高雄高等行政法院判決

民國109年2月13日辯論終結

原告

莊茂榮等121人(如附表1)

共同訴訟代理人

楊聖文 律師

共同訴訟代理人

鄭猷耀 律師

共同訴訟代理人

謝凱傑 律師

上一人共同訴訟代理人

之複代理人 嚴孟君 律師

被告

臺南市政府

代表人

黃偉哲

被告

臺南市政府經濟發展局

代表人

陳凱凌

被告

臺南市市場處

代表人

陳建棠

共同訴訟代理人

蔡淑娟 律師

上列當事人間債務人異議之訴事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

壹、程序方面︰

一、被告部分：

㈠按「（第1項）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。（第2項）被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。（第3項）有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：一、訴訟標的對於數人必須合一確定，追加其原非當事人之人為當事人。」行政訴訟法第111條第1項、第2項及第3項第1款定有明文。本件原告起訴時僅以臺南市政府為被告，嗣於民國107年1月10日追加臺南市政府經濟發展局（下稱經發局）、臺南市市場處（下稱市場處）為被告（本院卷1第193-195頁）。經核，原告追加之人均為臺灣臺南地方法院（下稱臺南地院）106年度司行執助字第17號強制執行事件（下稱系爭執行程序）之執行債權人，則渠等因本件債務人異議之訴涉訟所生之訴訟標的即有合一確定之必要，故此部分訴之追加，合於行政訴訟法第111條第3項第1款規定，且經發局及市場處對於原告追加其為被告無異議而為本案之言詞辯論，依前揭規定，應予准許。

㈡被告臺南市政府之代表人李孟諺、被告經發局之代表人殷世熙，於本件訴訟進行中，被告臺南市政府代表人變更為黃偉哲、被告經發局代表人則分別變更為蕭富仁及郭阿梅，其後再分別變更為蕭富仁及陳凱凌，亦據被告新任代表人具狀向本院聲明承受訴訟（本院卷2第47-55頁、第177-181頁、本院卷4第125頁、第141頁），經核均無不合，應予准許。

二、原告部分：

㈠追加張粟(附表1編號28、80)、陳清文(附表1編號77)、陳棋財(附表1編號3)、陳政隆(附表1編號1)、陳嘉宏(附表1編號2)、陳亮羽(附表1編號76)等6人為原告部分：本件原告以行政訴訟法第111條第3項第2款「二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。」為追加張粟等6人為原告之依據。然按「請求之基礎不變」，應係指「原當事人」間，追加之訴與原訴之基礎事實同一，僅訴訟標的有所變更而言。惟查，本件原告已自承張粟等6人取得使用麻豆市四公有零售市場（下稱系爭市場）攤（鋪）位【下稱系爭攤（鋪）位】之原因事實皆有不同（本院卷2第300-304頁、第374-377頁），顯已有礙於被告防禦權之行使，則原告欲利用原訴訟資料而追加張粟等6人為共同原告使用，除為被告所不同意外，亦有害於被告之訴訟權益保障，應認不許追加張粟等6人為本件原告。

㈡次查，原告陳碧麵(附表1編號11-14)、張振和(附表1編號49)及林世宗(附表1編號86)、吳慶瑞（附表1編號43-46）於提起本件訴訟後死亡，據渠等繼承人具狀向本院聲明承受訴訟，經核均無不合，應予准許，爰就渠等承受訴訟人分述如下：⑴原告林世宗於107年7月13日死亡，由其繼承人姜秀香承受訴訟（見本院卷2第304頁、第317-318頁、第345頁）。⑵原告張振和於108年2月3日死亡，因其弟張振育拋棄繼承，故僅由其兄張振忠為繼承人並承受訴訟（見本院卷2第304頁、第315-316頁、第331-343頁）。⑶原告陳碧麵於108年2月6日死亡，由其繼承人陳國一、陳炳煌、陳麗珍、陳文宣承受訴訟（見本院卷2第304頁、第313-314頁、第323頁）。⑷吳慶瑞於107年11月3日死亡，由其繼承人吳王佔、吳峰州、吳昭儀、吳奇勳承受訴訟（本院卷3第79-99頁）。

㈢關於原告李進生(附表1編號6)、李榮斌(附表1編號34)、施演繹(附表1編號128-130)之繼承人楊淑雰、施霽修、施秉献；洪榮豐(附表1編號55-58)之繼承人洪吳美津、洪聖喻、洪聖傑、洪郁涵等9人部分：

⒈按提起行政訴訟，須以有權利保護必要為前提要件，且此項要件於訴訟終結前均應存在。又此項要件之欠缺，屬於狹義「訴之利益」的欠缺，構成訴訟無理由之問題，而非訴不合法之問題。

⒉原告李進生、李榮斌部分：查系爭執行程序有關李進生、李榮斌使用攤位部分，業於106年12月19日解除原告李進生、李榮斌對攤鋪之占有，點交歸被告，此有臺南地院執行筆錄在卷及現場履勘附表在卷可參(見本院卷1第239-242頁)，則自斯時起，被告對原告李進生、李榮斌2人執行名義之全部執行程序終結。

⒊原告楊淑雰、施霽修、施秉献、洪吳美津、洪聖喻、洪聖傑、洪郁涵等7人部分：被告於系爭執行程序中，業已就施演繹及洪榮豐2人，向執行法院撤回其強制執行之聲請，並研議依其他程序處理，此有蓋用106年9月18日臺南地院收件章之撤回執行聲請狀在卷可參(見本院卷1第237頁)。是以，自斯時起，被告執行名義之執行程序，已因執行債權人即被告撤回強制執行之聲請而終結，則施演繹及洪榮豐之繼承人楊淑雰、施霽修、施秉献、洪吳美津、洪聖喻、洪聖傑、洪郁涵等7人提起本件債務人異議之訴，即顯無權利保護必要。

⒋綜上，上開原告李進生等9人提起本件債務人異議之訴，於系爭執行程序終結後，已失所附麗，自無請求法院予以裁判救濟之權利保護必要，應認其起訴無理由，應予駁回。

三、訴之聲明部分：原告起訴時，訴之聲明原為：「⒈確認與被告臺南市政府間，就坐落於系爭市場之攤（鋪）位之行政契約存在。⒉臺南地院106年度司行執助字第17號攤位遷讓返還強制執行事件之強制執行程序，應予撤銷。」嗣於107年1月10日（本院收文日）變更第1項聲明為：「⒈確認與臺南市政府、經發局及市場處間，就坐落於系爭市場店鋪、攤位（如附表2所示，本院卷1第153頁）之行政契約存在。」（本院卷1第193頁）嗣於107年5月25日（本院收文日）變更第1項聲明為：「⒈確認與被告間自103年4月1日起就坐落於系爭市場之攤（鋪）位（如附表2所示)之租賃關係存在，其租賃期限至上開店鋪、攤位房屋不堪使用時為止。」嗣於言詞辯論期日，經本院審判長闡明後，原告訴訟代理人復主張第1項聲明為「⒈確認與被告間自103年4月1日起就坐落於系爭市場之攤（鋪）位（如附表2所示，本院卷1第153頁）之行政契約存在，其期限至上開店鋪、攤位房屋不堪使用時為止。」（本院卷3第12頁、本院卷4第157頁），核其請求之基礎事實與法律關係不變，無礙於被告防禦權之行使，所為訴之追加，合於行政訴訟法第111條第1項及第3項第2款規定，應予准許。

貳、實體方面：

一、爭訟概要︰緣原告等人前與被告臺南市政府簽訂「臺南市公有零售市場攤（鋪）位使用行政契約」（下稱系爭契約，契約詳臺南地院104年度行執字第33號卷），由原告莊茂榮等人使用系爭攤（鋪）位(原告莊茂榮等人使用之攤位、鋪位現狀均詳如附表2)，契約期間至103年3月31日止。嗣被告臺南市政府以系爭市場建物老舊、鋼筋裸露、陽台坍塌，業已危及公共安全為由，以103年3月3日府經場二字第1030184080號公告自103年4月1日起停止使用，並另行限期函請原告等人搬離並至被告市場處辦理返還攤（鋪）位點交事宜。因原告等人並未遵期辦理，被告遂持系爭契約為執行名義向臺南地院聲請強制執行（即系爭執行程序）。原告等人不服，遂提起本件債務人異議之訴。

二、原告起訴主張及聲明︰

㈠主張要旨：

⒈臺南市政府麻豆區公所(改制前臺南縣麻豆鎮公所，下稱麻豆鎮公所）於39年間為興建市場，向訴外人王水儀承租其所有坐落於系爭市場之部分土地，並將麻豆鎮公所與訴外人郭八房祭祀公業承租之土地與王水儀交換使用，此外，麻豆鎮公所並以部分國有財產地向郭八房祭祀公業、石文琳等人承租土地，供作興建系爭市場之用地，並分期興建營運迄今。自系爭市場興建完成後，原告等人均與麻豆鎮公所以2至3年1約之方式，不斷續租系爭攤（鋪）位迄至103年3月31日止，被告便不再與原告等人就系爭攤（鋪）位續訂租約，並主張「廢市」，且不斷令原告等人搬遷。然另一方面，原告等人於103年3月31日迄今仍持續使用系爭攤（鋪）位營業，被告亦持續向原告等人收取租金，足見兩造間應有不定期租賃之行政契約關係存在。

⒉系爭攤（鋪）位之所有權均屬於原告等人所有：

⑴系爭攤（鋪）位所有權歸屬，可由系爭市場興建過程分為三大類型：A.如原告李清華之部分【即原告製作攤位配置圖(見本院卷1第153頁)黃色標示部分攤鋪】：原告李清華所有坐落於臺南市○○區○○○○號碼光復路14號之建物(如附表2編號66，攤號第231鋪位)，係原告李清華之父於40年間自己出資興建完成，此有臺南市政府財政稅務局佳里分局所核發之稅籍證明書乙紙可稽（本院卷1第57頁），其上記載列表日期為106年4月21日，並記載折舊年數為65年，即足證該房屋確實係由原告李清華之父所出資興建，自應由原告李清華之父原始取得該建物所有權，而原告李清華之父再將該屋過戶予其子李清發，李清發復於93年8月15日與其兄即原告李清華簽訂「建築改良物買賣所有權移轉契約書」（本院卷1第59頁），將該建物合法出售予原告李清華，則原告李清華合法取得該建物之所有權無疑。B.如原告莊茂榮等人之部分【即原告製作攤位配置圖(本院卷1第153頁)粉紅色標示部分攤鋪】：原告莊茂榮等人目前所承租之店鋪(如附表2編號4，攤號第4鋪位)，於69年4月15日（當時為全木材建料）及81年4月15日時，系爭市場曾發生2場大火，將渠等所承租之店鋪燒之殆盡，後原告莊茂榮等人遂各自出資興建為現今之店鋪，則渠等所承租之店鋪所有權自應歸屬於出資興建人即原告莊茂榮等人所有無疑。至於麻豆鎮公所及被告收取租金之行為，僅係立於出租土地之出租人地位，向承租系爭土地建屋之人收取租金而已，換言之，被告與原告莊茂榮等人就此部分之關係，即為租地建屋之法律關係。C.如原告李明祿等人之部分【即原告製作攤位配置圖(本院卷1第153頁)綠色標示部分攤鋪】：關於原告李明祿等人所承租之系爭市場外圍店鋪之部分(如附表2編號74，攤號第239鋪位)，於系爭市場興建之初期，麻豆鎮公所即與當初有意經營店鋪之人約定，由渠等出資興建，而由麻豆鎮公所為建築執照之起造人，並訂有10年免收租金之約定，爾後於興建完成後，現有系爭市場外圍店鋪承租人，有部分係經由繼承之方式即祖父即為當時之出資興建人，再傳至父親後，輾轉由現承租人繼承並經營店鋪迄今；亦有部分係向當時之出資興建人以新臺幣（下同）80萬至40萬元不等之代價購買之（約莫皆為7、80年間）；亦有係於初期興建完成後即40年間，向出資興建之人以1萬元左右之代價購買之（當時1萬元可購買3甲農地）。雖然各店鋪承租人之取得方式有些微差異，然其共通點皆係向初期出資興建之人所買受或繼承而得。則系爭市場外圍店鋪之所有權即應由初期出資興建之人所取得，而其後復輾轉以或出售、或繼承之方式，使現時之承租人即原告等人取得所有權，故原告等人即就系爭市場外圍店鋪之部分，享有所有權無疑。至於麻豆鎮公所及被告收取租金之行為，僅係立於出租土地之出租人地位，向承租系爭土地建屋之人收取租金而已。換言之，被告與原告等人就此部分之關係，即為租地建屋之法律關係。

⑵綜上所述，系爭攤（鋪）位之所有權歸屬，不論是屬於三大類型之何種類型，皆因原告等人或自行出資興建而原始取得所有權、或因繼承買賣等原因而繼受取得所有權，從而，本件被告主張「收回」系爭攤（鋪）位，即屬無據。

⑶被告以最高法院60年度台上字第431號、臺灣高等法院臺南分院（下稱臺南高分院）58年度上字第2317號確定民事判決（下稱系爭確定民事判決），主張系爭市場建物所有權為麻豆鎮公所所有，為原告等人所否認：A.原告等人之建物所有權認定，不受系爭確定民事判決既判力拘束：受既判力拘束之前提要件為當事人及訴訟標的同一，然系爭確定民事判決當事人「林漳榮」對「麻豆鎮公所、麻豆鎮農會、郭鐘興、陳四哥、陳弟、陳天財、李再傳」之民法第767條拆屋還地訴訟，並非本件原告等人，當事人非同一，訴訟標的亦不相同，故本件原告等人自不受系爭確定民事判決既判力所拘束。B.再者，被告提出之系爭確定民事判決亦無爭點效之適用：被告謂「上開房屋產權歸前麻豆鎮公所所有，原告等人自應受此判決拘束」，惟後訴是否受前訴拘束，依最高法院73年台上字第3292號判例、69年度台上字第4126號判決，皆採否定之見解。退步言之，縱肯認爭點效之存在，本件亦不該當受爭點效拘束之要件。因被告提出系爭確定民事判決係「拆屋還地」訴訟，所涉爭點為（A）林漳榮是否為土地所有權人、（B）占有人即麻豆鎮公所有無和林漳榮簽立租賃契約之合法占有權源，自與本件「確認原告等人為建物所有權人」之爭點不同。況且本件原告等人取得系爭建物所有權之方式不得一概而論，系爭確定民事判決既無就本件原告等人取得系爭建物所有權之方式為實質攻防，並為實質審理，自無爭點效之適用。C.何況被告引用最高法院60年度台上字第431號民事判決中所指的「外面市場店鋪」「系爭房屋」所指究為何棟建物？與系爭攤（鋪）位何關？被告所引用之標的既於該判決中論述而特定，豈可謂經實質攻防？況且，被告引用之最高法院60年度台上字第431號民事判決亦有謂「租地建屋之契約，如無相反之特約，自可推定出租人於立約時，即已同意租賃權得隨房屋移轉，故承租人將房屋所有權讓與第三人時，應認其對於基地出租人仍有租賃關係」，則該判決見解與原告等人所主張和被告間成立「租地建屋」契約，而建物所有權得讓與之事不謀而合。

⒊本件被告不得主張「收回」系爭攤（鋪）位，亦無權拆除原告等人所承租之系爭攤（鋪）位，理由分述如次：

⑴原告等人所承租之系爭攤（鋪）位所坐落之土地，屬被告與郭八房祭祀公業等人所訂立之未定期限租地建屋契約，於系爭攤（鋪）位仍堪使用時，被告所簽訂之契約不得片面終止，被告苟欲主張收回系爭攤（鋪）位並拆除之，首須原告等人所有系爭攤（鋪）位所坐落之土地屬無權占有，且被告屬於系爭攤（鋪）位坐落土地之使用權人或所有權人，被告方得主張拆除。然如前所述，本件系爭市場坐落之土地，係麻豆鎮公所向訴外人所承租，此有被告102年1月15日府經場二字第1020029851號函可稽（本院卷1第61頁）。則本件麻豆鎮公所與訴外人郭八房祭祀公業、王水儀等人，以土地交換使用「互為租賃」之方式興建系爭市場，即屬租地建屋之租賃契約。又臺南市既因縣市合併改制關係，承受臺南縣麻豆鎮之公法人格，相關權利義務關係即應由被告概括承受，被告即因此而承受前開未定期限租地建屋契約之權利義務關係，並同受此契約之拘束，自不待言。況查，本件系爭攤（鋪）位係於40年間至50年間分期興建，雖興建年代已久遠，然於歷經921大地震，甚至105年小年夜發生於臺南之大地震，系爭攤（鋪）位皆仍屹立不搖，足見系爭攤（鋪）位並無不堪使用之情，從而本件被告所訂立之未定期限之租地建屋契約，即不得任意終止。

⑵本件被告與原告等人訂立之租約，因屬租地建屋之性質，被告不得片面終止與原告等人間之契約：本件被告與原告等人所訂立之租約，縱使於2至3年即換1約，然當初承租並興建系爭攤（鋪）位之目的，絕非僅在經營2年或3年後即認目的已達而允許就系爭攤（鋪）位予以收回並拆除，而麻豆鎮公所亦絕非僅在興建一個美輪美奐之市場經營2年或3年後即予以收回拆除，渠等間之真意，應係以永久經營系爭市場並維持生活為目的。承此，當事人間之真意即係以訂立長期之不定期限「租地建屋」之契約為目的，縱使2年或3年即換1約，亦僅係被告基於行政管制之故，所為之管理攤商之措施，並不得以此而解為雙方係訂立有期限之租地建屋契約，況縱使於103年後，被告並未與原告等人訂立租約，卻實際上每月收取租金等費用，故而認定被告與原告等人間成立不定期限之租地建屋契約，待系爭攤（鋪）位不堪使用之時，契約效力方為消滅之解釋，方符當事人間之真意，且維事理之平。從而，系爭攤（鋪）位未達不堪使用，被告即應受此項不定期限租地建屋契約之拘束，不得任意終止契約並主張收回後拆除系爭攤（鋪）位，此亦業經臺南高分院99年度上字第174號民事判決所確認。

⑶原告等人於另案即臺南地院108年度重訴字第53號確認建物所有權民事訴訟中，業已陳明系爭市場曾於80年間發生大火並燒燬攤位，目前現存之攤鋪等係由攤商出資興建，並有證人陳壹峰、許昭琳之證詞可資為證；縱認於上開判決之58年間存在之攤位之所有權人係麻豆鎮公所，於系爭市場在80年間發生大火並燒燬攤位後，自行出資重建攤位之原告等自然依法原始取得系爭市場建物之所有權，自不待言。

⑷又被告雖聲稱其已辦理座談會善意溝通並安排麻豆第五市場予以安置原告等人。惟被告提供之第五市場攤舖數量僅157個，見被告市場處106年10月11日南經處場二字第1061035650號公告，根本不足系爭市場67個店鋪、155個攤位共246個攤鋪使用，且第五市場的攤位設置與規劃型態和系爭市場完全不同，第五市場攤舖設計以賣魚、肉攤為主，而系爭市場除魚肉鋪之外，尚有多元的衣服、雜貨、鞋子、中藥、金銀紙等商鋪類型，並不適用第五市場的攤鋪規劃，對攤販來說有莫大之經營困難，難以維持生計。另按原告等人與被告所簽訂之行政契約略有不同，但均訂有本契約未約定事項，悉依據零售市場管理條例等文字，且據被告經發局之開會內容，於討論原告等人安置事項上，被告依零售市場管理條例第22條規定，認為因政策需要、城鄉改造或已無商業機能時，設立公有市場之主管機關得停止公有市場全部或整層之使用，或得將原攤（鋪）位使用人改配其他市場空攤（鋪）位。安置方式則採取將空攤位、鋪位均以公開方式辦理，並非以選位申請之方式為之。

⑸被告就系爭市場之廢市計畫，未經強制聽證程序，違反行政程序法第164條第1項規定、司法院釋字第709號、第739號解釋所揭櫫之正當行政程序原則，於法自有違誤：A.依行政程序法第163條、第164條第1項規定及司法院釋字第709號、第739號解釋意旨，關於行政計畫有關一定地區土地之特定利用或重大公共設施之設置，且涉及多數不同利益之人及多數不同行政機關權限者，主管機關必須擬定計畫、並將審議及確定後之計畫公開、後須經強制聽證程序、並以此聽證結果作成計畫之裁決，以收前揭增進效率集中事權、調和利益衝突之效，並藉此保障人民之權利。B.被告不斷以建物老舊、鋼筋裸露、陽台坍塌，業已危及公共安全為由，發函要求原告等人於106年8月15日搬離系爭攤（鋪）位，有被告市場處106年7月14日南經處場二字第1060742876號函（本院卷1第55頁）可稽，而後更向臺南地院聲請對原告等人為強制執行，且不斷於行政程序或司法程序中主張上開事由而欲廢市。則被告函文直接影響、限制系爭市場區域內人民財產權及居住自由等權利甚鉅之行政處分，且該廢市之行政計畫涉及麻豆地區土地之特定利用，應屬一行政處分，且該處分之內容及廢市之決定並涉及至少被告3機關之管轄權限，已然符合前揭行政程序法第163條及第164條第1項規定、司法院釋字第709號及第739號解釋所揭櫫之正當行政程序原則，自須踐行計畫裁決程序，並應經強制聽證程序後，始得為本件之廢市決定。然本件被告3機關自始至終均未依法召開並進行聽證程序，斟酌聽證紀錄之結果後作成本件廢市決定，於法自有未合。C.退步言之，姑不論被告函文是否具行政處分之性質，被告於公告廢市並對原告等人為強制執行前，未曾就市場建物進行專業鑑定，即片面主張系爭市場建物老舊已成危樓而有危公共安全，應予廢市，其後更向臺南地院聲請對原告等人強制執行，此一過程皆屬被告單方舉辦說明會並要求原告等人拆遷，從未依法踐行聽證程序，更未曾給予原告等人參與程序表示意見、提出證據或任何申辯以維護權益之機會，即強行將系爭市場廢市，如此蠻橫專斷之作法，顯與司法院釋字第709號、第739號解釋所揭櫫之正當行政程序保障不符，亦使得原告等人淪為「程序之客體」。況從原告等人陳報之系爭攤（鋪）外觀現況照片，建物仍完好堪用（本院卷1第379-425頁），系爭市場於80年間火災後，亦由原告等人將攤鋪重建，更加強結構改建鐵皮屋頂、鋼樑，60年來皆由原告等人無怨無悔地維持該賴以維生之攤鋪，且渡過多次強震仍屹立不搖。故被告一再稱系爭建物已成「危樓」，並提出函文欲證其論述，惟被告函文皆僅為被告片面之詞，並非可採亦非系爭建物確實經過危險建築物之鑑定。至於被告所提示自由時報報導，係報導善化、新化、東區等市場倒塌，並未提及系爭市場有倒塌等問題，與本件顯無關聯性，不足以作為證明系爭市場建物老舊之證據；另山上購物中心勘查照片，亦非系爭市場照片，上開證物均與系爭市場無涉，要不得藉此推論系爭市場亦有公共危險之虞。是被告相關片面之文書僅得稱為被告之主張，而非證明待證事實之證物。是以，被告執此違背正當法律程序之廢市計畫為基礎事實，據而強制要求原告等人拆遷系爭攤（鋪）位，自非適法。

⒋撤銷強制執行事項：被告執系爭契約作為執行名義，向臺南地院行政訴訟庭聲請強制執行，經臺南地院行政訴訟庭囑託同法院之民事執行處為系爭執行程序，並分別訂於106年12月19日、12月25日上午9時40分進行履勘，106年1月22日進行拆除遷讓程序。然系爭契約於103年3月31日使用期限屆至後，如上所述，已形成不定期限租賃之關係，且系爭建物及攤位均屬原告等人所有，被告無權予以收回。是被告於實體法上根本無任何權利得聲請強制執行，為此，原告等人遂提起本件訴訟訴請撤銷系爭執行程序。

⒌本件行政訴訟依行政訴訟法第177條第1項規定，應予裁定停止訴訟程序：本件行政訴訟標的之認定前提，須先確認原告等人為租地建屋之系爭攤（鋪）位房屋所有人及事實上處分權人等民事法律關係，方得進一步認定本件不定期租賃關係存續至房屋不堪使用時。而原告等人業於107年7月2日向臺南地院民事庭提起確認建物所有權存在之訴（案號：108年度重訴字第53號，民事起訴狀見本院卷1第321-332頁），則該民事案件已經訴訟繫屬尚未終結，是依行政訴訟法第177條第1項規定，本件應裁定停止訴訟程序。

㈡聲明：

⒈確認與被告間自103年4月1日起就坐落於系爭市場之攤（鋪）位（如附表2所示)行政契約存在，其期限至上開店鋪、攤位房屋不堪使用時為止。

⒉臺南地院106年度司行執助字第17號攤位遷讓返還強制執行事件之強制執行程序，應予撤銷。

三、被告答辯及聲明︰

㈠答辯要旨：

⒈被告否認原告等人為系爭攤（鋪）位之所有權人：

⑴原告等人所舉依其製作之攤位配置圖(見本院卷1第153頁)標示黃色、粉紅色、綠色攤舖位，多達上百處、字體極小且部分並不清晰，則原告等人應說明系爭攤（鋪）位所有權人之人別、鋪號、門牌號碼等節。

⑵系爭市場建物所有權已經系爭確定民事判決為麻豆鎮公所所有，被告依法承受系爭市場建物所有權，原告等人亦應受系爭確定民事判決理由之拘束：被告並不爭執系爭市場坐落之部分土地，係由麻豆鎮公所以租用或交換使用方式取得土地使用權利。惟系爭市場建築物所有權為麻豆鎮公所所有，早經系爭確定民事判決在案，而判決當事人至少包括當時系爭市○○○○路0○00○00○00○00號」承租人，「原告李清華」所使用「光復路14號」店鋪權利顯輾轉繼受前手再與麻豆鎮公所簽訂租約而來，而上開確定判決既已判認系爭「光復路14號」等房屋產權歸麻豆鎮公所所有，原告李清華自應受此判斷之拘束，不得為相反主張。則原告李清華主張其有系爭攤（鋪）位所有權，舉呈事證不論為稅籍證明書或其與第三人李清發間之契約書，均不能證明其為系爭攤（鋪）位之所有權人，其主張亦無可採。

⑶雖原告等人主張因出資興建而原始取得所有權，惟渠等應負舉證責任，即先提出資興建系爭建築物之例如合約等證據資料，不得空言主張。依原告李清華所提稅籍證明書至多僅得說明其可能因為系爭鋪位現住人或現使用人而為納稅義務人，但不得作為其為系爭鋪位所有權之證明。

⒉被告為系爭市場建物之所有權人並為實際管理使用人，於系爭契約屆期後，自有權收回系爭攤（鋪）位，於法並無不合：

⑴原告與麻豆鎮公所及被告間前就系爭攤（鋪）位係簽訂租賃契約及使用行政契約，明確約定租（使）用之標的為「特定攤鋪位」，無其他解釋空間：不論係麻豆鎮公所或被告臺南市政府承受本件法律關係後，與原告等人簽訂之租賃契約及使用行政契約，均明確約定租用之標的即「特定攤（鋪）位」，無任何文義涉及土地之租用，即兩造間之法律關係，乃係「訂定有期限之攤（鋪）位租賃（使用）關係」至為昭然，無捨此文義而求其他解釋之必要。是原告等人主張兩造間為「租地建屋」之法律關係，與事實及現存事證不符，洵無理由。至於原告等人所舉臺南高分院99年度上字第174號民事判決，涉及市場土地出租人（土地交換使用人）與政府機關間因請求返還土地所生之訴訟爭議，此案情核與本件不同，又因原告等人本非土地租賃契約當事人，自不得援引該民事判決為其有利之主張。更甚者，被告因系爭市場老舊危及公共安全而廢市，將來若主動放棄被告受土地法第103條保護之利益，願終止契約返還土地於第三人，亦不違該法令意旨，原告等人主張更屬無據。

⑵被告於系爭市場103年4月公告停止使用前後，從未中斷對原攤鋪使用人之安置措施。被告為輔導系爭攤（鋪）商，經清查系爭市場占用攤鋪位總數為155攤鋪，即就近至麻豆市五市場營業(相距約100公尺)，於102年7月至11月間即分階段辦理優惠安置，就近開放麻豆市五市場157個攤位予系爭攤（鋪）商承租，於106年10月11日另辦理麻豆市五市場空攤招租並特別函知系爭攤（鋪）商，被告亦曾辦理多場座談會溝通說明搬遷安置事宜，惟系爭市場攤（鋪）商反映冷淡，執著於原鋪位店址，不論被告如何釋出善意溝通，皆不願離開已多處坍塌、鋼筋裸露之攤鋪。依上，原告等人所陳被告對系爭攤（鋪）商沒有合理安置、提供不足攤鋪位使用等語，概與事實不符。

⑶又系爭市場建物老舊，多處坍塌、鋼筋裸露，已危及公共安全，隨時可能令系爭攤（鋪）商及往來民眾發生災損傷亡：A.系爭市場自啟用迄今逾60年，因建築物老舊，已多處鋼筋裸露，多處崩壞坍塌，依被告管理巡查結果，有多處位於市場通道上店鋪陽台崩塌、市場通道之天花板崩落、攤台破損等情，有現場照片可稽(本院卷1第453-465頁），逢連日雨水後，系爭建物時有發生水泥塊無預警掉落之情事。被告為免危及公共安全，公告於103年4月1日起停止系爭市場使用，並另函知原告等人不再辦理續約，限期搬遷返還攤鋪位之函文中，數度重複提醒系爭市場建物老舊有危及安全之警語，有被告經發局103年2月21日南市經場二字第1030150877號函、被告市場處104年7月1日南經處場二字第1040610992號函可稽。惟原告等人迄今仍以僥倖觀望之心態繼續使用，堅稱系爭建物未達不堪使用，執意繼續營業，不接受任何安置；然系爭老舊危險建物已存在一望即知之公共安全危害，依系爭建物現況，不待本件訴訟3年後終結，隨時可能令攤商及往來民眾發生災損傷亡。B.在105年2月6日清晨發生美濃地震，眾所皆知造成南部地區重大傷亡損害，而臺南市亦有多處市場倒塌，被告所轄之公有「山上購物中心」，為78年間建興完成之地上2層之鋼筋混凝土造建築物，亦因該次地震造成建築物倒塌，甚至壓損鄰房（本院卷1第471-473頁），幸而地震於凌晨發生，始未造成市場內攤商及民眾傷亡。觀之本件啟用逾60載且險象環生之系爭市場，已時有發生無預警水泥塊崩落之情，不容任一方心存僥倖，是應予駁回原告之訴。

⑷又被告作為系爭市場之使用管理機關及所有權人，據行政契約條款聲請逕為執行，乃機關依契約及法令收回公有財產之行為，並無對原告等人作成行政處分，不涉及限制人民財產權及居住權之事項，則原告等人依據行政程序法第163條、第164條第1項及司法院釋字第709號、第739號意旨，指摘被告未踐行正當程序等語，純屬混淆視聽，顯不足採。況被告就系爭市場停止使用及協調攤商搬遷安置過程，確曾於系爭契約屆期前後，多次進行協調及座談說明會，迄今仍在協調安置攤商遷至臨近第五公有市場經營，被告善意協助人民立場從未改變，可由被告經發局102年3月25日南市經場二字第1020222087號開會通知單（本院卷3第61-62頁）、被告市場處102年6月13日南經處場二字第1020489581號開會通知單（本院卷3第63-64頁）及系爭市場辦理停止使用說明會資料（本院卷3第65-66頁）等資料可稽。

⒊本件並無消滅或防礙被告請求執行之事由發生，原告提起本件債務人異議之訴求為撤銷系爭執行程序，顯無理由：被告前於104年11月對原告等人聲請系爭執行程序，執行名義即為系爭契約，依據系爭契約第14條：「乙方如有違反本契約之約定者，同意接受甲方依行政程序法第148條規定，以本契約為強制執行之名義逕為執行。」(部分契約執行約款訂於第16條：「乙方依本契約所負擔之義務不履行時，同意接受甲方依行政程序法第148條規定，以本契約為強制執行名義逕為執行。」)是契約相對人即原告等人負有契約期間屆滿返還系爭攤（鋪）位之義務，原告等人卻於契約期滿拒予返還，屬違反契約或不履行義務情形，被告依據系爭契約條款聲請逕為執行，自屬合法有據。又原告等人未能證明有何等消滅或防礙被告依系爭契約內容請求執行之事由發生，自無從阻斷被告依法聲請之系爭執行程序，是原告等人提起本件債務人異議之訴，請求撤銷系爭執行程序，顯無理由，請予駁回。

㈡聲明：原告之訴駁回。

四、爭點：

㈠系爭攤（鋪）位使用之法律關係為何？

㈡原告主張其等取得系爭攤舖所有權，與攤舖坐落之市場基地有「租地建屋」關係 (行政契約)，其期限至上開店鋪、攤位房屋不堪使用時為止，是否有據？

㈢原告有無消滅妨礙執行名義之事由存在，其請求撤銷系爭執行程序是否有理由？

五、本院的判斷：

㈠系爭市場設立始末及三方(土地所有權人、麻豆鎮公所、攤商)法律關係之說明：

⒈緣前麻豆鎮公所為於系爭市場所在土地營建市場並遷移在營建市場用地區域之住民即案外人石論、石條、石文宇、石文琳、石烈、石茂己、石登、林大抄、郭茂寅等人，乃與案外人王水儀於39年4月20日簽訂契約，雙方約定以麻豆鎮公所向郭八房祭祀公業所租用面積1分9厘4毛7糸土地，與王水儀部分土地無限期交換使用，市場所在地之土地所有人，則分別遷移至交換土地，後麻豆鎮公所興建系爭市場等情，此有臺南高分院99年度上字第174號民事判決可資參照(見本院卷1第355-362頁)，並經本院調閱上開案卷核閱屬實，堪以認定。

⒉其次，系爭市場現所在地坐落地號(參本院卷3第149頁)分別為麻豆區穀興段土地，而所有人分別為第3地號(祭祀公業郭八房)、第4地號(石基清等)、第5地號(祭祀公業郭八房)、第7地號(林金鐘等)、第8地號(林金鐘等)、第9地號(林金鐘等)、第14地號(郭玉輝等)、第16地號(郭玉輝等)、第17地號(郭玉輝等)、第18地號(中華民國)、第19地號(林金鐘等)、第20地號(王兩成等)、第21地號(林金鐘等)、第22地號(臺南市)、第103地號(林大義等)等，亦有土地登記簿謄本在卷可參(見本院卷3第157-196頁)。此外，市場所在基地中第103地號土地即重測前麻豆段1122、1122-4、1123、1123-2地號土地，於交換使用前原屬林傳隆、林大義等之被繼承人林漳榮所有，而林漳榮前以麻豆鎮光復路6、12、14、16、18號建物係麻豆鎮公所違法轉租予承租人興建，而有後述臺南高分院58年度上字第2317號民事判決相關爭訟事實及理由之引用(見本院卷1第247-250頁)，併予敘明。

⒊再者，系爭市場土地上之攤舖，現攤號251-259及其向東延伸之攤舖、店鋪)坐落土地為穀興段4、23號土地(見本院卷3第149頁、第319頁)，該土地現所有權人為陳盈伶、石文琳、石基清等，前曾訴請法院分割共有物，該案之被告石昆龍於審理中曾陳述：「穀興段第4、23地號土地原本為同一家族居住在上面，39年時，麻豆鎮公所要求搬走，因為當時麻豆鎮的市場被火燒掉，要用系爭2筆土地蓋市場，又不向共有人徵收。麻豆鎮公所有協調別的地主的土地讓被告等人放置原來的建物，被告等人搬走後，其中有部分的親屬因為經濟狀況不好，就把土地應有部分轉賣出去，輾轉由該案之原告取得土地之應有部分，該案之兩造均無地上物在該2筆土地上，該2筆土地上目前是市場」，該分割共有物案經法院審理後，認穀興段4、23地號土地因現況為市場攤鋪位，應予變價分割等情，亦有臺南地院101年度重訴字第4號民事判決在卷可稽(見本院卷3第139-148頁)。

⒋合上情以觀，系爭市場所在基地，土地所有權人多數為私人所(共)有，因麻豆鎮公所為興建市場，以交換使用方式取得安置基地後，即將當時市場基地所有權人，遷往交換使用之土地(互為租賃)，而麻豆鎮公所並因而取得市場基地使用權利。此外，系爭市場基地中穀興段103地號土地（即原麻豆鎮麻豆段第1123、1122號）原所有權人林漳榮前以麻豆鎮公所有「轉租基地」於他人（攤商）訴請拆屋還地，法院審理後認定麻豆鎮公所並無承租人轉租基地於他人之情事，亦有臺南高分院58年度上字第2317號民事判決附卷可參(見本院卷1第247-250頁)。依此事例，亦堪認麻豆鎮公所並無轉租其因交換使用而取得之系爭土地予攤商。

⒌綜上，系爭市場之基地及其上攤舖位，現有三方主體(土地所有權人、被告、攤商即原告等)存在，其中關於「市場基地」利用即得於基地上為攤舖位興建，存在於被告與土地所有權人間；關於「攤舖位」租賃使用之法律關係(簽訂及是否已終結)，則存在於原告與被告間，且其法律關係次第發生，即被告先取得土地使用權利並興建攤舖位，其後再將攤舖位出租或提供與原告使用。而原告與基地所有權人間，則無任何使用法律關係之連結。

㈡坐落系爭市場土地上攤舖、店鋪所有權之認定：

⒈查坐落系爭市場土地之攤舖使用現況【詳如平面配置圖(見本院卷3第319頁)及附表2各攤號現況照片】，大抵可分為3類：

⑴臨街店鋪：亦即臨中正路（平面配置圖東側攤號268-293號）、臨光復路（平面配置圖南側，攤號230、231、294部分）、臨平等路（平面配置圖西側，攤號234至259部分）、臨忠孝路（平面配置圖北側攤號260至267部分）等磚造型態店鋪。

⑵開放型之舖位：即在上開臨街店鋪內圍，於屋頂下以泥作或木作搭建之開放型鋪位，如攤號100、103、106、108、110、112、113、115、117、118、119、123、149、161等肉類或熱食舖。

⑶封閉型鋪位：在上開臨街店鋪內圍，於屋頂下以木板或鐵皮間隔，臨走道部分則以鐵捲門為區隔並為防閑設施(如攤號6、14、15、17、18、23-29、43、48-50、73-74、76、78、79、85-86、88、176-177、194、199、200、201、203、213、215-219、222、226-229等)。

⒉系爭市場內攤舖及臨街店舖所有權於改制前為麻豆鎮公所所有：

⑴建築法令部分：33年9月21日修正通過之建築法第9條規定：「公有建築，應由起造機關將核定或決定之建築計劃、工程圖樣及說明書向市縣主管機關請領建築執照。」第10條規定：「私有建築，應由起造人備具建築申請書，連同建築計劃、工程圖樣及說明書，呈由縣市主管建築機關核定之」。

⑵查系爭市○○○○○○○鎮○○段○0000○0000號地號土地店鋪建物所有權誰屬，原土地所有權人林漳榮以上開土地固係出租於麻豆鎮公所興建市場，然麻豆鎮公所未自行營建市場，反轉租供攤商建築房屋，已違反民法及土地法之強制規定，乃依法終止租約並訴請麻豆鎮公所及當時店鋪建築物或攤位使用人拆屋還地，該案第一審(臺南地院58年度訴字第443號判決)雖認定建築物屬案外人陳四哥、陳弟、李天才、李再傳、郭鐘興等人興建，而為麻豆鎮公所應與陳四哥(土地使用人)將其上建物拆除並返還土地之判決(見本院卷3第133-138頁)。該案上訴後，臺南高分院58年度上字第2317號民事判決(見本院卷1第247-250頁)有關市場之攤位店舖何人興建一節，認定訟爭之攤舖位為麻豆鎮公所所有，理由則以：A.臺南縣政府59年4月3日南府建土字第15675號函記載：「查麻豆鎮公所呈送該鎮中央市場店鋪假建築申請案，本府曾以41年1月25日子有府瑞建土字第1897號復文表復以：（一）呈暨附件均悉（二）所送該鎮中央市場店鋪假建築申請書經查尚合准予備查（三）希知照，至於該建築申請人為麻豆鎮鎮長張掖」等語，足證系爭市場係麻豆鎮公所所建造。B.至該案證人韋正雄雖曾證述：「外面市場店舖是私人捐獻建築的，十年不付租金，期滿後產權歸鎮公所，上述房屋，非系爭房屋」等語，縱認該案訟爭之攤位店鋪非麻豆鎮公所出資所建，然申請建築執照既以麻豆鎮公所名義所申請，抑且約定產權仍歸該鎮公所所有，則市場房屋攤位縱有輾轉讓與第三人經營之事實，仍難即認基地承租人有轉租情事。C.該證人所稱私人捐獻興建者係屬外面市場店鋪而非系爭房屋，是則系爭房屋既為麻豆鎮公所所建築，則縱有將店鋪攤位轉讓予第3人，其原有之租賃關係依法仍尚存在。

⑶而上開關於市場店鋪因當時麻豆鎮公所缺乏經費，由私人出資興建但產權仍歸麻豆鎮公所所有，出資者則免納10年租金等情，原告郭清竹於本院準備程序陳述：「第一手的人是市政府交換土地，讓他們興建，興建後公所說這是公有的，要捐給鎮公所，鎮公所說捐給鎮公所10年內不收租金，10年後才收租金，我是向第二手買的，其後我們一直繳納租金，2年或4年換約一次，當時我們有優先權可以承租」等語，亦印證臺南高分院58年度上字第2317號民事判決中證人韋正雄所證述店舖私人出資興建，但產權仍歸屬麻豆鎮公所有之事實。

⑷綜合上開系爭市場建築時之法令及系爭市場建成後之相關爭訟判決理由足知，系爭市場之攤位、店鋪，因屬公有建築，則其起造、興建，依當時之建築法令，均須由麻豆鎮公所並以時任之代表人即鎮長辦理建築執照之申請，其所有人之認定，依建築法法令之規範，自應歸屬麻豆鎮公所，至其中部分店鋪之興建，縱當時麻豆鎮公所短於經費，而有私人出資興建，但亦已約定以10年免租金抵付，期滿後產權仍歸麻豆鎮公所有。是以，系爭市場建物，無論外圍臨路街之店鋪，或中間封閉型或開放型之攤舖，所有權歸屬麻豆鎮公所所有，應堪認定。

⒊原告等縱有出資購買或就攤舖位之整修不因此取得攤舖位所有權：

⑴依原告主張整建時之法令，無從取得所有權：A.36年3月21日訂定89年1月18日廢止之臺灣省零售市場管理規則第21條規定：「(第1項)公有市場攤舖位承租人應利用原有設備營業，不得變更位置、規格及營業種類。如需增加裝置或設備時，應事先繪具圖說敘明理由，報經主管機關同意後始得添置。(第2項)前項添置之設備於契約終了時，應即回復原狀，違者由主管機關以承租人之費用代為拆除。如有損毀原設備情事，承租人及連帶保證人負連帶賠償責任。但另有約定時，從其約定。」再者，88年6月30日訂定99年4月7日廢止之臺灣省零售市場管理規則第22條規範內容同上開36年3月21日訂定之第21條規定。此外，依原告於縣市合併前與麻豆鎮公所簽訂之租賃契約，第12條亦明定：「本契約未約定事項，悉依零售市場管理規則及其有關法令處理之。」(見本院卷1第49頁)。B.由上開改制前之法令及契約約定內容足知，原告即當時之攤舖位承租人，於租賃期間，若欲添置裝置設備，依上揭臺灣省零售市場管理規則規定，皆需報經主管機關同意，契約終了時，並負回復原狀義務，則依此攤商即原告縱有於租賃關係存續期間為裝備修整，顯無從因此就租賃物之整建而取得所有權。

⑵依民法租賃之規定，攤商即原告就租賃物為有益費用之支出亦無從取得建物所有權：A.按「承租人就租賃物支出有益費用，因而增加該物之價值者，如出租人知其情事而不為反對之表示，於租賃關係終止時，應償還其費用。但以其現存之增價額為限。」民法第431條第1項定有明文。又「承租人之現存有益費用償還請求權，與其在租賃關係終止後所負返還租賃物之義務，非有互為對價之關係，不得藉口其支出之有益費用未受清償，即拒絕租賃物之返還」最高法院33年上字第2326號判例亦可資參照。B.本件退步言之，縱認原告所舉另案(臺南地院108年度重訴字第53號)證人陳壹峰、許昭琳曾證述其等於系爭市場於80幾年間火災後曾前往搭建柱子、結構或鐵厝等證言為真(見本院卷3第37-55頁)，亦即原告等確曾就系爭攤舖位修繕整建，並支出有益費用，而麻豆鎮公所未為反對之表示，然依上開說明，關於就租賃物所為有益整建部分，仍僅屬原告等於租賃關係終止後，得否另外請求給付相當於不當得利之有益費用問題，原告等主張已因此取得攤舖位所有權，顯不足採。

⑶至原告李清華主張光復路14號店鋪(即現攤號231號店鋪)權利係其父輾轉買受，並提出稅籍證明書以證明光復路14號店鋪所有權。然原告李清華所提出之稅籍證明多僅得說明其可能因為系爭鋪位現住人或現使用人而為納稅義務人，但不得作為其為系爭鋪位所有權之證明，其此部分之主張，並無足採。

㈢系爭市場現有攤舖之使用法律關係為行政契約，兩造亦不存有「租地建屋」之契約關係：

⒈攤舖、店鋪使用法律關係之始末：查關於系爭市場攤舖、店鋪之使用，茲以原告許秀薇為例，即曾與被告(含改制前麻豆鎮公所)分別簽訂「臺灣省臺南縣麻豆鎮公有零售市場中央市場店鋪攤位租賃契約書(見本院卷1第49頁)、「臺南縣麻豆鎮公有零售市場中央市場店鋪攤位租賃契約書(98年7月1日-100年6月30日)」(見本院卷1第51-52頁)。原告等最近一次，則於100年至102年間，分別與被告臺南市政府，簽訂系爭契約，約定由被告提供系爭攤鋪予原告使用，且約定使用期間至103年3月31日止(見臺南地院104年度行執字第33號執行卷-行政契約卷全宗)。

⒉系爭契約之定性：

⑴按「行政機關基於其法定職權，為達成特定之行政目的，於不違反法律規定之前提下，自得與人民約定提供某種給付，並使接受給付者負合理之負擔或其他公法上對待給付之義務，而成立行政契約關係。」業據司法院釋字第348號解釋在案。又所謂行政契約，係指以公法上法律關係為契約標的（內容），而發生、變更或消滅行政法上之權利或義務之合意而言（行政程序法第135條規定參照）。又契約之法律性質，究屬公法性質，抑或私法性質，應從客觀上契約之內容綜合予以判別，如契約係以公法上應予規範之事實為標的，特別是契約中所設定之義務或權利具有公法上之性質，即可認定係公法契約。

⑵次按「……營造物之公有市場，有關機關原以租賃方式，出租與民眾使用，改制前行政法院55年判字第10號判例，即認其利用關係純屬私法上之權利義務關係，嗣有關機關於69年間將營造物利用規則即市場管理規則，予以修改以核准使用代替承租，以核准許可書代替租約，不收租金而徵收年費，採撤銷使用許可，而非解除契約作為終止利用關係，則公有市場與利用人間變更為公法關係，改制前行政法院70年度判字第855號判決，亦認可此項利用關係為公法關係，因而如有爭執自可依法提起行政訴訟。」最高行政法院91年7月份庭長法官聯席會議(一)可資參照。

⑶系爭契約所依據之零售市場管理條例將公有市場攤鋪之使用定性為公法上法律關係：A.查96年7月11日立法院制定公布施行「零售市場管理條例」，被告臺南市政府於93年4月20日制定公布施行「臺南市零售市場管理自治條例」（下稱市場自治條例，業於101年8月31日廢止）。而零售市場管理條例第1條規定：「為加強零售市場之輔導管理，維持市場秩序，維護消費者權益……。」第9條第1項規定：「公有市場之攤（鋪）位使用優先順序如下：一、原與設立公有市場之主管機關訂有使用市場攤（鋪）位契約者。……。」第10條第1項及第2項規定：「（第1項）申請使用公有市場攤（鋪）位，應填具申請書，向設立公有市場之主管機關提出；經核准後……始得營業。（第2項）……營業後未經設立公有市場之主管機關核准，不得擅自停業。」第11條規定：「（第1項）公有市場攤（鋪）位之使用期限，以4年為限。（第2項）前項使用期限屆滿時，原使用人得於期滿6個月前『申請』繼續使用；設立公有市場之主管機關應在使用期限屆滿前為『准否』繼續使用之決定。」第12條規定：「（第1項）公有市場攤（鋪）位使用人應按期繳納使用費及自治組織管理費。使用期限屆滿尚未繳清者，不得申請或繼續使用。（第2項）前項使用費之收費項目及數額標準，由設立公有市場之主管機關定之……。（第3項）公有市場攤（鋪）位使用人……自繳納期限屆滿之次日起，每逾2日按所滯納數額之百分之1加徵滯納金……。」第13條規定：「公有市場攤（鋪）位使用人停業7日以上者，應經設立公有市場之主管機關核准……。」第14條第1項規定：「公有市場攤（鋪）位使用人應利用原有設備營業，不得變更位置、規格及營業種類。如需增加裝置或設備時，應事先繪具圖說敘明理由，報經設立公有市場之主管機關同意後，始得添置。」（市場自治條例第1條、第8條第1項、第9條第1項、第10條第1項、第10條、第11條、第12條、第13條第1項、第27條分別有相同內容之規定）。B.綜合上開規定可知，零售市場管理條例及市場自治條例均係為奠定零售市場現代化基礎，規範零售市場經營管理基本原則所制定，且由上開申請使用公有市場攤（舖）位，須經主管機關核准；使用期限屆滿須得主管機關核准始得繼續使用；停業須經主管機關核准；逾期繳納使用金係加徵滯納金而非支付違約金；有違規情事者，主管機關得單方片面終止契約，而非解除契約等規定，應認依上開條例所規範公有市場攤（舖）位之使用關係，係屬公法上法律關係，核與民法上之租賃關係有別。

⑷系爭契約具有達成一定行政任務之目的：A.依兩造簽訂之系爭契約第1條第2項約定：「使用期滿，乙方有意繼續使用者，應於使用期屆滿前6個月內自動向甲方申請繼續使用，經甲方同意後另定書面使用行政契約，……有違反臺南市零售市場管理自治條例之規定，未改善者，不得申請繼續使用。契約期滿使用關係當然消滅，由甲方收回攤鋪位另行處理。」第10條約定：「臺南市零售市場管理自治條例規定為本契約約定事項，有關市場攤舖位之使用、管理、變更使用人名義等相關規定，悉依該自治條例及相關規定辦理，該自治條例如有修正，從其修正後之規定。」依上開約定內容，可知系爭契約另以概括條款將市場自治條例之規定，納入適用於系爭契約。亦即系爭契約所約定之當事人權利義務，大致上係依上開條例規定內容予以設定，可見系爭契約具有達成一定行政任務之目的。B.又審視系爭契約第3條約定內容，原告未繳納約定使用費者，負有加徵滯納金之義務。依第6條約定內容，被告就市場之公共秩序及環境衛生，有派員督導管理之權利義務。依第7、8條約定內容，原告之營業種類、規格等，須受限制，並應遵守一定限制之營業規範，可知原告依系爭契約及上開條例所負擔之契約義務，應非單純之私法上義務。再者，依系爭契約第5條、第7條約定內容，均賦與被告享有單方片面之契約終止權，但原告對系爭契約之續訂、終止，而無相對應之權利，足見雙方當事人於系爭契約之法律關係處於不平等之地位。且細繹上開行政契約，均有第12條如有涉訟以本院為管轄法院；第13條約定契約未盡事宜，適用行政程序法等有關法令之規定，並準用民法相關規定，契約內容如生疑義，由被告依公平合理原則解釋之；第14條約定原告如有違反契約之約定者，同意接受被告依行政程序法第148條規定，以本契約為強制執行名義逕為執行；此項約定業經臺南市市長依行政程序法第148條第2項規定認可，是原告等使用系爭店鋪，即係因與被告簽訂行政契約而生。

⒊綜上，系爭市場自39年興建至今，已歷相當歲月，其中如上所述於公有零售市場條例制定前即於店鋪、攤舖經營者，依「臺灣省臺南縣麻豆鎮公有零售市場中央市場店鋪攤位租賃契約書」「臺南縣麻豆鎮公有零售市場中央市場店鋪、攤位租賃契約書」而與麻豆鎮公所約定，則斯時攤舖之使用人與麻豆鎮公所之關係，於屬私法上或公法上法律關係之判斷，或可認定屬私法上之租賃關係，然零售市場管理條例施行後，被告臺南市政府既均以市場管理條例之規範內容與攤舖使用人而為上開約定，則公有攤（鋪）位使用人與該公有市場主管機關間，即屬公法上公物之使用關係，已非民法上之租賃關係，且依卷附之系爭契約內容觀之，均以達成一定行政任務之目的，故系爭契約為行政契約，堪以認定。再者，系爭市場現存之三方法律關係中(土地所有權人、被告、原告等攤商)，原告與被告間始終存續者，僅為攤舖位租賃使用之法律關係，原告就市場基地之利用，並無任何法律關係之連結，均如前述，故原告主張因其等就攤舖位已取得所有權，復與坐落之基地存有「租地建屋」之關係，改制前之麻豆鎮公所及改制後之被告向原告收取租金之行為，僅係立於「土地出租人」地位，收取租金云云，亦不可採。

㈣原告起訴為第1項聲明之請求並無理由：

⒈應適用之法律：按「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」行政訴訟法第6條第1項定明文。又所謂「法律關係」乃係指一種法律上之關聯，且係據一特定具體之事實而發生，而其發生係針對一公法上之規定，該規定旨在至少對兩位法律主體間之關係加以規定，亦即係由權利、義務所構成；而得為確認標的之法律關係固包括法律關係之整體暨其中可獨立之個別權利、義務或法律效果。

⒉原告第1項聲明合乎起訴要件：本件原告聲明第1項求為判決「確認與被告間自103年4月1日起就坐落於系爭市場之攤（鋪）位（如附表2所示）之行政契約存在，其期限至上開店鋪、攤位房屋不堪使用時為止。」係以其等原與被告簽訂行政契約，雖使用期限已屆，其等依兩造間租地建屋之行政契約(見本院卷3第12頁)，仍得續使用攤舖位至不堪使用之日為止，因本件兩造原均簽訂行政契約在卷，本件復屬行政契約終結後，原告得否就攤舖繼續使用衍生之爭議，其仍屬公法紛爭事件，原告提起此部分確認訴訟，應已備起訴之要件，至其請求確認之內容是否成立，則屬其確認訴訟有無理由之問題，應予說明。

⒊原告第1項聲明並無理由：經查，本件原告第1項聲明，因已涉及市場基地利用，非單純攤舖使用，原已逸出系爭契約範圍，論其主張之實質內容，應屬另一私法上之「租地建屋」契約，原告主張此仍屬「行政契約」，已屬個人主觀見解，並非有據。退步言之，系爭契約屆至後，原告就坐落系爭市場基地上之攤舖位並無所有權，就攤舖所在基地亦無任何使用權源，均經本院釐清如前，則依此客觀存在之情況，亦不存有原告主張屬公法性質之租地建屋(行政)契約存在。從而，原告所為訴之聲明第1項請求，為無理由，應予駁回。

㈤被告辦理本件執行程序均屬適法有據：

⒈按行政程序法第148條第1項規定：「行政契約約定自願接受執行時，債務人不為給付時，債權人得以該契約為強制執行之執行名義。」

⒉查原告等人與被告臺南市政府簽訂之系爭契約，已如上述，而原告等人使用系爭攤（鋪）位，契約期間至103年3月31日止，後被告臺南市政府以系爭市場建物老舊、鋼筋裸露、陽台坍塌，業已危及公共安全為由，以103年3月3日府經場二字第1030184080號公告自103年4月1日起停止使用，並另行限期函請原告等人搬離並至被告市場處辦理返還攤（鋪）位點交事宜。因原告等人並未遵期辦理，被告遂持系爭契約為執行名義向臺南地院聲請強制執行。

⒊次查，原告之所以使用系爭攤舖、店鋪，純係出於兩造簽訂之行政契約之約定，亦如上述，而系爭契約第14條約定：「乙方如有違反本契約之約定者，同意接受甲方依行政程序法第148條規定，以本契約為強制執行之名義逕為執行」，可知系爭契約已有約定自願接受執行之規定，則被告依上開規定意旨，於債務人即原告拒絕返還攤位時，以以該契約為強制執行之名義，向臺南地院行政訴訟庭聲請執行，並無違誤，是原告主張被告不得依系爭契約為執行，亦無理由。

⒋原告就系爭執行程序並無消滅或妨礙執行債權人請求之事由：

⑴強制執行法第14條第2項規定：「執行名義無確定判決同一之效力者，於執行名義成立前，如有債權不成立或消滅或妨礙債權人請求之事由發生，債務人亦得於強制執行程序終結前提起異議之訴。」

⑵經查，本件被告據為執行名義之行政契約，雖無與確定判決同一效力，係屬無實體上確定力之執行名義，由於起訴前未經法院就實體上權利之存否為審查，債務人亦無從就實體上為抗辯，故此項於執行名義成立前所存在實體上權利義務存否之爭執，於強制執行之際，固應許債務人提起異議之訴以為救濟。惟查，本件原告就被告所為執行之聲請，原告所舉其等就攤鋪位有所有權，且使用期限屆至後，租地建屋之行政契約存續至租賃物不堪使用止等之主張，均不足採，亦如前述，則其所舉事由，顯非屬執行名義成立前具消滅、妨礙執行債權人請求之事由，堪以認定。從而，原告第2項之聲明即求為判決將臺南地院106年度司行執助字第17號攤位遷讓返還強制執行事件之強制執行程序撤銷，亦無理由，應予駁回。

㈥被告為廢市之決定及其後之安置係別一問題：查上開公有市場攤舖、店鋪興建後，所有權均歸麻豆鎮公所所有，原告等人歷年以租賃或行政契約而得使用，嗣契約期間至103年3月31日止，後被告臺南市政府以系爭市場建物老舊、鋼筋裸露、陽台坍塌，業已危及公共安全為由，以103年3月3日府經場二字第1030184080號公告自103年4月1日起停止使用，並另行限期函請原告等人搬離並至被告市場處辦理返還攤（鋪）位點交事宜，亦即本件被告係以行政處分(公告)方式廢除市場，原告等因屬系爭市場攤鋪位使用人，就被告以行政處分方式廢止其使用，並藉此終結該營造物上之各項使用權利，原告等就被告廢止之決定或所稱安置措施是否妥適，原非不得救濟，然此係別一問題（應由主張因該處分而權利受影響者循訴願、行政訴訟為救濟），與本件原告提起之本訴，並無關連，併予敘明。

六、綜上所述，原告主張系爭契約屆至後，其等就現占有使用之攤位、店鋪具有所有權，並與攤舖位所在基地具有「租地建屋」行政契約存在，原告自得起訴確認此一法律關係存在；而租地建屋之行政契約，亦屬執行債務人於臺南地院執行程所具消滅或妨礙債權人請求之事由，而得訴請撤銷系爭強制執行程序，均無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，故原告聲請本件裁定停止訴訟（本院卷2第17-19頁），已皆無必要；且兩造其餘攻擊防禦方法，均核與本件判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。

七、結論：本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。

高雄高等行政法院第三庭