最高行政法院(含改制前行政法院)104年度判字第566號

最　高　行　政　法　院　判　決

104年度判字第566號

上訴人

黃芷羚（原名：黃秋萍）

訴訟代理人

林石猛律師

被上訴人

高雄市政府人事處

代表人

葉瑞興

訴訟代理人

王麗鴻

上列當事人間考績事件，上訴人對於中華民國104年5月25日高雄高等行政法院103年度訴字第505號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、被上訴人之代表人原為城忠志，民國104年9月14日改由葉瑞興擔任，茲據新任代表人具狀承受訴訟，核無不合，應予准許。

二、緣上訴人係高雄市立國昌國民中學人事室主任，其102年年終考績經考列乙等（78分）且經銓敍部審定，被上訴人以103年2月20日高市人企字第10330133100號考績（成）通知書（下稱系爭考績通知書）函知上訴人，上訴人提起申訴、再申訴，均遭駁回，遂提起行政訴訟，經原判決駁回後，復行上訴。

三、上訴人於原審起訴主張：㈠上訴人102年度之工作表現優異，具備年終考績得考列為甲等之事由，被上訴人卻恣意以上訴人當年度「辦理前校長退休有疏失」「績效考核之排名屬中後段之成績」「兩報表有填寫錯誤」等不實指摘，核定考績為乙等，並以系爭考績通知書通知上訴人，該考績通知書已單方面發生確認之考績上法律效果，具備「行政機關」、「行為」、「公權力」、「個別性」、「單方性」及「法效性」等行政處分之6個要素，合於行政程序法第92條第1項之規定。是以，系爭考績通知書並非單純之通知書。而因系爭考績之核定，致使上訴人之考績獎金減少、專業能力遭質疑、且無法符合轉任條件，致財產權、名譽權及工作權均受到侵害。又公務員年終考績，係國家對公務員整年度之表現，包括工作、操行、學識、才能等事項所為之確認，且年終考績通知書送達公務員時，該公務員即受該通知書內容之約束，並對公務員發生確認之考績上法律效果，故非單純之管理措施，本質上係含有貶抑性質之確認性行政處分，上訴人自得對之提起撤銷訴訟，方符合憲法第16條訴訟權保障之要求。㈡被上訴人所屬教育局人事室主任吳美鳳係上訴人102年年終考績之考核主管，考核主要事由為前校長王世哲退休案之辦理是否有所疏失，涉及第2次退休核定函遲未核發至校是否有可歸責之處，惟退休核定函應於何時核發至校乃吳美鳳決定，該案乃吳美鳳顯涉及自身之事項自應迴避，卻於考核時未為迴避，有違正當法律程序。而被上訴人對於上訴人辦理前校長退休案有疏失之事實認定，有未調查證據，且就有利於上訴人之情形未併予注意之瑕疵，違反行政程序法第9條、第36條及第43條等規定。又被上訴人指摘上訴人「績效考核排名」屬中後段之成績，然績效考核表既已針對當年度選定事項進行考核，則被上訴人再以其作為考核事項，顯對績效考核表所選定之事項再度予以評價，產生重複評價，形同對上訴人之處罰，違反行政罰法所揭示之處罰法定原則。而績效考核排名之計算，被上訴人係以全高雄市63所國中為基礎，惟上訴人已表示應以73校為計算基礎，則上訴人成績並不在中後段之列，但被上訴人未就此進行調查、確認，亦違反行政程序法第9條規定。至被上訴人指摘上訴人填寫「102年8月份待遇資料」、「102年度性別主流化人數統計」等資料有錯誤情事，惟上訴人所屬學校並無待遇資料填寫錯誤情事，且該102年度8月份待遇資料之填寫，係訴外人謝閔任之工作範疇，被上訴人對上揭有利上訴人事證未進行調查，亦未敍明不採納之理由，顯有違法。故102年度考績通知有上揭錯誤，係屬違法行政處分，申訴及再申訴決定均未予糾正，上訴人自得訴請撤銷。㈢縱系爭考績通知書非行政處分，然其係基於錯誤之事實認定所作成，致上訴人受考績獎金減少之財產權上損害，上訴人自得依行政訴訟法第8條第1項規定，請求被上訴人將上訴人102年度考績改列甲等並給付上訴人短少發給之考績獎金。倘上訴人該年年終考績考列為甲等，考績獎金應為新臺幣（下同）62,275元，惟因遭考核為乙等致考績獎金僅為31,138元，故被上訴人應給付上開差額即31,137元予上訴人等語。求為「⑴系爭考績通知書、申訴決定及再申訴決定均撤銷。⑵被上訴人應將上訴人102年度考績改列甲等，並給付31,137元予上訴人。」之判決。（上訴人於原審之起訴狀載聲明為：先位聲明《撤銷訴訟》：「原處分（即系爭考績通知書，下同）、申訴決定及再申訴決定均撤銷。」；備位聲明《一般給付訴訟》：「⑴原處分、申訴決定及再申訴決定均撤銷《上訴人誤為撤回》。

⑵被上訴人應給付31,137元予上訴人。」嗣於104年2月3日原審法院準備程序審理時始陳稱如上之聲明）。

四、被上訴人則以：系爭考績通知書未改變上訴人公務人員之身分關係，且對其權利無重大影響，依司法院釋字第243號、第266號、第298號等解釋意旨，僅得依公務人員保障法第77條所規定之申訴、再申訴程序為救濟，尚不得提起行政訴訟。況上訴人亦未經訴願程序，起訴亦不備要件，於法不合。又公務人員之考績獎金係依其當年度受考核結果而給與，獎金數額未必相同，故公務人員對未能領取之考績獎金，僅屬主觀期望，尚難認其屬財產而主張財產權受有損害。上訴人102年年終考績既考列乙等，依公務人員考績法第7條規定，予原機關原職等晉年功俸1級，並給與半個月俸給總額之1次獎金，並無不當，且未改變其公務人員身分，上訴人主張其102年年終考績考列乙等致其名譽、財產及工作權等均遭受侵害等情，洵屬誤解等語，資為抗辯。

五、原判決係以：㈠被上訴人辦理上訴人102年度年終考績成績考核，以系爭考績通知書函知上訴人考績考列為「78分、乙等」，並未終止或改變上訴人之公務員身分地位及直接影響其服公職之權利，亦未對上訴人之權益發生重大影響，核屬公務人員保障法第77條第1項所指之工作條件或管理措施，參諸司法院釋字第266號解釋及本院103年度裁字第292號裁定意旨，上訴人僅得依申訴、再申訴程序尋求救濟，不得提起訴願及行政訴訟。故有關上訴人聲明⑴⑵即求為判決撤銷系爭考績通知書、申訴決定及再申訴決定及命被上訴人將上訴人102年度考績改列甲等部分，係對公務人員考績提起行政訴訟，有起訴不備其他要件之情形，自非合法，且其情形無法補正，依行政訴訟法第107條第1項第10款規定，應予以駁回。上訴人主張系爭考績通知書係含有貶抑性質之確認性行政處分，基於憲法第16條及行政訴訟法第2條所揭示之無漏洞權利保護意旨，應准予對公務人員考績提起行政訴訟云云，與現行實務見解有間，尚無足採。㈡上訴人就其102年度年終考績考列乙等之結果，業經提起申訴、再申訴之救濟程序，均遭駁回，已無從爭執而告確定。則被上訴人依公務人員考績法第7條第1項第2款規定，發給上訴人半個月俸給總額之1次獎金，於法並無不合。而上訴人基於「已確定」之乙等考績結果，僅享有半個月俸給總額之1次獎金財產上請求權，上訴人主張其得請求1個月俸給總額之1次獎金，依行政訴訟法第8條第1項規定，聲明⑶求為判決被上訴人給付甲等與乙等考績獎金差額31,137元，並無公法上之原因，在法律上為顯無理由，爰不經言詞辯論，逕以判決駁回之。㈢綜上所述，上訴人訴請被上訴人給付甲等與乙等考績獎金差額31,137元部分，在法律上顯無理由。又上訴人請求撤銷102年度考績通知書、申訴決定及再申訴決定，並訴請考績改列甲等部分，為不合法，爰併以程序較裁定為慎重之判決駁回等詞，資為論據，駁回上訴人在原審之訴。

六、上訴人以原判決違背法令，主張意旨略以：㈠現行法並未針對特定事項之行政處分明文排除於行政訴訟法第4條適用之外，且由法學方法論之觀點觀之，系爭處分（按係系爭考績通知書）本質上既屬行政處分，倘行政機關基於領導統御之考量欲擬制其非行政處分，需以法律明文之方式為之，而現行法律並無此一擬制規定，故本件系爭年終考績乙等之處分為行政處分甚明。又管理措施與行政處分並非互斥之概念，年終考績形式上雖為管理措施，但實質上仍可依個案情節之不同而構成行政程序法第92條之行政處分。原判決未就本件個案中之情節檢驗是否構成行政處分，即以年終考績乙等之通知非行政處分，而否准上訴人提起行政訴訟，顯有判決違背法令之情事。㈡基於憲法第16條訴訟權保障及行政訴訟法第2條所揭示之無漏洞權利保護之立法目的，應認本件得提起撤銷訴訟。而公務人員保障法第84條未準用同法第72條向司法機關請求救濟之規定，於解釋論上應限縮解釋為「經檢驗而不構成行政處分之管理措施始不得提起行政訴訟」之情形，始能實踐行政訴訟無漏洞權利保護之意旨，原判決不准本件提起行政訴訟，即有判決違背法令之情事。㈢公務人員考績法施行細則第5條所稱「具體事蹟」為不確定法律概念，被上訴人依錯誤之事實而認定上訴人有上開條款所稱之「具體事蹟」，進而於年終考績核列上訴人乙等，其判斷顯有瑕疵情事，自應受司法審查，原審法院未調查證據並進行審查，違反司法院釋字第553號解釋內涵。㈣上訴人102年年終考績經考列乙等，係因上訴人之主管吳美鳳對上訴人於102年7月至8月間辦理前校長退休案之評價所致。惟上訴人為前校長辦理退休時，係由吳美鳳進一步承辦、審核，顯見前校長退休案為吳美鳳自身涉及之事項。又被上訴人雖以上訴人遲延寄送第1次退休核定函予前校長，而註記上訴人3個缺點後，將上訴人102年年終考績考核為78分，惟該第1次退休核定函之內容既然有誤，且屬於明顯、重大退休核定錯誤，亦為吳美鳳明知之錯誤，即應儘速核定內容正確之退休核定函，且前校長已於辦理退休時，聲明具大專集訓年資且需採計，並經吳美鳳同意更審，然事後吳美鳳卻以諸多理由遲不予核發，即不應將其作為上訴人102年年終考績之評價項目，況上訴人已證明並未遲延寄送第1次退休核定函予前校長之事實，前校長退休案之辦理若真有疏失，亦應是第2次核定函遲未予核發之疏失，而第2次核定函是否及時核發之決定權乃歸屬吳美鳳，是前校長退休案為吳美鳳自身所涉及之事項無疑，則依行政程序法第32條、第33條及考績委員會組織章程第8條之規定，吳美鳳自應迴避上訴人102年度之年終考績考核案。原判決未審酌吳美鳳考核上訴人年終考績有應迴避事由卻未迴避之情事，違反憲法所保障之正當法律程序，顯判決違背法令等語。

七、本院查：

㈠依上訴狀載之聲明固載為：「先位聲明：原判決廢棄。申訴、再申訴決定及原處分均撤銷，被上訴人應將上訴人102年年終考績改列為甲等，並給付31,137元之年終獎金予上訴人。備位聲明：原判決廢棄。申訴、再申訴決定及原處分均撤銷（上訴人誤為撤回），被上訴人應給付31,137元之年終獎金予上訴人。」其內容與上訴人提起行政訴訟之起訴狀相同（所不同者為上訴聲明多一項「原判決廢棄」之聲明），然核其於原審準備程序之聲明，足認其聲明真意應係不服被上訴人對其所為102年度年終考績乙等之考核，請求被上訴人將之改列為甲等，並給付甲等、乙等之考績獎金之差額31,137元，本院爰依原判決之審理範圍審酌，先予敍明。

㈡考績部分：

⑴按原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：……起訴不合程式或不備其他要件者。」行政訴訟法第107條第1項第10款定有明文。是以，若對於不得提起行政爭訟之處分提起行政訴訟，其訴即屬不備起訴要件，行政法院應以裁定駁回之。

⑵次按「公務人員權益之救濟，依本法所定復審、申訴、再申訴之程序行之。」「公務人員對於服務機關或人事主管機關所為之行政處分，認為違法或顯然不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起復審。」「公務人員對於服務機關所為之管理措施或有關工作條件之處置認為不當，致影響其權益者，得依本法提起申訴、再申訴。」亦為公務人員保障法第4條第1項、第25條第1項前段、第77條第1項所明定。另依同法第84條「申訴、再申訴除本章另有規定外，準用第3章第26條至第42條、第43條第3項、第44條第4項、第46條至第59條、第61條至第68條、第69條第1項、第70條、第71條第2項、第73條至第76條之復審程序規定。」規定，公務人員提起申訴及再申訴程序，並未準用同法第72條第1項得向司法機關請求救濟之規定，是以就此類案件即不得提起行政訴訟。從而，因公務員身分受行政處分得否提起行政爭訟，應就處分內容分別論斷，如該行政處分足以改變公務員身分關係，或於公務員權益有重大影響之處分，或基於公務員身分所生之公法上財產上請求權遭受損害，可提起行政爭訟；至於未改變公務員身分關係，或對其憲法所保障服公職之權利未有重大影響，亦未損害公務人員之公法上財產請求權之措施，核屬保障法第77條第1項所指之工作條件或管理措施，公務人員僅得依申訴、再申訴程序尋求救濟，不得以復審之程序請求救濟，亦不許提起行政訴訟（司法院釋字第187號、第201號、第243號、第266號、第298號、第312號、第323號、第338號、第430號、第483號、第539號等解釋意旨參照）。職是，未改變公務員身分關係或對其憲法所保障服公職之權利未有重大影響，亦未損害公務人員之公法上財產請求權者，不論以何種訴訟種類提起行政訴訟，均非法之所許。

⑶經查，上訴人係高雄市立國昌國民中學人事室主任，其102年年終考績經考列乙等（78分）且經銓敍部審定，被上訴人以系爭考績通知書函知上訴人，並依法給付上訴人考列乙等之考績獎金，上訴人提起申訴、再申訴，均遭駁回等情，為原判決所確定之事實，復為兩造所不爭。足認系爭考績之評定，並未改變上訴人之公務員身分關係，亦未損及其公法上之財產權，依上開規定及說明，上訴人僅得依公務人員保障法第77條規定之申訴、再申訴程序請求救濟，尚不得對之提起行政訴訟。又各公務人員僅能期待其工作表現能獲得肯定而得到甲等之考評，然並無直接請求其直屬長官及所服務機關對其工作表現考列甲等之請求權。原判決據以認定上訴人就其102年度之年終考績之救濟，即訴請撤銷暨改列甲等部分之請求，屬起訴不備要件且無從補正，原應以裁定駁回，仍以對上訴人較為有利之判決為之，經核於法尚無不合。又上訴人既不得就系爭考績部分提起行政訴訟，其上訴意旨就該部分之實體主張，本院即無庸審酌。

㈢考績獎金差額部分：公務人員考績法第7條第1項規定：「年終考績獎懲依左列規定︰甲等︰晉本俸1級，並給與1個月俸給總額之1次獎金；已達所敍職等本俸最高俸級或已敍年功俸級者，晉年功俸1級，並給與1個月俸給總額之1次獎金；已敍年功俸最高俸級者，給與2個月俸給總額之1次獎金。乙等︰晉本俸1級，並給與半個月俸給總額之1次獎金；已達所敍職等本俸最高俸級或已敍年功俸級者，晉年功俸1級，並給與半個月俸給總額之1次獎金；已敍年功俸最高俸級者，給與1個半月俸給總額之1次獎金。……。」如前所述，上訴人102年度年終考績為乙等，業經申訴、再申訴程序，均遭駁回，且不得再行起訴救濟已告確定，上訴人基於該確定之乙等考績結果，僅享有半個月俸給總額之1次獎金財產上請求權，被上訴人亦已依上開規定，核發給半個月俸給總額之1次獎金，此為上訴人不爭，則上訴人主張其年終考績應改列甲等，被上訴人應補發甲等、乙等年終獎金之差額31,137元，於法自非有據，原判決以上訴人並無公法上之原因，所為請求在法律上顯無理由，而不經言詞辯論，逕以判決駁回，亦無違誤。

㈣綜上所述，原判決認事用法並無違誤，並已明確論述其事實認定之依據及得心證之理由，對上訴人在原審之主張如何不足採之論證取捨等事項，亦均有詳為論斷，其所適用之法規與該案應適用之法規並無違背，與解釋、判例亦無牴觸，並無所謂判決不適用法規或適用不當等違背法令之情形。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

八、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第三庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異