臺北高等行政法院判決

107年3月8日辯論終結

原告

陳俊賢

被告

臺北市交通管制工程處

代表人

葉梓銓（處長）

訴訟代理人

王子蓓

上列當事人間有關交通事務事件，原告不服臺北市政府中華民國106年5月5日府訴一字第10600071700號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

壹、程序部分：

一、本件訴訟進行中，被告之代表人由謝銘鴻變更為葉梓銓，茲據新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。

二、按「（第1項）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。……（第3項）有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：……（第2款）二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。」行政訴訟法第111條第1項、第3項第2款定有明文。查原告起訴時之先位聲明原為：「被告機關應依法予以價購徵收系爭土地」，嗣於107年3月8日變更先位聲明為：「被告應作成徵收坐落臺北市大安區金華2小段第652-1地號土地之行政處分。」核其請求之基礎不變，本院認為適當，被告雖不同意，仍應准予變更，合先敘明。

貳、實體部分：

一、事實概要：被告於民國101年8月14日於原告住所（臺北市○○區○○街000○0號）前劃設禁止臨時停車標線（下稱系爭標線）。系爭標線座落於臺北市大安區金華2小段第652-1號私有土地（下稱系爭土地）。嗣原告陳情請求塗銷，經被告於102年4月1日邀集臺北市大安區公所、里辦公處、臺北市政府警察局大安分局等相關單位及原告等辦理會勘，作成結論：「一、請交工處將○○街000○0號前紅線塗銷……」被告乃依會勘結論，於102年4月8日塗銷系爭標線，並以102年4月17日北市交工規字第10235176200號函（下稱102年4月17日函）檢附會勘紀錄予相關單位及原告。嗣因常有市民反映潮州街兩側開放停車後所餘路幅不足，造成會車困難，行人亦常與車輛爭道，影響行人通行安全。被告經通盤檢討後，乃於該路段南側規劃禁停紅黃線及停車格，並於105年8月3日在區民活動中心召開交通改善說明會後，再於105年12月16日，在原告住所前系爭土地上劃設系爭標線（即原處分）。原告不服系爭標線之設置，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、本件原告起訴主張略以：

㈠先位聲明之理由：

1.原告之訴願請求為「臺北市政府交通局依法協議價購私有土地之前，應先予以撤銷紅線劃設之行政處分。」，本身即意涵「1.應依法予以價購徵收」及「2.若不願徵收應先撤銷原處分」之請求，與行政訴訟訴之合併沒有衝突；該訴願書內容亦不斷強調「若臺北市政府交通局認為有需用土地，請基於使用者付費原則，依現行之土地法第208條第3款交通事業：國家因公共事業之需要，固得依法編列預算徵收私有地。第224條：徵收土地，應由需用土地人聲請核辦、第231條：需用土地人應俟補償地價等發給完竣後，方得進入被徵收土地內工作。」、「臺北市政府交通局劃設於私有土地上之禁停標線行政處分，顯屬違憲、違法。」，強調應依法徵收之內容甚明。

2.參照憲法第15條、司法院釋字第400號、第747號解釋意旨及各大法官協同意見書，被告應依實定法之規定辦理徵收給予補償。又按土地法第208條、第231條規定，及土地徵收條例第3條、第11條至第13條規定，現今被告為需用土地機關，如因公益目的需要而改變102年4月8日塗銷之決定，應依土地徵收條例第11條，先由需用土地機關與所有權人協議價購或以其他方式取得，如協議不成，則實施調查或勘測，擬具徵收計畫書、圖、冊等文件送由核准徵收機關核准。再依土地法第27條規定俟補償地價等發給完竣後，方得進入被徵收土地內工作。依土地法第14條之原旨，需用土地機關因公益目的興辦土地徵收條例第3條規定之事業，穿越私有土地之上空或地下，致逾越所有權人社會責任所應忍受範圍，形成個人之特別犧牲。需用土地機關自應依法予以辦理徵收，始符法理。若以交通事業需要為由使用私人土地，即應以正當法律行使徵收程序，保障人民憲法上的基本權；而非以違法違憲的行政手段侵害人民之財產權，更遑論以法制（Rule by law）之心態恣意曲解交通規則相關辦法所保護之法益，虛造不存在的客觀事實狀態掩護違憲行政之事實。

3.司法院釋字第747號解釋文保障人民之土地因國家事業需要，而受個人之特別犧牲時，依協同意見書所言，應有依憲法第15條申請徵收之「地上權徵收請求權」，且僅須類推適用土地徵收條例第57條第2項，即可得出應賦予土地所有人地上權徵收請求權之結論。且釋字第564號原始爭點為「道交條例禁止騎樓設攤之規定違憲與否」，解釋理由書中亦特別強調「騎樓通道建造係為供公眾通行之用者，所有人雖不因此完全喪失管理、使用、收益、處分之權能，但其利用行為原則上不得有礙於通行。」，其修法但書更是直接寫明「自應就前開條例維持交通安全秩序之立法目的，具體審酌准否設攤地區之交通流量、道路寬度、准否之時段（如特定節慶活動）等因素而為之，方副前述解釋意旨。」，即明示應以交通安全秩序之立法目的為保護法益，採妨礙交通與否為審度標準。被告竟據此解釋部分文字與釋字第400號恣意合併擴張解釋，延伸出「行政機關得於道路設置管制」+「管制未逾越比例原則」=「行政機關想怎麼玩，就怎麼玩」的錯誤結論，基本的法治國原則更是蕩然無存。

㈡備位聲明之理由：

1.原處分裁量怠惰之違誤及違反比例原則：被告主張潮州街北側需劃設標線型人行道，禁止停車以利會車；然而事實上卻在同樣8米路寬之潮州街北側（137-2號至永康街）設置固定停車格，照其邏輯，更加不利會車，顯與原處分理由自相矛盾。又按行政程序法第10條規定，被告於訴願答辯中提出3項不實數據、虛設虛假預期流量、私下召開僅0.4％里民參與之閉門說明會作為行政處分理由，試圖合理化主張不存在之「不利車輛雙向會車、人車爭道原因」，且潮州街（金山南路至金華街164巷）全程路寬為8公尺，並非所稱經原告土地突縮寬度為7公尺。又被告稱「周邊亦有建案開發……預期……」全為非根據事實的臆測揣度，所稱「周邊建案」究範圍多大、新增戶數、影響人口、交通流量分析竟全無數據佐證，因此原處分為無理由之不當處分，應予撤銷。退萬步言，被告因不願議價購買系爭土地，以102年4月17日函決定塗銷紅色標線管制，乃業經相關單位（大安區公所、錦安里辦公室、北市警局大安分局、北市建管處、北市停管處、北市交工處）共同會勘後所為決定。故現今105年僅因承辦人不同，以虛設之不實條件，於未通知之情況下，逕行違反前項決定，該處分顯然有違信賴保護、誠信原則，即行政程序法第4條，政府行政行為應接受法律及一般法律原則之拘束。系爭路段土地並未有客觀事實上的交通流量改變、地形變化，從目的正當性、手段適合性、手段必要性角度檢視皆未合比例原則，程序部分亦有違信賴保護及誠實信用原則，原處分自難謂為適法。

2.人民無庸因法律而苟活，法律必須為人民而存在。法治（Rule of law）與法制（Rule by law）表面上都是政府守法，但「法制」並不否定執政者拿法律作為執政的依據，做事時挑條文字面上合用的法律，刻意忽略基本權之保障、無視比例原則之正當性、必要性，甚或進一步曲解法律背後所保護之法益，違背向人民承擔的保障或承諾，或侵犯人民沒有放棄的權力或自由。這種意思的「法制」一詞，公權力依然沒有受到制度實質限制，公權力者可以恣意而為，實質為人治。不論國際間主流的三權分立，或我國實行之五權分立原則，司法權皆是人民面對政府行政濫權尋求救濟的最後一道實質防線。司法的信任度是一點一滴，緩慢而堅定形成的，站在改革、進步的十字路口，今被告以違憲、違法方式侵害人民基本權，實現實質的非法擴權，若無法及時制止，諸如「政府告民間還告輸，（法院）一定有放水嫌疑。」、「不對就是不對，哪有什麼比例原則」此類無視法治國原則的錯誤行政心態，終究會使政府機器成為濫權怪獸的苗床，絕非民主、憲政之我國應前進的方向。

㈢訴之聲明：

1.先位聲明：

⑴被告應作成徵收系爭土地之行政處分。

⑵訴訟費用由被告負擔。

2.備位聲明：

⑴訴願決定及原處分均撤銷。

⑵訴訟費用由被告負擔。

三、被告抗辯則以：

㈠有關原告起訴之先位聲明乙節，依臺北市政府法務局106年2月13日北市法訴一字第10637034620號函原告訴願書，其訴願請求為「臺北市政府交通局依法協議價購私有土地之前，應先予撤銷紅線劃設之行政處分」，經臺北市政府決定訴願駁回，故原告訴願書請求與起訴狀聲明，其訴願請求與本次起訴聲明不符，未符行政訴訟法第5條規定，原告起訴先位聲明既請求價購徵收其私人土地，而被告非道路土地徵收權管機關，原告應先向臺北市政府道路土地徵收權管機關工務局新建工程處申請，始符程序；爰請依據行政訴訟法第107條第1項第10款規定，以原訴先位聲明不合程序予以駁回。

㈡系爭土地之地籍圖，其土地使用分區為「道路用地（公共設施用地）」，都市計畫圖則顯示白色範圍為都市計畫道路。該處土地已設置柏油路面，並設有排水側溝之道路附屬設施，且已開放供不特定之公眾通行，故系爭土地雖然未經正式徵收，仍是屬於土地法、都市計畫法所指之「道路」、「道路用地」，又屬道路交通管理處罰條例所指「道路」，且係該條例第55條第1項第2款所稱禁止臨時停車之交岔路口範圍，被告依該規定於道路附屬設施之排水側溝上劃設禁停紅線，仍符民法第765條所指所有權行使之法令限制，係於法有據之合法正當限制。

㈢次查被告於規劃潮州街交通改善事宜時，已視需要邀集臺北市政府相關單位及具民意基礎之里辦公處研商，並依道路交通管理處罰條例規定於該路段沿線劃設禁止臨時停車紅線及禁止停車黃線，其劃設位置則視當地交通狀況及人車通行需求考量決定，查潮州街（金山南路至金華街164巷）為臺北市大安區錦安里內通往金山南路主要道路，該路段（金山南路至永康街）寬約8公尺，該路段（永康街至金華街164巷）寬約7公尺，兩側停車後所餘路幅寬約3至4公尺，不利車輛雙向會車，亦有人車爭道之問題。被告歷年來已多次接獲民眾透過各類管道（1999市民熱線、市政信箱及電話等）反映該路段會車不易與人車爭道等問題，考量該路段臨近永康商圈與師大，周邊亦有建案陸續開發，案址周邊地區近年有九野（金華街211號）、大安永康（永康街17巷口）、麗水自在（麗水街17巷16號）等建案落成，周邊亦有璞園信義（信義路2段202號）、青田青（青田街12巷18號）等新建案施工中。預期該路段周邊人車交通量將逐年增加，故該路段交通問題改善確有其必要性，經被告檢討規劃後，規劃於該路段北側劃設標線型人行道，南側劃設禁停紅黃線與停車格，以兼顧人車通行與居民停車需求。

㈣另系爭地點屬道路交通管理處罰條例第55條第1項第2款規定及道路交通安全規則第111條第1項第2款所明定應禁止臨時停車之處所，依臺灣高等法院96年12月6日96年度交抗字第751號裁定之見解，被告於102年4月1日現場會勘協調塗銷系爭地點禁止臨時停車紅線，但該處仍為法定禁止臨時停車處所。本案係於都市計畫道路範圍劃設禁止臨時停車紅線，且係針對不特定用路人所作之交通管制行為，該劃設禁止臨時停車紅線之處分皆符前述各項法規規定，故原告所述政府徵收土地前應先予以撤銷該紅線劃設之行政處分係為無理由。

㈤答辯聲明：

1.原告之訴駁回。

2.訴訟費用由原告負擔。

四、兩造之爭點：兩造間對事實概要欄記載及下列事實均不爭執，並有兩造提出之102年4月17日北市交工規字第10235176200號函檢附會勘紀錄（本院卷第15-16頁）、105年8月3日研商本市大安區潮州街交通改善說明會紀錄（本院卷第50至第55頁）、訴願決定書（本院卷第17至第21頁）、系爭土地所有權狀、地籍謄本（本院卷第86-87頁）附卷可查，自足認為真實。原告主張被告應先徵收系爭土地，方可於其上劃設系爭標線。且系爭標線所在路段並未有交通流量改變、地形變化等因素，被告提出不實數據且未通知原告，顯有違反誠信原則、信賴保護原則及比例原則等語。被告則以前揭情詞答辯，是本件爭點厥為：（一）先位聲明部分：原告得否請求被告作成徵收系爭土地之行政處分？（二）備位聲明部分：被告於系爭土地劃設系爭標線有無違誤？是否違反誠信原則、信賴保護原則及比例原則？原處分及訴願決定應否撤銷？以下分別敘明之。

五、本院之判斷：

㈠關於原告先位聲明部分：

1.按人民依法取得之土地所有權，應受法律之保障，固為憲法第143條第1項所規定，然「關於人民權利義務之事項應以法律定之」，為中央法規標準法第5條第2款所明定，故造成財產權人損失之公法上原因，及其所應獲得之合理補償，仍須同時以法律訂定，始得據以為請求。

2.次按土地法第10條規定：「（第1項）中華民國領域內之土地，屬於中華民國人民全體，其經人民依法取得所有權者，為私有土地。（第2項）私有土地之所有權消滅者，為國有土地。」第14條規定：「（第1項）左列土地不得為私有：……（第5款）五、公共交通道路。……（第2項）前項土地已成為私有者，得依法徵收之。……」僅係規定公共交通道路如已成為私有者，國家得依法徵收，並非賦予人民請求徵收之公法上請求權。

3.再按土地徵收條例第1條第1項規定：「為規範土地徵收，確保土地合理利用，並保障私人財產，增進公共利益，特制定本條例。」第2條規定：「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第11條第1項規定：「需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，除國防、交通或水利事業，因公共安全急需使用土地未及與所有權人協議者外，應先與所有權人協議價購或以其他方式取得；所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議且無法以其他方式取得者，始得依本條例申請徵收。」第13條第1項規定：「申請徵收土地或土地改良物，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收機關核准，並副知該管直轄市或縣（市）主管機關。」第14條規定：「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」準此，土地或土地改良物之徵收，有核准徵收權限者為內政部，具徵收請求權者則係需用土地人。且土地徵收係國家因公共事業需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪，土地徵收之法律關係，除法律另有規定外，僅屬需用土地人與國家間之函請徵收，以及國家與被徵收人間之徵收補償二面關係，需用土地人與所有權人間不發生任何法律關係。亦即，需用土地人認其興辦公共事業有必要徵收私有土地，應檢具相關文件，依法定程序向內政部申請徵收，至有無申請徵收必要，需用土地人具裁量權，一般人民並無請求需用土地人向國家申請徵收其所有土地或土地改良物之公法上請求權。是通常情形僅由國家發動徵收程序，一般人民除法律另有規定外（如土地徵收條例第8條），無請求國家徵收其所有土地或土地改良物之公法上請求權，亦無對需用土地人請求發動申請徵收權利，其向需用土地人之請求，僅係促請需用土地人發動徵收申請權，性質上並非公法上請求權（最高行政法院101年度判字第465號判決意旨參照）。另有權核准徵收之機關乃內政部，為徵收執行機關之縣市政府或需用土地人，並無依土地所有權人請求作成徵收處分之權限（最高行政法院100年度判字第797號判決意旨參照）。

4.又司法院釋字第400號解釋雖謂：「憲法第15條關於人民財產權應予保障之規定，旨在確保個人依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第三人之侵害，俾能實現個人自由、發展人格及維護尊嚴。如因公用或其他公益目的之必要，國家機關雖得依法徵收人民之財產，但應給予相當之補償，方符憲法保障財產權之意旨。既成道路符合一定要件而成立公用地役關係者，其所有權人對土地既已無從自由使用收益，形成因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償」；惟以「各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。」核其意旨，並無賦與土地成立公用地役關係之所有權人得請求國家為徵收之權利；其土地所有權人亦無法據該解釋之意旨，作為補償之請求權依據（最高行政法院106年度判字第453號判決參照）。

5.另按臺北市市區道路管理規則第4條第1項第2款規定：「交通標誌、標線、號誌之設置維護之執掌由交通局為之。」臺北市政府依行政程序法第15條規定，將道路交通管理處罰條例、道路交通安全規則、公路法、道路交通標誌標線號誌設置規則等中有關「道路交通標誌、標線、號誌及安全設施等之設置及監督事宜」，委任被告執行，有該府98年11月24日府交治字第09833044100號公告在卷可稽（本院卷110-111頁），足見被告職權範疇乃攸關交通號誌標線之設置與監督，核非土地需用機關，更非有權核准徵收之機關，並無依土地所有權人請求作成徵收處分之權限。

6.查原告所有系爭土地，係位於潮州街，產權仍登記私人所有，有土地所有權狀在卷可稽（見本院卷第87頁），被告於105年12月16日，在系爭土地上劃設系爭標線，原告乃主張依憲法第15條、土地法第14條規定，參酌司法院釋字第400號及第747號解釋意旨，請求被告徵收系爭土地，揆諸前開規定及說明，原告並無請求需用土地機關發動徵收之公法上請求權，其提起本件課予義務訴訟即無理由，應予駁回。原告雖主張依據司法院釋字第747號部分協同意見書，應可類推適用土地徵收條例第57條第2項，並且創設「地上權徵收請求權」，規定賦予人民請求需用土地人徵收土地云云，惟按類推適用乃在於因權利義務相類似的情況下，因有法律漏洞亟需填補，故在法律尚未修改或訂定前，引用相類似的法令，以避免無法可適用或救濟之窮。又土地徵收條例第57條第2項規定：「前項土地因事業之興辦，致不能為相當之使用時，土地所有權人得自施工之日起至完工後一年內，請求需用土地人徵收土地所有權，需用土地人不得拒絕。」查本件系爭土地並未有「因事業興辦至不能使用」之相似狀況，且系爭土地已經供作道路使用已久，並非新設或興辦之交通事業所產生之道路，原告亦須經過系爭土地出入其住所，且原告並未因系爭標線之繪設導致其有特別犧牲至其完全喪失對系爭土地使用之餘地，亦即此處並不存在需以類推適用土地徵收條例第57條第2項或創設地上權徵收請求權之情形。是原告此部分之主張，委無可採。

㈡關於原告備位聲明部分：

1.按「下列各款為縣（市）自治事項：……關於交通及觀光事項如下：㈠縣（市）管道路之規劃、建設及管理。……」地方制度法第19條第10款第1目定有明文。「為加強道路交通管理，維護交通秩序，確保交通安全，制定本條例。」「本條例所用名詞釋義如下：（第1款）道路：指公路、街道、巷衖、廣場、騎樓、走廊或其他供公眾通行之地方。……（第6款）標線：指管制道路交通，表示警告、禁制、指示，而在路面或其他設施上劃設之線條、圖形或文字。」「為維護道路交通安全與暢通，公路或警察機關於必要時，得就下列事項發布命令：指定某線道路或某線道路區段禁止或限制車輛、行人通行，或禁止穿越道路，或禁止停車及臨時停車。劃定行人徒步區。」道路交通管理處罰條例第1條、第3條第1款、第6款、第5條定有明文。次按「市區道路，指下列規定而言：一、都市計畫區域內所有道路。二、直轄市及市行政區域以內，都市計畫區域以外所有道路……。」「市區道路主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府……。」「（第1項）市區道路及附屬工程設計標準應依據維護車輛、行人安全、無障礙生活環境及道路景觀之原則，由內政部定之。（第2項）直轄市或縣（市）政府所轄市區道路分工權責、設施維護、使用管制、障礙清理等管理事項之規定，由直轄市或縣（市）政府分別定之，並報內政部備查。」市區道路條例第2條、第4條及第32條分別有明文規定。

2.又臺北市市區道路管理規則第1條規定：「本規則依市區道路條例第32條規定訂定之。」第2條規定：「本規則所稱市區道路，係指臺北市（以下簡稱本市）行政區域內所有道路，並包括其附屬工程在內。」第4條第1項第2款規定：「本市市區道路由臺北市政府……按業務職掌授權所屬……管理，其主管業務劃分如左……二、……交通標誌、標線、號誌之設置維護……為交通局。」第14條規定：「既成道路，土地所有人不得違反供公眾通行之目的而為使用，道路主管機關並得為必要之改善或養護。」第49條規定：「市區道路交通標誌、標線、號誌之設置，應依道路交通標誌標線號誌設置規則之規定。」第50條規定：「市區道路之交通標誌、標線、號誌，應由交通局負責設置與維護，新闢及拓寬道路之號誌應由主辦工程單位將所需經費撥由交通局辦理。」

3.再按道路交通標誌標線號誌設置規則第2條規定：「標誌、標線、號誌之設置目的，在於提供車輛駕駛人及行人有關道路路況之警告、禁制、指示等資訊，以便利行旅及促進交通安全。」第3條第2款規定：「標誌、標線及號誌之定義如左：……二、標線：以規定之線條、圖形、標字或其他導向裝置，劃設於路面或其他設施上，用以管制道路上車輛駕駛人與行人行止之交通管制設施。」第4條第1項規定：「標誌、標線、號誌之設置、養護及號誌之運轉，由主管機關依其管轄辦理之。」第5條規定：「本規則所稱主管機關，指公路主管機關、市區道路主管機關及警察機關。」第148條第2款規定：「標線依其功能分類如左：……二、禁制標線：用以表示道路上之遵行、禁止、限制等特殊規定，告示車輛駕駛人及行人嚴格遵守。」第169條第1項規定：「禁止臨時停車線，用以指示禁止臨時停車路段，以劃設於道路緣石正面或頂面為原則，無緣石之道路得標繪於路面上……。」

4.依據道路交通標誌標線號誌設置規則第190條規定之「停車格位與禁停標線之劃設原則」，依附表2「道路禁止停車標線劃設規定表」之得設條件，1.路寬未滿5公尺，雙邊劃設。2.路寬5-7公尺，單邊禁劃設。3.路寬7-8公尺，單班禁劃設為原則，單行道除外。」。附表3編號1：「道路狀況：交叉路口10公尺內。禁停標線別：紅實線。劃設方式：自兩側路緣交叉頂點起算左右各10公尺。」附表5為巷道停車管制評估原則：「5公尺以上（含）至7公尺。車行動線：雙行。雙邊禁止停車為原則。（見本院卷第112頁以下）。

5.交通部94年3月31日交路字第0940025217號函：「主旨：貴府函詢產權為私有之巷弄，可否基於公共安全得不須經所有權人同意，逕為設置標誌或繪設標線……。說明：…………由貴府相關單位考量該巷弄型態及實際使用現況，本於權責認定是否屬『道路交通管理處罰條例』第3條第1款規定之『道路』範圍，倘認定屬『道路』範圍，得有『道路交通標誌標線號誌設置規則』之適用。」以上所為釋示，核與上揭交通標誌、標線、號誌之設置目的，在於提供車輛駕駛人及行人有關道路路況之警告、禁制、指示等資訊，以便利行旅及促進交通安全，有無設置之必要，如何設置，設置何種標誌以及在何處設置，均委由主管機關考量交通順暢及維護安全之公益等裁量因素為之，並無不合，主管機關依法行政，應予尊重。

6.又交通秩序維護措施重在因地制宜與即時反應交通情況之迅速變化，道路交通管理處罰條例第5條規定係賦予主管機關依其交通管制之專業能力，參考交通流量大小與道路交通秩序及安全之相關因素，禁止或限制使用道路之內容。而法規之用語如係屬涵義不確定或有多種可能之解釋存在時，即稱之為「不確定法律概念」，於將不確定法律概念適用於具體之事實關係時，行政機關得予判斷之情形，學理上稱之為「判斷餘地」。申言之，上開道路交通管理處罰條例第5條規定關於是否為維護道路交通安全與暢通，於「必要時」，得發布命令，乃將不確定法律概念經由解釋，而具體化地適用於特定事實關係之涵攝過程，應認主管機關，於行使此一職權作成決定時，享有判斷餘地。由於行政機關適用不確定法律概念時，須從事評價及估測，不同之適用者所為之評價難期一致，法律邏輯上亦非僅有一種正確答案，是考量行政機關有較多之專業知識及經驗，更能處理具體之行政問題，基於其專業能力之尊重，乃不得不賦予行政機對於某些具體個案有判斷餘地。故道路之規劃，應由道路交通主管機關依交通政策、特性及需求等各方面目的及因素通盤考量；倘若情事或環境有變更時，自應為整體評估後，再進行道路規劃之調整及變更，此亦係由主管機關考量交通順暢及維護安全之公益等因素而為判斷決定。

7.復按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」「訴願人以外之利害關係人，認為第1項訴願決定，損害其權利或法律上之利益者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」行政訴訟法第4條第1項及第3項定有明文。準此，須行政處分之相對人及利害關係人，始得以政府機關之行政處分違法，經訴願未獲救濟，提起撤銷訴訟。查系爭標線劃設之目的在禁止臨時停車，以車輛駕駛人為規範對象，乃屬可依一般性特徵確定其相對人，且係就車輛駕駛人之停車事項予以規範，核其性質應認為對人之一般處分。又其既屬一般處分，依行政程序法第100條第2項、第110條第2項規定，一般處分之送達得以公告為之，除公告另訂不同日期者外，自公告日起發生效力。主管機關之「劃設行為」，即屬一種「公告」措施，故具規制作用之系爭標線劃設完成，即發生效力。人民對劃設系爭標線之行政處分如有不服，自得循序提起訴願及撤銷訴訟尋求救濟。

8.查被告因歷年來多次接獲民眾透過各類管道（1999市民熱線、市政信箱及電話等）反映潮州街之路段（金山南路與金華街164巷），會車不易與人車爭道等問題，於規劃潮州街交通改善事宜時，乃邀集臺北市政府相關單位及具民意基礎之里辦公處研商，爰考量該路段臨近永康商圈與師大，且寬約7公尺，兩側停車後所餘路幅僅剩3-4公尺，周邊亦有建案陸續開發，案址周邊地區近年有九野（金華街211號）、大安永康（永康街17巷口）、麗水自在（麗水街17巷16號）等建案落成，周邊亦有璞園信義（信義路2段202號）、青田青（青田街12巷18號）等新建案施工中，預期該路段周邊人車交通量將逐年增加，故該路段交通問題改善確有其必要性。經被告檢討規劃後，規劃於該路段北側劃設標線型人行道，南側劃設禁停紅黃線與停車格，以兼顧人車通行與居民停車需求等情，有潮州街（金山南路至金華街164巷）交通改善說明會紀錄、照片、地籍圖等件在卷可稽（見本院卷第50-54頁），則被告已就交通安全與暢通、道路空間使用公平性及附近商圈、用路人與當地住戶使用權益等多方面因素予以全面性考量，劃設系爭標線，且符合上揭「停車格位與禁停標線之劃設原則」所示附表之各項情形，於法尚無不合。次查，系爭土地使用分區為「道路用地（公共設施用地）」，都市計畫圖則顯示白色範圍為都市計畫道路，該處已設置柏油路面，並設有排水側溝之道路附屬設施，有照片及地籍圖在卷可稽（見本院卷第53-54頁），並已開放供不特定之公眾通行，核屬土地法、都市計畫法所指之「道路」、「道路用地」，亦屬道路交通管理處罰條例所指之「道路」，且係該條例第55條第1項第2款所稱禁止臨時停車之交岔路口範圍，為原告所不爭（見本院卷第105頁筆錄），惟主張依法不一定要劃設禁止臨時停車標線等語。則被告依該規定於道路附屬設施之排水側溝上劃設禁停紅線，於法亦無不合。故原告主張住宅前位置地形、交通動線特殊及交通量不大，無妨礙交通之虞，且為私有土地，在未協議價購前不應劃設紅黃線，且被告在潮州街北側設置固定停車格，更加不利會車，與原處分邏輯自相矛盾云云，均無可採。

⒐原告雖主張105年8月3日說明會並未向全體地主通知、錦安里民有6,502人僅有0.4％與會、被告未提出實證數據佐證、建案範圍、新增戶數、影響人口、交通流量變化分析，有違誠信原則云云，惟劃設標線等交通設施，並無必須經過里民大會全員過半數通過之法令規定，且出席率之高低，涉及地主、里民參與公共事務之意願，亦無法令明文規定說明會通知之程序及要件。又權責機關所為之交通標誌標線設置，乃其行政職權範疇，有無設置之必要，如何設置，設置何種標誌以及在何處設置，均委由主管機關考量交通順暢及維護安全之公益等裁量因素為之，除非有明顯重大違法事宜，主管機關依法所為之判斷，應予尊重。

⒑按「行政行為，應依下列原則為之︰採取之方法應有助於目的之達成。有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」行政程序法第7條定有明文，是為行政法上之「比例原則」。而國家對人民基本權之限制，倘與憲法第23條所要求之目的正當性、手段必要性、限制妥當性符合，即無乖於比例原則，復經司法院釋字第476號解釋意旨揭櫫甚明。且司法院釋字第544號、第554號、第575號、第577號解釋理由書進一步指出比例原則之內涵：①目的正當性：指限制基本權之目的必須具有憲法正當性，可自憲法第23條「防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序或增進公共利益」之公益目的加以探究。②手段適合性：即限制基本權之手段必須適合於公益或立法目的之達成。③手段必要性：須無其他侵害較小亦能達成相同目的之手段可資運用，相當於司法院釋字第436號解釋所謂之「最小侵害手段」。④狹義比例原則：即手段是否與所追求之目的合乎比例，亦即限制基本權之手段所追求或增進之公益，是否大於對私人所造成之損害或不利益。查依都市計畫法第51條規定可知，土地依都市計畫法指定為公共設施保留地者，土地所有權人不得為妨礙其指定目的之使用，但得繼續為原來之使用或改為妨礙目的較輕之使用。經查，系爭土地現雖供都市計畫道路使用，然因該土地仍屬原告等私人所有，縱在其上繪製系爭標線，實則對原告之使用上並未加以限制（蓋交叉路口十公尺內本即禁止停車）。查被告在系爭土地上劃設系爭標線為一般處分之限制，因該地屬供通行轉彎之路徑，據卷內現場照片顯示，系爭土地在原告家門口，為原告居住通行必經之處，供給臨時停車、上下貨物之實際需要，如未繪製明顯之紅線，恐有他人違規臨時停車、阻擋原告出入之情事。況且原告若欲自行長期停放車輛於其上，亦有違反道路交通管理處罰條例第55條第1項第2款規定之虞，不因其有無劃設系爭標線有所不同。原告亦自承：「（法官問：繪設禁止臨時停車標線對原告的影響為何？）被告劃設禁止臨時停車標線讓我感覺他們是在宣示土地主權。」（本院卷第66頁）。然實際上原告系爭土地之所有權不因該標線而導致有所變更或損失，亦無妨礙其使用。況且該轉彎處視線不佳，系爭叉路口亦有黃色網狀格線，為保持路口淨空，顧及交通安全之考量，需有於系爭土地上全時段劃設系爭標線限制臨時停車之必要，要屬無疑。

⒒原告另主張系爭土地為未經政府徵收之私有土地，不得劃設系爭標線限制土地使用權利，違反憲法第15條保障人民財產權云云。惟按憲法第23條規定「以上各條列舉之自由權利，除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之。」；次按民法法理，個人之財產所有權並非絕對之權利，所有權之行使如涉公共利益，則其行使會受到法律之限制，故有民法第765條規定；是以，私有土地所有權之使用、收益、處分，並非不得依法令規定予以限制。所謂「依法令規定予以限制」，與本案相關者有土地法、都市計畫法等。依土地法第90條關於「依都市計畫法預為規定」，按都市計畫法第42條第1項第1款、第2項規定，市區道路屬公共設施用地之一種，應依都市計畫法預為規定，亦即預先劃定保留，都市計畫預先劃定道路等公共設施用地時，固然應儘先利用適當公有土地，惟現行實務許多公共設施用地仍為私有土地，例如依土地法第93條、第213條規定以保留徵收方式將私有土地作為公共設施用地。因此，道路等公共設施用地來源可利用公有或私有土地，私有土地在經徵收前仍得依法律按都市計畫規劃而成為道路用地。換言之，私有土地並非不得成為「道路」、「道路用地」。都市計畫實務上「計畫道路」為已經都市計畫公告之道路用地，在都市計畫圖與地籍圖均有標示。依據臺北市政府工務局臺北市地理資訊e點通系統查詢系爭土地之地籍圖（652-1地號），其土地使用分區為「道路用地（公共設施用地）」，都市計畫圖則顯示白色範圍為都市計畫道路（見本院卷第54頁）。再以，該處土地已設置柏油路面，並設有排水側溝之道路附屬設施，且已開放供不特定之公眾通行，故系爭土地雖然未經正式徵收，仍屬土地法、都市計畫法所指之「道路」、「道路用地」，應無疑義。次按道路交通管理處罰條例第3條第1項第1款規定並未限定其須為公有，亦不問其是否已經徵收，只要符合上開「供公眾通行之地方」定義者，均屬該條例所規範之「道路」。

⒓末查，原告於103年12月25日取得系爭土地所有權，有土地所有權狀可稽（本院卷第87頁）。而本件相同地點前已有劃設相同標線，業具原告之前手陳趙悅治於101年9年13日提出訴願（下稱前訴願案），原告即為訴願代理人。於前訴願案中，系爭土地之前手陳趙悅治亦主張應先徵收土地、該地交通流量不大、無劃設紅線必要性，訴請塗銷禁止停車標線云云。訴願決定認定原處分機關以系爭土地為維護系爭路口用路安全等因素，依據道路交通管理處罰條例第55條第1項第2款規定、道路交通安全規則第111條第1項第2款及道路交通標誌標線號誌設置規則等規定，設置禁止停車標線並無違誤等理由，駁回前訴願案，有臺北市政府於102年2月7日以府訴三字第10209023900號訴願決定書可稽（原處分卷第31-37頁、本院卷第44-48頁）。縱事後因情事變更，被告於102年4月8日塗銷上開標線，惟因社會形態更迭，交通工具使用頻率、車流量以及周邊住宅環境之變更，被告經過前揭通盤檢討措施，並衡酌交通順暢及維護安全之公益等因素，復於105年12月16日劃設系爭標線，就該等土地所有權人及一般用路權人之用路權益及交通安全等事項，多方因素均予考量，可認為已作適當、合目的性之裁量。

⒔綜上，系爭土地雖為原告私人所有，並已供作道路使用，依都市計畫法第51條規定，自屬市區道路條例所規範之市區道路，則被告依前揭市區道路條例、臺北市市區道路管理規則、道路交通管理處罰條例、道路交通標誌標線號誌設置規則等規定，為維護道路交通安全與暢通，而劃設系爭標線為規制性之處分，因涉及該等土地所有權人及一般用路權人之用路權益及交通安全等事項，可認為已作適當、合目的性之裁量，並未有違反誠信原則、信賴原則及比例原則之情事，原處分自難謂為違法。

六、綜上所述，原告所訴各節，均非可採，原處分並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請撤銷，並求為判決如聲明所示，均無理由，應予駁回。

七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第七庭