臺北高等行政法院判決

101年8月16日辯論終結

原告

賴再福

被告

桃園縣政府城鄉發展局

代表人

吳啟民（局長）

訴訟代理人

歐政一

莊敬權

上列當事人間都市計畫事件，原告不服桃園縣政府中華民國100年11月3 日府法訴字第1000302490號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：原告於民國（下同）100 年7 月6 日申請發給桃園縣大溪鎮三層段阿姆坪小段第91-21 地號土地（下稱系爭土地）使用分區證明，經被告核發100 年7 月6 日（100 ）桃縣城行字第19029 號桃園縣政府城鄉發展局都市計畫土地使用分區（或公共設施用地）證明書（下稱原處分），其內記載系爭土地「都市計畫案名（發布實施日期）：石門水庫水源特定區（民國87年8 月25日）；土地使用分區（或公共設施用地）：水庫保護區及水域及旅館區」。原告不服，提起訴願，遭桃園縣政府以該證明書非行政處分而為不受理決定，原告遂提起本件行政訴訟。

二、原告主張略以：

㈠原告於桃園縣大溪鎮石門水庫水源特定區大溪坪地區（湖濱飯店）購置土地及房屋，被告於87年8 月25日公告實施（第1 次通盤檢討案）都市計畫及98年3 月20日公告大溪坪地區細部計畫。原告申請土地使用分區證明，被告以原處分查核函復，其內容並非單純事實敘述及觀念通知，乃單方行政行為（利用公權力措施），已發生法律效果及造成原告等權利嚴重損害，為行政處分。

㈡原處分所載「水庫保護區及水域及旅館區」，係都市計畫公布實施後，被告於93年3月9日利用公權力經縣都市計畫委員會第14屆第16次會議決議，請規劃單位配合水土保持法第20條規定，於標高250 公尺水庫滿水位線算起至水平距離至50公尺（現改為30公尺）範圍內劃設保護帶，但經過13年因欠缺法源均不能實現（有違法編定）。然後被告再編造一個「在主管機關依法劃定水庫保護帶之前，僅得透過增訂退縮建築規定，預先留設水庫保護帶所需範圍」的手段要繼續限制原告土地使用（類似假扣押），致使原告所有土地建物降低價值，無法出租或出售，已損害原告權益。

㈢本案系爭編定（水庫保護區及水域），非87年8 月25日公告實施之都市計畫定期通案檢討之編定，係被告利用公權力措施作個案變更編定，為要劃設水庫保護帶之用，違反行政程序法第6 條平等原則及同法第10條之規定。蓋石門水庫水源、特定區都市計畫（即本都市計畫）共有11處須辦理細部計畫，被告為何單獨挑選與旅㈡湖濱飯店同附帶條件一之旅㈠名流中心自行辦理細部計畫案，並於92 年6月4 日在免修改為保護區、免退縮建築、免劃設水庫保護帶之下先行完成旅館區公告結案。其餘部份，於93年間再交由內政部營建署規劃，被告顯然係利用行政裁量權行使圖利他人。

㈣被告將原告土地使用分區編定為「水庫保護區及水域及旅館區」，已違背本都市計畫原有規定：

⒈依據本都市計畫書第88頁（證1 ）附帶條件一第㈠項第2 點規定：「坡度百分之30以下，標高250 公尺以上之土地除現有『名流中心』、『湖濱飯店』土地使用權範圍變更為旅館外，其餘仍維持原計畫住宅區」。

⑴應如同旅一名流中心土地使用權範圍變更編定為「旅館區」（證9 ）。

⑵非規定將旅二湖濱飯店土地使用權範圍增加編定「水庫保護區及水域」成為「水庫保護區及水域及旅館區」（證2 ）。

⒉依據被告函復監察院之「監察院調查朱修顯君陳情案桃園縣政府查復書」（證3 ）中第3 頁調查結論第㈢調查事項⒊：「陳情人所提及之水庫保護帶係依據水土保持法第20條劃設，其主管機關為行政院農業委員會水土保持局。……在主管機關依法劃設水庫保護帶之前，僅得透過退縮建築，預先留設水庫保護帶所需範圍」。即為被告於98年3 月20日公告大溪坪地區（旅二湖濱飯店）細部計畫土地使用分區管制要點（證8 ）第三點規定為自等高線250 公尺起算水平距離30公尺退縮建築，就是要預先留設水庫保護帶所需範圍之用。與被告利用行政裁量權於87年8 月25日所增加編定「水庫保護區及水域」是不相同的。

⒊又據被告於101 年1 月3 日答辯狀第5 頁辯稱「臺灣省都市計畫委員會75年12月3 日第311 次會議決議變更：『商二、三、四…住一、二…為保道區之範圍，據水庫淹沒區（標高250 公尺）水平距離之土地全部變更為水庫保護區。』規定內容核發的」，又辯稱「該湖濱飯店係為原住二變更為旅二，故除原湖濱飯店土地使用權範圍變更為旅館區外，距水庫淹沒區（標高250 公尺）之水平距離100 公尺範圍之土地變更為水庫保護區。」云云：

⑴被告前段所指臺灣省都市計畫委員會決議並無規定旅二湖濱飯店土地使用權範圍須編定「水○○○區○○○○○○段應指現有「湖濱飯店」土地使用權範圍變更為「旅館區」；之外距水庫淹沒區（標高250 公尺）之水平距離100 公尺範圍之土地才變更為水庫保護區的，並非指包括湖濱飯店土地使用權範圍變更為水庫保護區；

⑶被告明知旅二湖濱飯店土地使用權範圍為大溪鎮○○段○○○○段91-21 地號（即為本訴訟標的）應編定為「旅館區」而已，竟然利用行政裁量權違法增加編定「水庫保護區及水域」之編定，與原都市計畫之規定有所違背。

⒋又據被告爭辯2 案（指旅一及旅二）都未依都市計畫法第23條公告實施，並無違法云云：

⑴申請核發都市計畫土地使用分區證明書（即系爭原處分）通常是用來銀行貸款及出售、出租估算證明其價值。本案土地分區使用經被告違法編定後，原告長期受到類似假扣押損害，最明顯的就是銀行貸款額度，如旅一的名流中心劃編為「旅館區」後，面積僅276坪卻可經合作金庫每坪貸款新臺幣（下同）60萬共1億6 千萬元，而旅二的湖濱飯店地區卻因被違法編定為「水庫保護區及水域及旅館區」後，連貸款都被拒絕。

⑵因此原告永基公司持有建物無法出售、出租得到利益亦無法取得銀行貸款，因此無法繳納房屋稅，已經由稅捐單位移送法院查封在案（證12），均係自被告違法編定後（自87年8 月25日起）所生損害之事證，並非須至公告實施後方有違法。

⒌被告辯稱核發原告賴再福之系爭土地使用分區證明書，係依被告87年8 月25日公告實施之主要方案【指石門水庫水源特定區（第一次通盤檢討案）都市計畫書】規定內容核發的，但經查含括第76頁（證13）及第88頁（證1 ）之整頁內容，均規定「名流中心」、「湖濱飯店」土地使用權範圍變更為「旅館區」（旅一、名流中心已如規定編定為旅館區，證9 ），並無其他明文規定旅二湖濱飯店土地使用權範圍內要增加編定「水庫保護區及水域」。找不到增加編定之依據，有濫用權力之違法。

㈤本案都市計畫之編定（又稱通案之編定）係依照本區域內有關都市生活之經濟、交通、衛生、保安、國防、文教、康樂等重要設施，預計25年內之發展情形，作有計畫之發展，並對土地使用作合理之規劃後，才將現有旅二湖濱飯店土地使用權範圍變更為「旅館區」，並無規定須增加編定「水庫保護區及水域」。被告辯稱依都市計畫法第32條及第33條以及退縮建築等規定云云，查所指條款規定均屬都市計畫通案編定後之土地使用管制之規定問題，與本案爭執點增加編定「水庫保護區及水域」是不相關的。按都市計畫法規編序，第1 章總則，第2 章都市計畫之擬定、變更、發布及實施，第3 章土地使用分區管制，被告所指第32條、第33條及退縮建築均在第3 章，是屬管制法規，不是第2 章的編定法規。

㈥被告違反行政程序法第111 條第3 、7 款，原處分應為無效：劃設水庫保護帶（即為原處分所載：水庫保護區及水域之法源），有因法律互相牽連牴觸，除非修改法律否則被告對整個石門水庫水源特定區內任何人之土地上均無法實現劃設水庫保護帶。故被告無法取得法源，本都市計畫發布實施迄今已13年都不能實現，即為鐵證，原處分違反行政程序法第111 條第3 款規定而無效。另以一般具有合理判斷能力者，即可看出其規範劃編水庫保護帶欠缺法源及法律上互相牴觸無法達成目的，是被告違法編定的重大瑕疵，有行政程序法第111 條第7 款行政處分無效及行政訴訟法第4 條第2 項之違法。本案行政處分為「水庫保護區及水域及旅館區」，已有行政程序法第112 條後段無效除去後不能成立，全部無效；依行政程序法第110 條第4項規定：無效之行政處分自始不生效力（並不能因修改法律後便成為有效）。

㈦被告利用公權力故意違法及消極不作為怠於執行職務遲延迄今已13年，致使原告遭受重大損害，爰依行政訴訟法第7 條規定及本計劃書第五點規定（證1 ）提起附帶損害賠償之訴。原告損害之事實如下：

⒈湖濱飯店經被告故意違法編定為「水庫保護區及水域及旅館區」後，受到都市計畫法第41條及都市計畫法臺灣省施行細則第31條之限制影響，致使原告之土地及建物均因此價值降低損害權益，迄今無人承買或承租使用（原承租經營者湖濱飯店因分區使用已成違章建築物，已不再續租經營）。惟因土地上原有建築物已不符合土地使用分區規定，並受限除准修繕外，不得增建或改建及遭受毀損時，不得以原用途（住宅）申請重建，其使用權已被剝奪。另土地分區管制規定不容許設置第7 組療養院及第8 組老人安養機構類別之使用（住宅區是容許的），其財產權益已受損害。

⒉按每一建坪每個月租金400 元計算（原出租予湖濱飯店租金），原告只請求所失利益的20% ，以為道德補償：

⑴原告賴再福持有建物面積41.25 ㎡（12.5坪）= 每個月可得租金5,000 元則5,000 元x 12個月=60,000 x13年=780,000元( 至100 年8 月25日止所失利益) 。780,000 元x 20% = 156,000 元

⑵原告永基公司持有建物面積2,409.91㎡（729 坪）則400 元x729坪=291,600 x 12 個月=3,499,200元x13年=45,483,600 元（至100 年8 月25日止所失利益）。45,483,600 x 20% = 9,096,720元

⑶156,000 元+9,096,720元=9,252,720元（至100 年8月25日止）

㈧依但書維持原計畫住宅區：

⒈依據本都市計畫書（第88頁）附帶條件一，第2 項但書維持原計畫住宅區。

⒉經查本都市計畫第1 次通盤檢討時程就花上14年才完成公告實施，之後又花上13年無法完成細部計畫，又據被告聲稱本第1 次通盤檢討已結束及於100 年7 月1 日撤案，並進行第2 次通盤檢討，被告理應依第1 次通盤檢討案之但書約定履行維持原計畫住宅區之編定，而非等待下次通盤檢討變更，以求早日讓原告進行房屋整修出租收益，減少繼續遭受損害。

⒊本旅二湖濱飯店土地、建物所有權人大多數都不同意被告所擬細部計畫方案（被告已於100 年7 月l 日撤回），請鈞院依據本都市計畫書（第88頁）附帶條件一，第㈡項但書約定判決維持原計畫住宅區。如只撤銷「水庫保護區及水域」留旅館區，是不能解決地上建物合法之使用問題，因旅館區不就地合法，必須拆除重建，住宅區立即便可使用。

㈨綜上，被告有行政程序法第10條及行政訴訟法第4 條第2項濫用權力之違法，應依行政訴訟法第201 條規定撤銷其編定，並依本都市計畫但書約定維持原計畫住宅區以及撤銷原訴願決定並給付原告補償。為此，提起本件訴訟，並聲明求為判決：⒈撤銷被告100 年7 月6 日（100 ）桃縣城行字第19029 號函核發都市計畫土地使用分區證明書（行政處分書）所載：座落桃園縣大溪鎮○○段○○○○段91-21 地號都市計畫土地使用分區編定為「水庫保護區及水域及旅館區」維持原計畫住宅區之編定及訴願決定。⒉附帶請求被告應賠償原告賴再福156,000 元及自100 年8月26日起至清償日止，按年息百分之5 計算利息。

三、被告則辯以：

㈠有關都市計畫土地使用分區證明書核發事宜，被告意見說明如下：中央法規無明文規定應核發該證明書，民眾為暸解都市計畫土地使用分區可自行查核比對公告核定之法定都市計畫書、圖（桃園縣政府提供閱覽室及地理資訊系統網站），為簡化便民，桃園縣政府於90年6 月22日90府城都字第117570號函訂定「桃園縣都市計畫土地使用分區（或公共設施用地）證明申請須知」，都市計畫土地使用分區（或公共設施用地）證明非屬行政處分，僅就公告核定之法定都市計畫書、圖告知民眾，現行辦理單位為被告都市行政料。

㈡依桃園縣政府於87年8 月25日公告實施「變更石門水庫水源特定區計畫（第1 次通盤檢討）案」（下稱主要計畫案）規定：名流中心（旅一）地區、湖濱飯店（旅二）地區依附帶條件變更為旅館區。變更為旅館區部分應依下列規定，否則維持原計畫住宅區。㈠另行擬定細部計畫，俟細部計畫完成法定程序始得發照。㈡應提供變更範圍10% 之土地做為停車場用地。㈢應自設污水處理設施，其放流水應符合「水污染防制法」規定之放流水標準後，始得核發旅館用途之使用執照。惟目前尚未依上開附帶條件規定完成。桃園縣政府於98年3 月20日起公告公開展覽「擬定石門水庫水源特定區大溪坪地區（旅二附近）細部計畫案」，經提桃園縣都市計畫委員會98年6 月15日第15屆第28次會議，決議：「本案涉及層面廣泛，為維護石門水庫環境生態，兼顧觀光遊憩發展需求及妥善處理人民陳情意見，另組專案小組討論後，再提會審議。」（附件2 ）。嗣本細部計畫案經該會專案小組100 年4 月19日第2 次會議，會議結論：「㈠為解決本計畫區開發與保育問題，本案6處細部計畫案建議俟完成『變更石門水庫水源特定區計畫（第2 次通盤檢討）案』後，再依檢討後主要計畫規定辦理。㈡本6 處細部計畫案提請本縣都市計畫委員會大會同意撤案。」。本細部計畫案再經提該會100 年7 月1 日第16屆第11次會議審議，決議（摘錄）：「為解決本計畫區開發與保育問題，本案同意依100 年4 月19日第2 次專案小組意見，俟完成『變更石門水庫水源特定區計畫（第2 次通盤檢討）案』後，再依檢討後主要計畫規定辦理，本案同意撤案。」（附件3 ）。

㈢本案土地使用分區證明書所載其土地為水庫保護區及水域及旅館區乙節，原處分係依據主要計畫案計畫書內容判發，其屬行政機關提供資訊之行為，為行政事實行為，亦僅為單純之事實敘述及觀念通知，並非對人民之請求有所准駁，自非訴願法上之行政處分，依改制前行政法院50年判字第46號、62年裁字第41號判例意旨，原告提起本件訴願及行政訴訟，程序顯不合法，應不予受理。

㈣有關原告主張系爭土地【位於上開湖濱飯店（旅二）地區】土地使用分區證明書應判發為住宅區乙節，依都市計畫法第26條、第28條規定意旨，有關湖濱飯店（旅二）地區是否變更為住宅區，應俟石門水庫水源特定區計畫辦理下次通盤檢討時納入檢討變更之參考。綜上論述，本件原告之訴顯無理由，為此求為判決駁回原告之訴。

四、本院查：

㈠按縣（市）乃地方自治團體，關於縣（市）都市計畫之擬定、審議及執行，為縣（市）自治事項，地方制度法第14條、第19條第6 款定有明文。又同法第4 條第2 項規定：「縣人口聚居達200 萬人以上，在未改制為直轄市前，於第34條、第54條、第55條、第62條、第66條、第67條及其他法律關於直轄市之規定，準用之。」依此，縣人口聚居達200 萬人以上者，在改制為直轄市前，準用直轄市之人事組織及財政規模。查桃園縣因人口聚居達200 萬人以上，乃依地方制度法第4 條第2 項、第62條第1 項及地方行政機關組織準則第3 條第1 項規定，於99年11月29日修正公布「桃園縣政府組織自治條例」，並自100 年1 月1 日施行，而依上開條例第6 條第1 項第9 款規定，城鄉發展局為桃園縣政府所設一級機關，依同條第2 項定有「桃園縣政府城鄉發展局組織規程」，故本件被告桃園縣政府城鄉發展局乃行政機關，非桃園縣政府內部單位，合先敘明。

㈡次依都市計畫法第4 條規定，桃園縣政府係都市計畫法之縣級主管機關。而桃園縣政府為服務並協助民眾暸解桃園縣都市計畫實施情形，以90年6 月22日90府城都字第117570號函訂定都市計畫土地使用分區（或公共設施用地）證明申請須知，明訂民眾得備具書件向桃園縣政府或經該府授權之鄉、鎮、縣轄市公所申請土地使用分區（或公共設施用地）證明，有該申請須知附在本院卷第121 頁背面可參，是人民依此取得申請土地使用分區（或公共設施用地）證明之權利，據以向桃園縣政府或經該府授權之鄉、鎮、縣轄市公所申請土地使用分區（或公共設施用地）證明，自屬依法申請之案件。第查，桃園縣政府或該府授權之鄉、鎮、縣轄市公所核發都市計畫土地使用分區（或公共設施用地）證明之使用分區，係依據已公告實施之都市計畫圖及地籍套繪圖核對，該證明則係就申請地號查核都市土地使用分區（或公共設施用地）及計畫說明書中之特殊土地使用規定予以查列，此觀該申請須知四、注意事項⑴、⑵規定即明。準此，依上開申請須知核發都市計畫土地使用分區（或公共設施用地）證明，係都市計畫法主管機關即桃園縣政府或其授權機關，針對人民申請之地號，依據已公告實施之都市計畫書、圖，就其具體查核、比對結果所作成之證明，對外生有確認之法律效果，參酌行政程序法第92條第1 項及訴願法第3 條第1 項關於行政處分定義之規定，自屬確認之行政處分。被告訴稱都市計畫土地使用分區（或公共設施用地）證明，乃行政機關提供資訊之行為，僅係單純之事實敘述及觀念通知，非行政處分云云，訴願決定並據此而為不受理決定，均屬有誤，核非可採。

㈢再都市計畫之擬定、審議及執行既為縣自治事項，桃園縣政府並為都市計畫法之縣級主管機關，則涉及都市計畫執行業務之都市計畫土地使用分區（或公共設施用地）證明之核發，自屬桃園縣政府權限，該行政處分之作成應由桃園縣政府為之。桃園縣政府固得依桃園縣政府組織自治條例第2 條第2 項規定，將上開權限委任所屬下級機關辦理，然依同條第5 項規定，應將其委任事項及法規依據公告之，並刊登該府公報，倘未踐行前揭公告及刊登公報程序，其權限委任即有瑕疵，所屬下級機關無從逕自作成該行政處分。經查，被告即桃園縣政府城鄉發展局依據桃園縣政府核定之分層負責明細表（本院卷第182 ～183 頁），雖實際負責都市計畫土地使用分區證明之核發業務，但被告分層負責明細表僅係依據桃園縣政府組織自治條例第14條第2 項及被告組織規程第12條規定，就業務執行事項擬定授權各層主管決定，由被授權者負其決定責任之分層負責規定，非屬行政程序法第15條所稱之權限委任資料，桃園縣政府就都市計畫使用分區證明書核發並無權限委任之公告資料，已據桃園縣政府101 年6 月22日府城行字第1010150847號函復明確，有該函在卷可憑（本院卷第301 頁），依前揭說明，被告自無從以自己名義核發都市計畫土地使用分區（或公共設施用地）證明予原告，被告逕自作成該行政處分，自有違誤，訴願決定未予糾正，亦有未合，均應撤銷，由桃園縣政府另為適法之處分，其訴願則應依訴願法第4 條第3 款規定向內政部提起。又本件被告既無從逕以自己名義核發都市計畫土地使用分區（或公共設施用地）證明，則關於其查列之系爭土地都市計畫土地使用分區有無違誤，即無審究必要，爰不另論究。

㈣末以，本件係原告就其依法申請之案件，對於被告以原處分查列之系爭土地都市計畫土地使用分區有所不服而涉訟，依其訴之聲明所示，除訴請撤銷原處分及訴願決定外，並求判命被告「維持原計畫住宅區之編定」，堪認原告係向本院提起請求被告應為特定內容之行政處分之訴訟，其訴訟類型自屬課予義務訴訟。而本件原告訴請撤銷原處分及訴願決定為有理由，固如前述，惟因系爭土地都市計畫土地使用分區是否應維持原計畫住宅區之編定，事證尚未臻明確，應由桃園縣政府依職權查明，原告逕行請求本院判命被告作成維持原計畫住宅區編定之處分，尚難准許，爰依行政訴訟法第200 條第4 款規定，命被告應依照本院判決之法律見解對於原告申請作成決定（亦即移由權責機關桃園縣政府另為適法處分），原告逾此部分之請求，為無理由，應予駁回。又原告上開請求既經駁回，其合併請求被告賠償損害156,000 元及法定遲延利息，即失所據，應併予駁回。

五、綜上所述，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，依行政訴訟法第104 條、民事訴訟法第79條，判決如主文。

臺北高等行政法院第三庭