臺北高等行政法院判決

110年10月14日辯論終結

原告

黃典隆（即黃萬得繼承人）

被告

新北市政府

代表人

侯友宜（市長）

被告

新北市政府教育局

代表人

張明文（局長）

上二人共同訴訟代理人

莊雨璇

上二人共同訴訟代理人

李宗翰

上二人共同訴訟代理人

王心吟

被告

新北市政府地政局

代表人

康秋桂（局長）

訴訟代理人

陳弘益

訴訟代理人

呂芳旻

訴訟代理人

林余真

被告

新北市政府社會局

代表人

張錦麗（局長）

訴訟代理人

黃鼎馨

訴訟代理人

陳家榮

訴訟代理人

蕭玉婷

被告

新北市政府工務局

代表人

詹榮鋒（局長）

被告

新北市政府違章建築拆除大隊

代表人

李冠德(大隊長)

上二人共同訴訟代理人

曾三展

上列當事人間確認行政處分無效事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：

㈠改制前臺北縣政府（於民國99年12月25日改制為被告新北市政府）為辦理「板橋市文小21國民小學校舍及學生活動場所」工程，奉原臺灣省政府77年7月14日77府地四字第56831號函核准徵收，以78年5月8日77北府地四字第260177號公告（下稱78年5月8日徵收公告）徵收新北市板橋區和平段637地號（下稱系爭土地）等99筆土地及其地上物，並於79年4月26日完成徵收法定程序。

㈡原告父親黃萬得所有改制前臺北縣板橋市五權路30巷12弄25號房屋（下稱系爭建物）坐落在系爭土地上，因無合法占有使用系爭土地的權源，且未申領建造執照及使用執照，經改制前臺北縣政府工務局85年3月22日85北工使（違）字第3028號違章建築拆除通知單(下稱85年3月22日拆除通知單)認定屬違章建築，並於86年7月28日予以拆除。原告不服，訴請確認85年3月22日拆除通知單無效，經本院於109年8月12日以109年度訴字第149號裁定駁回，最高行政法院109年度抗字第358號裁定廢棄後，現分由本院110年度訴更一字第31號審理中。

㈢系爭建物經強制拆除，為顧及原告父親黃萬得的安全，改制前臺北縣政府於86年7月28日將原告父親黃萬得緊急安置在改制前臺北縣政府委託財團法人天主教耕莘醫院辦理愛德養護中心（下稱愛德養護中心），並依行為時老人福利法第30條第1款規定，以87年2月3日87北府社五字第025283號違反老人福利法罰鍰處分書，裁處原告新臺幣（下同）3萬元罰鍰(下稱87年2月3日處分書)。原告不服，經訴願、再訴願決定駁回後，提起行政訴訟，經改制前行政法院於87年12月24日以87年度判字第2761號判決駁回確定。原告於108年10月30日以87年2月3日處分書有顯然錯誤及一部無效情事，請求被告新北市政府更正、廢棄87年2月3日處分書。被告新北市政府以108年11月7日新北府社老字第1082048603號函表示，尚無原告所稱行政程序法第101條及第112條所定情事等等(下稱108年11月7日函)。原告不服87年2月3日處分書及108年11月7日函，經訴願不受理後，提起行政訴訟。本院於110年6月17日以109年度訴字第637號判決駁回原告不服108年11月7日函部分的起訴，另於同日以同案號裁定駁回原告不服87年2月3日處分書部分的起訴。

㈣原告父親黃萬得自86年7月28日緊急安置在愛德養護中心，養護費累計至90年11月9日共173萬2,013元，扣除家屬黃愛惠於89年5月繳納養護費用44萬1,651元，尚欠129萬362元，於是改制前臺北縣政府以92年3月3日北府社老字第0920058758號函（下稱92年3月3日函）通知包含原告在內的黃萬得家屬共9人應於92年3月15日前繳清，逾期不繳清費用，將依老人福利法移送行政執行。原告不服，提起訴願。衛生福利部認原告提起訴願逾期，以107年12月3日衛部法字第1070129121號訴願決定不受理。

㈤原告不服78年5月8日徵收公告、85年3月22日拆除通知單、87年2月3日處分書及92年3月3日函，主張有行政程序法第111條第7款規定的無效事由，提起本件行政訴訟。

二、原告起訴主張及聲明：

㈠原告父親黃萬得所有坐落在系爭土地上的系爭建物非屬違章建築。依土地法第215條、第235條、民法第773條及行政程序法第110條規定，被告新北市政府已默許黃萬得繼續使用系爭土地及系爭建物。85年3月22日拆除通知單違反行政程序法第110條及違章建築處理辦法第5條規定，未公告或以書面通知黃萬得，依行政程序法第111條及第158條規定為無效的行政處分。

㈡被告新北市政府依78年5月8日徵收公告徵收系爭土地，未依土地法第215條規定查估地上建築改良物，依行政程序法第111條及第158條規定為無效的行政處分。又78年5月8日徵收公告所附土地清冊記載系爭土地的使用情形為菜園、瓜園，並非真實，這也是無效事由。系爭建物未經合法補償，仍屬合法建物，85年3月22日拆除通知單亦屬無效的行政處分。

㈢78年5月8日徵收公告、85年3月22日拆除通知單、87年2月3日處分書及92年3月3日函均為無效的行政處分。依行政訴訟法第7條規定，提起行政訴訟，得於同一程序中合併請求損害賠償或其他財產上給付。故原告依行政訴訟法第7條規定，合併請求民法第184條規定的損害賠償。被告雖主張：原告請求國家賠償已經逾期等等，然原告父親黃萬得至今未領得系爭建物依土地法第215條及第235條規定應發給的補償金，且被告新北市政府默許原告父親黃萬得使用系爭土地，系爭建物卻遭85年3月22日拆除通知單強命拆除，至今仍屬繼續侵權行為，原告請求國家賠償未逾法定救濟期間。

㈣聲明：

⒈確認78年5月8日徵收公告、85年3月22日拆除通知單、87年2月3日處分書及92年3月3日函無效。

⒉被告新北市政府應給付原告1,519萬5,600元及自本院107年度訴字第1039號行政起訴狀送達翌日起，按年息5％計算的利息。

⒊被告新北市政府社會局應給付原告173萬2,001元及自92年3月4日起，按年息5％計算的利息。

三、被告答辯及聲明：

㈠被告新北市政府：

⒈原告起訴狀載事實均為85年左右發生，原告提起本件訴訟顯已逾法定期間或罹於時效。

⒉系爭建物屬違章建築，且系爭土地非原告所有，此有改制前臺灣板橋地方法院87年度訴更字第3號判決可證；臺灣新北地方法院（下稱新北地院）107年度國字第32號判決亦論證原告沒有國家賠償請求權。故原告提起本件訴訟欠缺確認利益。縱認原告有確認利益，惟85年3月22日拆除通知單亦非無效。

㈡被告新北市政府教育局：

⒈系爭建物屬違章建築，且系爭土地非原告所有，此有改制前臺灣板橋地方法院87年度訴更字第3號判決可證；新北地院107年度國字第32號判決亦論證原告沒有國家賠償請求權。故原告提起本件訴訟欠缺確認利益。縱認原告有確認利益，惟85年3月22日拆除通知單亦非無效。

⒉85年3月22日拆除通知單不是被告新北市政府教育局作成，且系爭建物是由被告新北市政府違章建築拆除大隊拆除，亦非被告新北市政府教育局拆除。原告以被告新北市政府教育局為起訴對象，應有錯誤。

㈢被告新北市政府地政局：

⒈系爭土地非原告或其父親黃萬得所有，依徵收土地計畫書的土地使用清冊記載，本案無原告所稱未依法徵收的地上建物，原告欠缺提起確認訴訟的確認利益，其訴不合法。

⒉依土地法第215、233、235條規定，依法應發給的補償費以建築物農林作物補償費清冊為依據。系爭土地的徵收，依需用土地人提供的建築物農林作物補償費清冊所示，並無一併徵收土地上的建築改良物情事。另原告父親黃萬得沒有依土地法第227條規定於公告期限屆滿前（78年6月8日），對公告清冊內容提出異議。故建築物農林作物補償費清冊經公告期滿後，已完成法定效力。

⒊系爭建物未經依法辦理一併徵收，核准徵收的效力不及於系爭建物，自無須發給補償費。又系爭土地的地價補償費已經土地所有權人領竣，無原告所稱土地法第235條規定情形。原告主張有繼續使用系爭土地的權利等等，於法不合。

㈣被告新北市政府社會局：

⒈原告已於107年間就92年3月3日函提起訴願，經衛生福利部作成訴願不受理的決定，原告提起本件訴訟，有行政訴訟法第107條第1項第10款後段規定起訴不備其他要件，且無從補正的情形，應不合法。

⒉92年3月3日函已於92年間確定，自處分確定日起已逾10年，已逾執行時效，不可能再移送行政執行。被告新北市政府社會局未曾收到原告繳納的任何費用，故原告沒有即受確認判決的法律上利益。

⒊原告主張87年2月3日處分書無效部分，已經本院109年度訴字第637號審理中，故此部分屬重複起訴，應依行政訴訟法第107條第1項第7款規定以裁定駁回。

㈤被告新北市政府工務局、新北市政府違章建築拆除大隊：

⒈參照最高行政法院107年度判字第494號判決要旨，被告新北市政府已將有關違章建築處理的業務權限委任被告新北市政府違章建築拆除大隊，原告以新北市政府工務局為被告提起訴訟，為當事人不適格。

⒉原告前已提起國家賠償訴訟，經新北地院107年度國字第32號判決原告敗訴確定；原告亦曾提起公法上的確認訴訟，附帶請求損害賠償，業經本院107年度訴字第1039號裁定駁回。原告再以同一事由提起確認訴訟，並附帶請求損害賠償，已違反一事不再理原則，亦無確認利益。再者，原告未踐行行政訴訟法第6條第2項規定的確答程序，起訴亦非適法。

㈥聲明：原告之訴駁回。

四、前開事實概要欄所載事實，有78年5月8日徵收公告、臺北縣○○市文21學校用地徵收土地計畫書、系爭土地土地登記謄本（本院卷第193-207頁）、85年3月22日拆除通知單、92年3月3日函（本院卷第25-27頁）、本院109年度訴字第149號裁定、最高行政法院109年度抗字第358號裁定（本院卷第92-106、425-432頁）、87年2月3日處分書(本院109年度訴字第637號卷第27頁)、改制前行政法院87年度判字第2761號判決、108年11月7日函、本院109年度訴字第637號判決、裁定（本院卷第257-258、391、397-400、403-409頁）等可以證明，足以認定為真實。

五、本院的判斷：

㈠原告訴請確認78年5月8日徵收公告無效，其以新北市政府教育局及新北市政府地政局為被告部分，屬當事人不適格；其以新北市政府為被告部分，因無行政程序法第111條所定無效情形，其訴無理由：

⒈改制前臺北縣政府為辦理「板橋市文小21國民小學校舍及學生活動場所」工程，依該時土地法第224條、土地法施行法第50條等規定，報請臺灣省政府核准徵收後，依土地法第227條、第228條及土地法施行法第55條等規定，作成78年5月8日徵收公告（本院卷第193頁）。改制前臺北縣政府為作成78年5月8日徵收公告的原處分機關，並於99年12月25日改制為被告新北市政府，依現行土地徵收條例第2條規定：「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣 (市) 為縣 (市) 政府。」被告新北市政府為土地徵收事務的主管機關，且無依新北市政府組織自治條例第2條第2項、第3項及行政程序法第15條第3項規定，將此部分權限委任所屬下級機關執行，則原告就78年5月8日徵收公告提起行政訴訟，應以新北市政府為被告方屬正確。原告併以新北市政府教育局及新北市政府地政局為被告提起訴訟（本院卷第519頁），有當事人不適格的違法情形。

⒉行政程序法於88年2月3日公布全文175條，並自90年1月1日施行，故改制前臺北縣政府作成78年5月8日徵收公告時，尚無行政程序法可資適用。又行政程序法第111條規定：「行政處分有下列各款情形之一者，無效︰一、不能由書面處分中得知處分機關者。二、應以證書方式作成而未給予證書者。

三、內容對任何人均屬不能實現者。四、所要求或許可之行為構成犯罪者。五、內容違背公共秩序、善良風俗者。六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」就第6款規定，基於行政機關體制的複雜性、管轄錯誤識別的困難性，及為確保行政機能有效運作，維護法安定性並保障人民信賴，當係指行政處分的瑕疵已達同條第7款所定重大而明顯的程度，諸如違反權力分立的情形而言。除此之外，其他違反土地管轄或事務管轄作成的行政處分，尚屬得撤銷而非當然無效（最高行政法院103年度判字第605號判決參照）。又第7款所謂「重大明顯之瑕疵」，並非依當事人主觀見解，亦非依受法律專業訓練者的認識能力判斷，而是依一般具合理判斷能力者的認識能力決定，其標準即一般人一望即知其瑕疵。換言之，該瑕疵須猶如刻在額頭上般明顯的程度，如行政處分的瑕疵未達到重大、明顯的程度，一般人對其違法性的存在與否猶有懷疑、不確定，基於法安定性的維護，則不令該處分無效，在該處分被廢棄前，依然有效（最高行政法院108年度判字第82號、第52號、第35號、109年度判字第437號判決意旨參照）。

⒊78年5月8日徵收公告（本院卷第193頁）並無不能得知處分機關為改制前臺北縣政府的情形，且其內容為公告徵收土地詳細標示及補償費額等，亦無內容不能實現、構成犯罪或違背公共秩序、善良風俗的情形，也沒有違背權力分立的權限錯誤情形，應無行政程序法第111條第1款至第6款規定的適用。原告雖主張：被告新北市政府未依土地法第215條規定查估地上建築改良物，且78年5月8日徵收公告所附土地清冊記載系爭土地的使用情形為菜園、瓜園，並非真實，應屬無效等等，然原告上開主張，仍有待調查確認，尚非自78年5月8日徵收公告的外觀形式與內容得一望即知的瑕疵，瑕疵猶如刻在額頭上般明顯的程度，仍非行政程序法第111條第7款規定的無效情形。原告主張78年5月8日徵收公告為無效，尚無理由。另原告引用行政程序法第158條規定，主張78年5月8日徵收公告無效，然該條是針對法規命令的無效事由所為規範，78年5月8日徵收公告既非法規命令，自無行政程序法第158條規定的適用，一併說明。

㈡原告訴請確認85年3月22日拆除通知單無效，其以新北市政府工務局為被告部分，屬當事人不適格；其以新北市政府違章建築拆除大隊為被告部分，有重複起訴的不合法情形：

⒈行政程序法第15條第1項、第3項規定：「（第1項）行政機關得依法規將其權限之一部分，委任所屬下級機關執行之。……（第3項）前2項情形，應將委任或委託事項及法規依據公告之，並刊登政府公報或新聞紙。」又新北市政府組織自治條例第2條規定：「（第1項）新北市政府（以下簡稱本府）辦理新北市（以下簡稱本市）自治事項，並執行中央政府委辦事項。（第2項）中央法規以明定直轄市政府之方式指定本市享有該事務之地方自治團體管轄權者，本府得依本自治條例及相關機關組織規程為權限劃分。（第3項）前項情形，準用行政程序法第15條第3項權限委任規定之方式，將管轄事項及法規依據公告之，並刊登本府公報。……」被告新北市政府業以104年7月17日新北府工拆字第1043063917號公告（本院卷第118頁），將關於建築法及違章建築處理辦法就違章建築處理業務部分所定主管機關權限，劃分予被告新北市政府違章建築拆除大隊，以該大隊名義執行。故有關新北市違章建築處理的業務，被告新北市政府違章建築拆除大隊具有事務管轄之權限。原告就85年3月22日拆除通知單提起行政訴訟，應以新北市政府違章建築拆除大隊為被告方屬正確。原告併以新北市政府工務局為被告提起訴訟（本院卷第519頁），有當事人不適格的違法情形。

⒉當事人不得就已起訴的事件，於訴訟繫屬中更行起訴，民事 訴訟法第253條定有明文，亦為行政訴訟法第115條所準用；行政訴訟法第107條第1項第7款亦規定：原告之訴，有當事人就已起訴的事件，於訴訟繫屬中更行起訴者，行政法院應以裁定駁回之。此為學說上所稱重複起訴禁止，其立法理由在於節省當事人及法院的勞費，並避免一案數判及裁判相互矛盾牴觸。是以，原告起訴後，在其訴訟繫屬中，又就相同訴訟標的及訴之聲明，對同一被告起訴，其起訴即不合法，應裁定駁回。原告於110年1月22日（本院收文日，見本院卷第11頁）提起本件訴訟前，即以新北市政府工務局及新北市政府違章建築拆除大隊為被告，訴請確認85年3月22日拆除通知單無效，經本院於109年8月12日以109年度訴字第149號裁定駁回，最高行政法院109年度抗字第358號裁定部分廢棄後，現分由本院110年度訴更一字第31號審理中，有各該判決可以證明（本院卷第92-106、425-432頁）。原告就相同訴訟標的及訴之聲明，對同一被告起訴，且本件繫屬在後，屬重複起訴，其起訴不合法，應予駁回。

㈢原告訴請確認87年2月3日處分書無效，其以新北市政府社會局為被告部分，屬當事人不適格；其以新北市政府為被告部分，有訴訟標的為確定判決效力所及的不合法情形：

⒈改制前臺北縣政府以原告違反行為時老人福利法第30條第1款規定，作成87年2月3日處分書（本院109年度訴字第637號卷第27頁）。改制前臺北縣政府為作成87年2月3日處分書的原處分機關，並於99年12月25日改制為被告新北市政府，依現行老人福利法第3條第1項規定：「本法所稱主管機關：在中央為衛生福利部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」被告新北市政府為老人福利法的主管機關，且無依新北市政府組織自治條例第2條第2項、第3項及行政程序法第15條第3項規定，將此部分權限委任所屬下級機關執行，則原告就87年2月3日處分書提起行政訴訟，應以新北市政府為被告方屬正確。原告併以新北市政府社會局為被告提起訴訟（本院卷第519頁），有當事人不適格的違法情形。

⒉行政訴訟法第107條第1項第9款規定：「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：……九、訴訟標的為確定判決或和解之效力所及者。」第213條規定：「訴訟標的於確定之終局判決中經裁判者，有確定力。」訴訟標的於確定的終局判決中經裁判，其實體的法律關係即告確定，當事人不得就同一法律關係更行起訴，法院亦不得為與該確定判決內容相牴觸的裁判。依行政訴訟法第4條第1項規定，撤銷訴訟的訴訟標的包括原告要求確認行政處分為違法並侵害其權利或法律上利益，以及廢棄該行政處分的訴訟上請求。如原告提起撤銷訴訟，經法院以實體無理由而判決駁回確定者，因該確定判決已就人民訴請確認行政處分違法並予以廢棄的主張予以審查，在此範圍內發生確定力（既判力），該判決的確定力自然及於處分沒有違法侵害原告權利或法律上利益的確認。行政訴訟法第6條第1項前段所定確認行政處分無效的訴訟，固為針對自始不生效力的無效行政處分所設的訴訟類型，惟無效行政處分本屬違法行政處分中較為嚴重的態樣，如人民再就同一行政處分提起確認行政處分無效訴訟，因該確認行政處分無效訴訟的訴訟標的，即行政處分的適法性，已經前撤銷訴訟的確定判決予以確認，而為該確定判決效力所及，就屬於行政訴訟法第107條第1項第9款所定起訴不合法的情形（最高行政法院106年度裁字第2235號裁定見解參照）。

⒊原告訴請確認87年2月3日處分書無效，然原告早於87年間即對87年2月3日處分書提起撤銷訴訟，並經改制前行政法院實體審查，認定改制前臺北縣政府於86年7月28日強制拆除系爭建物前，即已聯絡原告接回其父黃萬得未果，改制前臺北縣政府於安置黃萬得在新北市愛德養護中心後，亦曾2次函請原告接回其父，原告均未照辦，有行為時老人福利法第30條第1款規定的遺棄事實，87年2月3日處分書適法有據等等，以87年度判字第2761號判決駁回原告的起訴，並已確定，有該判決可以證明（本院卷第257-258頁）。該判決的確定力（既判力）包括87年2月3日處分書沒有違法侵害原告權利或法律上利益的確認。原告就87年2月3日處分書的適法性再為爭執而提起本件確認行政處分無效訴訟，應為改制前行政法院87年度判字第2761號判決的確定力所及，有行政訴訟法第107條第1項第9款規定起訴不合法情事。

㈣原告訴請確認92年3月3日函無效，其以新北市政府社會局為被告部分，屬當事人不適格；其以新北市政府為被告部分，因無行政程序法第111條所定無效情形，其訴無理由：

⒈改制前臺北縣政府依行為時老人福利法第25條規定，以92年3月3日函向原告追繳安置黃萬得在愛德養護中心的養護費用129萬362元（本院卷第25頁）。改制前臺北縣政府為作成92年3月3日函的原處分機關，並於99年12月25日改制為被告新北市政府，又如前所述，依現行老人福利法第3條第1項規定，被告新北市政府為老人福利法的主管機關，且無依新北市政府組織自治條例第2條第2項、第3項及行政程序法第15條第3項規定，將此部分權限委任所屬下級機關執行，則原告就92年3月3日函提起行政訴訟，應以新北市政府為被告方屬正確。原告併以新北市政府社會局為被告提起訴訟（本院卷第519頁），有當事人不適格的違法情形。

⒉92年3月3日函（本院卷第25頁）並無不能得知處分機關為改制前臺北縣政府的情形，且其內容為追繳安置黃萬得在愛德養護中心的養護費用等，亦無內容不能實現、構成犯罪或違背公共秩序、善良風俗的情形，也沒有違背權力分立的權限錯誤情形，應無行政程序法第111條第1款至第6款規定的適用。此外，從92年3月3日函的外觀形式與內容，也沒有任何得一望即知的瑕疵，瑕疵猶如刻在額頭上般明顯的程度，亦無行政程序法第111條第7款規定的無效情形。原告主張92年3月3日函為無效，並無理由。

㈤原告依行政訴訟法第7條規定合併請求被告新北市政府及被告新北市政府社會局損害賠償，亦無依據，應予駁回：原告就78年5月8日徵收公告及85年3月22日拆除通知單提起確認行政處分無效訴訟，並依行政訴訟法第7條規定，合併依國家賠償法規定附帶請求被告新北市政府給付1,519萬5,600元與利息的損害賠償；就87年2月3日處分書及92年3月3日函提起確認行政處分無效訴訟，並依行政訴訟法第7條規定，合併依國家賠償法規定附帶請求被告新北市政府社會局給付173萬2,001元與利息的損害賠償（本院卷第519-520頁）。然原告就78年5月8日徵收公告、85年3月22日拆除通知單、87年2月3日處分書及92年3月3日函所提確認行政處分無效訴訟，有如上所述當事人不適格及訴無理由、訴不合法等情形，其依行政訴訟法第7條規定，合併依國家賠償法規定附帶請求損害賠償，亦無依據，應予以駁回。

㈥本件判決基礎已經明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，認與判決結果不生影響，無一一論述的必要，一併說明。

六、結論：

㈠原告就78年5月8日徵收公告及92年3月3日函提起確認行政處分無效訴訟，有關被告新北市政府部分，其訴無理由；有關被告新北市政府教育局、新北市政府地政局及新北市政府社會局部分，為當事人不適格，均應予駁回。

㈡原告就85年3月22日拆除通知單及87年2月3日處分書提起確認行政處分無效訴訟，有關被告新北市政府工務局及新北市政府社會局部分，為當事人不適格；有關被告新北市政府及新北市政府違章建築拆除大隊部分，有重複起訴及訴訟標的為確定判決效力所及的不合法情形，就起訴不合法部分，本應以裁定駁回，惟為求卷證合一，避免救濟途徑歧異，併以判決駁回。

㈢原告依行政訴訟法第7條合併請求損害賠償部分，併予駁回。

臺北高等行政法院第四庭