臺北高等行政法院判決

101年10月2日辯論終結

原告

臺灣電力股份有限公司

代表人

黃重球（董事長）

訴訟代理人

黃帥升 律師

訴訟代理人

白友桂 律師

訴訟代理人

周廷翰 律師

被告

新北市政府環境保護局

代表人

劉和然（局長）

訴訟代理人

張訓嘉 律師

張喬婷 律師

上列當事人間土壤及地下水污染整治法事件，原告不服新北市政府中華民國101年5月4日北府訴決字第1011131884號訴願決定（案號：0000000000號），提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：原告所有之坐落新北市○○區○○○段4、4-1、6、20、20-1、20-9、20-12、20-17、20-18、20-20、20-25、21、22、22-1、22-2、22-3、22-4、23、24、24-1、25、26、27-1、27-2、27-3、27-9等26筆地號土地，原係臺灣金屬鑛業股份有限公司（下稱臺金公司）所有，原告於民國（下同）73年3月21日奉經濟部命令受任代管臺金公司之營運管理，嗣於78年1月14日與臺金公司簽訂買賣契約繼而取得該址土地之所有權。然該址土地經行政院環境保護署（下稱環保署）執行「廢棄工廠土壤及地下水污染潛勢第四期調查計畫」（下稱廢棄工廠調查計畫）調查結果，發現其土壤中重金屬砷、銅、汞、總石油碳氫化合物及多氯聯苯超過土壤污染管制標準，被告遂以99年3月26日北環水字第0990017708號公告及99年4月26日北環水字第0990017708號修正公告，公告該址土地為土壤、地下水污染控制場址並劃定土壤、地下水污染管制區（下稱系爭場址）。惟原告及相關之土地所有人向被告提出申請系爭場址之健康風險評估審查，其後原告多次表示其非污染行為人，被告遂以100年10月26日北環水字第1001264784號函【下稱原處分㈠】認定原告為污染行為人，並以100年11月2日北環水字第1001561115號函【下稱原處分㈡】同意備查原告所提送之健康風險評估報告，並告知原告應依土壤及地下水污染整治法第13條第1項及同法施行細則第14條規定提出污染控制計畫書。原告不服原處分㈠及原處分㈡，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、本件原告主張：

（一）茲說明本件事實經過如下：

1.原告前與臺金公司於73年間簽訂委辦協議書(下稱系爭委辦協議書)，由臺金公司將其所屬之禮樂煉銅廠有關煉銅業務全權委託原告代為辦理。系爭委辦協議書後附之「委辦煉銅有關業務移交清冊」，雖將臺金公司另一座濂洞煉銅廠所有之三條廢煙道(下稱系爭廢煙道)載入清冊中，惟於70年間，臺金公司即已奉命停止濂洞煉銅廠之煉銅業務，不再從事煉銅作業等生產行為，系爭廢煙道亦於70年間遭臺金公司就地棄置，故系爭委辦協議書之委辦事項，僅限於臺金公司之禮樂煉銅廠業務，至於臺金公司之濂洞煉銅廠業務，並不在委辦之範圍內。

2.原告受任辦理臺金公司禮樂煉銅廠關於生產、採購、銷售、倉儲及財務之營運管理後，乃代臺金公司進行資產盤點，因系爭廢煙道於原告代管禮樂煉銅廠之前即已破損廢棄，原告乃以75年6月21日電銅字第7506-1462號函代理臺金公司報請經濟部專案核轉審計部准將系爭廢煙道予以報廢，並進而代向審計部申請報廢而獲核准在案。

3.系爭廢煙道報廢後，臺金公司為補償原告代其清償所負債務之墊款，奉經濟部指示於78年1月14日與原告簽訂禮樂煉銅廠買賣契約(下稱系爭買賣契約)，按上級機關核定之價格買受原告所代管之禮樂煉銅廠之土地、廠房、倉儲、設備及製品等全部財產，另由於上開禮樂煉銅廠之資產價值，少於原告代臺金公司清償之債務，故尚以濂洞煉銅廠之廠房及其坐落土地作價彌補。由於系爭廢煙道於系爭買賣契約之議價基準日(76年6月30日)前業已報廢，故系爭買賣契約附件二所載固定資產等清冊中，並未列入系爭廢煙道，惟系爭買賣契約之標的包括濂洞煉銅廠之廠房及其坐落土地，而系爭廢煙道其中計有118公尺部分經過其上，此部分之廢煙道業已由原告於91年9月清理其內之煙道渣完竣。

4.臺金公司嗣於80年3月31日經行政院核定併入臺灣糖業股份有限公司(下稱臺糖公司)，臺糖公司並於80年4月15日以土金字第211010號函通知相關單位其為承續臺金公司之業務，已於80年4月1日成立「臺糖公司土地開發處金瓜石辦事處」，接辦臺金公司於金瓜石、水南洞及基隆八尺門等地區之業務。

5.被告於99年間，以99年3月26日北環水字第0990017708號函、99年4月9日北環水字第0990028943號函公告改制前臺北縣瑞芳鎮○○○○○路8號為土壤及地下水污染控制場址(即系爭場址)，其範圍包含目前登記為原告所有之濂洞煉銅廠廠房所坐落土地，及系爭廢煙道所經過之國有財產局經管土地，後又以99年10月18日北環水字第0990087209號函認定臺金公司為系爭場址之污染行為人，此項責任於臺金公司併入臺糖公司後，應轉由臺糖公司承受，並表明將持續調查相關事證，若發現有新事證證明污染行為人另含其他單位，將依法增列本件之污染行為人等語。

6.其後，被告竟在無任何實據之情況下，率爾以原處分㈠認定原告為部分系爭場址之污染行為人云云，並以原處分㈡命原告依土壤及地下水污染整治法第13條第1項規定，於6個月內就部分系爭場址擬定污染控制計畫送核實施云云，原告於收受原處分㈠及原處分㈡後，因認其認事用法確有諸多違誤，乃提起訴願，請求確認原處分㈠及原處分㈡為無效或應予撤銷，惟訴願決定竟認定原告負有管理系爭廢煙道之責，而系爭廢煙道係於原告代管期間破損並洩漏其內污染物，故原告應負污染行為人之責任云云，其認事用法同有違誤，原告實難甘服，爰依法提起本件行政訴訟。

（二）關於先位聲明之部分：

1.原處分㈠及原處分㈡之內容並不明確，應予撤銷：

⑴按行政處分之內容應明確，為行政程序法第5條所明定。可知若行政處分之內容未具體明確，即有違反行政程序法第5條之違背法令，而應予撤銷（臺中高等行政法院94年度訴字第137號判決、本院94年度簡字第804號判決參照）。

⑵查原處分㈠及原處分㈡僅籠統記載，關於「原臺灣金屬鑛業股份有限公司濂洞煉銅廠及其所屬三條廢煙道地區(部分)土壤及地下水污染案」，原告係所謂之污染行為人，應依土壤及地下水污染整治法第13條規定提出污染控制計畫云云，惟關於原告所污染之範圍為何？所應整治之(系爭場址)範圍為何？原告所應整治之範圍，是否等同於被認定由原告所污染之區域？是否包括應由其他污染行為人負責整治之區域？是否應由其他污染行為人單獨負責整治？複數污染行為人間之分擔如何？是否只需清除被認定為原告造成之污染(即銅與多氯聯苯)即可，而無須清除其他污染源？等事涉原處分㈠及原處分㈡之效力範圍之重要事項，均付之闕如而未有任何記載，原告實無從了解並據以擬定污染控制計畫，如暫不論其內容不明確之程度是否已達使行政處分無效之程度，徵諸前揭行政法院判決之意旨，原處分㈠及原處分㈡實有違反行政程序法第5條規定之重大違誤，應予撤銷。

⑶次按行政處分未附理由者，機關僅得於訴願程序終結前補正，否則行政處分即有理由不備之瑕疵而應予撤銷，行政程序法第114 條第1 項第2 款、第2 項規定定有明文。查原處分㈠僅籠統表示，原告未積極處理廢煙道，構成污染行為人云云，符合土壤及地下水污染整治法第2 條第15款第1 目「洩漏或棄置污染物」要件云云，未有隻字片語敘及原告之行為構成同法第2 條第15款第3目「容許洩漏、棄置污染物」要件，至本件訴願程序終結時亦然，迺被告於本件訴訟提起後，竟翻異主張原告構成同法第2 條第15款第3 目「容許洩漏、棄置污染物」要件云云，依行政程序法第114 條規定，此部分之主張既未於本件訴願程序終結前提出，自不得於本院之訴訟中提出，應予駁回，合先敘明。

2.原告並無任何污染系爭場址之行為，自非土壤及地下水污染整治法第2條所定之污染行為人，原處分㈠及原處分㈡未予詳查，竟遽為相反之認定，甚至據此命原告提出污染控制計畫云云，顯然違反行政程序法第96條第1項第2款及土壤及地下水污染整治法第2條等規定，應予撤銷：

⑴按土壤及地下水污染整治法第2條第15款規定可知「污染行為人」係指因自己行為導致土壤污染者，而須就自己導致土壤污染之行為(作為或不作為)，負擔整治污染之行為責任，於因自己之積極作為導致土壤污染者固不待論，於因自己之不作為導致土壤污染之情形，則需以自己依相關法令負有防止污染之作為義務為前提，故於判斷是否存在土壤及地下水污染整治法第2條第15款各目規定之行為而符合「污染行為人」之要件，且涉案人並無任何積極行為之情形，自需以涉案人在法令上負有義務防止土壤及地下水遭污染，卻消極不作為而未能履行該項義務，致土壤及地下水遭受污染為前提，否則即無構成污染行為人之可能（最高行政法院99年度判字第478 號判決、本院99年度訴字第311號判決參照）。

⑵原告前雖受臺金公司委任代管禮樂煉銅廠，惟代管期間內既未運轉系爭廢煙道，更未排放銅或多氯聯苯等污染物，故原處分㈠及原處分㈡未予詳查而為相反之認定，並據此命原告提出污染控制計畫云云，顯有違誤，均應予撤銷：

①系爭場址之污染成因，係臺金公司之濂洞煉銅廠附屬設備煙道破裂，致系爭廢煙道內之污染物外漏，造成系爭場址之土壤污染。是系爭場址之污染源，乃臺金公司操作營運濂洞煉銅廠時，利用系爭廢煙道排放煉銅廢煙後所棄置於系爭廢煙道內之廢棄物，惟因臺金公司未善盡清除、處理之義務，遂因系爭廢煙道破損而產生污染結果，故臺金公司應就其產生且未妥善處理系爭廢煙道內廢棄物致污染系爭場址之行為，負污染行為人之責任，此一責任於臺金公司併入臺糖公司後，應轉由臺糖公司承受，此亦業經被告認定在案，合先敘明。

②原告於73年間受臺金公司委任代管禮樂煉銅廠，當時濂洞煉銅廠已停產甚久，故系爭廢煙道於原告代管期間，並未因運轉濂洞煉銅廠之「煉銅過程」而產生污染物，更不可能因此污染周鄰土地之土壤或地下水，故臺金公司於系爭委辦協議書簽訂前之排放煉銅污染物污染行為，實與原告完全無涉。

③何況，系爭廢煙道於原告代管前即已破損並遭臺金公司棄置，並非於原告代管期間始發生破損而洩漏，自應以臺金公司暨其承受人臺糖公司為污染行為人，且原告亦無任何清除系爭廢煙道內污染物之義務，亦無任何防止其污染周鄰土地之責任，原告就系爭廢煙道，實無從亦不可能僅因代臺金公司向經濟部及審計部請准為行政上之報廢與除帳，即負有清除及整治系爭廢煙道之責任，迺原處分㈠、原處分㈡及訴願決定竟為相反之認定，俱與事實不符，更屬於法無據，原處分㈠及原處分㈡顯有違誤，均應撤銷。

④抑有進者，原處分㈠及原處分㈡先認定：原告未依法申請報廢臺金公司之電力設備，應依土壤及地下水污染整治法第2條第15款第4目「未依法令規定清理污染物」規定，就水南洞變電所附近之土壤污染負污染行為人之責任云云，暫不問該認定與事實不符，無論如何可知被告係以「有無依國有財產法規定申請報廢」為污染行為人之認定標準，惟查原告已依國有財產法相關規定與程序，代臺金公司將其所有之系爭廢煙道，向上級機關經濟部與審計部申請報廢除帳在案，有相關函文與資產報廢單附卷可稽，依被告之前開認定標準，原告自非本件污染行為人，迺原處分㈠及原處分㈡竟為相反之認定，實有理由矛盾、理由不備、不符論理法則、經驗法則及未盡調查能事之嚴重違誤，應予撤銷。

⑤又系爭廢煙道於60年至65年間即已破損而洩漏其中所謂污染物，蓋以系爭廢煙道興建之經過，係始於臺金公司在60年間，為排放濂洞煉銅廠產生之煉銅廢煙，遂興建第一條煙道，將廢煙排放至海拔400公尺之無人山谷，惟該條煙道因不堪濂洞煉銅廠之廢煙侵蝕而破損後，臺金公司又興建第二條煙道替換，於第二條煙道破損後，復興建第三條煙道再予替換，至於已破損之煙道，臺金公司既未修復，復未管理妥處，更未依國有財產法等規定辦理報廢即任意棄置，終致洩漏其中之污染物而污染土壤，此觀諸系爭廢煙道係依序於60年至65年間興建使用等情即明，故原告於73年間奉經濟部核定，與臺金公司就無涉系爭廢煙道之另一座「禮樂煉銅廠」簽訂系爭委辦協議書前，濂洞煉銅廠已停產達3年之久，該廠所屬之系爭廢煙道更已破損並洩漏其中污染物達10年以上，是本件土壤及地下水之污染源實與原告完全無關，應由排放煉銅廢煙與洩漏煙道內污染物之臺金公司負污染行為人責任，此項責任於臺金公司經臺糖公司吸收合併後，應由臺糖公司負擔，迺原處分㈠、原處分㈡及訴願決定就煙道破損及污染物外洩時間之認定，既與事實不符，更顯然牴觸卷存資料，確有認定事實不憑證據之重大違誤，應予撤銷。

3.原告於代管期間內，雖於濂洞煉銅廠區從事銅線去皮、煉金、儲運等作業，惟該等作業並非煉銅，亦未銜接或運用系爭廢煙道，且相關作業之產出物更已經回收或再利用程序，自無可能因此產生並殘留高濃度金屬元素( 銅) 等污染物：

⑴臺金公司於70年間，業已停止使用系爭廢煙道等煉銅設備進行煉銅作業等生產行為，而未再持續產生含銅量高之煙氣及熔渣，惟仍於濂洞煉銅廠區內從事銅線去皮、煉金、儲運等無涉煉銅設備與系爭廢煙道之室內作業，在原告於73年至78年代管臺金公司禮樂煉銅廠期間，前開於濂洞煉銅廠區之室內作業雖仍繼續進行，惟前揭室內作業並未銜接或運用系爭廢煙道，且原告於煉金運作期間，生產製程中產生之熔渣，(因均含有金、銀、銅等有價之貴金屬之故) 均全數回收後送回禮樂煉銅廠再予煉製，未令該等塵灰或熔渣任意廢棄或飄散，故原告代臺金公司於濂洞煉銅廠區內從事上開煉金作業行為，既與系爭廢煙道無關，亦非煉銅，更不致於產生並殘留相關污染物(如：銅)進而產生污染結果，合先敘明。

⑵原處分㈠及原處分㈡認定原告為污染行為人，無非以原告於代管期間之煉金作業，產出高濃度重金屬元素(銅)之熔渣，而煉金工廠及銅線去皮工廠附近之土壤檢測樣品，亦同樣有高濃度重金屬元素(銅)，故原告為污染行為人云云，惟查：

①按行政處分應記載事實、理由及其法令依據，並應一律注意當事人有利及不利之情形，為行政程序法第96條及第9條所明定。查原處分㈠僅籠統表示，原告煉金作業之產出熔渣有高濃度重金屬元素(銅)，而煉金工廠等周圍之土壤亦同有高濃度重金屬元素(銅)，故原告為污染行為人云云，惟關於土壤內之高濃度重金屬元素(銅)，是否即來自於原告煉金時產出之熔渣？何以非臺金公司操作營運濂洞煉銅廠時所產生？其污染路徑如何連結至原告之何種行為？原告煉金作業所產出熔渣之具體成分或濃度比例為何？所謂「煉金製程」之具體內容為何？與本件污染間之關連性為何？關涉認定原告是否確有土壤及地下水污染整治法第2條第15款第1目「洩漏或棄置污染物行為」之重要事實，於原處分㈠內竟未有任何說明、認定及解釋，迺被告竟仍在前揭事實全未釐清之情況下，遽然認定原告之煉金作業為污染源，甚至責由原告負舉證責任云云，顯無任何實務上或科學上之依據，僅為被告之臆測之言而已，原處分㈠實有理由不備及調查未盡之嚴重違法，應予撤銷。

②何況，因煉金作業產生之熔渣成分，除銅以外，尚同時含有金、銀等高濃度金屬元素，假設煉金工廠及銅線去皮工廠附近土壤內之高濃度重金屬元素(銅)，確係來自於原告煉金作業產生之熔渣(按：原告否認之)，則土壤內必然同時含有高濃度之金、銀等其它元素，惟工廠周圍之土壤並無此等富含金、銀等元素之現象，由此益徵土壤內之高濃度金屬元素「銅」，並非來自於原告煉金作業之熔渣，迺原處分㈠及原處分㈡未就此進行調查，即遽為相反之認定，實有理由矛盾、不憑證據及違反經驗法則之重大違誤，應予撤銷。

⑶實則，原處分㈠及原處分㈡認定原告應負污染行為人責任，無非以煉金工廠及銅線去皮工廠附近之土壤，內含高濃度之度重金屬元素「銅」，來自於原告煉金之過程云云，惟此項認定實有違反經驗法則與卷內資料之違誤，蓋以關於重金屬元素「銅」之分佈，依被告提出之環保署廢棄工廠調查計畫記載：「……銅污染分佈較無明顯規律，廢銅線去皮工廠、原煉銅選礦場區、貯存池、變電所北側原廠房附近等，皆有超過管制標準10倍以上高污染銅含量的分佈。」不但未有隻字片語敘及「煉金工廠」附近有污染較嚴重之情形，更可知悉銅之分佈為全廠區之普遍現象，非僅限於煉金工廠之附近而已，由是益徵原告並未因煉金作業而產生銅致污染土壤，否則煉金工廠附近之銅含量必然較高，濂洞煉銅廠區亦不會呈現銅分佈無明顯規律之現象，故該廠區之銅污染顯來自於臺金公司經年累月運作濂洞煉銅廠之結果，迺被告竟為相反之主張與認定，顯與卷證資料不符，更違反經驗法則、論理法則及舉證責任分配法則，洵不可採，應予撤銷。

⑷原處分㈠及原處分㈡所以認定原告為污染行為人，無非以原告代管臺金公司期間曾於濂洞廠區從事煉金，產出高濃度重金屬元素(銅)之熔渣，致煉金工廠附近之土壤檢測樣品，發現有高濃度重金屬元素(銅)，故原告為污染行為人云云，違反行政程序法第9條、第36條、第43條等規定及最高行政法院61年判字第70號判例等實務見解，應予撤銷：

①被告上開認定，無非以煉金工廠附近之土壤檢測樣品(編號S000000000、12、14、18、20)有高濃度重金屬元素「銅」云云為由，惟此至多僅能證明各該檢測地點之土壤內含高濃度之重金屬元素「銅」而已，實難據以認定係原告之煉金行為所致，況依卷內所附之環保署廢棄工廠調查計畫，不但未有隻字片語敘及原告從事煉金而排放污染土壤之重金屬元素「銅」，更無所謂「煉金工廠附近之銅濃度較高」之記載(按：環保署廢棄工廠調查計畫記載：「銅污染分佈較無明顯規律，廢銅線去皮工廠、原煉銅選礦廠區、貯存池、變電所、北側原廠房附近等，皆有超過管制標準10倍以上之高污染銅含量的分佈」，反而將「煉金工廠」附近區域，除外於高含量銅污染區)，迺被告竟為相反之認定，實乏所據，亦顯然牴觸卷存資料之明文記載，有違反證據法則及論理法則等之重大違誤，應予撤銷。

②抑有進者，被告所列土壤檢測樣品位置，多非位於煉金工廠附近，而係位於遠離煉金工廠200公尺(如：S000000000、12)甚至300公尺以上(如：S000000000之保修廠)，被環保署報告自「煉金工廠區域」排除之採樣點，迺原處分㈠竟猶認定「煉金工廠附近」有嚴重之銅污染，且為原告煉金作業所排放云云，顯有事實認定與所憑證據不相適合之嚴重違誤，應予撤銷。

③又原處分㈠僅籠統表示，原告煉金之產出熔渣有高濃度重金屬元素銅，煉金工廠等周圍之土壤亦同有高濃度重金屬元素銅，故原告為污染行為人云云，惟關於土壤內之高濃度重金屬元素銅，是否來自於原告煉金時產出之熔渣？何以非臺金公司操作營運濂洞廠時所產生？與濂洞廠區為銅礦區之自然因素是否有關？其污染路徑如何連結至原告之何種行為？原告煉金所產熔渣之具體成分、濃度比例或化學結構為何？所謂「煉金製程」與本件污染間之關連性為何？涉及認定原告是否確有土壤及地下水污染整治法第2條第15款第1目「洩漏或棄置污染物行為」之重要事實，於原處分㈠內竟未有任何說明及解釋，迺被告竟在前揭事實全未釐清之情況下，遽然認定原告之煉金作業為污染源，甚至責由原告負舉證責任云云，顯無任何法律上或科學上之依據，僅為被告片面臆測之言，此觀諸被告答辯理由自稱：「……位於煉金工廠及銅線去皮工廠附近之土壤檢測樣品，檢測出具有高濃度之重金屬元素(銅)，應與原告製成運作具有關連性。」、「……原告無法提供足以證實重金屬銅並非其所污染之相關事證。」云云，益徵明確，徵諸前揭最高行政法院判決意旨及本院101年度訴字第144號判決之見解，原處分㈠及原處分㈡實有違反舉證責任分配法則及未依職權調查證據之重大違誤，應予撤銷。

④實則，依被告核定通過「原臺灣金屬鑛業股份有限公司及其所屬三條廢煙道地區(部分)土壤及地下水污染控制場址」健康風險評估報告（下稱系爭風險評估報告）之說明與圖示，可知濂洞廠區內之重金屬「銅」污染，為臺金公司操作濂洞煉銅廠時所造成，完全無涉原告之煉金作業，此觀諸該報告明確記載：「……從本計畫土壤重金屬分析數據可知砷與銅是本廠區2大污染重金屬，這與國際上開採銅礦所產生的污染類似。……範圍涵蓋全廠區(等濃度圖如圖3.3.2-1所示)，銅污染分佈較無明顯規律，廢銅線去皮工廠、原煉銅選礦廠區、貯存池、變電所、北側原廠房附近等，皆有超過管制標準5倍以上高污染銅含量的分布」，及「銅污染等濃度圖」顯示，煉金工廠附近僅有2,000至3,000單位(mg/kg)之銅污染，但廠區之北側(廠房)與西南側(去皮工廠、貯存池及變電所)，卻存在高達5,000至7,000單位(mg/kg)之銅污染等情即明，亦即煉金工廠附近之土壤，反而係污染程度較不嚴重者，且濂洞廠區之污染源，應係臺金公司操作濂洞煉銅廠之煉銅作業，凡此俱與原告之煉金作業無關，迺被告竟為相反之主張，顯然違反系爭風險評估報告之明確記載，洵不可採。

⑸被告主張，原告所汰舊之廢電線(纜)均以露天方式堆放，可知煉金作業係於室外進行云云，更屬無稽，蓋以暫不論其主張為證之所謂臺糖公司書面說明影本係於何時、由誰作成？所謂「露天堆置」係指何時之作業情形？實則廢電線(纜)是否以露天方式堆放，與本件煉金作業是否排出銅而污染土地間，並無任何關連，被告為相反之主張，實為無據，併此敘明。

⑹被告主張，依廢棄工廠調查計畫第3-257頁之記載，可知煉金工廠附近土壤檢測品有高濃度之重金屬元素銅，與原告製程運作有關云云，惟被告所舉為證之廢棄工廠調查計畫第3-257頁等資料，並無隻字片語提及「銅」係來自原告之煉金作業。被告又主張，煉金工廠附近之土壤污染嚴重云云，惟依被告主張之所謂30,800mg/kg採樣地點，即被告之廢棄工廠調查計畫第3-262頁的「S000000000」採樣點，與煉金工廠間尚隔有「去皮工廠」等建築物，並非煉金工廠附近之採樣點，被告之主張與卷證資料不符。

⑺實則，原告於濂洞廠區之煉金作業，係將數公里外禮樂煉銅廠已電解銅後，金銀沈澱物(俗稱「陽極泥」)經酸洗去銅等雜質處理完畢，送至濂洞廠區之煉金工廠進行室內作業，以回收其中之金、銀等有價金屬，此既與系爭廢煙道無關，亦非煉銅，更不可能因此排放或洩漏「銅」而污染環境，何況煉金工場當時為防範閒雜人等盜金，工場周邊有壕溝、圍牆隔絕外界，不容任意攜出外物棄置，大門設有金屬感應器及保警看守，黃金及白銀運出更有警衛保護，實難想像有所謂之「廢棄溶渣」之行為，迺被告竟為相反之認定，顯然有違經驗法則，確不可取。

⑻濂洞廠區之高濃度銅污染，係因臺金公司未盡管理之責致流失煉銅原物料之人為因素所致，復存在該廠區位於礦區，土壤重金屬濃度本即高於土壤污染管制值等自然因素，凡此俱與原告無涉：

①查濂洞廠區於70年間，因臺金公司之疏忽，遭來襲之艾克颱風挾帶豪雨，將廠區內堆置之硫化鐵等煉銅原物料流失殆盡，濂洞廠全區均屬受災範圍，當時由臺金公司堆放保管之沈澱銅、銅精砂等亦難倖免，同遭豪雨沖刷而遍及全廠區多處，為污染該廠全區土壤均有高濃度「銅」，且污染分佈無明顯規律之原因，此實可歸責於臺金公司，且與原告無涉，原處分㈠之認定顯然不符事實，應予撤銷。關於上情，被告雖抗辯指稱，硫化鐵不含任何銅元素，濂洞廠區之銅污染與臺金公司未盡管理責任無關云云，洵屬無據，蓋以硫化鐵亦稱「硫精礦」，含銅量約0.41％至0.73％，有臺金公司75年12月1日臺金（75）特會字第2239號函暨後附銅硫精鑛運存詳表可稽，僅以臺金公司於70年間因艾克颱風流失之230公噸硫化鐵計算(暫不加計其它因艾克颱風沖刷之沈澱銅、銅精砂等)，當時即有高達943公斤至1,679公斤之銅元素流遍濂洞廠區土地（計算式：a.230公噸0.0041＝0.943公噸＝943公斤。b.230公噸0.0073＝1.679公噸＝1,679公斤），為本件濂洞廠區內嚴重銅污染之主因之一，可堪認定，迺被告竟為相反之主張，顯與事實不符，確無可採。

②又濂洞廠區本為礦區，故在系爭場址以外之背景區域土壤中，亦存在重金屬砷及銅濃度(採樣點：S000000000)超過管制標準之現象，為系爭風險評估報告明確認定在案，故濂洞廠區內土壤中之高濃度「銅」及「砷」元素，究係自然之礦區現象？抑或係臺金公司操作濂洞煉銅廠時所遺留？是否同時發現所謂原告煉金之「溶渣」成分(如：金、銀等元素)，而可將污染路徑連結至原告之煉金作業，且排除其它原因力之介入？等，均屬尚待釐清之事項，迺被告就上開涉及原告是否有排放「銅」及「砷」致污染土地行為之重要事實，完全未為任何調查，即認定原告為所謂之污染行為人云云，顯有認定事實違背經驗法則與卷證資料，及未盡調查能事之重大違誤，應予撤銷。

4.原處分㈠及原處分㈡所以認定原告為污染行為人，無非以原告代管臺金公司期間，未妥善處理所屬之電器設備，致洩漏多氯聯苯致污染水南洞變電所附近土壤云云，違反行政程序法第9條、第36條、第43條等規定及最高行政法院61年判字第70號判例等實務見解，應予撤銷：

⑴被告上開認定，無非以水南洞變電所附近之土壤檢測樣品有多氯聯苯云云為由，惟此至多僅能證明該檢測地點之土壤內含多氯聯苯而已，實難據以認定係原告之行為所致，況依卷內所附之環保署報告，就本件多氯聯苯之來源為何？何時自何處洩漏致污染土壤？是否來自原告之何種特殊使料？所謂原告之「特殊使料」所指為何？是否為臺金公司未妥處電器設備所致？該等電器設備是否當然含有多氯聯苯？濃度多少？本件多氯聯苯之污染路徑，如何連結至原告之何種行為？等事項，實無隻字片語敘及，被告自無從亦不得認定多氯聯苯之污染為原告行為所致，迺被告在全無所據之情況下，竟憑空臆測而為相反之認定，顯有違反證據法則及論理法則等之重大違誤，應予撤銷。

⑵實則，經濟部早於69年間明文禁止相關單位使用含多氯聯苯(即PCB)之電力設施，為此原告分別於69年至72年期間，訂定並嚴格執行「有關PCB管制辦法」、「多氯聯苯安全操作規定」與「修訂電容器請修及報廢要點」等相關規定，以有效防止PCB污染土壤及地下水，可知多氯聯苯早非原告使用之特殊材料，此觀諸原告在70年間關於「變壓器絕緣油」之材料規範，已明定不得檢出「氯化物」等情，益徵明確，故被告為相反之認定，已與事實不符，何況於原告代管期間，依系爭委辦協議書第7條規定，臺金公司一切管理制度，均按原告規章程序辦理，故原告於代管期間已不再使用PCB變壓器與電容器，代臺金公司報廢之相關產品亦已依原告相關規定妥予防漏及處理，自不可能污染水南洞變電所附近之土壤，迺原處分㈠及原處分㈡竟為相反之認定，顯與事實不符，均應予撤銷。

5.原處分㈠及原處分㈡所以認定原告為污染行為人，無非以原告未善盡系爭廢煙道之管理責任，致其內所謂污染物外洩而污染環境云云，違反行政程序法第9條、第36條、第43條等規定及最高行政法院61年判字第70號判例等實務見解，應予撤銷：

⑴不論依系爭委辦協議書、廢棄物清理法或國有財產法等相關規定，原告均無管理或所謂代管系爭廢煙道之責任，亦無清理系爭廢煙道之義務，合先敘明。

⑵原告雖曾與臺金公司簽訂系爭委辦協議書，惟僅限於約定由原告受任辦理「禮樂」煉銅廠關於生產、採購、銷售、倉儲、財務等營運管理，故屬於「濂洞」煉銅廠設備之系爭廢煙道之清理工作，自不在系爭委辦協議書之範圍內，且煙道內之污染物亦非原告所產生，不論依系爭委辦協議書或當時之相關法令，原告均無責任清除系爭廢煙道內污染物或防止其污染周鄰土地，而無積極清理之作為義務，自不可能僅因單純之「可能知悉廢煙道破損」，即構成土壤及地下水污染整治法第2條第15款第1目「洩漏或棄置污染物」之行為，迺原處分㈠及原處分㈡竟為相反之認定，自應予以撤銷：

①稽諸系爭委辦協議書第2條之約定，臺金公司僅委託原告辦理「禮樂」煉銅廠之生產、採購、銷售、倉儲、財務等營運管理業務，未有隻字片語提及「濂洞」煉銅廠之營運管理業務，更遑論有將濂洞煉銅廠之系爭廢煙道清理工作與防止煙道內污染物外洩之工作，委由原告承接辦理之意思，故原告實無可能僅因系爭委辦協議書後附之「委辦煉銅有關業務移交清冊」偶然列入系爭廢煙道，即負有清理系爭廢煙道內污染物或防止其污染周鄰土地之義務。

②關於上情，亦經環保署廢棄工廠調查計畫認定在案，而由經濟部國營事業委員會（下稱國營會）於85 年6月11日召集臺糖公司、原告及國有財產局之會議中，亦達成結論略以：「臺金公司於七十五年委由臺電公司以受任人身份辦理煙道報廢手續，因該煙道無拆卸利用價值而就地棄置，並依規定向審計部報廢。」可知系爭委辦協議書係由臺金公司將「禮樂」煉銅廠之營運事宜委由原告辦理，無從亦不可能及於「濂洞」煉銅廠之營運管理業務，更遑論有將系爭廢煙道之清理事宜交由原告處理之意思與效力，至於由原告代臺金公司所辦理之系爭廢煙道報廢手續，則係由臺金公司於75年間始委由原告辦理者，完全無涉73年所訂系爭委辦協議書之履行，原告實無任何代管系爭廢煙道之義務與責任，迺被告竟為相反之主張，顯然曲解系爭委辦協議書之明確文義，洵屬無據，確無可採。

③又依63年7月26日通過之廢棄物清理法第12條第1項與74年11月20日通過之同法第13條第1項規定，應由產生事業廢棄物之事業機構即臺金公司負責清理系爭廢煙道內因煉銅所生之廢棄物，初不以系爭廢煙道內之污染物是否外洩為限，且此一成立於系爭委辦協議書簽署前之義務，在系爭委辦協議書欠缺明文規定之情況下，實不可能僅因系爭委辦協議書後附之「委辦煉銅有關業務移交清冊」列入系爭廢煙道，即使清理系爭廢煙道之義務歸由原告承擔，原告自不因此負有防止煙道內污染物污染周鄰土地之義務。

④更何況，系爭委辦協議書第4條既已明白規定，原告辦理委辦業務時之營運盈虧及債權債務仍由臺金公司承擔，則臺金公司於委辦前所負清理系爭廢煙道並防止煙道內污染物污染周鄰土地之公法上義務，更無要求原告承受之理。

⑤實則，人民應負之行政法上義務，除法律明定有移轉之規定，否則在一般情形，設定人民行政法上義務之法規，既未授予義務人移轉義務之權限，則負有義務之人自不得以契約約定將其公法上之義務移轉由他人承擔，此有陳敏大法官之見解可稽。從而依法系爭委辦協議書亦不得將臺金公司清理系爭廢煙道並防止煙道內廢棄物污染周鄰土地之公法上義務，移轉由原告承受，而無所謂由原告負責清理系爭廢煙道之理，至為顯然。

⑥被告主張，濂洞煉銅廠為原告之管理範圍，無非以臺金公司75年1月16日函為由云云，洵屬無據，蓋以自臺金公司75年1月16日函之「73年3月本公司禮樂煉銅委託臺電公司經營……將來……關於濂洞廠剩餘資產，本公司同意造冊點收，列為呆廢機件物料處理」記載可知，系爭委辦協議書之範圍僅及於禮樂煉銅廠而已，故關於濂洞煉銅廠之資產處理方式，日後仍應由臺金公司自行辦理點收與報廢，加諸於系爭廢煙道報廢前，濂洞廠早已交還由臺金公司管領、處理，可知被告謬論原告依系爭委辦協議書而管理或代管濂洞煉銅廠，應負責清理系爭廢煙道云云，洵與事實不符。

⑦系爭委辦協議書已明訂係將臺金公司「禮樂煉銅廠」之煉銅業務委由原告處理，並無隻字片語提及「濂洞煉銅廠」之相關業務，更遑論將「濂洞煉銅廠」之系爭廢煙道清理工作交由原告代管或處理，此觀諸系爭委辦協議書簽訂前之行政院73年1 月24日之「商討臺金公司處理方案(新IV案)行政院核示事項執行事宜會議紀錄」結論：「(四)禮樂廠(包含金、銀冶煉)有關生產、採購、銷售、倉儲及財務等全部營運管理均委託臺電公司代管……託管有關事項(含託管合約等)，由臺電、臺金二公司協議擬定……(五)禮樂廠以外其它單位或售予輔導會，或出租(售)民營，或結束，請臺金公司分別接洽。」即明，亦即，就禮樂煉銅廠以外之「濂洞煉銅廠」相關事宜而言，應由臺金公司另行接洽處理，不在原告與臺金公司間之委辦協議內，故被告謬論系爭委辦協議書亦將濂洞煉銅廠之系爭廢煙道除污事宜委由原告辦理云云，實乏所據。

⑧抑有進者，於系爭委辦協議書簽訂前，行政院73年1月18日台73經字第0777號函即明確指出：關於臺金公司之營運，將由經濟部指定國營事業託管，但其盈虧仍由臺金保管委員會承擔，且臺金公司應暫時維持存在，以行使各項公司法人之權利義務等旨，可知不論原告是否代管所謂之濂洞煉銅廠(按：原告否認之)，清理系爭廢煙道之責任或義務均仍應由臺金公司自行負擔，不受是否簽訂系爭委辦協議書所影響或移轉，迺被告竟為相反之主張，洵不可採。

⑶依當時廢棄物清理法相關規定，原告並無義務清理系爭廢煙道內污染物或防止其污染周鄰土地：依63年7月26日通過之廢棄物清理法第12條第1項與74年11月20日通過之同法第13條第1項規定，產生事業廢棄物之事業機構，應自行清除處理所產之事業廢棄物，故由臺金公司煉銅所產生並殘留之相關污染物，應由臺金公司而非原告負擔清理並防止外洩而污染周鄰土地之義務，此亦有環保署90年7月19日(90)環署廢字第0045505號函可稽，是原告並非「洩漏或棄置污染物」之污染行為人，殆無疑義。

⑷被告主張，原告未依國有財產法及國有公用財產手冊相關規定，負責維修、保管系爭廢煙道致污染物洩漏，未盡管理責任而為污染行為人云云，洵屬無據：

①按行政處分未附理由者，行政機關僅得於訴願程序終結前補正，否則行政處分即有理由不備之瑕疵而應予撤銷，行政程序法第114 條第1 項第2 款、第2 項規定定有明文。查關於原告係依何等規定，就系爭廢煙道負如何之管理責任等節，原處分㈠未有隻字片語敘及，就此已有理由不備之瑕疵，至本件訴願程序終結時，被告猶未補正或敘明原告就系爭廢煙道負所謂管理責任之法律上依據，依行政程序法第114 條規定，原處分㈠所罹理由不備之瑕疵已無從補正，故被告於本件訴訟提起後，於101 年8 月15日準備程序始第一次籠統主張，原告應依國有財產法相關規定就系爭廢煙道負管理責任云云，不論該主張有無理由( 按：原告否認之) ，原處分㈠之瑕疵均已無從補正而應予撤銷，應依行政程序法第114 條規定撤銷之。

②系爭廢煙道應無國有財產法等規定之適用：A.按國有財產法第1條規定，可知該法僅就國有財產之得喪變更與使用收益進行規範，實無從依該法相關規定，課原告清除系爭廢煙道內污染物或防止其外洩之公法上義務，迺被告竟為相反之主張，洵屬對國有財產法之誤解及過度延伸，確無理由。B.次按國有財產法第4條、國有公用財產手冊第1條規定，可知國營事業為公司組織者，僅該事業之「股份」為國有公用財產，而受國有公用財產手冊所規範，逾該範圍者，即不適用該手冊之相關規定。C.查臺金公司與原告均屬公司組織之國營事業，且系爭廢煙道為臺金公司所有，為兩造所不爭，依國有財產法第4條及國有公用財產手冊第1條規定，系爭廢煙道應無國有公用財產手冊之適用，迺被告竟主張原告依該手冊規定就系爭廢煙道有管理責任云云，暫不論該主張已違反行政程序法第114條第1項第2款、第2項等規定而不得提出，實則該主張亦已牴觸國有財產法之明確規定，洵不可採。

③退步言之，依國有財產法相關規定，反而可知原告並無管理系爭廢煙道之責任：依國有財產法第11條及第25條規定，可知僅「直接使用」國有財產之機關，始為國有財產之管理機關，且如國有財產應依法令報廢者，管理機關即無保養整修之責。查系爭廢煙道係由臺金公司於60年間陸續興建、使用，依國有財產法第11條規定，應以直接使用之臺金公司為管理機關，而濂洞煉銅廠自70年間即已停產，原告亦無任何直接使用系爭廢煙道之行為，為被告所不爭，可知原告並非國有財產法之所謂「管理機關」，被告之主張已屬無據，何況系爭廢煙道於原告75年間代臺金公司向審計部申請報廢時，早已超過原本預定之10年使用期間，屬於國有財產法第25條「應依法令報廢」之財產，故不論原告是否為系爭廢煙道之管理機關，亦不論原告是否有所謂代管濂洞煉銅廠或系爭廢煙道之責( 按：原告否認之)，原告依國有財產法第25條規定，對系爭廢煙道並無所謂保養整修之義務與責任，迺被告竟為相反之主張，顯然違反國有財產法之明文規定，洵不可採，原處分㈠及原處分㈡實有違反國有財產法相關規定之嚴重違誤，應予撤銷。

④再退步言之，如系爭廢煙道應依國有財產法及國有公用財產手冊定其管理責任，原告亦未違反前揭法律規定：A.被告主張，系爭廢煙道於報廢前，依國有公用財產手冊第65條規定，應由原告依系爭委辦協議書負責妥善保管，不得隨意廢棄云云，惟系爭委辦協議書係就「禮樂煉銅廠」之煉銅業務所訂定，完全無涉屬於「濂洞煉銅廠」設備之系爭廢煙道，被告之主張已與卷證資料不符。實則，被告主張原告就系爭廢煙道有管理責任，應負責清理其內之疑似污染物，無非以系爭委辦協議書後附清冊載有系爭廢煙道云云為由，惟系爭委辦協議書係由臺金公司將「禮樂」煉銅廠之營運事宜委由原告辦理，無從亦不可能及於「濂洞」煉銅廠之營運管理業務，更遑論有將系爭廢煙道之清理事宜交由原告處理之意思與效力，且依廢棄物清理法第12條第1項、第13條第1項規定，應由產生事業廢棄物之事業機構即臺金公司負責清理系爭廢煙道內之煉銅廢棄物，此一成立於系爭委辦協議書簽署前之義務，在系爭委辦協議書欠缺明文規定之情況下，實不可能僅因系爭委辦協議書後附清冊偶然列入系爭廢煙道，即使清理系爭廢煙道之義務轉由原告承擔，縱令有，此一公法上義務之移轉行為亦屬無效，有陳敏大法官之見解可稽，故被告泛論原告依系爭委辦協議書，有於報廢前管理系爭廢煙道之義務云云，洵屬無據。B.被告又主張，系爭廢煙道於報廢後，原告應依財政部95年10月5日台財產接字第0950030239號函所附「研商各機關經管已報廢之國有建物之處理原則」會議紀錄負責拆除，不得隨意廢棄云云，惟系爭廢煙道係於75年間即已依法報廢，又如何可能要求原告當時應依報廢後20年之某次會議紀錄結論辦理？被告之主張已屬無據，何況系爭廢煙道於報廢後，臺金公司旋將金瓜石礦區與礦山部門全權交由臺糖公司管理，○○○區○○○○○○○道管理事宜，自應由臺糖公司負責處理，與原告完全無涉，迺被告猶為相反之認定，洵不可採。實則，被告主張原告就系爭廢煙道有所謂之代管責任，應負責清理其內之疑似污染物，無非以系爭委辦協議書後附清冊列入系爭廢煙道，且原告曾代臺金公司辦理系爭廢煙道之報廢手續，可知原告確有代管系爭廢煙道云云，俱與事實不符，蓋以系爭廢煙道為「濂洞」煉銅廠之設備，無涉兩造73年間就「禮樂」煉銅廠所簽立之系爭委辦協議書，已如前述，且系爭廢煙道之報廢，係臺金公司於75年間另行委託原告辦理者，無涉系爭委辦協議書之履行，業經國營會85年6月11日會議紀錄確認在案，何況於75年間，濂洞煉銅廠早已交還臺金公司處理，有原告回覆國營會之函文可稽，故被告謬論原告代管濂洞煉銅廠，依系爭委辦協議書代臺金公司報廢系爭廢煙道云云，俱非事實，迺被告竟還據以認定原告應就系爭廢煙道負所謂代管責任云云，洵屬無據。

⑸被告另主張原告未依主管機關國營會85年之兩次會議紀錄，清除系爭廢煙道內之煙道渣致污染土地，符合土壤及地下水污染整治法第2條第15款第4目「未依法令規定清理污染物」要件云云，亦無理由：

①按土壤及地下水污染整治法第2條第15款第4目規定，未依「法令」規定清理污染物者，方屬污染行為人而應負污染整治責任。查被告主張原告應負所謂污染行為人之責任，無非以被告未依「國營會85年舉辦之兩次會議紀錄」清理系爭廢煙道內之污染物云云，暫不論被告之主張與事實不符，實則所謂「國營會之會議紀錄」，確非土壤及地下水污染整治法第2條第15款第4目規定之「法令」，國營會亦非土壤及地下水污染整治法或廢棄物清理法之主管機關，迺被告竟為相反之主張，顯然牴觸土壤及地下水污染整治法及廢棄物清理法之明文規定，而應予撤銷。

②何況，85年間兩次國營會會議紀錄，未有隻字片語敘及原告有污染行為或就系爭廢煙道有代管責任，故須負責清理其內之污染物云云，此觀諸85年6月11 日會議紀錄結論記載：「……該報廢之煙道，雖未列在雙方買賣契約上，但基於環保考量，仍請臺電公司妥為處理。」等語即明，可知國營會係基於環保公益及原告能力較佳等因素，始委請原告考慮如何處理，而至85年12月17日國營會開會時，鑑於原告並無任何污染行為或管理責任，故會議結論(二) 乃進一步載明：「由於本案涉及環保法規、清理範疇等問題，本會將再擇期邀請行政院環保署、財政部國有財產局等相關單位研商，尋求最佳之處理方式。」可知就系爭廢煙道應由誰負責處理？如何處理？是否應以清除系爭廢煙道內所謂污染物為處理方式？清理之範圍或權責劃分如何？等事項，國營會尚未有最終定案之處理方式，猶待相關機關會商共同研擬，故被告主張國營會曾指示原告清除廢煙道內之所謂污染物云云，與事實不符，洵屬無據。

③實則，被告認定原告就系爭廢煙道有清理責任云云，無非以上開國營會85年6月11日、85年12月17日會議紀錄結論為由，惟暫不論所謂「妥為處理」，能否過度延伸指稱原告應負責清理系爭廢煙道內所謂污染物，甚至就系爭廢煙道經過之全部區域均須整治等，實則該二次會議紀錄，僅在討論系爭廢煙道經過原告所有(濂洞廠區)土地之118公尺部分而已，此觀諸國營會85年12月17日會議紀錄結論(一)記載：「……臺金公司土地由臺電公司承接高達337公頃，臺糖公司則僅承接64公頃，又煙道並不在臺糖所承接之土地上，在此情形下，臺電公司主張……並非妥適……請臺金公司依據本會85年6月11日召開之協商結論妥為處理。」等語即明，就此原告亦已於91年9月清理其內之煙道渣完竣，為被告所不爭，至於不在原告土地，而位於國有財產局經管土地上之其它系爭廢煙道部分，則尚待國營會另行召集國有財產局等機關研討處理方式，故被告主張原告未依國營會之會議紀錄結論辦理，原告應就系爭廢煙道經過之全部地區進行整治云云，既與事實不符，更曲解國營會會議紀錄之明確文義，確不可採。

④抑有進者，關於系爭廢煙道之處理方式，因尚待國營會召集有關單位研商後始能確定，為此國營會乃於92年8月26日召集改制前行政院文化建設委員會（按：現已改制為行政院文化部）、環保署、國有財產局、改制前臺北縣瑞芳鎮公所、改制前臺北縣政府等有關單位共同研商，並作成結論略以：「(二)經濟部國營會將彙整委員及相關單位意見後，分別就經濟性、財務性、工程技術性、環境接受度及居民接納度等詳予分析，及時陳報部次長裁決。」可知國營會尚須研商系爭廢煙道之處理方式，並陳報經濟部次長裁決，不但未有任何命原告清理之意思，迄今該等所謂處理方案亦尚在研商中，故被告謬論國營會甚至是行政院已命令原告清理系爭廢煙道，原告未清理而構成污染行為人云云，俱非事實，特此敘明。

⑹被告主張，依最高行政法院93年度判字第1480號判決可知，原告應依「行政院指令」負責處理臺金公司所遺廢棄物卻未為之，該當土壤及地下水污染整治法第2條第15款第4目「未依法令規定清理污染物」要件云云，更屬荒謬：

①暫不論所謂「行政院指令」是否即屬土壤及地下水污染整治法第2條第15款第4目「法令規定」之要件(按：原告否認之)，實則關於所謂之「行政院指令」係於何年何月何日作成？內容如何？與本件之關連性何在？等節，被告既未具體主張，復未舉證以實其說，更與事實不符，原告否認之，合先敘明。

②查被告上開主張，無非以國營會於85年間曾請原告「妥為處理」云云，惟前開國營會之「會議結論」，顯非最高行政法院93年度判字第1480號判決諭示之「行政院指令」，被告之主張已與卷存資料不符，何況國營會85年間召開之兩次會議，係請原告基於「環保考量」之公益，「妥為處理」經過原告土地上之118公尺廢煙道而已，既未認定原告為污染行為人，復未命原告就系爭廢煙道經過之全部區域為整治處理，蓋以此部分尚待國營會召集相關機關會商共同研擬處理對策，至於原告土地上118公尺系爭廢煙道清理事宜，原告已於91年9月處理完畢，為被告所不爭，原告實無任何未依國營會會議結論辦理之問題，迺被告竟為相反之主張，洵屬無據。

⑺被告復主張，原告早於85年以前即知系爭廢煙道破損且內含污染物，卻棄之不顧致其外洩，應負污染行為人責任云云，洵屬無據：

①查原告就系爭廢煙道並無任何所謂管理責任，縱有原告亦已依國有財產法相關規定，代臺金公司報廢系爭廢煙道，並奉核以「無殘值拋棄」之方式處理在案，並無任何未盡管理責任之問題，已如前述，被告為相反之主張，已屬無據。

②實則，被告認定原告為污染行為人之理由，無非以原告知悉系爭廢煙道破損卻未積極處理云云，惟原告實無積極處理之責任與義務，且所謂「知悉煙道破損」乙事，亦不符土壤及地下水污染整治法第2條第15款第4目「未依法令規定清理污染物」規定之要件，否則本件被認定為污染之區域及其上之系爭廢煙道，早為著名景點而廣為人知，如依被告之前開邏輯，豈非所有「知悉」系爭廢煙道而「未積極」「處理」者，均構成土壤及地下水污染整治法之「污染行為人」而應負整治責任？實屬荒謬，迺被告竟為相反之認定，益徵原處分㈠有應予撤銷之嚴重瑕疵。

③何況，關於系爭廢煙道內之所謂污染物性質，依最高行政法院93年度判字第1480號判決意旨，可知系爭廢煙道內之廢棄物，應非足以污染環境之有害事業廢棄物，故被告主張，原告於85年以前已知系爭廢煙道內有污染物，卻棄之不顧致污染環境云云，洵與事實不符，其據以認定原告應負污染行為人之責任云云，自屬無據，併此敘明。

⑻系爭廢煙道屬臺糖公司所有，其代管或管理機關亦為臺糖公司，故系爭廢煙道之清理或整治責任，實與原告無涉，被告為相反之認定，洵屬無據：

①按國有公用財產管理手冊第66點規定可知系爭廢煙道雖經報廢，惟臺金公司於民法上之所有權並未消滅，仍須進行變賣、再利用、轉撥、交換、銷毀或廢棄等程序，方能決定其民法上所有權或使用權之得喪變更。查原告雖代臺金公司報廢系爭廢煙道，惟臺金公司未就系爭廢煙道為變賣之處分，又無任何拋棄、滅失或移轉等足使系爭廢煙道所有權喪失或變更之事由，則系爭廢煙道之所有權仍歸屬於臺金公司，且因合併而由臺糖公司繼受取得，故系爭廢煙道之所有權人實為臺糖公司，應由臺糖公司負管理與清理責任，而非原告，對此臺糖公司亦已於80年4月1日成立「臺糖公司土地開發處金瓜石辦事處」而接辦臺金公司於金瓜石、水南洞及基隆八尺門等地區之業務，故原處分㈠認定原告就系爭廢煙道有管理或代管之義務或責任云云，顯與事實不符，應予撤銷。

②何況，原告僅係於75年間代臺金公司辦理系爭廢煙道之報廢程序而已，隔年臺金公司即將金瓜石礦區與礦山部門全權交由臺糖公司管理，有環保署報告在卷可稽，更經環保署土壤及地下水污染整治基金管理會99年度出版之「土壤及地下水污染整治年報」認定在案，故○○○區○○○○○○○道管理事宜，自應臺糖公司負責處理，與原告完全無涉，迺原處分㈠竟猶為相反之認定，顯然違反卷內環保署報告之明確認定，有違反證據法則等之違背法令，應予撤銷。

⑼依被告援引之環保署「臺北縣原臺金舊煉銅廠三條廢煙道附近地區土壤污染查證報告」（下稱系爭場址查證報告）指出，本件應由系爭廢煙道所有權人辦理污染控制措施，避免污染情形持續擴大等意旨，則系爭廢煙道之所有權人既為臺糖公司，本件自應由臺糖公司，而非原告，進行系爭廢煙道之清理工作，迺被告竟為相反之認定，洵屬無據。

6.依最高行政法院95年1月份庭長法官聯席會議決議可知，行政罰應以處罰行為人為原則，且於處罰行為人已足以達成行政目的時，即無庸再就行為人以外之人為不利處分之必要，而不許主管機關揀選行為人以外之人為處罰對象，而與行為人一同接受裁罰或不利處分。查原告並非系爭場址之污染行為人，業如前述，而系爭場址之污染源復已由被告確定為臺金公司煉銅所產生、排放並棄置之廢棄物，更經被告以99年10月18日北環水字第0990087209號函認定：臺金公司為系爭場址之污染行為人，此項責任於臺金公司併入臺糖公司後，則轉由臺糖公司承受並負相關之土壤及地下水污染整治法上整治責任等旨在案，不但符合處罰污染行為人之行政法上原則，更已足達成整治系爭場址之行政目的，徵諸前揭最高行政法院決議，被告目前已無再就原告是否為污染行為人乙事進行調查、認定之必要，迺其竟為相反之認定，洵屬違誤而應予撤銷，併此敘明。

7.系爭場址位於礦區，其內土壤之重金屬含量本即超出土壤污染管制標準，故原處分㈠及原處分㈡認定原告為污染行為人，應負責整治、清除場址內之重金屬元素等，為期待不可能，而應予撤銷：

⑴按行政程序法第8條規定：「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」次按司法院釋字第575號解釋引用之比例原則暨期待可能性原則，可知國家之行政行為必須符合誠實信用原則，於國家之行政行為致無法期待人民依法律所定之方式或期限履行其法定義務時，該行政行為即有違反比例原則之違誤，應予廢棄或不予實施，方符法治國原則、信賴保護原則、比例原則及誠信原則等一般法律原則，此更有最高行政法院89年度判字第946號判決可稽。

⑵查系爭場址位於礦區，其內土壤之重金屬砷等之含量，本即超出土壤污染管制標準，此觀諸污染場址以外之地區，亦檢測出超過管制值之重金屬砷等情即明，被告核定之系爭風險評估報告第8-21頁即認定：「本計畫場址位於礦區，原本土壤的背景值重金屬砷的含量即超出土壤污染管制標準，整個廢煙道區大規模的處理土壤，亦無法降低土壤中砷濃度於土壤污染管制標準之下。」可知原處分㈠認定原告為所謂之「污染行為人」，使原告負擔○○○區○○○道區之整治責任云云，實屬期待不能，徵諸司法院釋字第575號解釋及最高行政法院89年度判字第946號判決意旨，原處分㈠等實有違反法治國原則、信賴保護原則、比例原則及誠信原則之重大違誤，應予撤銷。

（三）關於備位聲明之部分：退步言之，如本院認定原處分㈠及原處分㈡之內容有不明確之重大瑕疵，已達無效之程度，或於訴訟終結前，原處分㈠及原處分㈡已執行完畢且無法回復原狀，原告謹依行政程序法第113條及行政訴訟法第6條等規定，請求確認原處分㈠及原處分㈡為無效，並聲明如備位聲明所示。

（四）綜上所述，聲明求為判決：

1.先位聲明：

⑴訴願決定、原處分㈠及原處分㈡關於說明欄第5 項部分均撤銷。

⑵訴訟費用由被告負擔。

2.備位聲明：

⑴請求確認原處分㈠及原處分㈡關於說明欄第5 項部分均無效。

⑵訴訟費用由被告負擔。

三、被告則以：

（一）原告所有之土地（改制前臺北縣瑞芳鎮○○○段4、4-1、6、20、20-1、20-9、20-12、20-17、20-18、20-20、20-25、21、22、22-1、22-2、22-3、22-4、23、24、24-1、25、26、27-1、27-2、27-3、27-9等26筆地號）原係臺金公司所有。原告於73年3月21日奉經濟部命令受任代管臺金公司之營運管理，其移交項目包含系爭廢煙道，嗣於78年1月14日與臺金公司簽訂系爭買賣契約，取得該址土地之所有權。另臺金公司亦於80年3月31日與臺糖公司合併，臺糖公司為存續公司。該址土地係經環保署於98年12月8日執行「廢棄工廠調查計畫」調查結果，發現其土壤中重金屬砷、銅、汞、總石油碳氫化合物及多氯聯苯超過土壤污染管制標準，其中砷最高濃度達12,500毫克/公斤、銅最高濃度達36,300毫克/公斤、汞最高濃度達90.9毫克/公斤、總石油碳氫化合物最高濃度達92,400毫克/公斤、多氯聯苯最高濃度達1.58毫克/公斤。被告遂依土壤及地下水污染整治法第12條第2項及第16條，以99年3月26日北環水字第0990017708號公告及99年4月9日北環水字第0990028943號公告，公告該址土地為系爭場址。被告以原處分㈠認定原告及臺糖公司為系爭場址之污染行為人後，嗣以原處分㈡命原告依土壤及地下水污染整治法第13條第1項規定提出污染控制計畫書。原告不服原處分㈠及原處分㈡，提起訴願，遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。

（二）按土壤及地下水污染整治法第2條第15款規定：「污染行為人：指因有下列行為之一而造成土壤或地下水污染之人：（一）洩漏或棄置污染物。（二）非法排放或灌注污染物。（三）仲介或容許洩漏、棄置、非法排放或灌注污染物。（四）未依法令規定清理污染物。」同法第3條：「本法所稱主管機關：在中央為行政院環境保護署；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」同法第12條第2項：「各級主管機關對於有土壤或地下水污染之虞之場址，應即進行查證，並依相關環境保護法規管制污染源及調查環境污染情形。前項場址之土壤污染或地下水污染來源明確，其土壤或地下水污染物濃度達土壤或地下水污染管制標準者，直轄市、縣（市）主管機關應公告為土壤、地下水污染控制場址。」同法第13條第1項：「控制場址未經公告為整治場址者，直轄市、縣（市）主管機關應命污染行為人或潛在污染責任人於六個月內完成調查工作及擬訂污染控制計畫，並送直轄市、縣（市）主管機關核定後實施。污染控制計畫提出之期限，得申請展延，並以一次為限。」同法第53條：「第七條、第十二條至第十五條、第二十二條、第二十四條、第二十五條、第三十七條、第三十八條及第四十三條第一項至第三項、第五項、第七項至第九項規定，於本法施行前已發生土壤或地下水污染之污染行為人、潛在污染責任人、控制公司或持股超過半數以上之股東，適用之。」

（三）卷查本件旨揭土地，經環保署「廢棄工廠調查計畫」查證其土壤及地下水超過污染管制標準，經被告公告為土壤及地下水污染控制場址及劃定為土壤及地下水污染管制區（即系爭場址），此有環保署98年12月18日第1階段執行工作結果及99年3月26日北環水字第0990017708號公告及99年4月9日北環水字第0990028943號公告附卷可稽，被告俟以原處分㈠及原處分㈡通知原告為污染行為人無誤及提出污染控制計畫，洵屬有據。

（四）查被告所為行政處分係以公告方式為之，且被告於99年3月26日以北環水字第0990017708號公告系爭場址為土壤及地下水污染控制場址，其公告內容已清楚載明場址名稱、場址地號（含土壤及地下水污染控制場址及所劃定之污染管制區）、場址面積、污染物及污染情形等相關資訊，被告並將上述公告內容先行函送原告知悉在案，另後以原處分㈠認定原告為污染行為人及原處分㈡通知原告提出污染控制計畫，並無內容不明確之重大瑕疵，顯見原告對系爭場址土壤及地下水污染，並非無法瞭解所負整治責任之義務與範圍，原告所述顯為推託卸責之詞。

（五）原告未善盡管理人義務，致使系爭廢煙道內含砷等之污染物洩漏至土壤中，造成系爭場址土壤污染，為系爭場址之污染行為人之一：

1.按「管理機關對其經管之國有財產，除依法令報廢者外，應注意保養及整修，不得毀損、棄置。」、「財產管理單位與保管人員對使用及保管中之財產，應隨時查對其數量，並注意其使用狀況及養護情形。」、「財產管理及使用單位，對於管理及使用之財產，應經常注意保養。」、「財產管理及使用單位，對於可能發生之災害，應事先妥籌防範，以策安全。」、「各機關財產毀損，致失原有效能不能修復，或經評估修復而不經濟者，得依有關法令規定程序予以報廢，並應注意下列事項（一）在未奉核定處理前，應妥善保管，不得隨意廢棄。……」國有財產法第25條、國有公用財產手冊第37條、第43條、第51條、第65條定有明文。

2.「各機關經管已報廢國有建物，請依下列處理原則辦理：……1.已報廢之國有建物，坐落國有土地，非屬宿舍者，由管理機關逕行拆除……4.已報廢之國有建物，坐落其他公有土地者，地方政府無公用需要，應予拆除。」此有財政部95年10月5日台財產接字第0950030239號函所附「研商各機關經管已報廢之國有建物之處理原則」會議紀錄可稽。

3.依上開法令及函釋意旨，國有財產之管理機關對於所管理之國有財產，應經常注意其使用狀況及養護情形，對於可能發生之災害應事先防範，對於欲報廢之國有財產，亦不得隨意廢棄，仍應妥善保管，對於已報廢之國有財產，亦不得逕自置之不理，而有予以拆除等法定義務。

4.經查，環保署所執行之系爭場址查證報告記載，系爭場址三條廢煙道附近之土壤污染原因為系爭廢煙道破損，而其內污染物隨長年風吹雨打而滲漏至土壤所致。

5.另查，系爭廢煙道自73年3月21日起，因臺金公司與原告間之委辦煉銅有關業物移交清冊所載移交項目包含系爭廢煙道，故系爭廢煙道之管理單位自彼時起即為原告。原告身為管理單位，負有善為管理系爭廢煙道，避免系爭廢煙道污染物洩漏而污染土壤之義務。

6.查原告自承系爭廢煙道於70年間破損，亦即其於73年受任代管系爭場址時，即明知系爭廢煙道有破損、其內污染物可能經由破損處洩漏至系爭場址之土壤內。而系爭廢煙道內之主要污染物砷，被IARC（國際癌症研究署）列為對人體有重大危害之致癌物質，美國環保署亦將砷列為確認對人體致癌物質，就此等具有高度危害性之物質，原告身為管理單位自不得任由其洩漏。

7.惟本件原告自受任管理系爭廢煙道以來，於明知系爭廢煙道內污染物可能洩漏之情況下，未有任何積極作為，而任意棄置系爭廢煙道，未善盡其檢視及養護之責，導致系爭廢煙道內之污染物由廢煙道破損處隨著風吹日曬雨打，洩漏至土壤中，造成系爭場址土壤污染，核屬構成土壤及地下水污染整治法第2條第15款「洩漏、棄置污染物」、「容許洩漏、棄置污染物」及「未依法令清理污染物」之污染行為人。

8.因系爭廢煙道內之污染物洩漏乙節，國營會於81年5月4日以國經字第8104-1167（A）號函命原告應研擬處理煙道含砷物。因該函副本會知臺糖公司，臺糖公司乃與原告洽詢瞭解後，呈核內部報告，記載「本件係前臺金公司結束營運後，遺留於本省東北角水南洞地區之廢棄廠房及設備……國營會特函請臺電公司辦理……研擬處理煙道及部分坑口放流水含砷物……副本知會本公司……為使本公司環保等有關單位對本案有所瞭解……初步洽臺電公司之結果及其權屬等分陳如次：……原為濂洞煉銅廠專用煉銅排煙道……皆為臺電公司所有資產」，該報告末頁並有臺糖公司各級人員核章可稽。

9.因原告未依照國營會上開指令妥為處理煙道含砷物，國營會於85年召開研商會議。依國營會85年6月11日召開研商「原臺金舊煉銅廠煙道」處理事宜會議紀錄於「九、結論」記載：「隨後報廢之廢煙道，雖未列在雙方買賣契約上，但基於環保考量，仍請臺電公司妥為處理」，及85年12月17日召開討論原告所擬「原臺金舊煉銅廠煙道」處理方案事宜會議紀錄於「八、結論」記載：「有關『原臺金舊煉銅廠煙道』仍請臺電公司依據本會八十五年六月十一日召開之協商結論妥為處理」。國營會於85年即要求原告妥為處理系爭廢煙道之污染物在案，原告依國營會指令自有妥為處理系爭廢煙道內含砷污染物，而不得任由其繼續洩漏之義務。

10.就此，最高行政法院93年度判字第1480號判決亦已明文闡釋：「被上訴人（按：即本件原告）與前臺金公司均屬國營企業，被上訴人如係受行政院指令，負責處理前臺金公司所遺留之廢棄物，則被上訴人似難謂非系爭廢棄物之清理義務人。原判決就此未詳加審究，以被上訴人非屬系爭廢棄物之義務人，作為判決理由一部分依據，尚嫌速斷。」由此判決可知，最高行政法院認定原告依法有管理或清除系爭廢煙道內污染物之義務。惟其明知其所管理之廢煙道有破損及污染物外洩之虞，竟於十幾年來皆持續棄置系爭廢煙道於不顧，未善加管理系爭廢煙道或清除廢煙道內之污染物，致其污染物洩漏至土壤，自屬系爭場址之污染行為人。

11.原告雖稱依臺金公司與原告間所簽定者系爭委辦協議書，濂洞煉銅廠不在其受任管理範圍云云，惟查：

⑴系爭委辦協議書雖以禮樂煉銅廠為名稱，惟其實際上係將系爭場址濂洞煉銅廠部分及所屬廢煙道均委由原告處理。此由原告所提原告固定資產報廢單，記載其所欲報廢之系爭廢煙道，其財產經管單位為「禮樂煉銅廠」即可知，當時濂洞煉銅廠已停業，故有關濂洞煉銅廠及系爭廢煙道部分，皆併以禮樂煉銅廠之名義移交由原告管理。

⑵就實際原告受任管理之範圍，依移交清冊所移交之項目包含系爭廢煙道亦可明知，原告實際受任管理之範圍包含系爭廢煙道。

⑶原告所提系爭風險評估報告亦明載「臺金公司將禮樂煉銅廠有關煉銅業務全權委託臺電公司代為辦理。其後在臺金公司所移交之『委辦煉銅有關業物移交清冊』中，亦將已閒置之濂洞煉銅廠相關設施列入其中。」

⑷由臺糖公司洽詢原告後，所呈核之內部報告亦明確記載系爭廢煙道之所有權歸屬於原告。

⑸由國營會85年6月11日會議紀錄原告發言「臺金公司濂洞煉銅廠亦交臺電公司代管」等語可知，濂洞煉銅廠亦屬原告管理範圍之一。

⑹由原告所提其辦理系爭廢煙道報廢有關函文記載「檢奉本公司代管煉銅有關業務皮帶輸送機等171項固定資產報廢單……」益證，系爭廢煙道屬原告代管煉銅有關業務之一部分，故其將之列為代管煉銅有關業務固定資產報廢單之一部。

⑺另由原告自承其曾於濂洞煉銅廠從事銅線去皮、煉金等作業可知，濂洞煉銅廠屬原告之管理範圍。蓋若濂洞煉銅廠並無移交由原告管理，原告如何能在代管期間，於濂洞煉銅廠從事銅線去皮、煉金等作業？

⑻復由82年9月14日金瓜石地區居民意見座談會會議紀錄記載：「主席：臺電環保處……主席報告：臺金公司於結束營業之後，濂洞煉銅○○○區○○○○○○○道道，由臺電公司接管。由於廢煙道中殘留煙渣含有砷等有害物質，經濟部國營會於81年5月要求臺電公司針對有關三條廢煙道之除污清理作業進行規劃（按：即國營會81年5月4日國經字第8104-1167（A）號函）。」及臺金公司75年1月16日臺金（75）北發字第0001號函載：「七十三年三月本公司禮樂煉銅廠委託臺電公司經營……臺電公司堅持將濂洞煉銅廠交由禮樂廠接管」可知，原告於73年3月起管理之範圍包含濂洞煉銅○○○區○○○○○○○道，乃證據明確之事實。惟其竟為推諉責任，於訴訟中主張其代管範圍不包含濂洞煉銅廠云云，顯屬臨訟砌詞，與卷證所示事實相違，洵無足採。

12.原告雖稱系爭廢煙道於臺金公司管理時即已破損，故其無清除義務云云，惟由原告上開主張益證，原告在受任管理系爭場址時，即已知系爭廢煙道有破損、其內廢棄物有洩漏之虞，其既明知其所管理之系爭廢煙道有洩漏污染物而污染土壤及影響人體健康之虞，而系爭廢煙道依系爭委辦協議書，為原告具有管領力之設施及土地，原告自應依管理人管理責任及國營會指示等，善盡其法定管理義務，採取相關防堵污染擴散之措施。惟其竟對其置之不理，在明知其管領之設施已在持續洩漏污染物之情況底下，其有善良管理之作為義務而不作為，放任該污染持續擴大，致該污染物洩漏污染土壤，自屬「洩漏、棄置污染物」或「容許洩漏、棄置污染物」之污染行為人。至於臺金公司於原告受任管理系爭場址前，棄置系爭廢煙道，此為臺金公司構成污染行為人事由之一，惟此與原告於受任管理系爭場址後，有依法管理維護系爭廢煙道以免其內污染物外洩之管理人義務乙節無涉，亦不因此免除原告依法所應盡之管理義務。

13.原告主張原處分㈠就原告未善盡管理之責致生系爭場址土壤污染乙節，有理由不備情事云云，惟原處分㈠內已明載：「（二）續上述之污染行為人釐清會議紀錄附表釐清情形第四點略以：『……臺電公司於臺糖公司合併臺金公司之前，既知廢煙道已破損之事實，惟當時臺電公司並未積極處理。』及臺電公司所提之相關說明意見及事證資料中顯示，臺電公司早於民國85年前就已知所屬濂洞煉銅廠之土地含有污染物，惟……臺電公司並未積極處理。」可見原處分㈠就原告明知系爭廢煙道污染物外洩，卻未善盡其管理人之責，妥為防堵，致使污染擴散加重乙節，已有詳細之說明，原告之主張與卷證資料所示明顯相違。

14.原告主張國營會85年6月18日及85年12月17日為系爭廢煙道處理事宜所召開之研商會，係為原告所有土地上118公尺之廢煙道云云，惟查：

⑴由國營會會議主旨為「本會85年6月11日召開研商『原臺金舊煉銅廠煙道』處理事宜會議」及「本會85年12月17日召開討論臺電公司所擬『原臺金舊煉銅廠煙道』處理方案事宜會議」，並無任何限縮於118公尺之廢煙道等語可知，上開國營會會議係為全部系爭廢煙道之處理而召開，而非僅為位於原告目前所有土地上之118公尺之廢煙道。再者，綜觀該等會議紀錄內，亦無將討論限縮於位於原告現有土地上之廢煙道等語，原告主張實屬無據。

⑵再者，由臺糖公司發言：「依據74年臺金公司與臺電公司之委辦舊煉銅廠有關業物移交清冊記載項目包括全部煙道」及原告發言：「臺電公司依規定於75年向審計部辦理煉銅廠廢煙道報廢」等語明證，其等討論皆係以系爭廢煙道全部為討論對象（原告報廢對象為系爭廢煙道全部，並非限於其目前所有土地上之118公尺之廢煙道）。

⑶由國營會會議之名稱及紀錄內容可知，其討論對象為全部之系爭廢煙道，原告依該會議紀錄所應負責之範圍為全部系爭廢煙道，實至為灼然。原告強將該會議討論對象限於位於其現有土地上之118公尺廢煙道，顯與卷證資料所示不符，更曲解該會議紀錄之明確文義，洵無足採。

15.原告雖主張最高行政法院93年度判字第1480號判決認定：「被上訴人（按：即本件原告）與前臺金公司原均屬國營企業，被上訴人如係受行政院指令，負責處理前臺金公司所遺留之廢棄物，則被上訴人似難謂非系爭廢棄物之清理義務人。」其內所指行政院指令不明云云，惟由該判決之一審判決（即本院91年度訴字第42號判決）可知，本院91年度訴字第42號判決訴訟中已提出國營會責由原告處理系爭廢煙道污染物之會議紀錄，故該最高行政法院判決所指行政院指令，自係指國營會上開指令。原告為最高行政法院93年度判字第1480號判決之當事人，明知該判決所指為何，卻強為爭執，徒生訟端，實無可採。

16.原告主張被告認定其於85年前知悉系爭廢煙道內有污染物有誤云云。惟：

⑴原告於接管系爭場址前，即已知悉系爭廢煙道有破損情事，其自係知悉廢煙道內之污染物有洩漏之可能。

⑵再者，由原告人員於82年座談會時發言「由於廢煙道中殘留煙渣含有砷等有害物質，經濟部國營會於81年5月要求臺電公司針對有關三條廢煙道之除污清理作業進行規劃」等語可知，原告早已知悉系爭廢煙道內含砷污染物洩漏情事。

⑶依原告所提「原臺金公司濂洞煉銅廠遺留三條廢煙道之環境影響與人體健康風險評估作業計畫」期末報告所示，原告自83年起分別委託顧問公司及廢棄物處理機構，針對濂洞煉銅廠廢煙道進行調查，其83年調查即已發現煙道渣TCLP溶出值高達1,460 mg/kg（有害事業廢棄物標準為5 mg/kg），亦發現系爭場址土壤含砷量高達10,800 mg/kg，顯然高於背景土壤574 mg/kg甚多。由此益證，原告顯然早已知悉系爭廢煙道內含有害事業廢棄物，且其已污染系爭場址之土壤甚詳。

17.原告主張原處分㈠中僅援引土壤及地下水污染整治法第2條第15款第1目，有理由不備情事云云，惟查：

⑴由行政程序法第114條規定「違反程序或方式規定之行政處分，……因下列情形而補正︰……二、必須記明之理由已於事後記明者。前項第二款至第五款之補正行為，僅得於訴願程序終結前為之。」可知，行政處分之理由，得於訴願期間補正之。

⑵被告於本件訴願時，所提訴願答辯書已明白援引原處分㈠之法源依據為土壤及地下水污染整治法第2項第15款「污染行為人：指因有下列行為之一而造成土壤或地下水污染之人：（一）洩漏或棄置污染物。（二）非法排放或灌注污染物。（三）仲介或容許洩漏、棄置、非法排放或灌注污染物。（四）未依法令規定清理污染物。」以作為原處分㈠理由之說明。故原告主張被告至訴願終結前，就原處分㈠理由部分，皆未補正土壤及地下水污染整治法第2條第15款第2目至第4目，洵與事實不符。

（六）原告曾於系爭場址上從事銅線去皮作業、煉金、儲運等作業，致造成系爭場址土壤污染，被告認定其為污染行為人，自屬有據：

1.原告曾於系爭場址代管營運期間，從事銅線去皮、煉金、儲運等作業，其中「煉金工場作業」係位於濂洞煉銅廠煉金工場，且「煉金工場作業」所產生之溶渣具含高濃度之重金屬元素（銅），雖原告表示「並未廢棄」溶渣，經查，位於煉金工廠及銅線去皮工廠附近之土壤檢測樣品，檢測出具有高濃度之重金屬元素（銅），具環工專業人員之判斷，顯與原告製程運作具有關聯性。

2.原告雖主張其從事銅線去皮、煉金等皆於室內作業，無造成污染云云，惟實際上原告所汰舊之廢電線、廢電纜均以露天方式堆放，可見原告主張其從事銅線去皮、煉金等均於室內作業等語，顯與事實不符。

3.原告雖主張系爭場址土壤無含金、銀等元素，故系爭場址之土壤污染應與其煉金作業無關云云。惟查，金、銀並非屬依土壤及地下水污染整治法之污染管制項目，因此，原告所述與本件其為污染行為人之認定無涉。

4.原告雖主張系爭場址查證報告，將煉金工廠除外於高含量銅污染區，及採樣點距離煉金工廠有300公尺云云，惟由環保署98年12月18日環署土字第0980115964號函附廢棄工廠調查計畫可知，採樣點S000000000、S000000000、S000000000及S000000000皆位於煉金工廠區100公尺內，系爭場址查證報告將其等採樣點命名為廢銅線去皮工廠/煉銅煉金工廠採樣點，而該等採樣點驗出銅濃度高達30,800mg/kg之高濃度銅污染。原告主張煉金工廠無高濃度銅污染云云，顯與事實不符，並無足採。

5.原告主張系爭場址之銅污染應係臺金公司之疏失，致使硫化鐵等遭艾克颱風沖刷所致云云，惟查硫化鐵並非含有銅元素之污染物，原告主張與系爭場址銅污染實無關連。

6.原告雖主張陽極泥經酸洗去銅後，方送至煉金工廠，煉金工廠作業不會產生銅云云，惟由原告99年12月8日電環字第09911060191號函附「臺金公司濂洞煉銅廠及其所屬三條廢煙道土壤及地下水污染之污染行為人」說明資料明載：「煉金工場作業：生產製程中所產生之溶渣，因其金、銀、銅含量偏高」等語即知，原告煉金工廠作業當中所產生之溶渣，其銅含量偏高。其主張煉金工廠作業不會產生銅等語，與事實不符，並無可採。

7.原告雖主張煉金工廠土壤銅污染較不嚴重云云，惟由環保署98年委託美商傑明公司所作廢棄工廠調查計畫顯示位於「廢銅線去皮工廠/煉廠煉金工廠區域」之採樣點，其土壤銅污染濃度高達30,800mg/kg及10,800mg/kg，並非原告所述僅有2,000至3,000mg/kg。

8.原告雖主張系爭場址土壤內銅與砷污染係自然礦區現象云云，惟查：

⑴系爭場址外之附近土壤採樣點，銅濃度為621 mg/kg，砷濃度為597 mg/kg。而系爭場址土壤銅濃度為36,300mg/kg，砷濃度為104,000 mg/kg，其污染濃度高於污染場址外之土壤上百倍，顯然並非自然礦區現象。

⑵復由原告所作「原臺金公司濂洞煉銅廠遺留三條廢煙道之環境影響與人體健康風險評估作業計畫」期末報告記載：「綜合本計畫調查成果、文獻資料及經由有限混和分布理論之探討，場址土壤砷之平均背景濃度建議值為110mg/kg，代表若有特定區域內一定數量樣品之土壤砷平均檢測值超過此建議值，則可推測該區土壤已受原工廠操作或廢煙道之影響……B 區土壤砷之平均值為765mg /kg ，可研判B 區土壤應全面性受廢煙道影響。而C區土壤砷之平均值1916 mg/kg，也可推論C 區土壤已受污染」可知，系爭場址土壤污染濃度已超過背景濃度建議值甚多，顯非自然礦區造成。

（七）原告洩漏多氯聯苯、未依法令規定清理多氯聯苯，致系爭場址變電所附近土壤遭多氯聯苯污染，原告自屬系爭場址污染行為人：

1.依系爭場址查證報告，系爭場址內位於廠房內水南洞變電所附近土壤內含有高濃度之多氯聯苯。經查，多氯聯苯常用作加熱或冷卻時之熱載體、電容器及變壓器之內絕緣材料，為原告所使用之特殊材料，而變電所為原告所設置、管理，因其未妥善貯存及隔絕多氯聯苯，使多氯聯苯洩漏至系爭場址土壤中，其自屬洩漏污染物之污染行為人。又查原告所提供之委辦煉銅有關業務移交清冊中尚有記載電力用品等設施移交紀錄，卻無原告依法申請報廢臺金公司之電力設備(如電容器或變壓器等)之固定資產報廢單等相關文件佐證，依論理法則，原告未依法報廢臺金公司含有多氯聯苯之電容器或變壓器等，以至於水南洞變電所附近之土壤受多氯聯苯污染情事發生，已符合土壤及地下水污染整治法第2條第15款第4目「未依法令規定清理污染物」之規定。再者，原告表示臺金公司一切管理制度，均按原告規章程序辦理乙節，查原告於73年代管之後，一直持有系爭場址之經營權及所有權迄今，依環保署於98年12月8日之調查結果報告，水南洞變電所附近土壤之污染物（多氯聯苯）遲遲未清理，原告未清除污染物之行為，亦違反「台灣電力公司多氯聯苯安全操作規定」第1章第1點：「為防止多氯聯苯污染環境……」之精神，並符合土壤及地下水污染整治法第2條第15款第3目「容許洩漏、棄置、非法排放或灌注污染物」之污染行為人之定義。

2.多氯聯苯為具有高毒性之致癌物質，屬需妥為處理、不得任意棄置之污染物質。

3.依原告所提「台灣電力公司有關PCB管制辦法」第3點規定：「PCB變壓器、電容器必須在密閉狀態使用，不得有漏油現象」、「台灣電力公司多氯聯苯安全操作規定」第二章第7條規定：「多氯聯苯之容器，須為有蓋密封不漏洩者」、第四章第1點規定：「由電容器、變壓器或其他處所漏出外界之多氯聯苯，須即時以吸收材料擦拭。」可知，多氯聯苯之貯存、使用，皆須於密閉狀態，有洩漏情事，須即時處理。若原告均依該等法令妥為處理含有多氯聯苯之設備，或於多氯聯苯洩漏時，即時處理，自無造成系爭場址土壤遭多氯聯苯污染情事之可能。

4.惟系爭場址位於原告所有土地上，其上由原告所設置之變電所周圍土壤，驗出多氯聯苯之污染，其濃度高達土壤污染管制標準之17.6倍，顯見原告並未依照上開法令於密閉狀態使用多氯聯苯，且於多氯聯苯洩漏時，未依法即時處理，方致系爭場址土壤遭變電所洩漏之多氯聯苯污染。

（八）原告為系爭場址之污染行為人，被告以原處分㈡命其完成系爭場址之調查工作及提出控制計畫，自屬於法有據：1.按「控制場址未經公告為整治場址者，直轄市、縣（市）主管機關應命污染行為人或潛在污染責任人於六個月內完成調查工作及擬訂污染控制計畫，並送直轄市、縣（市）主管機關核定後實施……。」土壤及地下水污染整治法第13條第1項定有明文。

2.依此，被告以原處分㈡命污染行為人即原告完成系爭場址之調查工作及提出污染控制計畫，自屬於法有據之合法處分。

3.原告雖主張原處分㈡有不明確，使其無法確定調查範圍云云。惟查，原處分㈡明確記載原告應完成「原臺灣金屬鑛業股份有限公司及其所屬三條廢煙道地區（部分）土壤及地下水污染控制場址」之調查工作並提出控制計畫，就原告應調查及執行控制計畫之範圍已特定系爭場址。復查，系爭場址之公告，均明確記載系爭場址之地址、地號、面積、污染物及污染情形，其副本亦早已抄送原告，就系爭場址之範圍，原告亦完全知悉。其主張依原處分㈡其無從得知其應調查之範圍及控制計畫之範圍，原處分㈡有不明確等語，實無足採。

（九）原告雖主張若處罰臺糖公司，即已滿足本件行政罰之目的，無再就原告是否為污染行為人認定之必要云云，惟：1.認定污染行為人及課予污染行為人整治義務，為課予公法上整治義務，非屬行政罰，此有高雄高等行政法院98年度訴字第161號判決及94年度訴字第296號判決足資參照。原告主張本件為行政罰，顯與歷來司法實務見解有異。

2.本件原告因有任由系爭廢煙道破損導致其內污染物外洩等行為，造成系爭場址內土壤之砷、銅、多氯聯苯等污染物超過土壤污染管制標準，核屬土壤及地下水污染整治法第2 條第15款洩漏或棄置污染物、容許洩漏或棄置污染物、未依法令清理污染物之污染行為人，已如上述。故原告為系爭場址之污染行為人，並非所謂「行為人以外之人」。

3.再者，土壤及地下水污染整治法第43條第9項規定，就土壤及地下水污染整治法上所產生之費用，若繳納義務人有數人者，應就繳納費用負連帶清償責任。依此，主管機關自有認定系爭場址各責任人之權力，以督使各義務人為污染場址負起整治之責。原告不啻主張當有複數污染行為人時，主管機關僅得認定其一，而不得命全部之污染行為人就其污染負起整治之責，其主張違反土壤及地下水污染整治法污染者連帶負責之規定甚明，自無足採。

（十）原告雖主張系爭場址之污染行為人臺金公司及臺糖公司，故其非污染行為人云云，惟：

1.按土壤及地下水污染整治法第2條第15款規定，凡洩漏、棄置污染物或未依法令規定清理污染物等行為，造成土壤或地下水污染者，即為污染行為人，應負污染整治之責，不因尚有其他污染行為人而得免除其整治責任。

2.復按「經查本件真正實際污染行為之人既為臺碱公司及上訴人，不論是否尚有其他法人共同造成系爭場址之污染，或經濟部亦為系爭場址之污染行為人，亦無礙上訴人為污染行為人依土污法應負污染整治之責任」、「本件真正實際污染行為之人既為運泰公司及上訴人，不論是否尚有其他法人共同造成系爭場址之污染，無礙上訴人為污染行為人依土壤及地下水污染整治法應負污染整治之責任，被上訴人依據土壤及地下水污染整治法施行細則第15條規定，命上訴人提出清理計畫之申請，依法尚無違誤」，此有最高行政法院96年度判字第1953號判決及101年度判字第475 號判決可稽。

3.由上開法律規定及判決意旨可知，凡屬因棄置或洩漏污染物、未依法令規定清理污染物，而導致土壤及地下水污染者，均屬污染行為人，應就其所造成之污染負起整治之責。縱有他人同為污染行為人，各污染行為人所應負之整治責任，均不受影響。

4.由上可知，縱臺金公司與臺糖公司為系爭場址之污染行為人，惟此並不影響原告就其行為造成系爭場址土壤污染所應負之污染行為人責任。

（）原告主張系爭場址無法整治達土壤管制標準以下，被告認定其為污染責任人，命其負責系爭場址整治，有違法治國原則、信賴保護原則、比例原則及誠信原則云云。惟查：1.系爭場址是否得整治至土壤污染管制標準以下，與原告是否為系爭場址之污染行為，並無關連。原告是否為系爭場址污染行為人之認定，依據為土壤及地下水污染整治法第2條第15款，與系爭場址之整治目標為何無關。

2.況原告並未舉證全部污染在整治後皆無法使濃度低於土壤污染管制標準，由其所引述之系爭風險評估報告顯示，系爭場址僅有污染物砷無法整治至土壤污染管制標準下，並非所有污染物皆無法整治土壤污染管制標準以下。

3.另土壤及地下水污染整治法第24條規定，如因地質條件、污染物特定或整治技術等因素，無法整治至污染物濃度低於土壤污染管制標準者，得報請中央主管機關核准後，依環境影響及健康風險評估結果，提出土壤污染整治目標。故縱系爭場址無法整治至土壤污染管制標準以下，亦無礙於主管機關命污染型行為人就污染場址負起整治之責。

4.實則，原告已就系爭場址提出系爭風險評估報告，並於第八章管理方法中提出污染土壤整治處理與風險管理方案評估與建議，自得參照辦理之，並非無法對系爭場址為任何整治或管理。

（）綜上所述，原告任由系爭廢煙道破損導致其內污染物外洩等行為，造成系爭場址內土壤之砷、銅、多氯聯苯等污染物超過土壤污染管制標準，核屬土壤及地下水污染整治法第2條第15款洩漏或棄置污染物、容許洩漏或棄置污染物、未依法令清理污染物之污染行為人，依法應對系爭場址之污染負起改善之責，完成系爭場址之調查工作並提出污染控制計畫。原處分㈠及原處分㈡於法有據，原告斤斤指責實無理由。

（）綜上所述，本件原告之訴為無理由，聲明求為判決駁回原告之訴，訴訟費用由原告負擔。

四、上開事實概要欄所述之事實，除後列之爭點事項外，其餘為兩造所不爭執，並有原處分㈠、原處分㈡、被告99年3月26日北環水字第0990017708號公告、被告99年4月9日北環水字第0990028943號公告、環保署98年12月18日環署土字第0980115964號函檢附廢棄工廠調查計畫、被告99年10月26日北環水字第0990102802號函、國營會100年2月21日召開「研商原臺金公司濂洞煉銅廠及其所屬三條廢煙道土壤及地下水污染行為人釐清會議」會議紀錄、國營會85年6月18日經（85）國二字第85535470號函檢附85年6月11日召開研商「原臺金舊煉銅廠煙道」處理事宜會議紀錄、國營會85年12月21日經（85）國二字第85543422函檢附85年12月17日召開討論原告所擬「原臺金舊煉銅廠煙道」處理方案事宜會議紀錄、原告99年12月8日電環字第09911060191號函檢附「臺金公司濂洞煉銅廠及其所屬三條廢煙道土壤及地下水污染之污染行為人」澄清說明相關資料、原告與臺金公司委辦煉銅有關業務移交清冊、原告75年6月21日電銅字第7506-1462號函檢附固定資產報廢(損)單、審計部75年12月12日（75）臺審部伍字第876829號函、審計部76年6月16日（76）臺審部伍字第023628號函、系爭委辦協議書、經濟部製作系爭廢煙道告示牌照片、系爭買賣契約、臺糖公司80年4月15日土金字第21101010號函、被告99年10月18日北環水字第0990087209號函、原告有關PCB管制辦法、原告多氯聯苯安全操作規定、原告修訂電容器請修及報廢要點、環保署90年7月19日(90)環署廢字第0045505號函、臺金公司歷史及金瓜石地質資料簡介、75年11月禮樂煉銅廠簡介、經濟部70年7月7日經（70）年國營27414號函、臺金公司70年6月24日臺金（70）企產字第3199號函附硫化鐵流失情況照片冊、臺金公司71年9月21日簽呈、原告關於「變壓器絕緣油」之成分資料、環保署土壤及地下水污染整治基金管理會99年度土壤及地下水污染整治年報、環保署99年1月系爭場址查證報告、82年9月14日金瓜石地區居民意見座談會會議紀錄、臺金公司75年1月16日臺金（75）北發字第0001號函、本院91年度訴字第42號判決、臺糖公司書面說明、系爭風險評估報告、臺金公司75年12月1日臺金(75)特會字第2239號函附「銅硫精鑛產量運存詳表」、原告回覆國營會之75年函文、原告74年12月31日電銅字第7412-1863號函、原告74年12月4日（74）PLN字第1670號函、原告76年3月6日電銅字第7603-1070號函、原告76年1月9日電銅字第7601-0337號函、國營會81年5月4日國經字第8104-1167（A）號函、原告94年11月「原臺金公司濂洞煉銅廠遺留三條廢煙道之環境影響與人體健康風險評估作業計畫」期末報告、行政院73年1 月24日「商討臺金公司處理方案(新IV案)行政院核示事項執行事宜會議紀錄」、行政院73年1月18日台73經字第0777號函、原告85年9月30日電環字第8509-1520號函、經濟部92年9月4日經授營字第09220294760 號函附國營會92年8月26日研商「原臺金公司煉銅廠遺留三條廢煙道」現勘及處理事宜會議紀錄等件附於原處分卷及本院卷可稽，為可確認之事實。

五、先位聲明部分：本件兩造之爭點為：原處分（一）及原處分（二）說明欄第3 項及第5 項是否適法？原處分（一）及原處分（二）說明欄第3 項及第5 項有無違反行政程序法第5 條、第96條第1項第2 款、土壤及地下水污染整治法第2 條等規定？原處分（一）及原處分（二）說明欄第3 項及第5 項有無違反行政程序法第9 條、第36條及第43條等規定？原處分（一）及原處分（二）說明欄第3 項及第5 項有無違反法治國原則、信賴保護原則、比例原則及誠信原則？本院判斷如下：

（一）本件原告於本院101 年10月2 日言詞辯論時，關於先位聲明部分，其訴之聲明為：「訴願決定、原處分（一）及原處分（二）關於說明欄第5 項部分均撤銷。訴訟費用由被告負擔。」惟查：被告依土壤及地下水污染整治法第13條第1 項及同法施行細則第14條規定，乃以原處分（二）說明欄第3 項命原告應於6 個月內完成調查工作及擬訂污染控制計畫書提送被告核定後實施；而原處分（二）說明欄第5 項部分，僅係行政指導上開擬訂污染控制計畫書之撰寫方式，即請原告參照環保署93年8 月26日公告之「土壤及地下水污染控制計畫撰寫指引」撰寫，故原告關於原處分（二）部分，雖僅就說明欄第5 項部分表示不明，而請求撤銷原處分（二）關於說明欄第5 項部分，其實際上應包含請求撤銷原處分（二）說明欄第3 項部分，合先敘明。

（二）按土壤及地下水污染整治法第2 條第15款規定：「污染行為人：指因有下列行為之一而造成土壤或地下水污染之人：（一）洩漏或棄置污染物。（二）非法排放或灌注污染物。（三）仲介或容許洩漏、棄置、非法排放或灌注污染物。（四）未依法令規定清理污染物。」同法第3 條規定：「本法所稱主管機關：在中央為行政院環境保護署；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」同法第12條第2 項規定：「各級主管機關對於有土壤或地下水污染之虞之場址，應即進行查證，並依相關環境保護法規管制污染源及調查環境污染情形。前項場址之土壤污染或地下水污染來源明確，其土壤或地下水污染物濃度達土壤或地下水污染管制標準者，直轄市、縣（市）主管機關應公告為土壤、地下水污染控制場址。」同法第13條第1項規定：「控制場址未經公告為整治場址者，直轄市、縣（市）主管機關應命污染行為人或潛在污染責任人於六個月內完成調查工作及擬訂污染控制計畫，並送直轄市、縣（市）主管機關核定後實施。污染控制計畫提出之期限，得申請展延，並以一次為限。」同法37條規定：「污染行為人或潛在污染責任人違反第十二條第七項、第十三條第一項、第二十二條第一項、第四項或第二十四條第七項規定，未提送控制計畫或整治計畫者，處新臺幣一百萬元以上五百萬元以下罰鍰，並通知限期補正或改善；屆期未補正或改善者，按次處罰。」同法第53條規定：「第七條、第十二條至第十五條、第二十二條、第二十四條、第二十五條、第三十七條、第三十八條及第四十三條第一項至第三項、第五項、第七項至第九項規定，於本法施行前已發生土壤或地下水污染之污染行為人、潛在污染責任人、控制公司或持股超過半數以上之股東，適用之。」次按土壤及地下水污染控制場址初步評估辦法第2 條第1 項規定：「控制場址經初步評估後，具有下列各款情形之一者，所在地主管機關應報請中央主管機關審核後公告為整治場址：一、控制場址之單一污染物最高濃度達土壤或地下水污染管制標準20倍。二、依土壤污染評分（Ts）及地下水污染評分（Tgw ）、計算污染總分P 值達20分以上。三、控制場址位於飲用水水源水質保護區內、飲用水取水口之一定距離內或水庫集水區內。四、控制場址位於國家公園、野生動物保護區、敏感性自然生態保育地或稀有或瀕臨絕種之動、植物棲息地。五、控制場址位於風景特定區或森林遊樂區。六、控制場址位於學校、公園、綠地或兒童遊樂場。七、其他經中央主管機關指定公告重大污染情形。」同辦法第6 條第1 項規定：「控制場址符合第2 條第1項規定者，所在地主管機關得通知場址污染行為人及土地使用人、管理人或所有人申請辦理健康風險評估。」。

（三）又觀諸前揭土壤及地下水污染整治法第2 條15款規範內容既係「行為」，則於概念上自包含積極之作為與消極之不作為，而未將「洩漏」、「棄置」、「排放」、「灌注」污染物而造成污染土壤或地下水之行為態樣限定於積極作為型態；且就立法目的而言，污染行為人概念之設定既在貫徹環境法上之污染者負責原則，則污染行為人係因積極作為抑或消極不作為而造成土壤或地下水污染，皆無異於其應負擔之整治責任，準此，污染行為人之構成不以積極之污染作為為限，倘依法令應作為而不作為，致使土壤或地下水受污染者，仍構成污染行為人之要件。

（四）經查：原告於73年3 月21日與臺金公司簽訂委辦協議書管理禮樂煉銅廠，其附件「委辦煉銅有關業務移交清冊」將系爭廢棄煙道列入其中，亦即系爭廢棄煙道亦納入原告代為管理之範圍，則原告於其代管期間內，即應依法善盡管理及維護系爭廢煙道之責。75年6 月16日系爭廢煙道經報廢後，就系爭廢煙道及其內之污染物，原告應本於其代管人之責任，予以拆除或以其他妥適方式處理，不得就地棄置並任其荒廢、破損。次查：本件系爭土地，經環保署「廢棄工廠土壤及地下水污染潛勢第四期調查計畫」查證其土壤及地下水重金屬超過污染管制標準，經被告公告為土壤及地下水污染控制場址及劃定土壤及地下水污染管制區，其場址名稱為「原台灣金屬鑛業股份有限公司及其所屬三條廢煙道地區（部分）」。被告前於99年10月18日以北環水字第0990087209號函請經濟部及國營會本權責督促臺金公司之存續公司臺糖公司辦理相關整治事宜。經被告依據環保署98年12月18日環署土字第0980115964號函檢附廢棄工廠調查計畫第1 階段執行工作結果（見原處分卷第29頁至第54頁）、環保署100 年4 月22日環署土字第1000032344號函說明、國營會100 年3 月2 日經國二字第10000034320 號函污染行為人釐清會議紀錄（見原處分卷第57頁至第72頁）、原告99年12月8 日電環字第09911060191 號函檢附「臺金公司濂洞煉銅廠及其所屬三條廢煙道土壤及地下水污染之污染行為人」澄清說明相關資料（原處分卷第73頁至第94頁）等資料，認定系爭廢煙道於原告代管期間有破損而導致其內污染物洩漏致土壤污染等情狀，係基於原告於其代管期間未善盡保養、整修之責所致，進而認定原告未善盡代管人責任，棄置或洩漏廢煙道內之污染物，導致發生土壤污染。綜上，被告依其專業權責認定臺糖公司及原告污染事證明確，從而以原處分（一）認定原告為污染行為人，揆諸前揭規定及說明，洵屬有據。次查：被告既以原處分（一）認定原告為污染行為人，則被告以原處分（二）說明欄第3 項及第5 項部分，命原告應於6個月內完成調查工作及擬訂污染控制計畫書提送被告核定後實施，揆諸前揭規定及說明，亦屬有據。

（五）原告雖主張：原處分（一）及原處分（二）說明欄第3 項及第5 項部分之內容並不明確，實有違反行政程序法第5條規定之重大違誤，應予撤銷云云。經查：

1. 系爭污染場址，經環保署「廢棄工廠調查計畫」查證其土壤及地下水超過污染管制標準，經被告於99年3 月26日以北環水字第0990017708號公告系爭污染場址為土壤及地下水污染控制場址，其公告內容已清楚載明場址名稱、場址地號（含土壤及地下水污染控制場址及所劃定之污染管制區）、場址面積、污染物及污染情形等相關資訊，此有環保署98年12月18日第1 階段執行工作結果及99年3 月26日北環水字第0990017708號公告及99年4 月9 日北環水字第0990028943號公告附於原處分卷可稽（見原處分卷第1 頁至第12頁、第29頁至第54頁）。被告並將上述公告內容先行函送原告知悉在案，另後以原處分㈠認定原告為污染行為人及原處分㈡說明欄第3 項及第5 項部分，命原告應於6 個月內完成調查工作及擬訂污染控制計畫書提送被告核定後實施。且原處分㈠內已明載：「（二）續上述之污染行為人釐清會議紀錄附表釐清情形第四點略以：『……臺電公司於臺糖公司合併臺金公司之前，既知廢煙道已破損之事實，惟當時臺電公司並未積極處理。』及臺電公司所提之相關說明意見及事證資料中顯示，臺電公司早於民國85年前就已知所屬濂洞煉銅廠之土地含有污染物，惟……臺電公司並未積極處理。」可見原處分㈠就原告明知系爭廢煙道污染物外洩，卻未善盡其管理人之責，妥為防堵，致使污染擴散加重乙節，已有詳細之說明。又原處分㈡說明欄第3 項及第5 項部分明確記載原告應完成「原臺灣金屬鑛業股份有限公司及其所屬三條廢煙道地區（部分）土壤及地下水污染控制場址」之調查工作並提出控制計畫，就原告應調查及執行控制計畫之範圍已特定系爭場址。復查，系爭場址之公告，均明確記載系爭場址之地址、地號、面積、污染物及污染情形，其副本亦早已抄送原告，就系爭場址之範圍，原告亦完全知悉。足見原處分（一）及原處分（二）說明欄第3 項及第5 項部分，並無內容不明確之重大瑕疵，顯見原告對系爭污染場址土壤及地下污染，並非無法瞭解所負整治責任之義務與範圍。

2. 次按「違反程序或方式規定之行政處分，除依第111 條規定而無效者外，因下列情形而補正︰………二、必須記明之理由已於事後記明者。」、「前項第2 款至第5 款之補正行為，僅得於訴願程序終結前為之；得不經訴願程序者，僅得於向行政法院起訴前為之。」行政程序法第114 條第1 項第2 款及第2 項分別定有明文。又被告於訴願程序提出答辯之書面中，業已補充載明行政處分應記明之理由，應可認為已踐行行政程序法第114 條第1 項第2 款補記理由程序（最高行政法院97年度判字第214 號判決意旨參照）。經查：本件被告於訴願程序中，以101 年1 月20日北環水字第1011089606號函附答辯書陳稱略以：「……三、卷查本案旨揭土地，經環保署『廢棄工廠土壤及地下水污染潛勢第四期調查計畫』查證其土壤及地下水重金屬超過污染管制標準，經本局公告為土壤及地下水污染控制場址及劃定土壤及地下水污染管制區，此有環保署98年12月18日第1 階段執行工作結果（如附件六）及99年3 月26日北環水字第0990017708號公告及99年4 月26日北環水字第0990017708號公告（如附件一、二）附卷可稽，本局俟以系爭4784號函與1115號函通知訴願人為污染行為人無誤及提出污染控制計畫，洵屬有據。四、訴願人表示：『關於第一項請求之說明：系爭4784號函與1115號函有內容不明確之重大瑕疵，謹依行政程序法第113 條規定，請求確認此二函文為無效……( 第貳、二節) 』，訴願人主張系爭4784號函與1115號函僅籠統記載，對於系爭二函中，未有隻字片語提及污染場址之污染範圍及整治區域等等，致訴願人無從瞭解所負整治責任或義務之範圍，而難以進行污染控制計畫之擬定云云，惟查本局所為行政處分係以公告方式為之，故於99年3 月26日北環水字第0990017708號公告（如附件一）系爭場址為土壤及地下水污染控制場址，並於公告事項內清楚載明場址名稱、場址地號( 土壤、地下水污染控制場址及土壤、地下水污染管制區) 、場址面積、污染物及污染情形等相關資訊，依土污法第13條規定，系爭場址之污染行為人應於六個月內完成調查工作及擬訂污染控制計畫，故本局以系爭1115號函通知訴願人其提出，並無內容不明確之重大瑕疵，顯見訴願人對系爭污染場址之重金屬污染並非無法瞭解所負整治責任或義務之範圍，訴願人所述顯係推託卸責之詞。」等語，此有該答辯狀附訴願卷可參（見訴願卷第5頁 ），足認被告已於訴願程序中事後補正，其認定系爭污染場址為土壤及地下水污染控制場址，係以99年3 月26日北環水字第0990017708號公告及99年4 月26日北環水字第0990017708號公告為之，而該公告內容業已清楚載明場址名稱、場址地號（含土壤及地下水污染控制場址及所劃定之污染管制區）、場址面積、污染物及污染情形。綜上，揆諸前揭行政程序法第114 條第1 項、第2 項規定及最高行政法院97年度判字第214 號判決意旨，可認被告訴願程序中已將原處分（一）及原處分（二）中所載「原台灣金屬鑛業股份有限公司濂洞煉銅廠及其所屬三條廢煙地區（部分）」，其場址名稱、場址地號（含土壤及地下水污染控制場址及所劃定之污染管制區）、場址面積、污染物及污染等情形，均已補正，，自難認原處分（一）及原處分（二）說明欄第3 項及第5 項部分，有內容並不明確情形，而有違反行政程序法第5 條規定之重大違誤瑕疵。足見原告此部分之主張，不足採信。

（六）原告又主張：原告並無任何污染系爭污染場址之行為，自非土壤及地下水污染整治法第2 條所定之污染行為人，原處分㈠及原處分㈡未予詳查，竟遽為相反之認定，甚至據此命原告提出污染控制計畫云云，顯然違反行政程序法第96條第1 項第2 款及土壤及地下水污染整治法第2 條等規定，而應予撤銷云云。惟查：

1.本件被告於訴願程序中，以101 年1 月20日北環水字第1011089606號函附答辯書陳稱略以：「……五、訴願人表示並無任何污染系爭場址之行為，自非土污法第2 條所定之污染行為人云云，惟查本局認訴願人為污染行為人理由如下列三點：（一）查因訴願人一再否認其污染行為，故本局於99年10月26日函（如附件七）請國營會協助釐清本案污染行為人之認定，後國營會於100 年2 月21日召開旨揭之污染行為人釐清會議，依據會議紀錄中（如附件八）八結論各爭議事項釐清情形第四點，國營會以表明『……臺電公司於台糖公司令併台金公司之前，既知廢煙道已破損之事實，惟當時臺電公司並未積極處理。』據此，訴願人免有清理之責，應負起土污法第2 條第15款第4 目「未依法令規定清理污染物」之責。（三）訴願人表示：查經濟部早於69年間明文禁止相關單位使用含多氯聯苯之電力設施……訂定並嚴格執行『有關PCB 管制辨法』、『多氯聯苯安全操作規定』與『修訂電容器請修及報廢要點』等相關規定( 訴證11號) ……訴願人代管期間，依系爭委辦協議第7 條規定，台金公司一切管理制度，均按訴願人規章程序辦理……代台金公司報廢之相關產品亦已依訴願人相關規定妥予防漏及處理，……云云，查訴願人所提供之委辦煉銅有關業務移交清冊中（如附件10）尚有記載電力用品等設施移交紀錄，卻無訴願人依法申請報廢原台金公司之電力設備（如電容器或變壓器等）之固定資產報廢單（如附件11）等相關文件佐證，依論理法則，訴願人未依法報廢原台金公司含有多氯聯苯之電容器或變壓器等，以至於水南洞變電所附近之土壤受污染情事發生，已符合土污法第2 條第15款第4 目『未依法令規定清理污染物。』再者，訴願人表示台金公司一切管理制度，均按訴願人規章程序辦理乙節，查訴願人於73年代管之後，一直持有系爭場址之經營權及所有權至今，依環保署於98年12月8 日之調查結果報告，水南洞變電所附近土壤之污染物( 多氯聯苯) 遲遲未清理，訴願人未清除污染物之行為，亦違反『台灣電力公司多氯聯苯安全操作規定『（如附件12）第一章第l 點：『為防止多氯聯苯污染環境……』之精神，並以符合土污法第2 條第15款第3 目『容許洩漏、棄置、非法排放或灌注污染物。』六、訴願人表示：『訴願人並無義務清理系爭廢煙道內污染物或防止其污染周鄰土地……』云云，依台金公司與訴願人73年3 月20日簽訂之委辦協議書( 訴證3 號) 第2 條及第7 條規定觀之，訴願人代管期間，係概括受任全部營運管理及一切管理作業。又訴願人於75年間代辦系爭三條廢煙道之報廢程序，益證訴願人對於系爭場址縱無使用仍應免有一切管理之責，包括清理之義務，然訴願人於明知系爭廢煙道已破損之事實，卻未積極處理，任令污染情事持續發生，既難辭土污法第2 條第15款第4 目污染行為人之責任。又依據土污法第53條規定：『……於本法施行前已發生土壤或地下水污染之污染行為人、潛在污染責任人、控制公司或持股超過半數以上之股東，適用之。』故本局追究訴願人應負污染之責任，無違法或不當，請維持原處分。」等語，此有該答辯狀附訴願卷可參（見訴願卷第5 頁至第7 頁），依前揭行政程序法第114 條第1 項第2 款及第2 項規定，足認被告已於訴願程序中事後補正其認定原告為污染行為人之事實、理由及法令依據，即原告應負起土壤及地下水污染整治法第2 條第15款第1 目「洩漏或棄置污染物」、同款第3 目「容許洩漏、棄置、非法排放或灌注污染物。」、同款第4目「未依法令規定清理污染物」之責。

2.因原告一再否認其污染行為，故被告於系爭污染場址公告後，另函請協助釐清本件污染行為人之認定，國營會於100 年2 月21日召開系爭污染場址污染行為人釐清會議，依據會議紀錄內容八、結論：「本案彙整臺糖及臺電公司所提相關事證為5 大爭議事項，經參照與會單位意見，各爭議事項之釐清情形( 如附表) ，並提供新北市政府環保局作為後續污染行為人認定之參考。」其中各爭議事項釐清情形第四點，國營會已作成：「……臺電公司於臺糖公司合併臺金公司之前，既知廢煙道已破損之事實，惟當時臺電公司並未積極處理」之會議結論（見原處分卷第57頁至第64頁）。又參酌國營會於85年6 月11日召開研商「原臺金舊煉銅廠煙道」處理事宜會議紀錄內容九、結論略以：「……。隨後該報廢之煙道，雖未列在雙方買賣契約上，但基於環保考量，仍請臺電公司妥為處理。」（見原處分卷第65頁至第68頁）及85年12月17日召開討論原告所擬「原臺金舊煉銅廠煙道」處理方案事宜會議紀錄內容八、結論略以：「……因此有關『原臺金舊煉銅廠煙道』仍請臺電公司依據本會八十五年六月十一日召開之協商結論妥為處理。」（見原處分卷第69頁至第72頁）。據上開二會議紀錄，國營會要求原告針對廢煙道之廢棄污染物應妥為處理在案，原告迄今尚未處理完成，故原告應負起土壤及地下水污染整治法第2 條第1 項第15款第4 目「未依法令規定清理污染物」之責。

3.本件係經環保署執行「廢棄工廠調查計畫」污染調查，發現系爭污染場址之土壤及地下水超過污染管制標準，查：原告曾於系爭污染場址代管營運期間，從事銅線去皮、煉金、儲運等作業運作，此有原告99年12月8 日電環字第09911060191號函檢附「臺金公司濂洞煉銅廠及其所屬三條廢煙道土壤及地下水污染之污染行為人」澄清說明相關資料（見原處分卷第73頁至第94頁），其中「煉金工場作業」係位於濂洞煉銅廠煉金工場，且「煉金工場作業」所產生之溶渣具含高濃度之重金屬元素( 銅) ，雖原告表示「並未廢棄」溶渣，惟位於煉金工廠及銅線去皮工廠附近之土壤檢測樣品，檢測出具有高濃度之重金屬元素( 銅) ，應與原告製成運作具有關聯性（見環保署98年12月18日環署土字第0980115964號函檢附廢棄工廠調查計畫第1階段執行工作結果第3-257 頁、第3-258 頁、第3-262 頁、第3-263 頁，即原處分卷第44頁、第45頁、第49頁、第50頁）。據此，原告難卸有污染濂洞煉銅廠區土壤中有重金屬( 銅)之事實，被告所為原處分㈠及原處分㈡並非出於臆測，且原告無法提供足以證實重金屬銅並非其所污染之相關事證。又原告起訴理由中「……濂洞廠內土壤之有價貴金屬『金』、『銀』之含量必定亦高……」、「……被告於未詳查該區土壤是否尚有其他金屬元素……」云云（見本院卷第16頁），惟查，「金」、「銀」非屬依土壤及地下水污染整治法第6 條規定之污染管制項目，職是，原告上開主張與本件違規事實之認定無涉。

4.原告又主張：原告於代管期間內，從未有任何使用或儲存多氯聯苯材料之行為，自不可能因此產生並殘留多氯聯苯之污染云云。惟查：原告所提供之委辦煉銅有關業務移交清冊中（見原處分卷第95頁至第104 頁），尚有記載電力用品等設施移交紀錄，卻無原告依法申請報廢臺金公司之電力設備( 如電容器或變壓器等) 之固定資產報廢單（見原處分卷第105 頁至第114 頁）等相關文件佐證，依論理法則，原告未依法報廢臺金公司含有多氯聯苯之電容器或變壓器等，以至於水南洞變電所附近之土壤受多氯聯苯污染情事發生（見環保署98年12月18日環署土字第0980115964號函檢附廢棄工廠調查計畫第1 階段執行工作結果第3-257 頁及第3-263 頁，即原處分卷第44頁、第50頁），已符合土壤及地下水污染整治法第2 條第1 項第15款第4 目「未依法令規定清理污染物」之規定。次查：原告表示臺金公司一切管理制度，均按原告規章程序辦理乙節，然查原告於73年代管之後，一直持有系爭污染場址之經營權及所有權迄今，依環保署於98年12月8 日之調查結果報告，水南洞變電所附近土壤之污染物（多氯聯苯）遲遲未清理，原告未清除污染物之行為，亦違反「台灣電力公司多氯聯苯安全操作規定」第1 章第1 點：「為防止多氯聯苯污染環境……」之精神（見原處分卷第116 頁），並符合土壤及地下水污染整治法第2 條第1 項第15款第3 目「容許洩漏、棄置、非法排放或灌注污染物」之污染行為人之定義。

5.綜上，被告本於其專業權責認定原告為污染行為人，業如前述，自難謂被告有未予詳查情形，且原處分（一）及原處分（二）有違反土壤及地下水污染整治法第2 條規定之情形。

6.另按「行政處分以書面為之者，應記載主旨、事實、理由及其法令依據，固據行政程序法第96條第1 項第2 款定有明文。但觀諸前開規定之目的，在使人民得以瞭解行政機關作成行政處分之法規根據、事實認定及裁量之斟酌等因素，以資判斷行政處分是否合法妥當，及對其提起行政救濟可以獲得救濟之機會，並非課予行政機關須將相關之法令、事實或採證認事之理由等等鉅細靡遺予以記載，始屬適法。故書面行政處分所記載之事實、理由及其法令依據，如已足使人民瞭解其原因事實及其依據之法令，即難謂有理由不備之違反。」（最高行政法院100 年度判字第1839號判決意旨參照）。經查：原處分（一）已於說明欄第2 項部分，載明被告係依據環保署98年12月18日第1 階段執行工作結果及100 年4 月22日環署土字第1000032344號函說明、國營會100 年3 月2 日經國二字第10000034320號函污染行為人釐清會議紀錄、原告99年12月8 日電環字第09911060191 號函檢附澄清說明資料等相關事證，認定台糖公司及原告污染事證明確；又於說明欄第3 項部分，載明本案之污染行為人為台糖公司及原告應無疑義，其應承擔土壤及地下水污染整治之責任，請依法儘速辦理相關整治事宜，此有原處分（一）附於本院卷可參（見本院卷第51頁至第53頁）。次查：原處分（二）於說明欄第2 項部分，載明被告同意原告辦理健康風險評估報告備查；又於說明欄第3 項部分，載明依土壤及地下水污染整治法第13條第1 項及同法施行細則第14條規定，命原告應於6 個月內完成調查工作及擬訂污染控制計畫書提送被告核定後實施，此有原處分（二）附於本院卷可參（見本院卷第54頁至第55頁），足見原處分（一）及原處分（二）於說明欄下，確已詳述查認事實所憑之事證、其理由及法令依據，自難認原處分（一）及原處分（二）有無記載理由或有理由記載不明確情事，況本院觀諸原告所提之訴願書（見原處分卷第143 頁至第161 頁），依其訴願理由觀之，原告顯然明知被告以原處分（一）認定原告係污染行為人；被告以原處分（二）說明欄第3 項及第5 項部分，命原告應於6 個月內完成調查工作及擬訂污染控制計畫書提送被告核定後實施，足見原告此部分之主張，客觀上並不成立，主觀上亦未因該理由記載之方式及內容，使其於個案中攻擊防禦之權利受有影響，揆諸前揭判決意旨，自難認原處分（一）及原處分（二）有違反行政程序法第96條第1項第2 款規定之情事。

7.綜上，足見原告此部分之主張，洵非可採。

（七）原告再主張：原處分㈠及原處分㈡所以認定原告為污染行為人，無非以原告未善盡系爭廢煙道之管理責任，致其內所謂污染物外洩而污染環境，已違反行政程序法第9 條、第36條、第43條等規定云云。惟查：

1.按「管理機關對其經管之國有財產，除依法令報廢者外，應注意保養及整修，不得毀損、棄置。」、「財產管理單位與保管人員對使用及保管中之財產，應隨時查對其數量，並注意其使用狀況及養護情形。」、「財產管理及使用單位，對於管理及使用之財產，應經常注意保養。」、「財產管理及使用單位，對於可能發生之災害，應事先妥籌防範，以策安全。」、「各機關財產毀損，致失原有效能不能修復，或經評估修復而不經濟者，得依有關法令規定程序予以報廢，並應注意下列事項（一）在未奉核定處理前，應妥善保管，不得隨意廢棄。……」國有財產法第25條、國有公用財產手冊第37條、第43條、第51條、第65條定有明文。

2.次按「各機關經管已報廢國有建物，請依下列處理原則辦理：……1.已報廢之國有建物，坐落國有土地，非屬宿舍者，由管理機關逕行拆除……4.已報廢之國有建物，坐落其他公有土地者，地方政府無公用需要，應予拆除。」此有財政部95年10月5 日臺財產接字第0950030239號函所附「研商各機關經管已報廢之國有建物之處理原則」會議紀錄附於原處分卷可稽（見原處分卷附件17）。

3.揆諸前揭規定及會議紀錄，可知國有財產之管理機關對於所管理之國有財產，應經常注意其使用狀況及養護情形，對於可能發生之災害應事先防範，對於欲報廢之國有財產，亦不得隨意廢棄，仍應妥善保管，對於已報廢之國有財產，亦不得逕自置之不理，而有予以拆除等法定義務。

4.經查：環保署所執行之「臺北縣原臺金舊煉銅廠三條廢煙道附近地區土壤污染查證報告」（下稱系爭場址查證報告）（見本院卷第273 頁至第274 頁）記載，系爭場址三條廢煙道附近之土壤污染原因為系爭廢煙道破損，而其內污染物隨長年風吹雨打而滲漏至土壤所致。次查：系爭廢煙道自73年3 月21日起，因臺金公司與原告間之委辦煉銅有關業物移交清冊所載移交項目包含系爭廢煙道（見原處分卷附件12），故其管理單位自彼時起即為原告，原告自依法負有善為管理系爭廢煙道，避免其破損致其污染物洩漏之義務。惟本件原告自受任管理系爭場址以來，棄置系爭廢煙道，完全未依法善盡其檢視及養護之責，導致系爭廢煙道內之有害事物廢棄物由系爭廢煙道破損處隨著風吹雨打而洩漏至土壤中，造成系爭場址土壤污染，原告自屬土壤及地下水污染整治法第2 條第15款「洩漏、棄置污染物」、「容許洩漏、棄置污染物」及「未依法令清理污染物」之污染行為人。

5.次查：依國營會85年6 月11日召開研商「原臺金舊煉銅廠煙道」處理事宜會議紀錄於「九、結論」記載：「隨後報廢之廢煙道，雖未列在雙方買賣契約上，但基於環保考量，仍請臺電公司妥為處理。」（見原處分卷附件9） 及85年12月17日召開討論原告所擬「原臺金舊煉銅廠煙道」處理方案事宜會議紀錄於「八、結論」記載：「有關『原臺金舊煉銅廠煙道』仍請臺電公司依據本會85年6 月11日召開之協商結論妥為處理。」（見原處分卷附件10）國營會於85年即要求原告妥為處理系爭廢煙道之污染物在案，原告自依國營會指令有清除系爭廢煙道之義務。而原告既依上開國有財產法及國營會指令，負有管理並清除系爭廢煙道內污染物之義務（參見最高行政法院93年度判字第1480號判決意旨）。惟其明知其所管理之系爭廢煙道有破損及污染物外洩之虞，竟於十幾年來皆持續棄置系爭廢煙道於不顧，未依善加管理系爭廢煙道及清除廢煙道內之污染物，致其污染物洩漏至土壤，自屬系爭場址之污染行為人。

6.原告復主張：臺金公司與原告間所簽定者為禮樂煉銅廠之系爭委辦協議書，故濂洞煉銅廠不在其受任管理範圍云云，惟查：

（1）系爭委辦協議書雖以禮樂煉銅廠為名稱，惟其實際上係將系爭場址濂洞煉銅廠部分及所屬廢煙道均委由原告處理。此由原告所提原告固定資產報廢單，記載其所欲報廢之系爭廢煙道，其財產經管單位為「禮樂煉銅廠」（見本院卷第85頁）即可知，當時濂洞煉銅廠已停業，故有關濂洞煉銅廠及系爭廢煙道部分，皆併以禮樂煉銅廠之名義移交由原告管理。

（2）就實際原告受任管理之範圍，依移交清冊所移交之項目包含系爭廢煙道（見本院卷第72頁至第77頁）亦可明知，原告實際受任管理之範圍包含系爭廢煙道。

（3）原告所提系爭場址健康風險評估報告亦明載「臺金公司將禮樂煉銅廠有關煉銅業務全權委託臺電公司代為辦理。其後在臺金公司所移交之『委辦煉銅有關業物移交清冊』中，亦將已閒置之濂洞煉銅廠相關設施列入其中」（見本院卷第329 頁）。

（4）由臺糖公司洽詢原告後，所呈核之內部報告亦明確記載系爭廢煙道之所有權歸屬於原告（見本院卷第281 頁）。

（5）由國營會85年6 月11日會議紀錄臺電公司發言「臺金公司濂洞煉銅廠亦交臺電公司代管」等語可知，濂洞煉銅廠亦屬原告管理範圍之一（見原處分卷第67頁之臺電公司發言重點第2 點）。

（6）由原告所提其辦理系爭廢煙道報廢有關函文記載「檢奉本公司代管煉銅有關業務皮帶輸送機等一七一項固定資產報廢單……」（見本院卷第81頁）益證，系爭廢煙道屬原告代管煉銅有關業務之一部分，故其將之列為代管煉銅有關業務固定資產報廢單之一部。

（7）另由原告自承其曾於濂洞煉銅廠從事銅線去皮、煉金等作業（見原處分卷第59頁之臺電公司發言第3 點、原處分卷第75頁至第76頁）可知，濂洞煉銅廠屬原告之管理範圍。蓋若濂洞煉銅廠並無移交由原告管理，原告如何能在代管期間，於濂洞煉銅廠從事銅線去皮、煉金等作業？

（8）復由82年9 月14日金瓜石地區居民意見座談會會議紀錄記載：「主席：臺電環保處……主席報告：臺金公司於結束營業之後，濂洞煉銅○○○區○○○○○○○道道，由臺電公司接管。由於廢煙道中殘留煙渣含有砷等有害物質，國營會於81年5 月要求臺電公司針對有關三條廢煙道之除污清理作業進行規劃（即國營會81年5 月4日函）」（見本院卷第275 頁）及臺金公司75年1 月16日函載「73年3 月本公司禮樂煉銅廠委託臺電公司經營……臺電公司堅持將濂洞煉銅廠交由禮樂廠接管」（見本院卷第276 頁）可知，原告於73年3 月起管理之範圍包含濂洞煉銅○○○區○○○○○○○道，堪予認定。

（9）綜上，足見原告此部分之主張，顯與事實及相關卷證不符，洵非可採。

7.原告復主張：系爭廢煙道於臺金公司管理時即已破損，故其無清除義務云云。惟查：由原告此部分之主張益證，原告在受任管理系爭場址時，即已知系爭廢煙道有破損、其內廢棄物有洩漏之虞，其既明知其所管理之系爭廢煙道有洩漏污染物而污染土壤及影響人體健康之虞，而系爭廢煙道依系爭委辦協議書，為原告具有管領力之設施及土地，原告自應依上開國有財產法及國營會指令等，善盡其法定管理義務，採取相關防堵污染擴散之措施。惟其竟對其置之不理，在明知其管領之設施已在持續洩漏污染物之情況底下，放任該污染持續擴大，致該污染物洩漏污染土壤，自屬「容許洩漏、棄置污染物」之污染行為人。至於臺金公司於原告受任管理系爭場址前，棄置系爭廢煙道，此為臺金公司構成污染行為人事由之一，惟此與原告於受任管理系爭場址後，有依法管理維護系爭廢煙道以免其內污染物外洩之管理人義務乙節無涉，亦不因此免除原告依法所應盡之管理義務。足見原告此部分之主張，並非可採。

8.原告另主張：被告認定其於85年前知悉系爭廢煙道內有污染物有誤云云。惟查：

（1）由原告人員於82年座談會時發言「由於廢煙道中殘留煙渣含有砷等有害物質，經濟部國營會於81年5 月要求台電公司針對有關3 條廢煙道之除污清理作業進行規劃」等語（見本院卷第275 頁）可知，原告早已知悉系爭廢煙道內含砷污染物洩漏情事。

（2）依原告所提系爭廢煙道健康風險評估作業計畫所示（見本院卷第371 頁至第373 頁），原告自83年起分別委託顧問公司及廢棄物處理機構，針對濂洞煉銅廠廢煙道進行調查，其83年調查即已發現煙道渣TCLP溶出值高達1,460 mg/kg （有害事業廢棄物標準為5 mg/kg ），亦發現系爭場址土壤含砷量高達10,800 mg/kg，顯然高於背景土壤574 mg/kg 甚多。由此益證，原告顯然早已知悉系爭廢煙道內含有害事業廢棄物，且其已污染系爭場址之土壤甚詳。

（3）足見原告此部分之主張，與事實不符，不足採據。

9. 原告末主張：國營會85年6 月18日及85年12月17日為系爭廢煙道處理事宜所召開之研商會，係為原告所有土地上118 公尺之廢煙道云云，惟查：由國營會會議主旨為「本會85年6 月11日召開研商『原臺金舊煉銅廠煙道』處理事宜會議」及「本會85年12月17日召開討論臺電公司所擬『原臺金舊煉銅廠煙道』處理方案事宜會議」（見原處分卷附件9 及附件10），並無任何限縮於118 公尺之廢煙道等語可知，上開國營會會議係為全部系爭廢煙道之處理而召開，而非僅為位於原告目前所有土地上之118 公尺之廢煙道。再者，綜觀該等會議紀錄內，亦無將討論限縮於位於原告現有土地上之廢煙道等語。足見原告此部分之主張，實屬無據。次查：由臺糖公司發言：「依據74年臺金公司與臺電公司之委辦舊煉銅廠有關業物移交清冊記載項目包括全部煙道」及原告發言：「臺電公司依規定於75年向審計部辦理煉銅廠廢煙道報廢」等語明證（見原處分卷附件9），其等討論皆係以系爭廢煙道全部為討論對象（原告報廢對象為系爭廢煙道全部，並非限於其目前所有土地上之118 公尺之廢煙道）。又查：由國營會會議之名稱及紀錄內容可知，其討論對象為全部之系爭廢煙道，原告依該會議紀錄所應負責之範圍為全部系爭廢煙道，實至為灼然。足見原告此部分之主張，顯與卷證資料所示事實不符，洵無足採。

10.綜上，原告應依上開國有財產法及國營會指令等，善盡其法定管理義務，採取相關防堵污染擴散之措施，惟原告未善盡管理人義務，致使系爭廢煙道內含砷等之污染物洩漏至土壤中，造成系爭場址土壤污染，為系爭場址之污染行為人之一，故原處分㈠及原處分㈡並無違反行政程序法第9 條、第36條、第43條等規定之情事。

（八）原告復主張：原處分㈠及原處分㈡所以認定原告為污染行為人，無非以原告代管臺金公司期間曾於濂洞廠區從事煉金，產出高濃度重金屬元素( 銅) 之熔渣，致煉金工廠附近之土壤檢測樣品，發現有高濃度重金屬元素(銅)，故原告為污染行為人，已違反行政程序法第9 條、第36條、第43條等規定云云。惟查：

1.原告曾於系爭場址代管營運期間，從事銅線去皮、煉金、儲運等作業（見原處分卷附件11），其中「煉金工場作業」係位於濂洞煉銅廠煉金工場，且「煉金工場作業」所產生之溶渣具含高濃度之重金屬元素（銅）。雖原告主張：「並未廢棄」溶渣云云，惟位於煉金工廠及銅線去皮工廠附近之土壤檢測樣品，檢測出具有高濃度之重金屬元素（銅），顯與原告製成運作具有關聯性（見原處分卷附件6第3-257頁、第3-258頁、第3-262頁及第3-263頁）。

2.原告雖主張：其從事銅線去皮、煉金等皆於室內作業，無造成污染云云。惟查：實際上原告所汰舊之廢電線、廢電纜均以露天方式堆放，此有臺糖公司書面說明影本附於本院卷可參（見本院卷第281 頁至第282 頁）。足見原告此部分之張，顯與事實不符，不足採信。

3.原告又主張：陽極泥經酸洗去銅後，方送至煉金工廠，煉金工廠作業不會產生銅云云。惟查：由原告99年12月8 日覆被告函明載「煉金工場作業：生產製程中所產生之溶渣，因其金、銀、銅含量偏高」等語即知，原告煉金工廠作業當中所產生之溶渣，其銅含量偏高（見原處分卷第75頁至第76頁）。足見原告此部分之主張，與事實不符，並非可採。4,原告再主張：煉金工廠土壤銅污染較不嚴重云云。惟查：由環保署98年委託美商傑明公司所作查證報告顯示位於「廢銅線去皮工廠/ 煉廠煉金工廠區域」之採樣點，其土壤銅污染濃度高達30,800mg/kg 及10,800mg/kg （參原處分卷附件6 「廢棄工廠土壤及地下水污染潛勢第四期調查計畫（乙）」期末報告第三冊第3-257 及3-262 頁），並非原告所述僅有2,000 至3,000mg/kg。

5.原告復主張：系爭場址查證報告，將煉金工廠除外於高含量銅污染區，及採樣點距離煉金工廠有300 公尺云云，惟由環保署98年12月18日環署土字第0980115964號函附廢棄工廠調查計畫（見原處分卷附件6 第3-257 頁及第258 頁）可知，採樣點S000000000、S000000000、S000000000及S000000000皆位於煉金工廠區100 公尺內，系爭場址查證報告將其等採樣點命名為廢銅線去皮工廠/ 煉銅煉金工廠採樣點，而該等採樣點驗出銅濃度高達30,800 mg/kg之高濃度銅污染。足見原告此部分之主張，顯與事實不符，並無足採。

6. 原告另主張：系爭場址之銅污染應係臺金公司之疏失，致使硫化鐵等遭艾克颱風沖刷所致云云。惟查：硫化鐵並非含有銅元素之污染物，足見原告此部分主張，實與系爭場址銅污染實無關連，亦非可採。

7. 原告末主張：系爭場址土壤內銅與砷污染係自然礦區現象云云。惟查：

（1）污染場址外之附近土壤採樣點，銅濃度為621 mg/kg ，砷濃度為597 mg/kg （見本院卷第337 頁）。而系爭場址土壤銅濃度為36,300 mg/kg，砷濃度為104,000 mg/kg （見原處分卷第2 頁），其污染濃度高於污染場址外之土壤上百倍，顯然並非自然礦區現象。

（2）復由原告所作系爭廢煙道風險評估作業計畫記載「綜合本計畫調查成果、文獻資料及經由有限混和分布理論之探討，場址土壤砷之之平均背景濃度建議值為110mg/kg，代表若有特定區域內一定數量樣品之土壤砷平均檢測值超過此建議值，則可推測該區土壤已受原工廠操作或廢煙道之影響...B區土壤砷之平均值為765 mg/kg ，可研判B 區土壤應全面性受廢煙道影響。而C 區土壤砷之平均值1916mg/kg ，也可推論C 區土壤已受污染」可知（見本院卷第378至第379 頁），系爭場址土壤污染濃度已超過背景濃度建議值甚多，顯非自然礦區造成。

（3）足見原告此部分之主張，不足採信。

8. 綜上，原告曾於系爭場址上從事銅線去皮作業、煉金、儲運等作業，致造成系爭場址土壤污染，被告認定其為污染行為人，自屬有據，足見原處分㈠及原處分㈡並無違反行政程序法第9 條、第36條、第43條等規定之情事。

（九）原告再主張：原處分㈠及原處分㈡所以認定原告為污染行為人，無非以原告代管臺金公司期間，未妥善處理所屬之電器設備，致洩漏多氯聯苯致污染水南洞變電所附近土壤，已違反行政程序法第9 條、第36條、第43條等規定云云。惟查：

1.多氯聯苯為具有高毒性之致癌物質（見本院卷第381 頁），屬需妥為處理、不得任意棄置之污染物質。

2.依系爭場址查證報告，系爭場所內位於廠房內水南洞變電所附近土壤內含有高濃度之多氯聯苯（見原處分卷附件6「廢棄工廠土壤及地下水污染潛勢第四期調查計畫（乙）」期末報告第三冊第3-253 頁第2 點）。次查：多氯聯苯常用作加熱或冷卻時之熱載體、電容器及變壓器之內絕緣材料，為原告所使用之特殊材料，而變電所為原告所設置、管理，因其未妥善貯存及隔絕多氯聯苯，使多氯聯苯洩漏至系爭場址土壤中，其自屬洩漏污染物之污染行為人。

3.依原告所提「台灣電力公司有關PCB 管制辦法」第3 點規定「PCB 變壓器、電容器必須在密閉狀態使用，不得有漏油現象」、「台灣電力公司多氯聯苯安全操作規定」第2章第7 條規定「多氯聯苯之容器，須為有蓋密封不漏洩者」、第4 章第1 點規定「由電容器、變壓器或其他處所漏出外界之多氯聯苯，須即時以吸收材料擦拭」（見本院卷第121 頁至第128 頁）可知，多氯聯苯之貯存、使用，皆須於密閉狀態，有洩漏情事，須即時處理。若原告均依該等法令妥為處理含有多氯聯苯之設備，或於多氯聯苯洩漏時，即時處理，自無造成系爭場址土壤遭多氯聯苯污染情事之可能。

4.惟系爭場址位於原告所有土地上，其上由原告所設置之變電所周圍土壤，驗出多氯聯苯之污染，其濃度高達土壤污染管制標準之17.6倍（參原處分卷附件6 「廢棄工廠土壤及地下水污染潛勢第四期調查計畫（乙）」期末報告第3冊第3-253 頁第2 點），顯見原告並未依照上開法令於密閉狀態使用多氯聯苯，且於多氯聯苯洩漏時，未依法即時處理，方致系爭場址土壤遭變電所洩漏之多氯聯苯污染。

5.綜上，原告洩漏多氯聯苯、未依法令規定清理多氯聯苯，致系爭場址變電所附近土壤遭多氯聯苯污染，被告認定其為系爭場址污染行為人，自屬有據。足見原處分㈠及原處分㈡並無違反行政程序法第9 條、第36條、第43條等規定之情事。足見原告此部分之主張，洵非可採。

（十）原告另主張：系爭場址之污染行為人臺金公司及臺糖公司，故其非污染行為人云云。惟查：

1.按「經查本件真正實際污染行為之人既為台碱公司及上訴人，不論是否尚有其他法人共同造成系爭場址之污染，或經濟部亦為系爭場址之污染行為人，亦無礙上訴人為污染行為人依土污法應負污染整治之責任」、「本件真正實際污染行為之人既為運泰公司及上訴人，不論是否尚有其他法人共同造成系爭場址之污染，無礙上訴人為污染行為人依土污法應負污染整治之責任，被上訴人依據土污法施行細則第15條規定，命上訴人提出清理計畫之申請，依法尚無違誤」此有最高行政法院96年度判字第1953號號判決意旨及101 年度判字第475 號判決意旨可參。揆諸前揭判決意旨可知，凡屬因棄置或洩漏污染物、未依法令規定清理污染物，而導致土壤及地下水污染者，均屬污染行為人，應就其所造成之污染負起整治之責。縱有他人同為污染行為人，各污染行為人所應負之整治責任，均不受影響。

2.經查：本件原告因有任由系爭廢煙道破損導致其內污染物外洩等行為，造成系爭場址內土壤之砷、銅、多氯聯苯等污染物超過土壤污染管制標準，核屬土壤及地下水污染整治法第2 項第15款洩漏或棄置污染物、容許洩漏或棄置污染物、未依法令清理污染物之污染行為人，業如前述。故原告為系爭場址之污染行為人，並非所謂「行為人以外之人」。又縱臺金公司與臺糖公司為系爭場址之污染行為人，揆諸前揭說明可知，惟此並不影響原告就其行為造成系爭場址土壤污染所應負之污染行為人責任。足見原告此部分之主張，自無足採。

（）原告末主張：系爭場址無法整治達土壤管制標準以下，被告認定其為污染責任人，命其負責系爭場址整治，有違法治國原則、信賴保護原則、比例原則及誠信原則云云。惟查：

1.系爭場址是否得整治至土壤污染管制標準以下，與原告是否為系爭場址之污染行為，並無關連。原告是否為系爭場址污染行為人之認定，依據為土壤及地下水污染整治法第2 條第15款規定，與系爭場址之整治目標為何無關。

2.況原告並未舉證全部污染在整治後皆無法使濃度低於土壤污染管制標準，由其所引述之健康風險評估報告（見本院卷第350 頁至第352 頁）顯示，系爭場址僅有污染物砷無法整治至土壤污染管制標準下，並非所有污染物皆無法整治土壤污染管制標準以下。

3.另依土壤及地下水污染整治法第24條第2 項規定，如因地質條件、污染物特定或整治技術等因素，無法整治至污染物濃度低於土壤污染管制標準者，得報請中央主管機關核准後，依環境影響及健康風險評估結果，提出土壤污染整治目標。故縱系爭場址無法整治至土壤污染管制標準以下，亦無礙於主管機關命污染型行為人就污染場址負起整治之責。再者，原告已就系爭場址提出健康風險評估報告，並於第8章管理方法中提出污染土壤整治處理與風險管理方案評估與建議，自得參照辦理之，並非無法對系爭場址為任何整治或管理。

4.綜上所述，原告任由系爭廢煙道破損導致其內污染物外洩等行為，造成系爭場址內土壤之砷、銅、多氯聯苯等污染物超過土壤污染管制標準，核屬土壤及地下水污染整治法第2條第15款洩漏或棄置污染物、容許洩漏或棄置污染物、未依法令清理污染物之污染行為人，依法應對系爭場址之污染負起改善之責，完成系爭場址之調查工作並提出污染控制計畫，故被告所為原處分（一）及原處分（二）於法有據，自難認原處分（一）及原處分（二）有違反法治國原則、信賴保護原則、比例原則及誠信原則之情事。足見原告此部分之主張，亦非可採。

（）綜上所述，原告主張各節，均無可採，本件被告所為原處分（一）及原處分（二）說明欄第3 項及第5 項部分，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告仍執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。

六、備位聲明部分：本件兩造之爭點為：原處分（一）及原處分（二）有無行政程序法第111 條第7款之情形？本院判斷如下：

（一）本件原告於本院101 年10月2 日言詞辯論時，關於先位聲明部分，其訴之聲明為：「請求確認原處分（一）及原處分（二）關於說明欄第5 項部分均無效。訴訟費用由被告負擔。」惟查：被告依土壤及地下水污染整治法第13條第1 項及同法施行細則第14條規定，乃以原處分（二）說明欄第3 項命原告應於6 個月內完成調查工作及擬訂污染控制計畫書提送被告核定後實施；而原處分（二）說明欄第5 項部分，僅係行政指導上開擬訂污染控制計畫書之撰寫方式，即請原告參照環保署93年8 月26日公告之「土壤及地下水污染控制計畫撰寫指引」撰寫，故原告關於原處分（二）部分，雖僅就說明欄第5 項部分表示不明，請求確認原處分（二）關於說明欄第5 項部分為無效，其實際上應包含請求確認原處分（二）說明欄第3 項部分為無效，合先敘明。

（二）按「行政處分有下列各款情形之一者，無效︰一、不能由書面處分中得知處分機關者。二、應以證書方式作成而未給予證書者。三、內容對任何人均屬不能實現者。四、所要求或許可之行為構成犯罪者。五、內容違背公共秩序、善良風俗者。六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」行政程序法第111 條定有明文。次按「所謂重大明顯之瑕疵必『如同寫在額頭上』，任何人一望即知，方屬無效，除此之外，非屬任何人一望即知之重大明顯之瑕疵，縱行政處分有瑕疵，充其量僅為違法，不外為撤銷之原因而非當然無效。」最高行政法院99年度判字第642 號判決意旨參照。又若行政處分有違法不當之通常瑕疵，而未達明顯重大者，僅得請求撤銷該違法之行政處分，尚不得訴請確認為無效之行政處分。

（三）經查：原處分（一）及原處分（二）於說明欄下，確已詳述查認事實所憑之事證、其理由及法令依據，自難認原處分（一）及原處分（二）有無記載理由或有理由記載不明確情事，且原處分（一）及原處分（二）並未違反行政程序法第5 條及第96條第1 項第2 款規定，業如前述，而原處分（一）及原處分（二）關於說明欄第3 項及第5 項部分，即便有原告所指內容有不明確之重大瑕疵之違法情事，核其情形尚非前揭行政程序法第111 條第1 款至第6 款列舉規定之無效原因，且原處分（一）及原處分（二）關於說明欄第3 項及第5 項部分，外觀上並無明顯重大瑕疵，亦與行政程序法第111 條第7 款規定不合，換言之，原告所指原處分（一）及原處分（二）關於說明欄第3 項及第5 項部分之瑕疵，充其量祇為原處分（一）及原處分（二）關於說明欄第3 項及第5 項部分是否違法而應否撤銷之問題，僅得請求撤銷該違法之行政處分，揆諸前揭說明，尚不得訴請確認為無效之行政處分。

（四）從而，原告以備位聲明請求確認原處分（一）及原處分（二）關於說明欄第5 項部分均為無效，亦為無理由，應予駁回。

七、綜上所述，原告主張各節，均非可採，原處分（一）及原處分（二）關於說明欄第3 項及第5 項部分認事用法核無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告徒執前詞，以先位聲明訴請撤銷訴願決定及原處分（一）、原處分（二）關於說明欄第5 項部分，為無理由，及以備位聲明請求確認原處分（一）及原處分（二）關於說明欄第5 項部分均為無效，亦為無理由，均應予駁回。

八、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第七庭