臺灣臺東地方法院民事裁定

原告

即主參加被告

林文祥

訴訟代理人

林育萱律師（財團法人法律扶助基金會指派）

原告

即主參加被告

陳政宗

訴訟代理人

湯文章律師（財團法人法律扶助基金會指派）

原告

即主參加被告

林俞璋

訴訟代理人

羅惠馨律師（財團法人法律扶助基金會指派）

被告

卡大地布部落

法定代理人

林茂盛

訴訟代理人

黃馨雯律師

參加人

陳賢文

參加人

王玉鳳

參加人

陳莊金龍

共同訴訟代理人

林國泰律師

複代理人

李佳怡律師

參加人

臺東縣政府

法定代理人

饒慶玲

訴訟代理人

高宇徵

訴訟代理人

劉秀真律師

參加人

臺東縣臺東市公所

法定代理人

張國洲

訴訟代理人

卓育佐律師

訴訟代理人

主參加原告 盛力能源股份有限公司籌備處

法定代理人

顧賢鉉

訴訟代理人

李劍非律師

陳思妤律師

上列當事人間請求確認部落會議決議無效（有效）等事件，本院裁定如下：

主文

理由

一、按當事人喪失訴訟能力或法定代理人死亡或其代理權消滅者，訴訟程序在有法定代理人或取得訴訟能力之本人承受其訴訟以前當然停止；第168條至第172條及前條所定之承受訴訟人，於得為承受時，應即為承受之聲明；聲明承受訴訟，應提出書狀於受訴法院，由法院送達於他造，民事訴訟法第170條、第175條、第176條定有明文。查主參加原告於起訴後法定代理人已變更為顧賢鉉，此有其所提出經濟部公司名稱及所營事業登記預查核定書（核准日期：110年7月12日）為證(見109年度原訴字第31號卷卷㈠第467頁)，其聲明承受訴訟，於法核無不合，應予准許，合先敘明。

二、按我國現行法律之規定，關於民事訴訟與行政訴訟之審判，係採二元訴訟制度，分由不同性質之法院審理。除法律別有規定外，關於因私法關係所生之爭執，由普通法院審理；因公法關係所生之爭議，則由行政法院審判之（司法院釋字第466 號解釋文參照）。次按普通法院認其無受理訴訟權限者，應依職權裁定將訴訟移送至有受理訴訟權限之管轄法院；當事人就普通法院有無受理訴訟權限有爭執者，普通法院應先為裁定，民事訴訟法第 31條之2第2項、第3項分別定有明文。

三、原告主張略以：臺東縣政府在知本溪北岸、位於卑南族卡大地布部落傳統領域Kanaluvang（外界通稱「知本濕地」）即臺東市○○段000 地號等46筆土地上開發太陽能光電，前於107年1月10日公告「臺東縣臺東市知本建康段設置太陽能發電設備及教育示範專區標租計畫」招標案（下稱系爭開發案）；嗣於同年4月2日完成招標程序，由「盛力能源股份有限公司籌備處( 以下簡稱盛力公司) 」得標，盛力公司於107年12月21日依諮商取得原住民族部落同意參與辦法（下稱諮商同意辦法）第13條發函臺東市公所就系爭開發案申請召開部落會議，臺東市公所於108 年6 月1 日代行召開部落會議（下稱系爭部落會議），就申請人盛力公司申請同意事項之議案「盛力能源股份有限公司籌備處負責人（法定代理人）梁盛宇Sung Woo Yang 預計在臺東縣○○市○○段000 地號等46筆土地，興建設置太陽能發電設備及教育示範專區之土地開發案」進行投票，系爭部落會議投票結果：贊成187 票、反對173 票、無效票1 票。惟Katratripulr卡大地布部落會議章程（下稱部落章程）第3條明定部落行政轄區，包括臺東市知本里、建業里、建興里等3里，臺東市公所代行召開開會通知竟將「卑南鄉溫泉村原住民家戶代表」納入程序明顯違法，而主管機關原住民族委員會（下稱原民會）108年3月17日更新部落清單逕自新增「卑南鄉溫泉村1〜3、5、11〜15、18〜20、23〜24、26〜28、30〜34、36鄰」，未依照原民會辦理部落核定作業要點之規定辦理相關作業程序，其程序明顯違法，亦導致卡大地布部落依照該違法無效之部落範圍行使「諮商同意參與分享權（程序）」，其決議之程序或方法自屬違反法令，應為無效。按諸憲法第5條、憲法增修條文第10條第11項、第12項、經濟社會文化權利國際公約（下稱經社文公約）第15條第1項第1款及原住民族權利宣言（下稱原權宣言）第32條等規定尊重原住民族文化並落實原住民族文化、經濟與土地權利之原則及原住民族基本法（下稱原基法）第21條第1項政府或私人於原住民族土地或部落及其周邊一定範圍内之公有土地從事土地開發、資源利用，應諮商並取得原住民族或部落同意或參與之規定，是為落實原住民諮商同意參與分享權，諮商同意辦法自不得增加法律所無之限制。且依諮商同意辦法第11條規定部落會議所為決議之内容違反法令者，無效。部落會議之召集、決議之程序或方法違反本辦法規定或部落章程者，無效。是部落會議決議實質内容除不得違背法令外，於部落會議之決議受不正方法而為之者，部落集體之意思表示受到強制力而不自由，自屬無效，以保障原住民族之自主性及權益，而諮商同意辦法第15條「代行召集機制」規定，增加上開原基法第21條所無之限制，已逾母法規定，與憲法第23條法律保留之意旨不符，亦有違上開憲法、社經文公約與原權宣言之規定，系爭部落會議由臺東市公所代行召集之行為自屬無效。又盛力公司未依照諮商同意辦法第16、17條以適當方式說明同意事項、共同參與及利益分享機制之內容及利弊得失，並邀請利害關係人、專家學者或相關公益團體陳述意見，亦有違原基法第21條、兩公約及原權宣言。此外，系爭部落會議有令非卑南族原住民，或雖為卑南族原住民但非卡大地布部落族人參與投票，已違反原基法關於部落之定義要件，復使非同戶籍受託代理投票、偽簽委託書與重複受委託投票等情形，均有違諮商同意辦法第11條之規定而無效。其等均為卡大地布部落成員，系爭部落會議決議程序、方法違法，決議內容即系爭開發案影響部落甚鉅，使其等在私法地位上有受侵害之危險，爰依諮商同意辦法第11條提起本件訴訟（下稱本案）等語。並聲明：確認系爭部落會議之決議無效。

四、主參加原告主張則略以：其於系爭開發案實質開發前即取得卡大地布部落對系爭開發案之諮商同意，系爭部落會議召集前，卡大地布部落成員已充分知悉並了解系爭開發案之計畫內容與回饋事項，故系爭部落會議決議應符「知情同意」原則之要求。至於系爭部落會議由臺東市公所依諮商同意辦法第15條代行召集，並無違法，況系爭部落會議之日期與時間係經卡大地布部落同意後始定期舉行，自無違反部落族人意願。且其於系爭部落會議決議後，依卡大地布部落之同意內容辦理回饋事項之相關作業，並明載於投資營運計畫書及臺東縣臺東市知本建康段設置太陽能發電設備及教育示範專區租賃契約書，亦經臺東縣政府及原民會審查及核備，是系爭部落會議決議之召集與決議內容與程序既經原民會、臺東市公所依法監督及指導，亦均符合原基法第21條與諮商同意辦法之相關規定，自屬合法有效。至於系爭部落會議決議採取「委託投票」之方式，主管機關原民會前已多次明確釋示「委託投票」為部落家戶代表行使投票權之合法方式，且受託出席系爭部落會議家戶代表，僅係傳達委託人已決定之意思表示，委託書亦係證明受託人確實有受到委託，其上並會載明委託人表示贊成、不贊成或無意見之投票意向，並無違法。此外，本案被告之法定代理人林茂盛原為本案之原告，曾多次公開表示反對系爭開發案，亦曾以系爭部落會議無效為由，共同提起請求撤銷及停止執行系爭開發案電業籌設許可之行政訴訟，可見林茂盛與本案被告有重大歧見與利害衝突。故其為請求確認系爭部落會議為有效及避免本案被告法定代理人不提出有效之攻擊防禦方法致侵害其權益，爰依民事訴訟法第54條第1項規定，提起本件主參加訴訟等語。並聲明：㈠主參加被告林文祥、陳政宗、林俞璋（下稱林文祥等3人）之所提起之本案訴訟駁回；㈡系爭部落會議決議有效。

五、本案兩造協議簡化之爭點如下：（見原訴4卷卷㈥第180頁）

㈠系爭部落會議基準日卡大地布部落之區域範圍？即系爭部落會議基準日卡大地布部落之區域範圍有無包括卑南鄉溫泉村？若無，則系爭部落會議決議是否無效？

㈡臺東市公所108年6月1日代行召開部落會議是否符合諮商同意辦法第15條代行召開之要件？諮商同意辦法之代行制度是否違反原基法第21條憲法增修條文第10條第11項、第12項、經社文公約第15條第1項第1款及原權宣言第32條之規定？

㈢盛力公司是否有依照諮商同意辦法第16、17條以適當方式說明同意事項、共同參與及利益分享機制之內容及利弊得失，並邀請利害關係人、專家學者或相關公益團體陳述意見？諮商同意辦法第12條有無禁止原住民族依其傳統規範行使諮商同意參與分享權？若有，是否違反原基法第21條及兩公約與原權宣言之規定？

㈣系爭部落會議決議有無允許非卑南族原住民，或雖為卑南族原住民但非卡大地布部落族人參與投票，是否違反原基法關於「部落」定義之要件？

㈤受委託投票者是否應限於同戶籍之人？系爭部落會議有無非同戶籍受託代理投票的情形？

㈥系爭部落會議中是否有偽造簽立委託書或雖本人到場但卻有該人之委託書或重複接受委託之情況之投票行為？

㈦若有上開㈢㈣㈤㈥及委託投票之情形，則系爭部落會議決議是否有違反諮商同意辦法第11條第1項、第2項規定而無效？

六、本件當事人對於本案及主參加訴訟是否屬於公法關係所生爭議法事件之意見表示如下：

㈠原告即主參加被告林文祥等3人：本案被告卡大地布部落並非行政機關，諮商同意權之行使亦無涉公權力之行使，且任何人都可以適用原基法第21條第1項及諮商同意辦法之諮商同意參與分享程序之規定，諮商並取得部落就同意事項之同意與否，依新主體說，本案訴訟自屬私法案件，參酌釋字第787號解釋意旨本案應得由普通法院審判。原告於本案雖有部分主張涉及諮商同意辦法有無違反原基法、兩公約、憲法增修條文及原權宣言，惟本案訴訟標的為系爭部落會議決議，並由卡大地布部落族人對該決議提出爭執，自屬私法上關係，因該私法上關係所生爭議，應由普通法院審判，而原告主張之理由僅屬原告所提出攻擊防禦方法，參酌釋字第758號解釋意旨，縱攻擊防禦方法涉及公法關係所生之爭議，不受影響本院基於職權認事用法予以審酌。況本案兩造合意由本院裁判，故本件應得由本院審理。惟如本院認本案涉及公法爭執而無法由普通法院審理，則考量本案原告就系爭開發案之籌設許可處分已於臺北高等行政法院提起撤銷訴訟，基於本件部落會議無(有)效訴訟與籌設許可撤銷訴訟除了事實背景相同外，亦均涉及部落會議決議有無瑕疵及效力，兩者案件爭點相同，請參酌行政訴訟法第37條第1項第3款規定，兩者具有同一事實上或法律上原因應為共同訴訟。再參酌民事訴訟法第20條及第22條規定，原告與經濟部或盛力公司因住所地不同，數行政法院均有管轄權，且原告就管轄應有選擇權，應尊重原告基於程序主體地位，所享有之程序選擇權，是原告認為系爭部落會議決議無(有)效訴訟，既與目前正由臺北高等行政法院審理之撤銷訴訟，事實及爭點相同，為達紛爭一次解決，節省訴訟資源，避免裁判歧異，故本院如認本案具公法性質應將本案及主參加訴訟移送至臺北高等行政法院。

㈡被告即主參加被告卡大地布部落：部落並非行政主體、行政機關或其他行政機構之行政組織，縱依實質意義之行政觀點審視，擴大行為主體之認定，而承認「公權力受託人」之行為亦屬公行政，惟本案系爭部落決議並無受任何公法組織之委託而為行政行為，因此本件爭議亦非屬實質意義之行政，應由民事法院審理。且依民事訴訟法第182條之1規定，兩造均同意由本院管轄裁判，自應由本院續為審理。倘本院認屬公法爭議，依據行政訴訟法第37條訴訟標的於事實上與法律上有同一之原因者，得為共同訴訟人，另依據行政訴訟法第18條準用民事訴訟法第20條規定，共同被告之所在地法院倶有管轄權，目前撤銷籌設許可事件已在臺北高等行政法院管轄，為避免裁判矛盾及裁判一次解決，本案應移轉至臺北高等行政法院一併審理。

㈢參加人陳賢文、王玉鳳、陳莊金龍等3人（下稱陳賢文等3人，係輔助被告獨立從參加）：系爭部落會議盛力公司依諮商同意辦法第3條向臺東市公所申請召集，經臺東市公所通知被告卡大地布部落召集，而部落會議主席逾期未召集，臺東市公所遂依諮商同意辦法第15條代行召集，而原民會於108年3月17日變更「部落範圍」、臺東市公所「代行召集」部落會議等行為，對外均發生規制作用，性質為行政處分，並有「構成要件效力」，則普通法院對於該等行政處分所確認或據以成立之事實無權再予重新認定並逕為相反之決定，且被告卡大地布部落依原住民基本法第21條第1項規定就應取得同意事項所為議決，具有高度公權力色彩，原告若不服，自應依法提起行政爭訟以為救濟，普通法院無受理訴訟權限。況本案原告之請求權基礎為諮商同意辦法第11條之規定，性質為行政規則，又其主張系爭部落會議無效之理由，係違反諮商同意辦法、憲法增修條文第10條第11項、第12項、經社文公約第15條第1項第1款及原權宣言第32條等公法法規，此非普通法院所得審判。況其等就本院受理本案訴訟權限有所爭執，本院應依民事訴訟法第31條之2第2項規定裁定移送行政法院審判。

㈣參加人臺東縣政府、臺東市公所（均係輔助被告）：尊重本院決定。

㈤主參加原告：參照司法院大法官釋字第518號解釋意旨農田水利會係公法人，其與會員間之權利義務，應屬公法關係。依原基法第2條之1規定部落經中央原住民族主管機關核定者，為公法人。參考105年5月10日部落公法人組織設置辦法草案跨部會研商會議紀錄、同年6月14日部落公法人組織設置辦法草案第二次跨部會研商會議紀錄及立法院109年 1月15日議題研析「原住民族部落公法人之法制研析」，立法院及行政院均認部落屬公法人組織，原住民族部落與其成員間之相關決定與行為應屬高權行為，應符合行政程序法相關規定，無論部落核定之相關法令規定是否完成立法，基於原基法第2條之1之規定，原住民族部落為公法人，屬於公法團體之性質，原住民族部落與其成員間之相關爭議，應屬公法關係，特別如部落成員就原住民族部落會議決議所生之相關爭議，屬於公法關係，自應循行政爭訟程序解決之。又系爭部落會議決議與諸多行政機關、行政處分等公權力行使行為具有重大關聯，例如：系爭部落會議係由臺東市公所代行召開及通知、系爭部落會議相關程序係由原民會指導及監督及部落之核定、範圍係經行政主管機關公告及確認，又原民會作為原住民族相關事務、原基法與諮商同意辦法之主管機關，在其研議報告已明確表示部落會議決議效力之爭議救濟採「行政救濟程序」，是本案及主參加訴訟均屬公法爭議。另參本案兩造所協議簡化之爭點，均經原告林文祥、陳政宗在臺北高等行政法院109年訴字第1509號電業法事件（下稱臺北高等行政法院另案）整理為爭點，以作為該案辯論及裁判之基礎，況本案被告亦認本案如係公法事件，因撤銷籌設許可事件（即上揭電業法事件）已在臺北高等行政法院審理中，同意移送該院，避免裁判矛盾及裁判一次解決，是本案應屬公法爭議。而其所提起之主參加訴訟與本案之訴訟標的，有合一確定之必要，為免裁判矛盾，本案經裁定移送，其效力應當然及於主參加訴訟。從而，主參加訴訟應併同本案移送至有受理訴訟權限之行政法院。

七、本院所受理之本案及主參加訴訟，於確認本件爭點後，應認本案及主參加訴訟之訴訟標的應屬公法關係所生之爭執，非普通法院得以審判，應併予移送行政法院。

㈠被告卡大地布部落，應屬公法性質之非法人團體。按為保障原住民族基本權利，促進原住民族生存發展，建立共存共榮之族群關係，特制定本法；為促進原住民族部落健全自主發展，部落應設部落會議。部落經中央原住民族主管機關核定者，為公法人。部落之核定、組織、部落會議之組成、決議程序及其他相關事項之辦法，由中央原住民族主管機關定之，原基法第1條、第2條之1分別定有明文。而查，上開部落核定、決議程序及其他相關事項之辦法，原民會尚未定之，迄今僅有「部落公法人組織設置辦法」草案《見本院109年度原訴字第4號（下稱原訴4卷）卷㈥第407頁），惟觀本案被告卡大地布部落會議章程第1條「本部落依原住民族委員會核定為卡大地布部落，傳統名稱為：Katratripulr」、第3條「本部落依原住民族委員會核定區域範圍如下：

一、卡大地布部落行政轄區，包括臺東市知本里、建業里、建興里。二、依卡大地布傳統領域土地範圍調查劃設成果之原住民族土地或部落範圍土地」、第9條「本部落以部落會議為最高民意機構，會議主席為部落代表人」（見原訴4卷卷㈠第119至120頁），有關部落名稱、部落行政轄區範圍及部落傳統領域土地範圍等均係由原民會所核定，且設有代表人。另參照立法院及行政院就上開草案之研商會議與會機關所述「部落公法人為公法人組織，所從事之公權力行為，基本上符合行政程序法之規定，即是行政處分，即有後續訴願程序」、「就部落公法人之屬性而言，從原住民族基本法第2條及第2條之1規範而言，乃在特定區域内具有特定身分之人所組成之團體具公法人地位，即是公法社團」、「有關部落公法人所作成『原住民族同意』之決 定 ，如符合行政程序法第92條行政處分之内涵，產生行政處分對外效力，就是行政處分」、「部落未來核定為公法 人後，部落將會產生部分公法人部落及其他非公法人部落 。惟無論性質為何，實務上都可能依據原住民族基本法第21條規定行使同意權」、「公法人部落所行使之原住民族同意權，該行為之性質即為行政處分，其訴願管轄機關理論上應 是本會，並由本會訴願會受理這些訴願案件。今日係透過法務部長官在場之情況下，再次確認此法律見解之立場」等記載以觀（見原訴4卷卷㈥第294、302、312、314頁），如上開草案經訂定發布實行，原住民部落可能經原委員核定成為公法人，目前本案被告卡大地布部落雖非屬公法人，固無所謂部落會議之決議係行政處分，惟部落會議係特定區域內有特定身分人所組成之團體，且設有代表人，應認係具公法性質之非法人團體。

㈡系爭部落會議決議係由臺東市公所代行召開，由其進行召集程序、採取決議方式已屬行政機關公權力行使行為。查系爭部落會議決議係由臺東市公所於108 年6 月1 日代行召開，就申請人盛力公司申請同意事項之議案「盛力能源股份有限公司籌備處負責人（法定代理人）梁盛宇Sung Woo Yang 預計在臺東縣○○市○○段000 地號等46筆土地，興建設置太陽能發電設備及教育示範專區之土地開發案」進行投票等情，為本案及主參加訴訟當事人所不爭執（見原訴4卷卷㈥第178至179頁），臺東市公所係行政機關，其代行召開系爭部落會議之行為自屬公權力行使甚明。

㈢本案原告係依諮商同意辦法第11條規定主張系爭部落會議決議無效，該辦法係行政命令，如系爭部落會議決議有違反該辦法之規定，應屬公法關係所生爭執，又其主張系爭部落會議基準日之部落範圍，涉及原民會對於部落範圍之核定及臺東市公所代行召開是否有違憲法增修條文第10條第11項、第12項、經社文公約第15條第1項第1款、原權宣言第32條及原基法第21條等公法法規，亦屬公法關係所生爭執，應由行政法院為裁判。按前三項有關原住民族土地或部落及其周邊一定範圍内之公有土地之劃設、諮商及取得原住民族或部落之同意或參與方式、受限制所生損失之補償辦法，由中央原住民族主管機關另定之，原基法第21條第4項定有明文。而諮商同意辦法第1條即明文規定本辦法依原基法第21條第4項規定訂定，是諮商同意辦法係中央原住民族主管機關即原民會依原基法所訂之行政命令。本院審理時請本案原告確認本件請求權基礎以釐清本案公私法爭議及決定爭點（見原訴4卷卷㈣第422至423頁），經本案原告確認不依據民法第56條之規定為請求，而係依諮商同意辦法第11條為本案請求依據（見原訴4卷卷㈥第16頁），其主張系爭部落會議將非部落章程第3條所列之「卑南鄉溫泉村」納入，係違反部落章程，亦涉及主管機關原民會對於部落範圍之核定，因系爭部落會議係由臺東市公所代行召開業如上述，代行召開制度是否有違憲法增修條文第10條第11項、第12項、經社文公約第15條第1項第1款、原權宣言第32條及原基法第21條等公法法規，及系爭部落會議有允許非卑南族原住民或雖為卑南族原住民但非卡大地布部落族人參與投票，違反原基法、受委託投票者有非同戶籍受託代理投票的情形、有偽造簽立委託書或雖本人到場但卻有該人之委託書或重複接受委託之情況之投票行為均係違反諮商同意辦法第11條第1項及第2項之規定，均屬公法關係所生爭執，自應由行政法院為裁判。

㈣至於本案原告與被告固均稱合意由本院為裁判，依民事訴訟法第182條之1第1項但書規定，應由本院續為審理等語（見原訴4卷卷㈥第175頁），惟參加人陳賢文等3 人業已明確主張本案為公法關係所生爭執，復因其等係依民事訴訟法第62條為獨立從參加，本案訴訟標的之性質及訴訟結果（系爭部落會議決議是否無效）亦對於其等產生效力，且有合一確定之必要，固依上開規定參加人陳賢文等3人於本案訴訟，有直接利害關係，應使其有獨立之地位，視為必要共同訴訟人，準用民事訴訟法第56條規定，於本案訴訟被告對於參加人陳賢文等3人有利益者，其效力及於全體，不利益者，對於全體不生效力，而參加人陳賢文等3人所為主張縱與本案被告主張抵觸，亦得發生效力，是本案被告縱與本案原告合意由本院為裁判，參加人陳賢文等3人亦得加以爭執，自無從適用上開民事訴訟法第182條之1第1項但書之規定，附此敘明。

八、綜上，本案原告請求確認系爭部落會議決議無效，及主參加訴訟原告請求系爭部落會議決議有效，均屬公法關係所生之爭議，且法律又別無歸由普通法院審判之規定，是本件訴訟自應歸由行政法院加以審判，始為適法。至於本案兩造陳稱本案之主要爭點，與臺北高等行政法院另案之爭點相同，本案如經本院認屬公法事件，為避免裁判矛盾，依行政訴訟法第18條準用民事訴訟法第20條及行政訴訟法第37條因有同一事實上或法律上原因應為共同訴訟，均同意移送臺北高等行政法院等語，惟按民事訴訟法第20條「共同訴訟之被告數人，其住所不在一法院管轄區域內，各住所地之法院俱有管轄權」及行政訴訟法第37條第1項第3款、2項「二人以上為訴訟標的之權利、義務或法律上利益，於事實上或法律上有同一或同種類之原因者，得為共同訴訟人，一同起訴或一同被訴；依前項第3款同種類之事實上或法律上原因行共同訴訟者，以被告之住居所、公務所、機關、主事務所或主營業所所在地在同一行政法院管轄區域內者為限」之規定，因本案被告與另案被告（經濟部）機關所在地分別在臺東縣、臺北市，分屬高雄高等行政法院、臺北高等行政法院管轄，且本案被告復為另案之原告，並非屬一同被告得為共同被告之情形，核無上開規定之適用，是本案應由高雄高等行政法院管轄。爰依民事訴訟法第31條之2第2項規定依職權裁定將本案訴訟及主參加訴訟一併移送至有審判權之管轄法院即高雄高等行政法院。