臺灣彰化地方法院109年度簡字第3號

臺灣彰化地方法院行政訴訟判決　　　　　　109年度簡字第3號

　　　　　　　　　　　　　　　　　　109年8月11日辯論終結

原告

南山人壽保險股份有限公司

代表人

陳棠

訴訟代理人

王嘉琪律師

被告

彰化縣政府

代表人

王惠美

訴訟代理人

高瑞瑩

　　　　　　張棨鈞

　　　　　　蕭信彬

上列當事人間勞動基準法事件，原告不服勞動部中華民國108 年11月6 日勞動法訴一字第0000000000號、108 年12月10日勞動法訴一字第0000000000號、108 年12月13日勞動法訴二字第1080018244號、108 年12月13日勞動法訴二字第0000000000號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、爭訟概要：原告係保險業，為適用勞動基準法之行業，經被告所屬勞工處分別於民國107 年12月26日、108 年3 月18日、108 年4月22日、108 年5 月30日派員至原告彰化分公司實施勞動檢查，發現原告未經工會同意，於附表編號1 至4 所示之時間，有使附表編號1 至4 「違規行為」欄內所載勞工在正常工作時間以外工作，被告認原告違反勞動基準法第32條第1 項之規定，以附表編號1 至4 所示之裁處書，各處原告如附表編號1 至4 所示之罰鍰（以下分別稱原處分A 、B 、C 、D；本件原告僅對附表編號1 至4 所示裁處書關於違反勞動基準法第32條第1 項之罰鍰部分不服，其餘裁處部分不在起訴範圍內，見本院卷一第15至17頁起訴狀、卷二第232 至233頁言詞辯論筆錄所載）。原告不服，提起訴願，經勞動部分別以附表編號1 至4 所示字號之訴願決定書駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、原告主張及聲明：

㈠被告勞工處於107 年12月26日對原告進行勞動檢查，抽查原告所僱勞工107 年9 月出勤紀錄與次月工資清冊；復於108年3 月18日進行勞動檢查，抽查原告所僱勞工107 年11月出勤紀錄與次月工資清冊；又於108 年4 月22日對原告進行勞動檢查，抽查原告所僱勞工108 年2 月出勤紀錄與次月工資清冊；後於108 年5 月30日對原告進行勞動檢查，抽查原告所僱勞工108 年3 月出勤紀錄與次月工資清冊，認定原告違反勞動基準法第32條第1 項之規定，作成原處分A 、B 、C、D 。其中，被告以原告未經工會同意使勞工曾世勳、許富昌、洪詩惠、黃楷評、江明修等5 人於107 年9 月間延長工時，作成原處分A ，裁罰原告新臺幣（下同）7 萬元。復以原告未經工會同意使白芸榕、吳政岳、黃炳燐、翁淑韻、張嘉榮等5 人於107 年11月間延長工時，作成原處分B ，裁罰8 萬元。再以原告未經工會同意使莊惠雅、蕭素惠、楊佳琪、吳岳峰、黃崇恩等5 人於108 年2 月間延長工時，作成原處分C ，裁罰9 萬元。後以原告未經工會同意使鄒明原、吳浩嘉、吳政岳、陳郁婷等4 人於108 年3 月間延長工時，作成原處分D ，裁罰10萬元。姑不論本件並未違反勞動基準法第32條第1 項規定，單以程序而言，被告就前次處分送達前之違規行為，再分別以原處分A 、B 、C 、D 多次重複處罰，與最高行政法院庭長法官聯席會議決議、法務部函釋之意旨不符，亦違反勞動部長年以來之訴願決定意旨，顯已違反「一事不二罰」原則、平等原則、信賴保護原則、行政自我拘束原則，原處分顯屬違法，應予撤銷。

㈡最高行政法院庭長法官聯席會議決議、行政法院判決及法務部函釋均認為，行為人持續違反行政法上義務，行為數之認定，應以行政處分之送達作為區分時點：⑴最高行政法院101 年度判字第202 號判決揭示：「所謂『一行為不二罰原則』，又稱『禁止雙重處罰原則』，乃現代民主法治國家之基本原則，其本意即禁止國家對人民之同一行為，予以相同或類似之措施多次處罰，致承受過度不利之後果。詳言之，一行為已受處罰後，國家不得再行處罰；且一行為亦不得同時受到國家之多次處罰。而所謂『一行為』，其概念包含『自然一行為』與『法律上一行為』。」⑵許宗力大法官就司法院釋字第604 號解釋提出之協同意見指明：「『一行為不二罰原則』，又稱『禁止雙重處罰原則』，顧名思義，指就人民同一違法行為，禁止國家為多次之處罰，其不僅禁止於一行為已受到處罰後，對同一行為再行追訴、處罰，也禁止對同一行為同時作多次之處罰。我國憲法固然沒有『一行為不二罰原則』的明文，惟從法治國家所要求之法安定原則、信賴保護原則以及比例原則均不難導出一行為不能重複處罰之要求。是『一行為不二罰原則』具有憲法位階，應無疑義。」⑶承上，「一行為不二罰原則」屬憲法位階之基本原則，規範目的在於「防止國家重複、反覆地針對違法行為施行其處罰權」，因此，國家對行為人施加處罰時，是否違反一行為不二罰原則，關鍵在於該等處罰之評價對象是否係「同一行為」之一部或全部，始足避免國家對「同一行為」重複評價而導致行為人承受過度不利之後果。⑷行政法上之一行為，可區分為自然之一行為與法律之一行為，後者係指多次以相同或不同行為態樣來實現法律單一之構成要件，並以此緊密關聯性而透過法律形成一事實行為，或屬持續性或接續性行為，而法律上亦將其評價為單一行為。所謂持續行為，係指行為人之行為已實現處罰之構成要件，但在行為人未中斷其行為前，仍繼續違反行政法上之義務。對此繼續違反行政法上義務之行為，法律上不再另外予以評價，而是視行為從開始至終了，整體為單一的違法行為。接續行為即行為人多次重複地為處罰構成要件所描述之違規行為，但因此等多次違反之行為係出於相同動機，且彼此間具有時間與空間上的密切關連性，因此在法律上將此等多次違法行為，整體評價為一行為，而不再個別評價每一個該當處罰構成要件之行為，而裁罰機關對於行為人持續違反行政法上義務之接續行為，僅能施以一次裁罰，否則即違反一行為不二罰之原則，其原因在於，若不將接續行為視為一行為，如何裁切行為數量將取決於裁罰機關之意思，而無一定之標準，已嚴重違反恣意禁止原則與法律明確性原則接續行為。⑸最高行政法院98年11月第2 次庭長法官聯席會議及法務部100 年4 月28日法律字第1000009439號、95年7 月3 日法律字第0950018795號函均指明，前次處分送達前之持續違規行為，應視為「同一行為」，不得重複處罰，如前次處分送達後，始切斷行為人之主觀上犯意，行為人於裁罰後之行為，屬另一行為，方得另為處罰。實務見解如臺灣臺中地方法院103 年度簡字第133 號、103 年度簡字第128 號行政訴訟判決進一步肯認，違反勞動基準法之違規事實如發生於行政裁處書送達前，前後同樣之違規事實應視為法律上一行為。

㈢縱令本件違反勞動基準法第32條第1 項規定（原告否認之），應屬持續、接續行為，被告前依勞動基準法第32條第1 項規定，對原告作成107 年6 月20日府勞動字第1070198279號裁處書及107 年12月4 日府勞動字第1070418641號裁處書，分別於107 年6 月22日、107 年12月7 日送達原告，被告竟就前次處分送達前之違規行為，再以A 、B 、C 、D 處分多次重複裁罰，顯屬違法。按勞動基準法第32條第1 項規定：「雇主有使勞工在正常工作時間以外工作之必要者，雇主經工會同意，如事業單位無工會者，經勞資會議同意後，得將工作時間延長之」。另按91年12月25日公布施行之勞動基準法第32條第1 項現行版本，其修法理由謂：「一、企業內勞工工時制度形成與變更，攸關企業競爭力與生產秩序，勞雇雙方宜透過協商方式，協定妥適方案。為使勞工充分參與延長工時之安排，加強勞資會議功能，乃將第一項雇主經工會或勞工同意之規定，修正為『雇主經工會同意，如事業單位無工會者，經勞資會議同意後』」，據此，工會或勞資會議同意之標的為「企業內工時制度之形成或變更」，即「企業內能否設有延長工時制度」，而非「特定員工能否延長工時」，故雇主只要取得工會或勞資會議一次之同意後，即可永久實施延長工時制度（除非工會或勞資會議對其同意附有期限），毋庸於個別勞工延長工時之際，就個別勞工之延長工時重複取得工會或勞資會議之同意。上開見解有臺北高等行政法院105 年度訴字第1033號判決實務見解供參。復按勞動部107 年6 月21日勞動條3 字第1070130884號函：「另，雇主於徵詢勞資會議同意時，勞資會議就其同意權得併附期限，倘勞資會議同意雇主前開事項附有期限者，嗣於原同意期限屆期前，事業單位勞工組織工會，其原同意期限屆期後，雇主欲續予辦理前開事項，應徵得工會同意；若勞資會議同意雇主前開事項未併附期限者，允認完備前開法定程序」。據此可知，工會或勞資會議代表根據勞動基準法第32條第1項同意雇主使勞工延長工時，而未附期限者，雇主即得以永久合法實施延長工時制度（當然，勞動基準法第32條第2 項所訂延長工時上限之限制，仍應遵守），因此，縱認原告實施延長工時制度未經工會同意，應屬違規狀態之持續，核屬持續行為，應評價為法律上之一行為。再者，臺北市南山人壽保險股份有限公司企業工會（下稱南山企業工會）未依原告之正當請求依勞動基準法第32條1 項遂行同意權行使，原告基於業務之需求，不得不於106 年10月調查個別勞工延長工時之意願，經員工簽署包含「如有在正常工作時間以外工作之必要時，同意依內勤人員加班管理準則辦理」等內容之同意書，使個別員工授予原告一次性之同意（見下文），是以，此等行為核屬原告出於相同動機（經個別勞工簽署一次性同意函後，一次性要求員工於業務需要時在正常工作時間外提供勞務），且彼此間又具有時間與空間上的密切關連性，故法律上亦得將此等多次行為，整體評價為接續之單一行為。揆諸上開最高行政法院98年11月第2 次庭長法官聯席會議決議以及法務部函釋，縱被告執意主張上述行為屬違法行為（原告謹否認之），惟該持續、接續之事實得因裁罰機關之介入而區隔為一次行為，故被告應不得再就原告於接獲該次處分書前所為之其他相同行為予以處罰。惟查，被告勞工處曾於107 年5 月4 日對原告進行勞動檢查，並就原告107年4 月間，未經工會同意，使所屬勞工游光輝、胡紫蘭、彭淑蘭、李東洋及黃韻文等5 人於正常工作時間外提供勞務等情事，認定原告違反勞動基準法第32條第1 項之規定，被告遂以107 年6 月20日府勞動字第1070198279號裁處書處原告5 萬元罰鍰，該裁處書並於107 年6 月22日由原告收受（下稱第一次裁處書）；次查，被告勞工處再於107 年9 月25日對原告進行勞動檢查，並就原告107 年8 月間，未經工會同意，使所屬勞工宋崇吉、楊佳琪、王子琳、莊惠雅及鄒明原等5 人於正常工作時間外提供勞務等情事，認定原告違反勞動基準法第32條第1 項之規定，被告遂以107 年12月4 日府勞動字第1070418641號裁處書處原告6 萬元罰鍰，該裁處書並於107 年12月7 日由原告收受（下稱前次裁處書）。從而，前次裁處書於107 年12月7 日送達時，即有切斷原告於接獲前次裁處書前之行為單一性之效力，被告既已就原告自接獲第一次裁處書（即107 年6 月22日）起，至接獲前次裁處書（即107 年12月7 日）前，未經工會同意使所屬員工於正常工作時間外提供勞務之行為予以處罰，自不得再行處罰原告於此期間之相同行為。詎料，前次裁處書於107 年12月7日送達原告後，被告嗣又作成A 裁處書及B 裁處書，對前次裁處書送達原告前之107 年9 月間以及107 年11月間之相同行為予以處罰，與前開最高行政法院庭長法官聯席會議決議、判決見解及法務部之函釋意旨不符，有違憲法位階之「一事不二罰原則」，原處分A 、B 核屬違法，應予撤銷。退步言之，原處分B 於108 年5 月9 日送達原告後，被告嗣又作成原處分C 、D ，對原處分B 送達原告前之108 年2 月間以及108 年3 月間之相同行為予以處罰，與前開最高行政法院庭長法官聯席會議決議、判決見解及法務部之函釋意旨亦屬不符，有違憲法位階之「一事不二罰原則」，是原處分C 、D 裁處書核屬違法，亦應予撤銷。

㈣改制前行政院勞工委員會（下稱勞委會）與勞動部所屬訴願委員會，對於事業單位違反勞基法規定之行為，長年以來均採取上開最高行政法院98年11月份第2 次庭長法官聯席會議暨法務部函釋之見解，本件訴願決定竟變更見解，顯違反平等原則、信賴保護原則、行政自我拘束原則。最高行政法院102 年度判字第131 號判決揭示：「按『行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇。』、『行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。』行政程序法第6 條及第8 條分別定有明文。又合法行政處分之作成，除應遵守法律之明文規定外，尚應慮及公法上一般法律原則之適用。行政機關作成行政處分時，對於相同或具同一性之事件，為保障人民之正當合理之信賴，並維持法秩序之安定，應受合法行政先例或行政慣例之拘束，如無實質正當理由，即應為相同之處理，以避免人民遭受不能預見之損害，此即所謂行政自我拘束原則。」經查，勞動部訴願委員會長年以來均認為，原處分機關前次處分送達前之違規事實，屬前次處分之處罰範圍，原處分機關既已處罰在案，自不得再就受處分人於前次處分送達前違反同一規定之行為予以處罰，並多次將原裁罰處分撤銷，此有附件23號至附件44號之訴願決定書在案可稽。核本件事實與上述訴願決定事實均屬相同或類似，勞動部訴願委員會即不應為不同之決定，惟本件訴願決定驟然改變其一貫見解，是本件訴願決定即違反行政程序法第6 、8 條有關差別待遇禁止、信賴保護原則之規定，亦違反行政自我拘束原則，應予撤銷。

㈤南山企業工會一再背離多數員工之意願，始終惡意不為協商，限制原告所有員工之工作權，實屬權利濫用，違反誠信原則，不應受法律保護，且原告所屬勞工高達99.7％之比例同意延長工時，本件應無違反勞動基準法第32條第1 項之情事。依前引之勞動基準法第32條第1 項修法理由：「一、企業內勞工工時制度形成與變更，攸關企業競爭力與生產秩序，勞雇雙方宜透過協商方式，協定妥適方案。為使勞工充分參與延長工時之安排，加強勞資會議功能，乃將第一項雇主經工會或勞工同意之規定，修正為『雇主經工會同意，如事業單位無工會者，經勞資會議同意後』」，據此可知，勞動基準法乃為保障勞工充分參與延長工時之安排，始將原始條文修正為現今之條文。然查，姑不論南山企業工會是否具行使勞動基準法第32條第1 項同意權之適格，惟原告為追求勞資和諧，仍一再以各種方式敦請南山企業工會就行使勞動基準法第32條第1 項同意權乙事進行協商，詎南山企業工會一再背離多數員工之意願，惡意不為協商。舉例而言，原告曾以107 年8 月8 日南壽業字第1126號函，邀請南山企業工會就內勤員工延長工作時間乙事進行協商，惟南山企業工會卻以107 年8 月13日工字第107081301 號函，以「工作規則修正」等與協商無關之理由，拒絕原告之邀請。其後，原告再以107 年8 月21日南壽業字第1201號函回應南山企業工會，並再次邀請協商，詎南山企業工會以107 年8 月24日工字第107082401 號函回覆「近日中南部豪大雨災情」等缺乏根據，且欠缺協商誠意之說明，拒絕原告之協商至今。據上說明可知，姑不論南山企業工會是否具備行使勞動基準法第32條第1 項同意權之資格，惟原告為追求勞資和諧，仍多次邀請南山企業工會就此協商，詎南山企業工會仍一再背離多數員工之意願，多次惡意不為協商，限制原告所有員工之工作權，實屬權利濫用，違反誠信原則，縱認南山企業工會具行使勞動基準法第32條第1 項同意權之權利，亦不應受法律保護。原告迫於無奈，僅得請個別員工確認是否同意在業務需要時，於正常工作時間外提供勞務。經查，包含本件處分延長工作時間之勞工在內，同意之勞工計逾原告所屬勞工之99.7％，更可徵南山企業工會一再惡意拒絕與原告就此事協商，係背離絕大多數員工之意願，又南山企業工會拒絕協商及拒絕同意之行為既不受法律之保護，原告經徵得勞工同意後使其於正常工作時間外提供勞務，即無違反勞動基準法第32條第1 項之情事，應屬明確。然查，被告未依職權調查證據，並就原告有利及不利事項一律注意，逕而認定原告違反勞動基準法第32條第1 項之規定，顯然違反行政程序法第36條規定，洵屬違法，應予撤銷。

㈥縱令被告執意主張原告有違反勞動基準法第32條第1 項之行為（假設語氣，原告謹否認之），惟原告主觀上並無違反勞動基準法第32條第1 項規定之故意或過失，不具可非難性及可歸責性，是依行政罰法第7 條第1 項之規定，被告不得裁罰原告，故原處分洵屬違法，應予撤銷。按行政罰法第7 條第1 項規定：「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」本條規定立法理由謂：「一、現代國家基於『有責任始有處罰』之原則，對於違反行政法上義務之處罰，應以行為人主觀上有可非難性及可歸責性為前提，如行為人主觀上並非出於故意或過失情形，應無可非難性及可歸責性，故第一項明定不予處罰。…三、現代民主法治國家對於行為人違反行政法上義務欲加以處罰時，應由國家負證明行為人有故意或過失之舉證責任，方為保障人權之進步立法」。次按最高行政法院106 年度判字第269 號判決：「違反行政法上義務之行為，乃行政罰之客觀構成要件；故意或過失則為行政罰之主觀構成要件，兩者分別存在而個別判斷，尚不能以行為人有違反行政法上義務之行為，即推論出該行為係出於故意或過失。」承上所述，姑不論南山企業工會是否具備行使勞動基準法第32條第1 項同意權之資格，惟原告為追求勞資和諧，仍多次邀請南山企業工會就此協商，詎南山企業工會仍一再背離多數員工之意願，多次惡意不為協商，實屬權利濫用，違反誠信原則，該行為不應受法律保護。此外，原告亦係於徵得員工同意後，始使其於正常工作時間外提供勞務。是以，原告主觀上並無違反勞動基準法第32條第1 項規定之故意或過失，亦即不具可非難性及可歸責性，是依行政罰法第7 條第1 項之規定，被告不得裁罰原告，故原處分洵屬違法，應予撤銷。

㈦被告對原告發動量身訂做、差別待遇之勞動檢查與行政裁罰，被告所行使之裁量權，顯然違法，亦違反行政程序法第6條「平等原則」及「行政自我拘束原則」之規定，起訴狀附表一所示裁處書核屬違法，應予撤銷。按行政程序法第10條：「行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的」。是行政機關之裁量，亦須受法律授權目的之拘束，而且必須與個案情節有正當合理之連結，並非全無限制之自由或任意為之，否則即屬裁量瑕疵之違法。最高行政法院94年度判字第1703號判決即揭示：「裁量權並非全無限制之自由或任意為之，行政機關行使裁量時，必須受法律授權目的之拘束，而且必須與個案情節有正當合理之連結，否則即屬裁量瑕疵，行政行為亦因此違法。裁量瑕疵主要有3 種類型：『裁量怠惰』、『裁量逾越』、『裁量濫用』。行政訴訟法第4 條第2 項：『逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論』，第201 條：『行政機關依裁量權所為之行政處分，以其作為或不作為逾越權限或濫用權力者為限，行政法院得予撤銷』。」另就「裁處罰鍰」而言，行政機關於裁處時，固有其裁量之權限，惟就不同之違法事實裁處罰鍰，若未分辨其不同情節，或將與違章行為無關連之因素，納入考量等不當聯結情事，自不符合法律授權裁量之旨意，其裁量權之行使，即出於恣意而屬裁量違法，所為處分即屬違法，行政法院得依行政訴訟法第201 條規定予以撤銷。依據最高行政法院90年度判字第1807號、104 年度判字第723 號、102 年度判字第428 號判決等實務見解，縱使行政機關依據行政調查過程結果認定事業單位有違法之虞，行政機關於法定罰鍰之上下限範圍內應評估適當之裁罰額度，此屬裁量權之行使，仍不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的，否則即屬違法，行政法院得予撤銷，至為昭然。所謂合法裁量權之行使，除裁處罰鍰之「額度」外，亦及於發動行政調查或實施裁罰之「頻率」或「間隔期間」，蓋若行政機關未考量法律授權其進行行政調查之目的、法定之裁量範圍，以及考量與個案情節之正當合理連結，即恣意頻繁進行行政調查，甚至恣意頻繁實施裁罰，該裁處結果亦將因行政機關之裁量恣意以及違反比例原則而屬違法，核應撤銷，自不待言。關此，大法官會議釋字第604 號解釋理由書揭示相同意旨：「每次舉發既然各別構成一次違規行為，則連續舉發之間隔期間是否過密，以致多次處罰是否過當，仍須審酌是否符合憲法上之比例原則」。又如行政機關已經由長期之慣行，就「發動行政調查、實施裁罰之頻率」已確立穩定之頻率，則透過行政程序法第6 條平等原則之作用，就「發動行政調查、實施裁罰之頻率、間隔期間」即已產生外部效力，對行政機關產生拘束作用（學說上稱「行政自我拘束原則」），行政行為如違反該行政規則，亦屬違法。

㈧勞動基準法第72條第1 項：「中央主管機關，為貫徹本法及其他勞工法令之執行，設勞工檢查機構或授權直轄市主管機關專設檢查機構辦理之；直轄市、縣（市）主管機關於必要時，亦得派員實施檢查」，即勞動部、直轄市，以及地方縣市主管機關為蒐集事業單位有無違反勞基法等相關勞動法令，關於勞動條件或職業安全衛生之相關基準等相關事證與資訊，所為之行政活動，亦屬行政調查之一種，且按上引之本條後段規定「必要時」之要件可知，直轄市以及地方縣市主管勞動事務之行政機關是否發動勞動檢查，係受「必要性」之限制，自不待言。然查，被告恣意行使發動勞動檢查之裁量權，已實屬違法，亦違反被告經由長期之慣行，就發動勞動檢查、實施裁罰已確立穩定之頻率、間隔期間，核屬違反行政程序法第6 條「平等原則」及「行政自我拘束原則」之規定，是本件裁處書顯有違法，應予撤銷。被告對原告發動勞動檢查之歷程，說明如下：⑴第一次裁處：被告係首次於107 年5 月4 日對原告發動勞動檢查，終以107 年6 月20日府勞動字第1070198279號裁處書對原告進行裁罰。⑵前次裁處：經過4 個月又24日後，被告復於107 年9 月25日對原告發動勞動檢查，終以107 年12月4 日府勞動字第1070418641號裁處書對原告進行裁罰。⑶原處分A ：僅經過3 個月又2日後，被告即於107 年12月26日對原告發動勞動檢查108 年2 月21日府勞動字第1080047156號裁處書對原告進行裁罰。

⑷原處分B ：僅只經過2 個月又22日後，被告又於108 年3月18日對原告發動勞動檢查，終以108 年5 月6 日府勞動字第0000000000號裁處書對原告進行裁罰。⑶原處分C ：詎僅經過1 個月又5 日後，被告旋即於108 年4 月22日對原告發動勞動檢查，終以108 年6 月24日府勞動字第1080199082號裁處書對原告進行裁罰。⑹原處分D ：詎僅經過1 個月又8日後，被告竟再於108 年5 月30日對原告發動勞動檢查，終以108 年7 月31日府勞動字第1080250496號裁處書對原告進行裁罰。根據被告對原告之勞動檢查歷程可知，被告對於原告發動勞動檢查之頻率、間隔期間，從原先將近「五個月始發動一次勞動檢查」，最終已經縮短至「一個月均發動一次勞動檢查」，且無論裁處書何時送達，被告每次勞動檢查均做成一次裁罰，等同於被告每月均對原告發動勞動檢查並施以裁罰，與先前勞動檢查頻率、間隔期間有巨大差異，是被告就「行使勞動檢查、裁罰職權之裁量」已屬恣意，而構成裁量之違法。實際上，被告針對原告之勞動檢查頻率、間隔期間原係近「五個月」，頻率上已較其他被裁罰之事業單位密集，嗣後變更為按月勞動檢查、施以裁罰，更是絕無僅有，核屬對於原告進行差別待遇、量身訂做之勞動檢查，違反行政程序法第6 條「平等原則」及「行政自我拘束原則」之規定。

㈨原告並聲明：訴願決定及原處分A 、B 、C 、D 均撤銷，訴訟費用由被告負擔。

三、被告答辯及聲明：

㈠勞動基準法第1 條規定：「為規定勞動條件最低標準，保障勞工權益，加強勞雇關係，促進社會與經濟發展，特制定本法；本法未規定者，適用其他法律之規定。」「雇主與勞工所訂勞動條件，不得低於本法所定之最低標準。」同法第30條第1 項規定：「勞工正常工作時間，每日不得超過8 小時，每週不得超過40小時。」同法第32條第1 項規定：「雇主有使勞工在正常工作時間以外工作之必要者，雇主經工會同意，如事業單位無工會者，經勞資會議同意後，得將工作時間延長之。」同法第79條第1 項第1 款規定：「有下列各款規定行為之一者，處新臺幣2 萬元以上100 萬元以下罰鍰：

一、違反第…、第32條、…規定者。」及行政罰法第18條第1 項規定：「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。」同法第25條規定：「數行為違反同一或不同行政法上義務之規定者，分別處罰之。」合先敘明。

㈡有關原告主張「一事不二罰」部分：查行政罰法第24條第1項及第25條規定，分別為一行為不二罰原則與數行為分別處罰原則，所稱之「一行為」或「數行為」，依法務部101 年01月19日法律字第1000023096號函釋示之意旨，必須就具體個案之事實情節依據行為人主觀犯意、構成要件之實現、受侵害法益及所侵害之法律效果，斟酌被違反行政法上義務條文之文義、立法意旨、制裁之意義、期待可能性與社會通念等因素綜合判斷決定之。另參照臺北高等行政法院106 年度訴字第1592號判決略以，按「一事不二罰原則」固為司法院釋字第503 號解釋為現代民主法治國家之基本原則，惟對「一事」之解釋，與刑法上之意義殊有差異，違反行政法上義務之行為是否為「一行為」，則須視個案具體事實予以判斷，並應就具體情節、法條文義、立法意旨、制裁意義、期待可能性與社會通念等因素決定之。易言之，並非以「自然意義的行為」為出發點，而須從行政法規範之行為內容及特性切入。本案原告係於不同時間（107 年10月、107 年11月、108 年2 月、108 年3 月）對不同勞工指派於正常工作時間外工作，並非基於同一決意而循一次通案方式為指派，而係區別不同時間之業務量與勞務需求、不同勞工之業務執掌而分別指派不同勞工於不同時間延長工作時間，顯屬不同之複數行為。且原告分別於不同期間，未經工會同意延長勞工工作時間，所侵害勞動基準法第32條第1 項規定所欲保護個別勞工之法益，並不同一。違法行為不屬法務部100 年04月28日法律字第1000009439號函所稱持續違反行政法上義務之「持續性行為」。既屬複數之違法行為，即無「一事不二罰」原則之適用，本案核屬原告不同行為違反同一行政法上（勞動基準法第32條第1 項規定）義務之規定而應依行政罰法第25條規定，分別處罰之。

㈢有關原告主張並無違反勞動基準法第32條第1 項部分：原告指稱南山企業工會一再背離多數員工之意願，始終惡意不為協商，限制原告所有員工之工作權，實屬權利濫用，達反誠信原則，不應受法律保護，且原告所屬勞工高達99.7％之比例同意延長工時，故本件應無違反勞基法第32條第1 項之情事。惟依臺灣桃園地方法院106 年重訴字第152 號民事判決意旨，勞資雙方為不對等之權力關係，雇主若要求勞工簽立自願加班同意書，勞工實難有拒絕簽立之能力。另依最高行政法院108 年判字第474 號判決意旨，基於保障勞工權益，勞基法就工作時間之特定事項，以公權力介入私法自治，不容許勞資雙方自行議定勞動條件，旨在避免經濟弱勢之個別勞工屈從於資方，而議定不利於己的勞動條件，以致危害勞工生命安全與身體健康。但衡酌經濟活動愈趨複雜多樣，僵化的勞動條件可能過度限定勞資關係模式，並有妨礙經濟發展的可能，故勞動基準法第32條第1 項規定，容許勞雇雙方基於特殊工作需要，就「延長工時」事項，可以透過勞資協議機制同意而為不同之約定，且明文以工會同意為優先，無工會時，始例外委由勞資會議行之。揆諸立法者之所以採取工會同意優先之規制，除因勞工團結權為工會法所保障，較諸以多數決決議的勞資會議，更有與資方談判之實力外，亦在於避免雇主利用其經濟優勢，藉私法自治及契約自由之名，影響個別勞工，降低勞工的自主性後各個擊破，達到不利勞工之勞動條件，甚至弱化工會之功能。另查勞動部105 年7 月6 日勞動關2 字第1050126689號函釋，南山企業工會如未有工會法第37條規定宣告或聲請解散之情形，仍屬合法成立之企業工會，原告若有不承認該工會及影響工會運作之言論，恐涉違反工會法第35條規定。故而，原告既有成立企業工會，關於勞動基準法第32條第1 項所示勞動條件之變更，當然須經企業工會之同意。基此，原告與工會協商不成，即指稱雖未經工會同意，仍因所屬勞工高達99.7％之比例同意延長工時，而無違反勞動基準法第32條第1 項云云，委無足採，違法事實洵堪認定。

㈣有關原告所稱主觀上並無違法之故意或過失部分：依臺中高等行政法院106 年簡上字第31號行政判決意旨，「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」為行政罰法第7 條第1 項所明定。查原告係從事人身保險業，為適用勞動基準法之行業，全台有多家分公司，並僱用員工營業，自應了解並注意其身為僱用人應遵守相關法令上之各項義務，且此種行業之營運方式為其專業，其不僅應了解市場訊息，更應注意與其行業相關之法令規範（包括勞動基準法所課予保障勞工權益之義務），依法忠實履行其義務。原告既未經工會同意，屬未經法定程序使勞工延長工作時間，致違反行政法上之義務而受裁罰，被告縱有爭論，亦應向主管機關查明，卻捨此不為，尚難謂無過失。原告所稱並無違法之故意及過失云云，均核無足採。

㈤綜上，原告違反勞動基準法之事明確，所述非有理由，委無足採，被告依首揭違反勞動基準法第32條第1 項規定分別處原告罰鍰7 萬元、8 萬元、9 萬元及10萬元，並無違法或不當，原處分應予維持。

㈥被告並聲明：駁回原告之訴，訴訟費用由原告負擔。

四、爭點：歸納兩造之主張與陳述，本件之主要爭執在於：⑴原告有無違反勞動基準法第32條第1 項之情形；⑵被告以原處分A 、B 、C 、D 對原告裁罰，是否有違反一事不二罰原則；⑶本件裁罰與先前訴願決定書所持見解不同，及被告對原告的勞動檢查頻率過高，是否違反行政自我拘束原則；⑷原告主觀上是否具有故意、過失？

五、本院之判斷：

㈠按勞動基準法第1 條規定：「為規定勞動條件最低標準，保障勞工權益，加強勞雇關係，促進社會與經濟發展，特制定本法；本法未規定者，適用其他法律之規定。雇主與勞工所訂勞動條件，不得低於本法所定之最低標準。」、第30條第1 項規定：「勞工正常工作時間，每日不得超過八小時，每週不得超過四十小時。」、第32條第1 項規定：「雇主有使勞工在正常工作時間以外工作之必要者，雇主經工會同意，如事業單位無工會者，經勞資會議同意後，得將工作時間延長之。」、第79條第1 項第1 款規定：「有下列各款規定行為之一者，處新臺幣二萬元以上一百萬元以下罰鍰：一、違反第二十一條第一項、第二十二條至第二十五條、第三十條第一項至第三項、第六項、第七項、第三十二條、第三十四條至第四十一條、第四十九條第一項或第五十九條規定。…」。

㈡次按91年12月25日修正前勞動基準法第32條第1 項前段規定：「因季節關係或因換班、準備或補充性工作，有在正常工作時間以外工作之必要者，雇主經工會或勞工同意，並報當地主管機關核備後，得將第30條所定之工作時間延長之。…」嗣修正為雇主有使勞工在正常工作時間以外工作之必要者，須經工會同意，如無工會則須經勞資會議同意，始得延長工作時間。稽其立法理由揭示：「一、企業內勞工工時制度形成與變更，攸關企業競爭力與生產秩序，勞雇雙方宜透過協商方式，協定妥適方案。為使勞工充分參與延長工時之安排，加強勞資會議功能，乃將第一項雇主經工會或勞工同意之規定，修正為『雇主經工會同意，如事業單位無工會者，經勞資會議同意後』。二、原條文有關延長工作時間之規定較為繁瑣，各方反應不符實際需要，爰將延長工時之要件及程序予以修正，明定經工會或勞資會議同意，即可延長工時。…」之意旨，可知立法者就攸關勞工權益之延長工時之規範內容與方式，雖修正法定要件並簡化程序，惟綜合考量社會經濟發展現況及主客觀條件，為貫徹保障勞工權益及加強勞雇關係之目的，就公益與私益權衡後，基於立法裁量之自由形成空間，為保護處於經濟上弱勢地位之勞工，乃限制雇主不得以其與勞工個人所達成延長工時之合意，即得使勞工在正常工作時間以外延長工時工作，而課予其須經工會或勞資會議同意後，始得為之之行政法上義務。核其法制設計之規範目的，即在於藉由勞工團結權及團體協商權所形成之勞工團體力量，使勞工團體得立於對等地位與雇主協商合理之勞動條件，實質充分參與延長工時之安排，以達有效保障勞工健康與福祉之行政管制目的。則雇主自應遵守該公法上之強制規定，若有違反該行政法上義務之行為，主管機關自得依相關規定予以處罰。

㈢本件如爭訟概要欄所載各節，為兩造所不爭執，並有如附表所示字號之訴願決定書、裁處書、彰化縣政府107 年12月26日、108 年3 月18日、108 年4 月22日、108 年5 月30日一般事業單位勞動條件檢查會談紀錄表、原告人資副理許富美之談話紀錄在卷可稽（本院卷一第83至108 頁、第461 至469 頁、第503 至511 頁、第535 至545 頁、第557 至565 頁），堪以認定。而原告與內勤人員約定工作時間為8 時30分至17時，12時15分至13時30分為休息時間，每日約定正常工作時間為7 小時15分，不足法定日工時8 小時之時數，不需補班，採週休2 日，無約定休息日或例假日。以電腦登錄帳號點選記錄上、下班時間，無其他記錄方式。加班申請程序依加班管理準則，自17時30分起算計算加班時數，以每分鐘為計算單位。原告彰化分公司於107 年9 月間（按被告108年2 月21日府勞動字第1080047156號裁處書係記載「依受處分人107 年10月薪資資料顯示，所僱勞工曾世勳、許富昌、洪詩惠、黃楷評及江明修等5 人皆因延長工作時間領有加班費」等語，佐以本院卷一第472 頁被告所提出之薪資資料關於薪資計算方式記載「當月發放之加班費為上月加班所產生」，因認被告原處分A 是對原告於107 年9 月間未經工會同意使上開所僱勞工在正常工作時間以外工作之行為裁罰），使附表編號1 所載勞工曾世勳、許富昌、洪詩惠、黃楷評、江明修於正常工作時間以外工作；於107 年11月間，使附表編號2 所載勞工白芸榕、吳政岳、黃炳燐、翁淑韻、張嘉榮於正常工作時間以外工作；於108 年2 月，使附表編號3 所載勞工莊惠雅、蕭素惠、楊佳琪、吳岳峰、黃崇恩於正常工作時間以外工作；於108 年3 月，使附表編號4 所載勞工鄒明原、吳浩嘉、吳政岳、陳郁婷於正常工作時間以外工作，且均未經過工會同意，經被告所屬勞工處分別於107 年12月26日、108 年3 月18日、108 年4 月22日、108 年5 月30日實施勞動檢查而發現等事實，原告訴訟代理人於言詞辯論時對此部分亦不爭執（見本院卷二第169 頁、第232 至234 頁筆錄），並有前揭原告人資副理許富美之談話紀錄，及勞工曾世勳、許富昌、洪詩惠、黃楷評及江明修於107 年9 月出勤紀錄、勞工白芸榕、吳政岳、黃炳燐、翁淑韻、張嘉榮於107 年11月出勤紀錄、勞工莊惠雅、蕭素惠、楊佳琪、吳岳峰、黃崇恩於108 年2 月出勤紀錄、勞工鄒明原、吳浩嘉、吳政岳、陳郁婷於108 年3 月出勤紀錄在卷可稽（本院卷一第478 至487 頁、第516 至522 頁、第546 至548 頁、第566 至570 頁），亦堪認定。而依勞動基準法第32條第1 項之規定，雇主有使勞工在正常工作時間以外工作之必要者，事業單位有工會者，應經工會同意，始得為之。是以，原告未經南山企業工會之同意，使附表編號1 至4 「違規行為」欄內所載勞工在正常工作時間以外工作，自已違反勞動基準法第32條第1 項之強制規定。

㈣按一行為不二罰乃現代民主法治國家之基本原則，亦為行政法之基本原則（又稱「禁止雙重處罰原則」），意即禁止國家對人民之同一行為，予以相同或類似之措施多次處罰，致承受過度不利之後果。惟一行為不二罰原則，其適用之前提，須行為人違反法規範義務之行為數為「一行為」，所謂一行為，包括「自然一行為」與「法律上一行為」。所謂數行為，則指同一行為人多次違反同一行政法上義務規定，或違反數個不同行政法上義務規定，其行為不構成「自然一行為」或「法律上一行為」者而言。是以，違反行政法上義務之行為是否為「一行為」，並非單以自然行為之外觀觀察，應視個案具體情節，就各該行政法規之立法意旨、違規行為侵害之法益、社會通念或專業倫理等因素綜合考量後作成判斷。查原告前因未經工會同意，使勞工宋崇吉、楊佳琪、王子琳、莊惠雅、鄒明原等人在正常工作時間以外工作，經被告於107 年9 月25日實施勞動檢查107 年8 月薪資料料發現，被告認原告違反勞動基準法第32條第1 項之規定，於107 年12月4 日以府勞動字第1070418641號裁處書裁處原告罰鍰6萬元，裁處書於107 年12月7 日送達原告收受，有上開案號裁處書及送達證書在卷足憑（本院卷二第247 至248 頁、第285 頁）。而本件原處分A 、B 違規期間雖然是在上開107年12月4 日裁處書送達前，然原處分A 、B 、C 、D ，被告認定原告違反勞動基準法第32條第1 項之規定，使所僱勞工在正常工作時間以外工作的勞工並不完全相同，違規時間也不相同（詳如附表編號1 至4 所載），也與被告上開107 年12月4 日裁處書認定原告違反勞動基準法第32條第1 項之期間不同、在正常工作時間以外工作的個別勞工也不完全相同，顯見原告彰化分公司係基於不同時間之業務量與業務需求，對個別不同的勞工於不同時間違反勞動基準法第32條第1項之規定，而勞動基準法第32條第1 項有關勞工在工常工作時間以外工作需獲得工會同意之規定，係在保障勞工權益，避免勞工因工作時間過長損害其身心健康，原告所侵害者係個別不同勞工之勞動權益，自應評價為數個違反行政法上義務之行為，因此被告於107 年12月26日、108 年3 月18日、108 年4 月22日、108 年5 月30日不同日期前往勞動檢查時，發現原告均有違反勞動基準法第32條第1 項之情形，乃依勞動基準法第79條第1 項第1 款之規定，分別以原處分A 、B 、C 、D 予以處罰，並無違反一行為不二罰原則。

㈤至原告所引最高行政法院98年11月第2 次庭長法官聯席會議決議，該決議是關於遞送信函違反郵政法之營業行為，其行為性質與本件原告違反勞動基準法第32條第1 項規定之行為性質不同，亦即原告違反該勞動基準法規定之行為本質上不具有反覆性或繼續性之特徵。另原告所援引法務部100 年4月28日法律字第1000009439號函釋雖認：「…行為人持續違反行政法上義務，其行為數區隔，自應以行為人收受行政處分送達時為斷，亦即持續違反行政法上義務構成要件行為，一經主管機關作成處分且送達於相對人，其後所為行為即屬另一行為。…」但該函釋是關於未依法取得記帳士資格之行為人，擅自繼續執行記帳士法第13條第1 項第2 款規定記帳士業務之違章行為，如何認定為一行為或數行為之疑義所作之說明，與本件違反勞動基準法本質上非屬繼續性行為之情節有異。況法務部101 年1 月6 日法律字第1000006693號函釋有認：「…違法之事實是否為「一行為」，乃個案判斷之問題，並非僅就法規與法規間之問題，或抽象事實予以抽象之判斷，而係必須就具體個案之事實情節，依據行為人主觀之犯意、構持要件之實現、受侵害法益及所侵害之法律效果，斟酌被違反行政法上義務條文之文義、立法意旨、制裁之意義、期待可能性與社會通念等因素綜合判斷決定之。…」；法務部101 年1 月19日法律字第1000023096號函釋同樣認：「…至違法之行為究應評價為『一行為』抑或『數行為』乃個案判斷之問題，並非僅就法規與法規間之關連或抽象事實予以抽象判斷，必須就具體個案之事實情節依據行為人主觀犯意、構成要件之實現、受侵害法益及所侵害之法律效果，斟酌被違反行政法上義務條文之文義、立法意旨、制裁之意義、期待可能性與社會通念等因素綜合判斷決定之。…」；勞委會102 年9 月24日勞動2 字第1020131923號函釋亦認：「…雇主違反勞動基準法之工資、工作時間、休息或休假等規定，是否為一行為，應考量勞動基準法保障個別勞工權益之立法目的，就個案具體事實判斷，於符合比例原則下裁處。三、再查勞動基準法有關違反工時之義務規定，如定有期間者，徵諸其立法原意，對於雇主違法之行為，依其法定作為義務之期間屆滿時，即屬違反一個行政法上義務之行為；所述之事業單位連續2 個月均違反勞動基準法第32條第2項有關一個月延長工時上限之規定，因其違反法定作為義務之期間不同，分屬不同行為，可依說明二就個案之具體事實判斷後分別裁處。」上開法務部、勞委會函釋均明白指出判斷一行為或數行為應依個案具體事實判斷之，並非必然以處分書的送達作為行為數之區隔標準。且本件倘依原告之主張，認為於被告前次裁處書送達原告前之行為，係屬前次處罰之範圍，不得再針對原告另一違反同一規定之行為予以處罰，實有違勞動基準法保障每個勞工權益之立法目的，且造成雇主只要經主管機關查獲，在行政處分送達前，仍可恣意再次違反勞動基準法，僅因其後再次違反同一規定之行為，為前行政處分之效力所遮斷，不得再予處罰，如此解釋將無法顧及勞工權益，難認可採。

㈥再行政罰法第7 條第1 項固明定：「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」其立法理由並謂：「現代國家基於『有責任始有處罰』之原則，對於違反行政法上義務之處罰，應以行為人主觀上有可非難性及可歸責性為前提，如行為人主觀上並非出於故意或過失情形，應無可非難性及可歸責性，故第1 項明定不予處罰。」是以，違反行政法上義務之行為，乃行政罰之客觀構成要件，故意或過失則為行政罰之主觀構成要件，兩者分別存在，應個別判斷。然查，原告前因違反勞動基準法第32條第1 項之規定，除了曾遭被告以107 年12月4 日府勞動字第1070418641號裁處書裁處原告罰鍰6 萬元外（詳如前述），原告先前於105 年5月26日、106 年6 月1 日、107 年2 月6 日、107 年5 月4日經被告對原告實施勞動檢查時，原告同樣因為違反勞動基準法第32條第1 項之規定，經被告分別以105 年8 月10日府勞動字第1050234675號裁處書裁處原告罰鍰2 萬元、以106年7 月19日府勞動字第1060232934號裁處書裁處原告罰鍰3萬元、以107 年3 月27日府勞動字第1070085229號裁處書裁處原告罰鍰4 萬元、以107 年6 月20日府勞動字第1070198279號裁處書裁處原告罰鍰5 萬元，有上開案號裁處書及送達證書附卷可佐（本院卷二第239 至246 頁、第277 至284 頁），則原告對於有使其所僱勞工在正常工作時間以外工作之必要者，應徵得工會同意一節已知之甚明，卻仍不思改善，在無工會同意下，又於附表編號1 至4 所示時間，使附表編號1 至4 「違規行為」欄內所載勞工於正常工作時間以外工作，所為自係出於故意違反勞動基準法第32條第1 項之規定，應無疑義。被告審酌原告先前曾有過違反勞動基準法第32條第1 項規定之次數，分別以原處分A 、B 、C 、D 裁處原告7 萬元、8 萬元、9 萬元、10萬元，核無違誤。

㈦又「憲法第7 條所定之平等權，係為保障人民在法律上地位之實質平等，並不限制法律授權主管機關，斟酌具體案件事實上之差異及立法之目的，而為合理之不同處置。」司法院大法官釋字第211 號解釋闡明在案。可知，所謂平等原則係為保障人民在法律上地位之實質平等，並不限制法律授權主管機關，斟酌具體案件事實上之差異及立法之目的為合理之不同處置。而所謂行政自我拘束原則，係指行政機關於作成行政處分時，對於相同或具有同一性之事件，如無正當理由，應受其行政先例或行政慣例之拘束，而為處理，否則即違平等原則而構成違法（最高行政法院101 年判字第1034號判決意旨參照）。本件原告提出起訴狀附件22至44所示之勞動部訴願決定書，各訴願決定書所採見解僅屬個案，並無拘束力，不能據此認為被告違反行政自我拘束原則。又被告所屬勞工處因為多次接獲檢舉（見本院卷二第177 至184 頁檢舉資料），乃派員對原告實施數次之勞動檢查，每次執行勞動檢查的時間不固定，造成勞動檢查之頻率不同，此種情形亦與行政自我拘束原則有別。又南山企業工會已否認有惡意不與原告協商之情形，有南山企業工會109 年6 月23日（109）工字第109062301 號函在卷可證（本院卷二第249 至250頁）。又原告僅提出曾於107 年8 月8 日函請南山企業工會於107 年8 月16日協商，經南山企業工會以107 年8 月13日（107 ）工字第107081301 號函覆協調日期需再行確認、另約定日期再行協商等語。原告再於107 年8 月21日函請南山企業工會於107 年8 月23日或同年8 月28日協商，經南山企業工會以107 年8 月24日（107 ）工字第107082401 號函覆略以：未經確認會議日期及提供會談方案即發文邀約，事發突然，且因近日中南部豪大雨災情，多位談判代表無法北上，工會將於8 月29日、30日舉辦全國大型教育訓練於高雄，恐無法配合所提出之協商日期進行協商等語（以上見本院卷一第367 至373 頁）。參酌原告2 次發函予南山企業工會之日期至其函文中指定協商之日期，皆不足10日，則南山企業工會以上開情詞表達協商日期無法配合，尚難認屬「惡意」不與原告協商。況若原告認為南山企業工會「惡意」不與原告協商，本可循相關法律途徑解決，然在未經工會同意之前，原告仍不得使其所僱勞工在正常工作時間以外工作，否則仍有違反勞動基準法第32條第1 項之規定。

㈧綜上所述，被告認定原告有附表編號1 至4 所示違反勞動基準法第32條第1 項規定之行為，依同法第79條第1 項第1 款之規定，分別以原處分A 、B 、C 、D 裁處原告罰鍰7 萬元、8 萬元、9 萬元、10萬元，於法有據，經核尚無違誤。訴願決定予以維持，亦無不合。原告執前詞訴請撤銷原處分A、B 、C 、D 及訴願決定，為無理由，應予駁回。

㈨本件判決基礎已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料，核與判決結果不生影響，無逐一論述之必要，併予敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。