臺北高等行政法院判決

原告

劉慧珍等101人（原告姓名及住所均詳如附表一所示）

共同訴訟代理人

吳西源 律師

被告

銓敘部

代表人

周弘憲（部長）

上列當事人間公務人員退休資遣撫卹法事件，原告分別不服如附表二所示之復審決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、程序事項：按當事人死亡者，訴訟程序在有繼承人、遺產管理人或其他依法令應續行訴訟之人承受其訴訟以前當然停止，固為行政訴訟法第186條準用民事訴訟法第168條所規定，然於當事人有訴訟代理人時，依行政訴訟法同條準用民事訴訟法第173條規定，除法院裁定停止其訴訟程序外，並不當然停止。本件訴訟繫屬中原告林素惠死亡（108年1月31日），因其選任吳西源律師為訴訟代理人，本院並未裁定停止其訴訟程序。嗣後其繼承人董倫禮、董奕辰、董憶文等3人具狀聲明承受訴訟（本院卷第341至343頁），經核無不合，應予准許。

二、事實概要：原告係退休公務人員，渠等退休案前經被告分別審定自98年3月1日等日期退休生效（退休機關、退休生效日、退休等級、審定年資及退休金基數或百分比、優存金額均詳如附表二所示）。嗣因公務人員退休資遣撫卹法於106年8月9日經總統令公布並訂自107年7月1日施行，被告爰分別以如附表二所示之原處分（下合稱原處分），重新計算渠等自107年7月1日起之退休所得。原告不服，提起復審，經如附表二所示之復審決定（下合稱復審決定）駁回。原告仍不服，提起本件行政訴訟。

三、原告起訴主張及聲明：

㈠主張要旨：原告在公務人員退休資遣撫卹法生效前，已辦理退休而終結現職公務人員身分，該法自不得適用於生效前已存在而終結之事件，否則即違「真正溯及既往」，若無重大公益考量，且在必要合理範圍內予以補償，已違反信賴保護原則而違憲。再由司法院釋字第605號解釋意旨論之，被告依公務人員退休資遣撫卹法所作原處分，顯已侵害原告憲法上所保障請領退休金之權利。又公務人員退休資遣撫卹法第4條第6款所規定之最低保障金額，以一個絕對金額適用於不同職級之公務人員，並未反映績效原則與職級原則，其所表達之理念反較接近社會救助法制上之最低生活費標準，與憲法保障公職權利有違。且就公務人員請領退休金及勞工請領退休金兩方面來看，前後國家扮演之角色並不相同，其法律主體、法律關係及所源自之憲法規定亦各有不同，是二者之職業年金退休制度本應作不同之設計，無強求一致之理，改革亦如是。倘此次年金改革從政治考量著眼，藉拉平公務人員與勞工退休權益以撫民怨，則與平等原則之真意有違。另勞保與國民年金保險老年年金給付之調整，都未有如公務人員退休資遣撫卹法第37、38條所示「經審定後，不再隨在職同等級人員本（年功）俸之調整重新計算。」之規定。若以此為由而不調整，即違反平等原則，而屬違憲。此外，公務人員退休資遣撫卹法第37條規定，於107年8月1日起所得替代率全部遽減為75%（含退休金及優惠存款及其他補償金），於10年內所得替代率又大幅減少15%，此調降幅度逾越必要及合理性，有違比例原則。而公務人員退休資遣撫卹法第27條規定以最後在職15年之平均俸額取代最後在職同等級人員俸額，作為月退金之計算基礎，並未有足以正當化之客觀理由，亦與服公職權利之制度性保障有所違背。再者，被告於107年5、6月間依尚未生效之公務人員退休資遣撫卹法作成原處分，該處分屬行政程序法第111條第6、7款規定之無效行政處分，依行政程序法第110條第4項規定自始不生效力。然被告未詳查，以無效之原處分重新計算審定，此顯然侵害原告依原公務人員退休法所取得之退休權利，應予撤銷。退步言，縱被告認公務人員退休資遣撫卹法有效，亦應依行政程序法第123條、第126條第1、2項及第120條第2項規定，於重新計算審定作成原處分、廢止授予利益之合法行政處分（原告退休審定函）時，補償原告依原公務人員退休法審定退休之行政處分存續可得全部利益。惟被告未依上述行政程序法規定辦理，被告原處分顯然違法侵害原告權益，應予撤銷。

㈡聲明：

1.復審決定及原處分均撤銷。

2.訴訟費用由被告負擔。

四、被告答辯及聲明：

㈠答辯要旨：原告係於107年6月30日前退休生效，被告以原處分，依公務人員退休資遣撫卹法第34條、第36條、第37條、第39條等規定（下稱系爭規定），按其退休總年資、退休等級及得辦理優惠存款總金額，重新計算其自107年7月1日至118年1月1日以後各實施期間之退休所得（如原處分附表），於法並無違誤。參酌司法院釋字第525號、第605號及第717號解釋意旨，並未違反信賴保護原則。原處分自系爭規定施行後逐年調降退休公務人員每月退休所得，並無涉禁止法律溯及既往原則，並未違反憲法第15條所定之財產權保障意旨。系爭規定與適當性、必要性、衡量性3原則均無違背，實未違反比例原則之精神。原處分並未違反憲法所定平等原則。系爭規定並無違背憲法所定制度性保障之旨意。被告原處分係依總統已明令公布之法律（系爭規定），重新計算原告自107年7月1日起之退休所得，與公務人員退休資遣撫卹法第95條第1項針對系爭規定特定之施行日期並無不合，並無行政程序法第111條第6款及第7款所定情事。又提起復審之法定救濟期間，係以「收到」行政處分之次日為「起算時點」，並不因該處分是否另定生效日，而有不同，爰被告原處分諭示「復審人應於收受處分之次日30日內提復審」之教示內容，亦與公務人員保障法規定並無不合。原告指摘公務人員退休資遣撫卹法第4條第6款規定之最低保障金額，未反映績效原則與職級原則一節，洵屬有誤。原告指摘物價指數調整，國家不隨同調整月退休金，將形成月退休金縮減一節，係屬誤解。另原處分係依系爭規定所為，並無違誤，爰原告主張補償依原公務人員退休法審定退休之行政處分存續可得全部利益，自當無所附麗。

㈡聲明：

1.原告之訴駁回。

2.訴訟費用由原告負擔。

五、爭點：

㈠原處分作成依據之系爭規定是否違反信賴保護原則、法律不溯及既往原則？

㈡原處分作成依據之系爭規定是否違反比例原則、平等原則？

㈢原處分作成依據之系爭規定是否侵害憲法所定服公職權之制度性保障、違反財產權保障？

六、本院的判斷：

㈠按「原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。」為行政訴訟法第107條第3項所明定。此所謂「在法律上顯無理由」，係指依原告於訴狀內記載之事實觀之，在法律上顯然不能獲得勝訴之判決者而言。次按司法院有解釋憲法，並有統一解釋法律及命令之權，為憲法第78條所明定，其所為之解釋，有拘束全國各機關及人民之效力，各機關處理有關事項，應依解釋意旨為之，業經司法院作成釋字第185號解釋在案。準此，個案審理應適用之法律，倘經司法院大法官作成合憲解釋，行政法院因受解釋拘束，即須以經大法官認為合憲之法律作為審判之依據，已無就該法律是否違憲為審查之可能。因此，原告以作成行政處分所依據之法律違憲，主張行政處分違法，提起撤銷訴訟，該法律於經大法官作成合憲解釋後，是否違憲問題，並非行政法院為案件審理時所得審查。故原告以此為理由，主張行政處分違法提起之撤銷訴訟，即屬在法律上顯然不能獲得勝訴者。

㈡前提事實原告係退休公務人員，渠等退休案前經被告分別審定自98年3月1日等日期退休生效（詳附表二）。嗣因公務人員退休資遣撫卹法於106年8月9日經總統令公布並訂自107年7月1日施行，被告爰以原處分，按其退休總年資及退休等級，重新計算其自107年7月1日至118年1月1日以後各實施期間之退休所得（如原處分附表）。

㈢再按公務人員退休資遣撫卹法於106年8月9日修正公布，並自107年7月1日施行。立法委員林德福等多人，認相關修正違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則、比例原則，侵害受規範對象之服公職權、平等權、工作權及財產權等，聲請釋憲。司法院於進行言詞辯論後，作成釋字第782號解釋：「公務人員退休資遣撫卹法第7條第2項規定無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背。同法第4條第6款、第39條第2項規定，與憲法保障服公職權、生存權之意旨尚無違背。同法第4條第4款、第5款、第18條第2款、第3款、第36條、第37條、第38條及第39條第1項規定，無涉法律不溯及既往原則，與信賴保護原則、比例原則尚無違背。」

㈣原處分並無違反憲法所定服公職之制度性保障、財產權及平等原則：憲法第18條規定人民服公職之權利，包含由此衍生享有之身分保障、俸給與退休金等權利。軍公教人員因服公職，取得國家為履行對其退伍除役、退休後生活照顧義務而為之給與，為具有財產權性質之給付請求權。然因不同給與之財源不同，其請求權受保障之程度，應有差異；亦即應依其財源是否係軍公教人員在職時所提撥，而受不同層級之保障。現代意義之制度性保障制度係在敦促國家必須建立各種足以實現人民基本權利之制度或法律（例如國家必須建立完善之私有財產制度，來保障人民之財產權）。所以憲法第18條規定人民有服公職之權利，旨在保障人民有依法令從事於公務，以及由此衍生享有之身分保障、俸給與退休金等權利（司法院釋字第575號解釋意旨參照）。也因此，國家建構完善之退休、資遣、撫卹制度來確保公務人員服任公職後之退休金請求權，自屬制度性保障之一環。然查，制度性保障係指該制度及法律形成之際，除有因而使人民因該項權利保障之核心領域有所欠缺而導致違憲者外，概都容許立法者有廣泛之形成空間；但該項保障並非絕對保障。蓋以任何法規皆非永久不能改變，立法者為因應時代變遷與當前社會環境之需求而為法律之制定、修正或廢止，難免影響人民既存之有利法律地位。因此，倘立法者審酌法律制定、修正或廢止之目的，原則上亦有決定是否予以維持以及如何維持人民既存之有利法律地位之形成空間（司法院釋字第620號解釋意旨參照）；但就人民基本權之限制，則須於合乎比例原則之情形下，按憲法第23條之規定予以限制；此有司法院大法官釋字第396號、第554號解釋意旨可稽。為解決現今公務人員退休制度面臨的種種問題並及時減緩急迫性財務給付壓力，必須以系爭規定為必要及適度之調整與改革，這合乎憲法第23條所定法律保留及比例原則，且與信賴保護原則無違，亦不致使公務員退休制度所涉之服公職權利之核心領域根本欠缺；其立法目的在於保障公務人員退休後可領取合理退休所得，進而確保退休制度永續運作之制度性規範，爰即便該系爭規範將既有制度作了些許修正，其用意仍在落實所有公務人員皆可於退休後，請領合理退休所得，是系爭規定並無違背憲法所定制度性保障之旨意。系爭第39條第2項但書規定，係保障原低於最低保障金額者之退休所得不被調降，其性質係在保障退休人員之權益，而非不利於其等之規定。又最低保障金額係指經調降差額後之退休所得，不得低於公務人員委任第一職等本俸最高級之本俸額與該職等一般公務人員專業加給合計數額。此與最低生活費標準（社會救助法第4條參照）之概念有別。是對原退休所得低於最低保障金額者，即使不予補足，亦尚與憲法所保障之生存權無違。系爭規定所設最低保障金額機制，主要用以維持退休公務人員基本之生活保障，所有人均一體適用，自未按退休人員之職級再予區分；另為反映績效原則，系爭規定對於退休人員每月退休所得之上限金額，係依公務人員退休年資換算替代率後，再依最後在職同等級人員每月所領本（年功）俸（薪）額加計一倍計算，此部分之設計，已考量績效原則與職級原則。

㈤原處分並無違反法律不溯及既往原則：新法規所規範之法律關係，跨越新、舊法規施行時期，而構成要件事實於新法規生效施行後始完全實現者，除法規別有規定外，應適用新法規。故非一次性之退除給與，於完全給付前，該法律關係尚未終結，皆係建構於繼續性法律關係，如：月優存利息、月補償金、月退休俸，因退撫給與法律關係之構成要件事實，在現實生活中尚未完全具體實現，倘新法規有所變動，且將之適用於新法規施行後仍繼續存在之事實或法律關係，而未調降或追繳已領受之退撫給與，即非新法規之溯及適用，故無涉法律不溯及既往原則。故原處分依系爭規定，重新核算原告之每月退休所得，並無違反法律不溯及既往原則。

㈥原處分並無違反信賴保護原則及比例原則：優存利息之財源源自於政府預算；年資補償金為退撫新制之實施而給予具退撫新、舊制年資者之年資補償，均屬恩給制之範疇。任何法規皆非永久不能改變，受規範對象對此可能變動，亦非無預見可能。立法者為因應時代變遷與當前社會環境需求，在無涉法律不溯及既往原則之情形下，對是否予以維持以及如何維持有形成空間。調降退撫給與，為追求高於個人信賴利益之重要公共利益所必要，得認無違信賴保護原則。故原處分依系爭規定，重新核算原告之每月退休所得，並無違反信賴保護原則及比例原則。

㈦查公務人員退休資遣撫卹法於106年8月9日經總統明令公布，其第95條第1項規定，前開系爭規定自107年7月1日施行。復參照法務部99年7月13日法律字第0999027993號書函略以，以書面方式作成之行政處分，除法律另有規定外，須經合法送達後始發生外在效力（外部效力），並因而對處分相對人依處分之內容發生內在效力（內部效力）。是以，行政處分之外部效力與內部效力係屬二事，且內、外部效力生效時點並非必然同一；倘法規規定行政處分之內部效力須俟外部效力發生後之特定時點起始生效者，自應依該法規之規定並將該規定內容於處分書內敘明，俾便處分相對人得以知悉因應。準此，被告原處分係依總統已明令公布之法律（系爭規定），重新計算原告自107年7月1日起之退休所得，與公務人員退休資遣撫卹法第95條第1項針對系爭規定特定之施行日期並無不合，並無行政程序法第111條第6款及第7款所定情事。又依公務人員保障法第30條第1項規定：「復審之提起，應自行政處分達到之次日起30日內為之。」準此，提起復審之法定救濟期間，係以「收到」行政處分之次日為「起算時點」，並不因該處分是否另定生效日，而有不同，爰被告原處分諭示「復審人應於收受處分之次日30日內提復審」之教示內容，亦與公務人員保障法規定並無不合。另原處分係依系爭規定所為，並無違誤，爰原告主張補償依原公務人員退休法審定退休之行政處分存續可得全部利益，自當無所附麗。

七、結論：原處分所依據之法律業經大法官作成合憲解釋，原處分認事用法，核無違誤，復審決定遞予維持，亦無不合。原告之訴，依其所訴之事實，即屬在法律上顯無理由，應予駁回。

臺北高等行政法院第四庭

附錄本判決引用的相關條文：公務人員退休資遣撫卹法第34條規定：「（第2項）本法公布施行前已依原公務人員退休法第30條第2項及第3項規定審定並領取補償金者，仍照本法公布施行前原適用之規定發給。（第3項）前項人員已依原公務人員退休法第30條第2項規定審定並領取月補償金者，於本法公布施行後，以其核定退休年資、等級，按退休時同等級現職人員本（年功）俸（薪）額，依原公務人員退休法第30條第2項規定，計算其應領之一次補償金，扣除其於本法公布施行前、後所領之月補償金後，補發其餘額。無餘額者，不再補發。」第36條規定：「（第1項）退休公務人員支領月退休金者，其公保一次養老給付之優存利率，依下列規定辦理：一、自107年7月1日至109年12月31日止，年息9%。二、自110年1月1日起，年息為0。（第2項）前項人員除支領減額月退休金者外，其公保一次養老給付之優存利息，依前項規定計算後，致每月退休所得低於第37條及附表3所定最末年替代率上限金額時，按該金額中，屬於公保一次養老給付優存利息部分，照年息18%計算其公保一次養老給付可辦理優惠儲存之金額。但原金額原即低於第37條及附表3所定最末年替代率上限金額者，依原儲存之金額及年息18%辦理優惠存款。（第3項）依前2項、第37條至第39條規定計算後之每月退休所得低於或等於最低保障金額者，應按最低保障金額中，屬於公保一次養老給付優存利息部分，照年息18%計算其公保一次養老給付可辦理優惠儲存之金額。但原金額原即低於最低保障金額者，依原儲存之金額及年息18%辦理優惠存款。（第4項）退休公務人員支領一次退休金者，其一次退休金與公保一次養老給付之優存利率，依下列規定辦理：一、一次退休金與公保一次養老給付合計之每月優存利息高於最低保障金額者：（一）最低保障金額之優存利息相應之本金，以年息18%計息。（二）超出最低保障金額之優存利息相應之本金，其優存利率依下列規定辦理：1.自107年7月1日至109年12月31日止，年息12%。2.110年1月1日至111年12月31日止，年息10%。3.自112年1月1日至113年12月31日止，年息8%。4.自114年1月1日起，年息6%。二、一次退休金與公保一次養老給付合計之每月優存利息低於或等於最低保障金額者，其優存本金以年息18%計息。（第5項）退休公務人員兼領月退休金者，依下列規定辦理：一、按兼領月退休金比率計得之公保一次養老給付優存金額，依第1項至第3項規定辦理。但最低保障金額及第2項所定最末年替代率上限金額應按其兼領月退休金之比率計算。二、兼領之一次退休金得辦理優惠存款金額，加計按兼領一次退休金比率計得之公保一次養老給付優存金額，依前項規定辦理。但最低保障金額應按其兼領一次退休金之比率計算。」第37條規定：「（第1項）本法公布施行前退休生效者之每月退休所得，於本法公布施行後，不得超過依替代率上限計算之金額。（第2項）前項替代率應依退休人員審定之退休年資，照附表3所定替代率計算，任職滿15年者，替代率為45%，其後每增加1年，替代率增給1.5%，最高增至35年，為75%。未滿1年之畸零年資，按比率計算；未滿1個月者，以1個月計。（第3項）前項替代率之上限，依退休人員審定之退休年資，照附表3所列各年度替代率認定。（第4項）前3項所定替代率，於選擇兼領月退休金者，各依其兼領一次退休金與兼領月退休金比率計算。（第5項）本法公布施行前退休生效者，應按本法公布施行時之待遇標準，依前4項規定重新計算每月退休所得；經審定後，不再隨在職同等級人員本（年功）俸之調整重新計算。」第39條規定：「（第1項）退休人員每月退休所得，依第36條規定調降優存利息後，仍超出附表3所定各年度替代率上限者，應依下列順序，扣減每月退休所得，至不超過其替代率上限所得金額止：一、每月所領公保一次養老給付或一次退休金優存利息。二、退撫新制實施前年資所計得之月退休金（含月補償金）。三、退撫新制實施後年資所計得之月退休金。（第2項）退休人員每月所領退休所得，依第37條或前條規定計算後，有低於最低保障金額者，支給最低保障金額。但原金額原即低於最低保障金額者，依原金額支給。（第3項）前項所定最低保障金額，於選擇兼領月退休金者，各依其兼領一次退休金與兼領月退休金比率計算。」