臺北高等行政法院判決

上訴人

沈梓文

被上訴人

銓敘部

代表人

周志宏（部長）

訴訟代理人

曾瓊敏（兼送達代收人）

上列當事人間公務人員退休資遣撫卹法事件，上訴人對於中華民國110年11月30日臺灣臺北地方法院110年度年簡字第3號行政訴訟判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、緣上訴人係臺北市○○區公所退休人員，經被上訴人審定自民國100年2月17日退休生效，退休等級為薦任第九職等年功俸七級710俸點，退撫新制實施前、後年資為11年及15年8個月，分別核給月退休金55%及32%；其公保養老給付得辦理優惠存款金額為新臺幣（下同）109萬5,900元。嗣因公務人員退休資遣撫卹法（下稱退撫法）於106年8月9日經總統令公布並訂自107年7月1日施行，被上訴人以107年5月1日部退一字第1074315869號函（下稱107年5月1日函），重新計算上訴人自107年7月1日起之每月退休所得。上訴人不服，提起復審，經公務人員保障暨培訓委員會（下稱保訓會）以108年1月15日108公審決字第168641號復審決定駁回。上訴人不服，向本院提起行政訴訟，經本院於109年5月7日以108年度年訴字第961號（下稱前訴案件）判決駁回，上訴人未於法定期間上訴，上開判決已告確定。嗣上訴人以109年6月18日申請書，就其前揭退休所得重算案件，陳訴依司法院釋字第782號解釋，有值得保護之信賴利益，應適用行政程序法第126條第1項規定而請求補償1元，經被上訴人以109年7月24日部退一字第1094947336號書函函復。上訴人不服，提起復審，經保訓會以109年12月1日109公審決字第00351號復審決定不受理。上訴人復以109年12月18日申請書，就其前揭退休所得重算案件，陳訴依司法院釋字第782號解釋，有值得保護之信賴利益，應適用行政程序法第126條第1項規定而請求補償市售食用白米1公斤，經被上訴人以110年1月11日部退一字第1105308847號書函（下稱系爭書函）回復，上訴人不服，提起復審，另以110年2月25日訴願書就相同請求提起訴願，經被上訴人於110年3月12日以部退一字第1105328372號函移送保訓會併案審理，經保訓會於110年4月27日以110公審決字第000132號復審決定（下稱復審決定）不受理，上訴人不服，遂提起行政訴訟。經臺灣臺北地方法院（下稱原審）110年度年簡字第3號行政訴訟判決（下稱原判決）駁回其訴，上訴人仍表不服，遂提起本件上訴。

二、上訴人起訴主張及訴之聲明、被上訴人於原審之答辯及聲明、原判決認定之事實及理由，均引用原判決書所載。

三、上訴意旨略以：所謂訴訟標的乃原告之主張加上與原因事實結合之產物，本案之原因事實或與前訴案件判決相同，然上訴人之主張與該判決並非相同，非同一事件，應無一事不再理之適用。前訴案件上訴人之主張為：「㈠依行政程序法第126條第1項給予補償新臺幣（下同）222萬0,810元+原因事實。（先位）㈡依行政程序法第126條第1項給予1元之補償+原因事實（備位1）㈢依行政程序法第126條第1項給予感謝狀或感謝函+原因事實（備位2）㈣依行政程序法第126條第1項給予其他方式之補償+原因事實（備位3）」本案於原審言詞辯論時所提書面資料雖無「備位聲明」之文字，然從資料內容及上訴人之本意，已有備位聲明之實質。因當時審判長未發問或曉諭上訴人，上訴人以為審判長已了解上訴人之本意，故言詞辯論之陳述應已合於行政訴訟法第111條訴之追加相關規定，則本案之訴訟標的包括：「㈠依行政程序法第126條第1項補償市售白米1公斤之補償+原因事實（先位）㈡請依司法院釋字第525號、574號、589號等解釋之意旨為請求之依據，補償市售白米1公斤之補償+原因事實（備位1）㈢請比照『捐助財團法人原住民族文化事業基金會獎勵辦法』第3條發給感謝狀或紀念品+原因事實（備位2）㈣依行政程序法第8條，行政行為，應以誠實信用方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。本案既有信賴保護，且為公益所做之犧牲，對於人民正當合理之信賴自當給予保護。因此，被上訴人依該條規定有履行保護人民正當合理信賴之義務+原因事實（備位3）㈤被上訴人對於機關內人員或機關外人員是否曾給予感謝狀或紀念品，或相類似之物品？若有，係在何種情況之下所給予？其法令依據為何？其情境與上訴人之要求類似，請比照辦理，給予上訴人感謝狀或紀念品+原因事實（備位4）」。比較兩者之訴訟標的並不相同，不得謂同一事件，自不受確定判決之拘束。然原審未審究上訴人所提言詞辯論之主張，已合於訴之追加相關規定，因此對其餘攻擊、防禦方法未一一論述，以致無法說明何以不採之理由，有受請求未為判決之違背法令等語。並聲明求為判決：㈠原判決廢棄。㈡復審決定及系爭書函均撤銷。

四、本院經核原判決駁回上訴人在原審之訴，結論尚無違誤，茲就上訴理由，再予補充論述如下：

㈠按「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：……九、訴訟標的為確定判決或和解之效力所及者。十、起訴不合程式或不備其他要件者。」行政訴訟法第107條第1項第9款及第10款定有明文。次按行政訴訟法第213條規定：「訴訟標的於確定終局判決中經裁判者，有確定力。」係指訴訟標的於確定之終局判決中經裁判者，其實體之權利關係即告確定。行政法院終局判決發生形式之確定力時，即發生既判力（即實質確定力），既判力發生一事不再理（既判力之消極作用）及確認效（既判力之積極作用）之拘束作用。一事不再理是禁止法院就已發生既判力之事件，再作成一新的判決，禁止雙方當事人就已發生既判力之判斷內容再為爭執，亦即發生「禁止反覆」，不得更行起訴之作用。一事不再理之適用以前後訴之訴訟標的「相同」或前訴訟之訴訟標的「包含」後訴訟之訴訟標的為前提，如果前訴訟訴訟標的與後訴訟訴訟標的「相同」或「包含」者，前訴訟程序之既判力構成後訴訟程序之消極訴訟要件，後訴訟之提起不合法，此即為行政訴訟法第107條第1項第9款所稱之「訴訟標的為確定判決之效力所及」（最高行政法院111年度抗字第56號裁定參照）。蓋同一事件於確定終局判決後，其訴訟標的法律關係經確定終局判決而有確定力者，即成為該訴訟事件當事人間法律關係之基準，相同當事人不得就同一法律關係更行起訴，此為一事不再理之原則，違背此原則者，即為法所不許（改制前行政法院44年判字第44號判例要旨參照）。至前後兩訴是否為同一事件，應視當事人、訴之聲明及訴訟標的是否同一而定。關於訴訟標的之涵義，則須與原因事實相結合，以使訴狀所表明請求法院審判之範圍更加明確。故於判斷前訴確定終局判決既判力之客觀範圍時，應依原告起訴主張之原因事實所特定之訴訟標的法律關係為據，凡屬確定判決同一原因事實所涵攝之法律關係，均應受其既判力之拘束（最高行政法院110年度抗字第230號裁定參照）。

㈡又按行政訴訟法第4條第1項規定：「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」準此，人民提起撤銷訴訟，係以有行政處分存在為前提，而所謂行政處分，依訴願法第3條第1項及行政程序法第92條第1項規定，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。至行政機關所為單純事實之敘述或理由之說明，既不因該項敘述或說明而生何法律上效果，自非行政處分。故倘對非行政處分提起撤銷訴訟，即有起訴不備要件，為不合法，應以裁定駁回之。

㈢再按行政程序法第126條規定：「（第1項）原處分機關依第123條第4款、第5款規定廢止授予利益之合法行政處分者，對受益人因信賴該處分致遭受財產上之損失，應給予合理之補償。（第2項）第120條第2項、第3項及第121條第2項之規定，於前項補償準用之。」第120條第3項規定：「關於補償之爭議及補償之金額，相對人有不服者，得向行政法院提起給付訴訟。」準此可知，合法授益處分如有行政程序法第123條第4款、第5款規定之情形，而經原處分機關依職權廢止，原處分機關對於信賴該處分之受益人因此所生財產上之損失，應給予合理之補償；又行政機關對於人民之請求予以拒絕，並非盡屬行政處分。對於請求作成行政處分，例如核定損失補償金額予以拒絕者，固為行政處分；但對請求作成事實行為，例如給付一定金額之損失補償予以拒絕者，並不影響其損失補償之事實狀態，僅係就補償金額範圍有所爭執者，並不具有法效性，即非行政處分，是應依請求之內容決定之（最高行政法院93年度判字第544號判決參照）。依上揭行政程序法第120條第2項、第3項規定，對於補償爭議及補償金額，並無法律明文規定須經行政機關核定，故行政機關以書面所為拒絕補償之意思表示，僅係觀念通知，並非行政處分。

㈣查上訴人提起本件訴訟之原因事實為其主張因退撫法之施行，依司法院釋字第782號解釋，其信賴利益在憲法上值得保護，應適用行政程序法第126條第1項規定而請求被上訴人補償市售食用白米1公斤，此係與前訴案件之原因事實及請求被上訴人給付之請求權依據均屬相同，而前訴案件判決已確定上訴人並無依行政程序法第126條第1項規定請求被上訴人給予合理之補償、發給感謝狀或感謝函暨1元之精神補償的請求權存在，而駁回其訴確定在案等情，此為原判決所確定之事實，核與原審所調前訴案件卷證資料相符，自堪為本院判決之基礎。經核，本件與前訴案件之當事人相同，上訴人於前訴案件所主張之備位聲明係訴請被上訴人依行政程序法第126條第1項規定給予上訴人合理的補償、發給感謝狀或感謝函及1元之精神補償，業經前訴案件確定判決以被上訴人並未將上訴人原依廢止前之公務人員退休法規定所為之退休審定予以全部或一部之廢止，而是自107年7月1日起向後變更給付內容，核與行政程序法第123條規定之要件不符為由，認上訴人依行政程序法第126條第1項規定所為上開請求為無理由，應予駁回。故前訴案件確定終局判決既判力之客觀範圍，應依上訴人在前訴案件所起訴主張之原因事實及訴訟標的法律關係為據，凡屬前訴案件之確定判決予以確定的同一原因事實所涵攝之法律關係，均應受其既判力之拘束。本件上訴人復對於被上訴人就與前訴案件同一訴訟標的之法律關係為據（即依行政程序法第126條第1項規定請求給予合理之補償），提起本件訴訟，而於其訴之聲明第2項請求被上訴人依行政程序法第126條第1項規定給付市售食用白米1公斤之補償，核係就前訴案件確定判決效力所及之訴訟標的之法律關係，再行起訴（僅就所主張之補償內容有所不同，但已為前訴案件之訴訟標的「請求給付合理之補償」所包含），顯非合法，原判決依行政訴訟法第107條第1項第9款規定，駁回上訴人該部分所訴，於法並無不合。

㈤雖上訴人上訴意旨主張其於原審所為主張係與前訴案件判決不同，本案訴訟標的乃是包括上述備位1至備位4，並不受前訴案件確定判決之拘束，原審未審究上訴人所提言詞辯論之主張，已合於訴之追加相關規定，因此對其餘攻擊、防禦方法未一一論述，以致無法說明何以不採之理由，有受請求未為判決之違背法令云云。惟查，上訴人於原審言詞辯論時既已陳明其訴之聲明為：「⒈復審決定及系爭書函均撤銷。⒉司法院釋字第782號解釋，有關公務人員退撫給與案其信賴利益在憲法上值得保護，請被告（即被上訴人）依行政程序法第126條第1項補償市售食用白米1公斤之補償。」且其當庭並未有具體表示欲為訴之聲明的變更或追加，則原審僅就上訴人於原審所訴之聲明範圍為審理，於法自無不合。另細觀上訴人於原審言詞辯論時當庭所提出之「言詞辯論要點」書狀，僅係陳稱如不能依行政程序法第126條第1項為請求時，請依司法院釋字第525號、574號、589號解釋之意旨、比照捐助財團法人原住民族文化事業基金會獎勵辦法第3條、依行政程序法第8條等規定為請求之依據（請求權基礎），以及被上訴人若有對於機關內、外人員曾給予感謝狀或紀念品或相類似物品，請比照辦理等語。然而，司法院釋字第525號解釋意旨僅係揭示「信賴保護原則攸關憲法上人民權利之保障，公權力行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，不限於授益行政處分之撤銷或廢止，即行政法規之廢止或變更亦有其適用。行政法規公布施行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。除法規預先定有施行期間或因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題外，其因公益之必要廢止法規或修改內容致人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害，應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害，方符憲法保障人民權利之意旨。」「惟任何行政法規皆不能預期其永久實施，受規範對象須已在因法規施行而產生信賴基礎之存續期間，對構成信賴要件之事實，有客觀上具體表現之行為，始受信賴之保護。」等語；又司法院釋字第574號解釋理由書係指摘：「……。惟如人民依該修正前法律已取得之權益及因此所生之合理信賴，因該法律修正而向將來受不利影響者，立法者即應制定過渡條款，以適度排除新法於生效後之適用，或採取其他合理之補救措施，俾符法治國之法安定性原則及信賴保護原則。」等語；且司法院釋字第589號解釋意旨係略以：「受規範對象如已在因法規施行而產生信賴基礎之存續期間內，對構成信賴要件之事實，有客觀上具體表現之行為，且有值得保護之利益者，即應受信賴保護原則之保障。至於如何保障其信賴利益，究係採取減輕或避免其損害，或避免影響其依法所取得法律上地位等方法，則須衡酌法秩序變動所追求之政策目的、國家財政負擔能力等公益因素及信賴利益之輕重、信賴利益所依據之基礎法規所表現之意義與價值等為合理之規定。如信賴利益所依據之基礎法規，其作用不僅在保障私人利益之法律地位而已，更具有藉該法律地位之保障以實現公益之目的者，則因該基礎法規之變動所涉及信賴利益之保護，即應予強化以避免其受損害，俾使該基礎法規所欲實現之公益目的，亦得確保。」等語；另行政程序法第8條僅係規定，行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。上開司法院釋字解釋及行政程序法第8條規定均僅是對法治國之信賴保護原則所為之闡述，自不足以作為上訴人之請求權法規基礎。再者，本件上訴人起訴所主張之原因事實既係其以被上訴人107年5月1日函重新計算上訴人自107年7月1日起，調降其每月退休所得，致上訴人受財產上之損害為由，向被上訴人請求補償，則上訴人縱於其所提出之「言詞辯論要點」書狀有敘及比照捐助財團法人原住民族文化事業基金會獎勵辦法第3條規定（對捐助基金會者之獎勵方式）或比照被上訴人對於機關內、外人員給予感謝狀或紀念品或相類似物品之相關法令辦理，以作為其請求權之基礎，此等至多僅是促請原審注意其法律上之主張，並未因此變更或追加其訴之聲明及其主張之原因事實所特定之訴訟標的法律關係，自非屬訴之變更或追加。是以，上訴人上訴主張其於原審所為主張係與前訴案件判決不同，本件訴訟標的乃是包括上述備位1至備位4，並不受前訴案件確定判決之拘束云云，自屬無據，並非可採。此外，經核原判決之「事實及理由欄四㈥」項下已有敘明「本件判決基礎已臻明確，兩造其餘攻擊、防禦方法及訴訟資料經本院審酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述之必要」等語，從而，上訴人前揭指摘原審就其已有備位聲明之實質未予闡明，以致原判決就其餘攻擊防禦方法未予說明何以不採之理由，有受請求未為判決之違法云云，亦無足取。

㈥另按行政機關依行政程序法第123條第4款及第5款規定廢止授予利益之合法行政處分時，對受益人因信賴該處分致遭受財產上之損失，依同法第126條第1項規定應給予合理之補償，而補償之數額因非行政機關單方所能決定，故依同法第126條第2項準用同法第120條第3項規定，係向行政法院提起給付訴訟。查本件上訴人係依行政程序法第126條第1項規定，向被上訴人請求給予補償，並非請求被上訴人為准駁之行政處分，則依上開規定及說明，本件上訴人於原審訴之聲明第2項應屬行政訴訟法第8條規定之一般給付訴訟，而非同法第5條之課予義務訴訟。而經核原判決已敘明系爭書函略以：「經查台端（即上訴人，下同）旨揭所陳相同事項，前經本部以109年7月24日部退一字第1094947336號書函回復，嗣經台端對於該書函提起復審，前經本部以109年9月6日部退一字第1094964780號函檢具復審答辯書，函請保訓會審理，業經該會109年12月1日109公審決字第000351號復審決定不受理確定在案，爰台端本次來函提出相同事項，仍請參考本部上開109年7月24日書函及保訓會同年12月1日復審決定書」，可見上訴人再以同一請求依據請求補償市售食用白米1公斤，系爭書函回復內容僅敘述上訴人申請業經被上訴人前揭109年7月24日函復、答辯且經復審不受理確定在案，核屬單純事實敘述或理由說明，並未對上訴人之法律上權利義務產生任何規制作用，自非屬行政處分，而復審決定不受理，亦無不合等語（原判決第13頁第5至16行）。是以，系爭書函縱為拒絕補償之意思表示，亦僅屬單純事實敘述或理由說明，非屬行政處分，則上訴人對非行政處分提起撤銷訴訟，即有起訴不備要件，且屬不能補正，為不合法，即應依行政訴訟法第107條第1項第10款所規定，以裁定駁回其訴。而原判決係以上訴人訴請撤銷系爭書函及復審決定為無理由，以判決駁回上訴人在原審之訴，於法雖有未合，惟駁回結果並無二致，仍應予維持。

五、綜上所述，因系爭書函非屬行政處分，上訴人於原審訴之聲明第1項訴請撤銷，為不合法；上訴人於原審訴之聲明第2項則為前訴案件確定終局判決之效力所及，上訴人再行起訴，亦非合法。原審非以裁定而以判決駁回上訴人之訴，雖有未洽，惟駁回之結論則無二致，仍應維持。上訴論旨，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第236條之2第3項、第255條第2項、第98條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第七庭