依規定負擔其應負擔之健保費之行為。是上訴人在90年12月27日後，無視前揭函釋已不再援用之事實，擅自以自行執業者身分扣收主治醫師之健保費，卻以受僱人之投保單位身分向被上訴人申報，惟竟主張信賴前揭已被廢止之函釋所為，實屬謬誤，核不足採。

（四）臺北國稅局71年函，對於上訴人給付主治醫師之薪資自71年6月起改依診療收入拆帳方式（包括治療費、檢查費及技術費3項）申請核備乙案，所為准予備查之表示，核之上開說明，其目的僅係供監督機關為事後監督之用，並不以之為該行為之合法要件，而未對受監督事項之效力產生影響，其性質至多為觀念通知，非屬行政處分，難謂其具有構成要件效力。況當時尚未施行健保法，且該函文對上訴人「診療收入拆帳方式予以備查」並非被上訴人作成原處分之構成要件事實，上訴人據以主張原處分有違構成要件效力云云，顯無理由。又按原處分據以裁罰之修正前健保法第29條、第30條係就各類別之被保險人應負擔之保險費、繳交之期限為明文規定，上訴人所屬之主治醫師係屬上訴人之受僱者，已認定如前述，上訴人亦以本身為投保單位，主治醫師為受僱者據以申報，依規定投保單位即上訴人僅能扣取、收繳被保險人即主治醫師所應自行負擔之30％，並於次月底將扣繳之30％，連同上訴人應部分負擔之60％向被上訴人機關繳納；惟事實上，上訴人均以主治醫師為自行執業者，由主治醫師負擔全額保險費而向渠等扣取保險費，即應由上訴人部分負擔之60％保險費轉由主治醫師負擔。上訴人之行為核與修正前健保法第69條第3項規定構成要件相當，被上訴人以上訴人違反該規定予以處罰，核無不合，並未違反處罰法定原則，又被上訴人依該規定僅得處上訴人其應負擔之保險費2倍之罰鍰，並無裁量空間可言，自無違反比例原則。參以100年1月26日修正之健保法第84條第3項規定，給予行政機關裁罰輕重之裁量權，在現行法所定最低2倍罰鍰之法秩序下，2倍實為最輕之裁處，益徵原處分要無違反比例原則。又行政罰法第18條第1項僅於行政機關依法對裁罰輕重具有裁量空間時始有適用，目的在要求行政機關在行使裁量權時，應審酌行為人違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力等因素。又同條第3項規定減輕處罰之要件係以「依本法規定減輕處罰時」為前提要件，即行為人須具前述有行政罰法第8條、第9條、第12條或第13條等減輕處罰之事由情形下，始有適用之餘地。查本件被上訴人之裁罰依據為修正前健保法第69條第3項，其明定行政機關僅得「處以2倍之罰鍰」，行政機關並無裁量空間，而上訴人亦無行政罰法第8條、第9條、第12條或第13條等情事，自無行政罰法第18條第3項適用之餘地。

（五）被上訴人於上訴人之違章行為遭檢舉後，乃進行調查轄區內區域及地區醫院扣收健保費之情況，發現除長庚各院區外，振興醫院、恩主公醫院、聖保祿醫院、大里仁愛醫院及林新醫院亦有相類似之情況。雖該等醫院在經被上訴人發函通知令其說明並限期改正後，均立即在99年8月以前改善完畢，被上訴人縱未裁處，然核諸上開說明，上訴人不能主張不法之平等，被上訴人未針對其他違規之醫院進行裁處，要為另一問題，上訴人亦不能據以資為卸責之理由，上訴人此部分之主張，殊不足取。又查被上訴人於本件原處分前，曾以99年11月5日致函上訴人略以，其扣收所屬醫師保險費情形與健保法規定不符，請於99年11月30日前改善等語，惟上訴人仍未予改善。觀之上訴人醫療體系之規模及前揭長期違章之情形，可知上訴人違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，較之上開立即改善之其他同樣違規之醫院，尚屬有間。

（六）綜上所述，被上訴人以上訴人所屬之主治醫師，應以上訴人之受僱者身分投保，依規定上訴人應扣收醫師30％保險費，並將上訴人應負擔之60％保險費，一併向被上訴人繳納，惟上訴人卻以自行執業者身分扣收主治醫師全額保險費，與修正前健保法第27條、第29條、第30條規定不符，乃依上訴人所不爭執如原處分附表所示之被保險人名單，計算上訴人應負擔而未負擔之保險費，依修正前健保法第69條第3項規定，處上訴人2倍罰鍰計2,527,004元，於法並無違誤，因將訴願決定及爭議審定予以維持，駁回上訴人在原審之訴。

五、本院按：

（一）「國家為增進民族健康，應普遍推行衛生保健事業及公醫制度。」「國家應推行全民健康保險，並促進現代和傳統醫藥之研究發展。」為憲法第157條及其增修條文第10條第5項」所明定。又「（第1項）為增進全體國民健康，辦理全民健康保險（以下稱本保險），以提供醫療服務，特制定本法。（第2項）本保險為強制性之社會保險，於保險對象在保險有效期間，發生疾病、傷害、生育事故時，依本法規定給與保險給付。」「被保險人分為下列6類：

一、第1類：……㈡公、民營事業、機構之受僱者。……㈤專門職業及技術人員自行執業者。」「符合第10條規定之保險對象，除第11條所定情形外，應一律參加本保險。」「本保險保險費之負擔，依下列規定計算之：一、第1類被保險人：……㈡第8條第1項第1款第2目……被保險人及其眷屬自付30％，投保單位負擔60％，其餘10％……㈢第8條第1項第1款第4目及第5目被保險人及其眷屬自付全額保險費。」「本保險保險費依下列規定，按月繳納：第1類及第4類被保險人應自付之保險費，由投保單位負責扣、收繳，並須於次月底前，連同投保單位應負擔部分，一併向保險人繳納。」「投保單位或被保險人未依前條規定期限繳納保險費者，得寬限15日；屆寬限期仍未繳納者，自寬限期滿之翌日起至完納前1日止，每逾1日加徵其應納費額0.1％滯納金……」「投保單位未依第30條規定，負擔所屬被保險人及其眷屬之保險費，而由被保險人自行負擔者，投保單位除應退還該保險費予被保險人外，並按應負擔之保險費，處以2倍之罰鍰。」100年1月26日修正之健保法第1條及100年1月26日修正前之健保法第8條第1項第1款第2目及第5目、第11條之1、第27條第1款第2目及第3目、第29條第1項第1款、第30條第1項、第69條第3項分別定有明文。可知健保法係本諸上揭憲法原則，經立法機關通過而公布施行之法律，健保制度係屬強制性之社會保險，將保險對象依其職業、身分及所屬團體為區分6大類，按不同之所得能力計收保費，並就投保身分及應負擔之保費比例為規定，除法定事由得以排除外，均須依法律之規定，不容投保單位或被保險人任意自行選擇，是以被保險人之分類應依健保法之規定為之。

（二）全民健保自84年3月1日起施行，上訴人自89年3月1日起與長庚醫院訂立委託經營契約，所屬駐診醫師均由高雄長庚醫院支援，上訴人與其所屬醫師之關係即比照長庚醫院之制度執行，由其為投保單位，所屬主治醫師為修正前健保法第8條第1項第1款第2目之被保險人，為其所屬主治醫師向被上訴人辦理投保。嗣上訴人委由之長庚醫院所屬林口長庚醫院於89年間曾以所屬主治醫師與其機構改為合夥關係為由，申請將其所屬主治醫師，變更改按修正前健保法第8條第1項第1款第5目自行執業者身分投保，為被上訴人所否准，復於99年2月間再申請將駐診醫師變更為自行執業者身分投保，仍經被上訴人否准，長庚醫院均未就該等變更被保險人類別爭議事項申請審議。上訴人對所屬主治醫師卻以自行執業者之身分按月扣收全額健保費，將其基於投保單位應負擔之60％保險費由被保險人（主治醫師）負擔，自96年12月至99年11月間，其應負擔而由被保險人負擔之保險費，計1,263,502元（詳如原處分所附罰鍰金額計算明細表所列被保險人暨眷屬15人之保險費）等情，為原審依調查證據之辯論結果所確定之事實。上訴人既將其所屬主治醫師以其醫療機構受僱者身分向被上訴人申辦全民健保之投保，就所屬主治醫師（被保險人）之保險費，依上開規定，除應負責扣收主治醫師30％保險費外，尚應連同其以投保單位身分應負擔之60％保險費，一併向被上訴人繳納，卻違反規定按月向所屬主治醫師扣收全額保險費後向被上訴人繳納，則就其基於投保單位應負擔之60％保險費部分，自有由被保險人自行負擔情形，核與修正前健保法第27條、第29條、第30條規定不符，原判決據以認定其違反前開規定而維持被上訴人依修正前健保法第69條第3項規定，按其應負擔之保險費裁罰2倍計2,527,004元之原處分，揆諸上開規定，自無不合。

（三）次按「本法所稱醫療機構，係指供醫師執行醫療業務之機構。」「醫療機構應置負責醫師一人，對其機構醫療業務，負督導責任。私立醫療機構，並以其申請人為負責醫師。」「醫療法人不得為公司之無限責任股東或合夥事業之合夥人。」醫療法第2條、第18條第1項、第35條第1項前段亦有明文。依我國現行法令規定，固無任何要求醫院與醫師間僅得成立僱傭關係之規定，醫院與醫師間如何規範雙方間權利義務關係，原則上固屬當事人間契約自由之範疇。惟因我國全民健康保險如上所述，屬於強制性之社會保險，舉凡強制納保、被保險人之強制分類與順位、締約方式、契約內容、強制繳費等均由健保法予以明文強制規定，加上醫療法亦有醫療機構應設置負責醫師對其機構醫療業務負督導責任，及醫療法人不得為合夥事業之合夥人等強制規定，故醫院與醫師間之契約自由在此範圍內自受到相當程度的限縮。

（四）原判決依上訴人與所屬主治醫師間簽訂之駐診協議書具體內容、主治醫師之收入計算明細、上訴人所屬長庚醫院集團均以本身為投保單位將所屬主治醫師以受僱人身分申報健保、嗣後將所屬主治醫師變更為自行執業者身分辦理健保遭駁回及其他相關事證資料，依法執行其事實認定之職權，認上訴人與所屬主治醫師間契約性質上屬僱傭關係，將上訴人所屬主治醫師之投保類別歸屬為「公、民營事業、機構之受僱者身分」，至上訴人與所屬主治醫師簽訂之駐診契約及補充約定等相關措施，無非係為滿足上訴人減少其應負擔之健保費，且所屬主治醫師得以執行業務所得之方式申報所得稅減少綜合所得稅之繳納而為，無足為兩者間係委任關係之證明。依上開說明，此項認定並無違誤，且原判決已詳述其認定之依據及得心證之理由，核與卷證資料相符，亦與證據法則無違。縱上訴人不認同其證據之取捨與事實認定，亦不得謂原判決有違背法令之情形。再，原判決以健保法係具強制性之社會保險，國家與被保險人間成立公法關係，說明上訴人所為「原處分認定其與所屬主治醫師間成立僱傭關係，違反法律保留原則及契約自由原則與執業自由原則」之主張不可採，並非認定醫療機構與醫師間僅能成立僱傭關係而不得成立委任關係，上訴人主張原判決以主治醫師與國家間屬公法契約關係，推論其與所屬主治醫師間無私法自治原則之適用，違反行政程序法與民法之基本規定與原理及論理法則，並有判決理由不備之違法，顯屬誤會。上訴意旨執詞指摘原判決有錯誤解釋醫療法第18條第1項規定之違法，且對於醫療機構與醫師間之私法關係增加法律所無之限制，除違反法律優越及法律保留原則外，亦與司法院釋字第576號及第643號解釋保護人民契約自由之意旨相悖，並有無視卷內客觀事證、恣意認定事實，顯違反證據及論理法則云云。無非重述其在原審業經提出而為原判決摒棄不採之主張，並執其個人歧異之法律見解，就原審所為論斷、證據取捨及事實認定職權之行使為指摘，核非可採。

（五）依修正前健保法第29條第1項第1款規定，第1類被保險人應自付之保險費，由投保單位負責扣、收繳，並須於次月底前，連同投保單位應負擔部分，一併向保險人繳納。故投保單位向健保局繳納之保險費應含有被保險人應自付及投保單位應負擔兩部分。上訴人並不爭執其係以「自行執業者」身分向所屬主治醫師扣收並繳納全額保險費，顯然將向所屬主治醫師扣收之保險費中之60％（含平均眷口數）保險費充作其基於投保單位應負擔部分為繳納，則形式上受僱者與投保單位固合計繳納90％之保險費，然上訴人實際上並未繳納其應負擔之60％保險費，原判決據以認定上訴人所為符合修正前健保法第30條第1項、第69條第3項規定之構成要件，且詳述其理由並認定原處分並未違反法定處罰原則甚詳。上訴人仍執其歧異之法律見解主張原判決違背法定處罰原則及有理由不備之情事，亦無足取。

（六）另參財政部66年函釋「貴院所聘醫師，如確係按門診收入拆帳給付報酬，而非受雇支領固定薪資者，其執業收入，可按執行業務所得之扣繳率扣繳所得稅。」86年函釋「西醫師受聘在財團法人組織之醫療院所駐診，其駐診收入係與該醫療院所拆帳經查明屬實者，可適用執行業務者費用標準第11款第㈥目規定減除必要費用。」87年函釋「新核定『86年度執行業務者費用標準』第11款第㈣目為西醫師在醫療機構駐診，駐診收入係與駐診醫療機構拆帳者，按實際拆帳收入減除20％必要費用。」89年函釋「西醫在醫療機構駐診拆帳合約之適用範圍及報備規定……駐診拆帳係指醫療機構與西醫師間無僱傭關係，……」等內容以觀，上開函釋固未否定醫療院所內非受僱支領固定薪資之醫師，得與醫院約定按執行業務收入拆帳給付報酬，然係以非受僱支領固定薪資之醫師為限，至醫師是否確屬非受僱支領固定薪資者，則需按實際契約內容而判定，是以財政部始訂頒90年函釋「西醫師在醫療機構從事醫療及相關行政業務所獲致之所得，其所得類別，應依所得稅法有關規定查明事實認定」內容，並停止上開函釋之適用。原判決以財政部既早以90年函釋廢止不再援用該部66年、86年、87年、89年函釋，且上訴人曾於89年8月19日申請將該院醫師「改按」自行執業者身分投保，經被上訴人否准其申請，上訴人亦未提出爭議審議，上訴人應早已知悉被上訴人之見解，況原處分所裁處者，乃上訴人於96年12月至99年11月間，未依規定負擔其應負擔之健保費之行為，上訴人在90年12月27日後，無視前揭函釋已不再援用之事實，擅自以自行執業者身分扣收主治醫師之全額健保費，卻以本身為投保單位並將所屬主治醫師以受僱者身分申報，自無得主張信賴前揭已被廢止之函釋等情，於法並無不合。上訴意旨指摘原判決扭曲90年函釋意旨，且無視所得稅法、執行業務者費用標準、行政法院及稅捐稽徵機關肯認上訴人主治醫師屬駐診拆帳之執行業務者等客觀事實，恣意認定上訴人所信賴者為業經財政部廢止之函釋，即推論上訴人不能主張信賴保護云云，顯違背行政訴訟法第189條規定及證據法則並判決理由不備乙節，亦非有據。

（七）我國就違反行政法上義務之處罰，係採處罰法定主義，需法律有明文規定為限，始得加以處罰，且裁罰之種類亦應依法律規定為之。行政罰法第18條之立法理由謂「1.第1項規定裁處罰鍰時應審酌之因素，以求處罰允當。又裁處罰鍰，除督促行為人注意其行政法上義務外，尚有警戒貪婪之作用，此對於經濟及財稅行為，尤其重要。故如因違反行政法上義務而獲有利益，且所得之利益超過法定罰鍰最高額者，為使行為人不能保有該不法利益，爰於第2項明定准許裁處超過法定最高額之罰鍰。2.行為人違反行政法上義務而應裁處罰鍰時，若有本法所規定減輕或免除其處罰之事由，其減輕之程度，宜有明文規定，以限制行政機關之裁量權，並符合本法減輕或免除處罰之意旨，但法律或自治條例另有規定者，則從其規定，爰為第3項規定……。」足認該條僅於行政機關依法對裁罰輕重具有裁量空間時始有適用，倘依法律規定，於構成要件合致時，僅賦予單一之法律效果，則行政機關自無考量前開因素核定裁罰輕重之空間，否則即屬違法。同條第3項減輕處罰自須以「依本法規定減輕」為前提要件，即行為人須具同法第8條、第9條、第12條或第13條等減輕處罰之事由情形下，始有適用之餘地。另原處分所依據之修正前健保法第69條第3項，明定裁罰倍數即為2倍，行政機關並無裁量空間，且上訴人無行政罰法第8條、第9條、第12條或第13條得減輕或免除其處罰等情節，原判決認本件無行政罰法第18條第3項適用之餘地，並無違誤。上訴人執詞指摘原判決適用法規顯有錯誤，無足憑採。

（八）上訴人主張司法院釋字第327號、第339號、第356號、第616號、第641號、第673號、第713號等解釋意旨，已揭示法律規定罰鍰未設有合理最高金額之限制，而以一定比例或倍數作為裁罰標準者，違反憲法第23條之比例原則，另釋字第685號、第716號亦揭示對於罰鍰金額設計固定倍數，又未賦予任何裁量空間者，將造成個案過苛之情形而違反比例原則，原判決未據此撤銷原處分，顯屬違背法令云云。然查，國家為達其政策目的而以法律對於違反行政法上義務設有裁罰規定並決定其裁罰內容時，通常會以立法裁量或行政裁量擇一之方式為之，而所謂行政裁量係指法律規定多種處罰方法或裁罰金額有彈性，賦予行政機關考量具體個案為裁量；至立法裁量若係以法律規定單一之裁罰方式，未賦予行政機關裁量權，一旦行為合致處罰構成要件時，行政機關僅得依法處罰而無裁量空間，否則亦有違依法行政原則。國家為增進民族健康，應普遍推行衛生保健事業及公醫制度；國家應推行全民健康保險及國家應重視社會救助、福利服務、國民就業、社會保險及醫療保健等社會福利工作，對於社會救助和國民就業等救濟性支出應優先編列，乃憲法第155條、第157條暨憲法增修條文第10條第5項、第8項所明定之基本國策（司法院釋字第472號解釋及第550號解釋參照）。全民健保為強制性社會保險，以保護全民健康為宗旨，為健全及穩固財源以達健保法之立法目的並永續發展，健保法規定保險費由保險對象、投保單位及政府共同支付，法律已明定各類被保險人之投保金額及被保險人、政府或雇主保險費負擔比例並不相同，且就保險費及其費率之擬定設有嚴謹之法定程序，對於第1類至第3類之保險費率設有6％及眷屬投保口數3口之上限，故健保法之保險費實質上並不高，另有關保險金額之分級及各類保險對象投保金額之基準等事項亦均詳為規定，足徵立法機關於制定修正前健保法第69條第3項「按投保單位應負擔之保險費金額裁罰2倍」規定時，選擇以立法裁量之方式為之，即以上述嚴謹之費率程序及限額之保險費額之規定，代替賦予行政機關之處罰裁量，該規定雖形式上對於罰鍰金額似僅設計固定倍數又未賦予被上訴人任何裁量空間，然亦無具體個案過苛及違反實質正義之情事，與上訴人所舉司法院釋字第327號、第339號、第356號、第616號、第641號、第673號、第685號、第713號、第716號等解釋揭示法律規定罰鍰未設有合理最高金額之限制，而以一定比例或倍數作為裁罰標準又未賦予任何裁量空間者，將造成個案過苛之情形而違反比例原則之具體內容不同，亦與本院102年度3月份第2次庭長法官聯席會議決議之裁量怠惰有異。從而上訴人據以主張原處分違反比例原則，亦屬無據。另當事人因違反行政法上之義務而遭裁罰時，縱他人有相同情事而主管機關未予裁罰時，係屬該主管機關對該具體個案處理是否妥適之問題，該當事人無從主張平等原則作為免罰之依據，亦即不得主張違法之平等，此為本院歷來之見解，原判決業就上訴人所為「其他醫院亦有與本件類似情事，被上訴人未予裁罰，原處分有違平等原則」之主張如何不足採等情，論述無訛；並就上訴人請求訊問主治醫師，並命被上訴人提出其處理所有「以自行執業者身分由醫師負擔全額健保費，卻以受雇者身分為醫師繳納健保費給被上訴人」醫院之相關公文等證據調查之請求，並無必要等情，詳予說明，且述及兩造其餘攻擊防禦方法經斟酌後，與判決結果無礙故無庸一一論述等，縱其理由為上訴人所不認同，亦與判決不備理由之要件有別。上訴人主張原判決不採其主張，亦未說明理由，顯有違行政訴訟法第125條及第133條所揭示之職權調查原則及行政訴訟法第176條準用民事訴訟法第286條之規定等語，亦無理由。

（九）綜上所述，原判決認事用法並無違誤，並已明確論述其事實認定之依據及得心證之理由，對上訴人在原審之主張如何不足採之論證取捨等事項，亦均有詳為論斷，其所適用之法規與該案應適用之法規並無違背，與解釋、判例亦無牴觸，並無所謂判決不適用法規或適用不當或判決不備理由等違背法令之情形，上訴意旨無非持其歧異見解對於業經原判決詳予論述不採之事項再予爭執，要難謂為原判決有違背法令之情形。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第四庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異