臺中高等行政法院判決

上訴人

台灣中油股份有限公司

代表人

林聖忠

訴訟代理人

薛進坤律師

被上訴人

苗栗縣政府

代表人

劉政鴻

上列當事人間因勞動基準法事件，上訴人對於中華民國102年4月23日臺灣苗栗地方法院101年度簡字第11號行政訴訟判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、緣行政院勞工委員會中區勞動檢查所（下稱中檢所）於民國100年11月7日至上訴人所屬天然氣事業部北區營業處實施勞動檢查及上訴人於100年11月9日派員攜帶資料至中檢所接受檢查結果，發現上訴人未將勞工楊應火之「全勤獎金」新臺幣（下同）2,288元計入工資，據以計算發給楊應火之100年9月份延長工作時間之工資，認上訴人有違反勞動基準法第24條之規定。案經被上訴人審查屬實，遂依勞動基準法第79條第1項第1款之規定，以101年3月22日府勞資字第1010054305號違反勞動基準法罰鍰處分書，裁處上訴人罰鍰2萬元。上訴人不服，提起訴願，遭訴願決定駁回後，提起行政訴訟，案經臺灣苗栗地方法院行政訴訟庭於102年4月23日以101年度簡字第11號判決（下稱原判決）駁回，上訴人不服，提起本件上訴。

二、本件上訴人於原審起訴主張略以：㈠上訴人為實施用人費率單一薪給制度之國營事業，將實施前原有現金待遇及供應性待遇納入，由於全勤獎金非屬全面性給與（僅限發給雇用人員）且為附加條件之不確定給付，故不列入單一薪給計算內涵，並依經濟部規定亦不列入加班費計算內涵，且全勤獎金是否為工資，實務上尚無定論。㈡依國營事業管理法第6條規定：國營事業除依法律有特別規定者外，應與同類民營事業有同等之權利與義務。第14條規定：國營事業應撙節開支，其人員待遇及福利，應由行政院規定標準，不得為標準以外之開支。又依行政院頒訂之「公營事業機構員工待遇授權訂定基本原則」等規定，經濟部曾以101年6月21日經營字第10103514220號函釋，該部各事業所屬勞工不分派用（即公務員兼具勞工身分者）或雇用（即純勞工身分者）人員，其加班費工資計算內涵均係按各事業機構人員單一薪給之計算基礎給與。上訴人自77年4月15日依勞動基準法第70條規定，訂定「台灣中油股份有限公司工作規則」迄今，依該規則第39條規定：「工作人員薪（工）資、獎金及津貼標準依經濟部及本公司規定辦理。」又上訴人為行政院經濟部所屬事業機構，人事薪資事項皆受經濟部高度管制，縱使存有未將全勤獎金併為加班費計算基準之事實，亦為依法核算，是上訴人對於違反勞動基準法相關規定，實無何故意過失可言，自無可歸責等情。並聲明求為判決訴願決定及原處分均撤銷。

三、被上訴人則以：㈠勞動基準法旨在保障勞工勞動條件之最低標準，雇主應有遵守該法律之義務。本案據上訴人代表鍾志強談話紀錄及所提供之勞工楊應火出勤概況報表、工資明細資料及工作日報表顯示，上訴人所屬天然氣事業部北區營業處（苗栗供氣中心中平配氣站）所僱勞工楊應火為公營事業單位內「純勞工」身分，延長工時工資計算依行政院勞工委員會87年6月6日（87）台勞動2字第020940號函釋，關於適用勞動基準法之公營事業單位「純勞工」之加班費應以該法第24條規定標準發給，計算加班費之工資應依該法第2條第3款工資定義辦理。㈡又勞動基準法施行細則第10條並未將全勤獎金列入非屬工資項目，本件全勤獎金是僱用人員全月未請假者而發給，是上訴人所發放之全勤獎金係以勞工出勤狀況而發給，具有因工作而獲得之報酬之性質，則屬工資範疇，依行政院勞工委員會中區勞動檢查所檢附工資資料，上訴人所僱勞工楊應火為純勞工身分，自應依前開規定，將其全勤獎金應列入工資項目，依勞動基準法第24條規定標準發給加班費，上訴人所稱實施單一薪給制云云，自非可採，故上訴人違法事實，洵堪認定。從而被上訴人據依首揭規定處上訴人罰鍰2萬元，並無違法或不當。本案上訴人所訴非有理由，委無足採等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回上訴人之訴。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，判決駁回上訴人之訴，其理由略以：㈠上訴人及勞工楊應火均為勞動基準法第2條第1、2款所規範之勞工及雇主。又關於「全勤獎金」主管機關行政院勞工委員會於87年9月14日曾以（87）台勞動二字第040204號函釋：勞動基準法第2條第3款工資定義，謂勞工因工作而獲得之報酬，故全勤獎金若係以勞工出勤狀況而發給，具有因工作而獲得之報酬之性質，則屬工資範疇。至平均工資之計算，同條第4款定有明文。依此，全勤獎金亦屬上開第3款所定義之工資。針對公營事業單位員工之加班費計算適用關係，主管機關行政院勞工委員會曾於87年6月6日以（87）台勞動二字第020940號函示：關於適用勞動基準法之公營事業單位，「純勞工」之加班費應以該法第24條規定標準發給，計算加班費之工資應依該法第2條第3款工資定義辦理；「公務員兼具勞工身分者」之加班費，依勞動基準法第84條後段但書規定，亦應依該法第24條規定標準發給。惟計算加班費之工資，應依該法第84條前段規定適用公務員法令之薪資定義辦理。上開主管機關就「全勤獎金」亦屬工資，以及公營事業單位勞工亦適用勞動基準法第24條規定所為之函釋，符合勞動基準法之立法目的，且為貫徹憲法保障勞工生活與勞工權益之意旨，復未逾越勞動基準法第24條、第1條、第2條之目的性解釋，自得採用。是公營事業中具純勞工之身分者，關於延長工作時間工資之計算，自亦應一體適用勞動基準法第24條之規定，避免法律之適用，因勞工係服務於私人事業單位或公營事業單位，而有不合理之差別待遇。㈡本件兩造對於楊應火具純勞工身分及其100年9月之加班時數，上訴人未將勞工楊應火之「全勤獎金」2,288 元計入工資，據以發給楊應火100年9月份延長工作時間之工資等各節，均不爭執。則楊應火既具有勞工之身分，復有延長工作時間之事實，則上訴人即應依上開㈡之說明，依法即應將楊應火之全勤獎金計入工資，據以計算發給楊應火之延長工作時間之工資，始合於上揭憲法與勞動基準法之意旨。然上訴人既有上揭違反勞動基準法第24條規定，未將楊應火之全勤獎金計入工資發給楊應火延長工作時間工資之事實，為被上訴人實施勞動檢查時發現，則被上訴人以上訴人違反勞動基準法第24條之規定，應依同法第79條第1項第1款之規定，處以上訴人法定最低度罰鍰2萬元，適用法律並無違誤。㈢勞動基準法第70條第1至4款固規定：「雇主僱用勞工人數在三十人以上者，應依其事業性質，就左列事項訂立工作規則，報請主管機關核備後並公開揭示之：一、工作時間、休息、休假、國定紀念日、特別休假及繼續性工作之輪班方法。

二、工資之標準、計算方法及發放日期。三、延長工作時間。四、津貼及獎金。．．．」，惟此係有關「工作規則」內容，並非關於延長工作時間時工資加給之計算方法，得准許為同法第24條之例外規定。亦即，同法第24條關於延長工作時間時工資加給之計算方法，乃勞動基準法之強制規定最低標準，雇主與勞工訂立之工作規定，依同法第1條第2項之規定，雇主與勞工所訂勞動條件，關於延長工作時間時工資加給之計算方法，即不得低於同法第24條之最低標準。是上訴人主張依國營事業管理法第6條、第14條、行政院頒訂之「公營事業機構員工待遇授權訂定基本原則」等規定，以及勞動基準法第70條規定，訂定「台灣中油股份有限公司工作規則」等等理由，據而主張其所屬勞工應與派用人員一體適用同一標準，不另按勞動基準法第24條之規定，計算關於延長工作時間時工資加給之計算方法云云，即無可採。㈣因公務員與勞工兩者之身分不同、法律上之立足點亦有不同，權利義務自亦有所差異，兩者本無從強行作同一齊頭式規定之必要，否則將兩種性質上本不相同之事務，欲為劃一作齊頭式之規定，要求比附援引適用，非我中華民國憲法第7條所要求的實質平等。因此，上訴人主張其派用人員與雇用人員若依不同之標準計算延長工作時間時工資加給之計算方法，將造成二元管理，亦將引起職員（公務員）援引比照訴求，亦與國營事業管理法規定，國營事業應撙節開支之原則不符云云，亦無可採。㈤行政罰法第11條第2項規定，依所屬上級公務員職務命令之行為，不予處罰。但明知職務命令違法，而未依法定程序向該上級公務員陳述意見者，不在此限。乃有關依上級公務員職務命令有阻卻違法之規定。所謂職務命令，係指個別具體之指示而言。如依所屬上級公務員職務命令之行為，係出於依從所屬長官之命令，乃克盡自己之職務，亦具有阻卻違法之正當事由，故第2項前段規定不予處罰。惟公務員服務法第2條但書所謂屬官對於長官命令之意見陳述，係指公務員對於長官所發之命令，如認有違法、不當或其他不同意見時，得有下情上達之管道，避免發生長官命令恣意獨斷之情形，以期判斷周延；故如行為人明知職務命令係違法，卻未依法定程序向其上級公務員陳述意見，而仍罔顧法令之規定逕為違反行政法上義務之行為者，其本身仍有可非難性，即難認有阻卻違法之正當事由，因此行政罰法第11條第2項但書即參照予以明定，此種情形不在此限。勞動基準法自73年7月30日公布施行至今已逾30年有餘，該法第24條明定關於延長工作時間時工資加給之計算方法，此乃強制規定，上訴人自難諉為不知，又經濟部之上開函釋係牴觸勞動基準法之規定，增加法律所無之限制規定，上訴人罔顧勞動基準法第1條第2項之最低標準強制規定，致損及勞工之權益，亦難謂無故意、過失之違反行政義務責任。是上訴人主張並無違反行政義務之故意、過失，自非有理由。㈥綜上所述，本件上訴人有違反勞動基準法第24條之違反行政義務行為既屬事實，則被上訴人依同法第79條第1項第1款之規定裁罰上訴人最低度之罰鍰，要無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。上訴人訴請撤銷訴願決定及原處分，為無理由，而判決駁回上訴人之訴。

五、上訴意旨略以：㈠上訴人亦依勞動基準法第24條之規定給付員工加班費，僅因「全勤獎金」應否計入加班費而生爭執，原審判決第五點㈠、㈡指述內容，顯有誤解。㈡上訴人依國營事業管理法第14條之規定計算加班費，並無任何違法之處，自不得因國營事業管理法與勞動基準法規定內容不一，而陷上訴人於違法。㈢退步言之，縱原審法院認定本案應依勞動基準法認定加班費之內涵，但國營事業管理法以及行政院與經濟部所頒布之相關函釋，誠屬行政罰法第11條第1項之法令，自得作為阻卻違法之依據。原判決避談國營事業管理法於本案適用之可能，更未考量行政院、經濟部與勞工委員會函釋相互歧異之問題，誠有認事用法違誤之處。㈣原判決並未審究行政罰法第11條之立法理由，逕自將行政院及經濟部具有抽象性、通案性之函釋，曲解為行政罰法第11條第2項之職務命令，亦屬認事適用法令錯誤之處等情。並聲明求為判決⒈廢棄原判決。⒉訴願決定及原處分均撤銷。

六、本院查：

㈠按「為規定勞動條件最低標準，保障勞工權益，加強勞雇關係，促進社會與經濟發展，特制定本法；本法未規定者，適用其他法律之規定。雇主與勞工所訂勞動條件，不得低於本法所定之最低標準。」、「本法用辭定義如左：．．．三、工資：謂勞工因工作而獲得之報酬；包括工資、薪金及按計時、計日、計月、計件以現金或實物等方式給付之獎金、津貼及其他任何名義之經常性給與均屬之。」、「本法所稱主管機關：在中央為行政院勞工委員會；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」、「雇主延長勞工工作時間者，其延長工作時間之工資依左列標準加給之：一、延長工作時間在2小時以內者，按平日每小時工資額加給三分之一以上。二、再延長工作時間在2小時以內者，按平日每小時工資額加給三分之二以上。三、依第32條第3項規定，延長工作時間者，按平日每小時工資額加倍發給之。」、「有下列行為之一者，處2千元以上2萬元以下罰鍰：一、違反．．．第24條．．．規定者。」勞動基準法第1條、第2條第3款、第4條、第24條及第79條第1項第1款分別定有明文。

㈡按勞動基準法第2條第3款將「工資」定義為「為勞工因工作而獲得之報酬」，次將「工資、薪金及按計時、計日、計月、計件以現金或實物等方式給付之獎金、津貼及其他任何名義之經常性給與均屬之。」定義為工資之內涵。而「工資」為勞工因工作而獲得之報酬，其係屬於勞工提供勞務而由雇主所獲致之對價甚明。是以除勞動基準法施行細則第10條所列各款外，不因其係以何名稱給與有所不同。又全勤獎金經行政院勞工委員會87年9月14日（87）台勞動二字第040204號函釋：「全勤獎金若係以勞工出勤狀況而發給，具有因工作而獲得之報酬之性質，則屬工資範疇。」經查：上訴人及勞工楊應火均為勞動基準法第2條第1、2款所規範之勞工及雇主，為兩造所不爭執。又關於「全勤獎金」主管機關行政院勞工委員會於87年9月14日曾以（87）台勞動二字第040204 號函釋：勞動基準法第2條第3款工資定義，謂勞工因工作而獲得之報酬，故全勤獎金若係以勞工出勤狀況而發給，具有因工作而獲得之報酬之性質，則屬工資範疇。至平均工資之計算，同條第4款定有明文。因此全勤獎金亦屬上開第3款所定義之工資。再針對公營事業單位員工之加班費計算適用關係，主管機關行政院勞工委員會曾於87年6月6日以（87）台勞動二字第020940號函釋：關於適用勞動基準法之公營事業單位，「純勞工」之加班費應以該法第24條規定標準發給，計算加班費之工資應依該法第2條第3款工資定義辦理；「公務員兼具勞工身分者」之加班費，依勞動基準法第84條後段但書規定，亦應依該法第24條規定標準發給。惟計算加班費之工資，應依該法第84條前段規定適用公務員法令之薪資定義辦理。上開主管機關就「全勤獎金」亦屬工資，以及公營事業單位勞工亦適用勞動基準法第24條規定所為之函釋，符合勞動基準法之立法目的，且為貫徹憲法保障勞工生活與勞工權益之意旨，未逾越勞動基準法第24條、第1條、第2條之目的性解釋。因而公營事業中具純勞工之身分者，關於延長工作時間工資之計算，自亦應一體適用勞動基準法第24條之規定，避免法律之適用，因勞工係服務於私人事業單位或公營事業單位，而有不合理之差別待遇。再本件兩造對於楊應火具純勞工身分及其100年9月之加班時數，上訴人未將勞工楊應火之「全勤獎金」2,288元計入工資，據以發給楊應火100年9月份延長工作時間之工資等各節，亦均不爭執。則楊應火既具有勞工之身分，復有延長工作時間之事實，上訴人即應依上開之規定及說明，依法即應將楊應火之全勤獎金計入工資，據以計算發給楊應火之延長工作時間之工資，始合於上揭憲法與勞動基準法之意旨。上訴人既有上揭違反勞動基準法第24條規定，未將楊應火之全勤獎金計入工資發給楊應火延長工作時間工資之事實，為中檢所實施勞動檢查時發現，移由被上訴人審查結果以上訴人違反勞動基準法第24條之規定，應依同法第79條第1項第1款之規定，處以上訴人罰鍰2萬元，即本件被上訴人以上訴人計算勞工延長工作時間之工資並未將其之全勤獎金列入，致應加給之延長工作時間之工資低於勞動基準法第24條之規定，乃依同法第79條第1項第1款之規定裁處上訴人罰鍰2萬元，適用法律並無違誤。再「按雇主延長工作時間在2小時以內者，按平日每小時工資額加給3分之1以上，再延長工作時間在2小時以內者，按平日每小時工資額加給3分之2以上。．．．為勞動基準法第24條及第79條所明定。至條文所稱之平日，乃指普通時日而言，與同法第39條、第40條之休假日及停止假期等時日為相對用語，而同法第2條第3項解釋工資定義，謂包括任何名義之經常性給與，即係平日之工資。．．．延長工時工資之給與，僅依工資9,550元計算，而未將全勤獎金及生產獎金併入，既為其不爭之事實，且各該獎金係每月給付，應屬經常性之給與而為工資之範圍無疑。」亦經最高行政法院78年度判字第2138號判決裁判有案，其已闡明全勤獎金係經常性之給付而為工資範疇之意旨，而為最高行政法院向來之見解（最高行政法院99年度裁字第2033號裁定、99年度裁字第516號裁定、99年度裁字第507號裁定參照），從而原判決認事用法並無違誤。

㈢上訴人上訴主張上訴人亦依勞動基準法第24規定給付員工加班費，僅因「全勤獎金」應否計入加班費而生爭執，原判決第五點㈠、㈡所指述內容，易讓外界誤解上訴人並未發放加班費，引發不必要之爭端，原判決將「公營事業純勞工之加班費計算是否一體適用動基準法第24條之規定」列為本案主要爭點，即屬有誤。原判決以「公營事業亦應適用勞動基準法第24條之規定」作為駁回上訴人之訴之理由，即屬認事用法之違誤。惟查，原判決第五點㈠、㈡點為「㈠按我國憲法第153條規定，國家為改良勞工之生活，增進其生產技能，應制定保護勞工之法律，實施保護勞工之政策。為貫徹憲法保障勞工權益，加強勞雇關係，促進社會與經濟發展之基本國策，我國勞動基準法第1條即明示為規定勞動條件最低標準，保障勞工權益，加強勞雇關係，促進社會與經濟發展，特制定本法；本法未規定者，適用其他法律之規定。雇主與勞工所訂勞動條件，不得低於本法所定之最低標準。因此，關於勞工之工資、工作時間、休息、休假、退休、職業災害補償等勞工勞動條件，均應適用勞動基準法之最低標準，並依同法第3條規定適用於同條第1項各款所列之行業；且於85年12月27日修正之第3條條文中增列第3項，規定於87年底以前，除確有窒礙難行者外，適用於一切勞雇關係，確保所有勞工皆得受本法之保障，以貫徹法律保護勞工權益之意旨。事業單位依其事業性質以及勞動態樣，固得與勞工另訂定勞動條件，但依勞動基準法第1條第2項之規定，不得低於勞動基準法所定之最低標準。關於延長工作時間之加給，自勞動基準法施行後，凡屬於該法適用之各事業，均有該法第24條規定之適用，俾貫徹法律保護勞工權益之意旨（並參照司法院大法官釋字第494號解釋意旨）。參照上揭說明，凡勞動基準法公布施行後，屬該法所規範之事業單位，關於勞工延長工作時間之加給，均有勞動基準法第24條之適用，而且不區分勞工係服務於私人企業或國營企業，而有不合理之差別待遇，否則即令法律明文規定，但係恣意的、違反事物本質與合目的性、體系正義或合理關聯性的差別待遇，亦與憲法第7條所規定之平等原則有違。㈡勞動基準法第2條第1款規定：一、勞工：謂受雇主僱用從事工作獲致工資者。同條第2 款規定：二、雇主：謂僱用勞工之事業主、事業經營之負責人或代表事業主處理有關勞工事務之人。第3款規定：三、工資：謂勞工因工作而獲得之報酬；包括工資、薪金及按計時、計日、計月、計件以現金或實物等方式給付之獎金、津貼及其他任何名義之經常性給與均屬之。依上開規定，原告及勞工楊應火均為上開勞動基準法所規第2條第1、2款所規範之勞工及雇主。又關於『全勤獎金』主管機關行政院勞工委員會於87年9月14日曾以（87）台勞動二字第040204號函釋：勞動基準法第2條第3款工資定義，謂勞工因工作而獲得之報酬，故全勤獎金若係以勞工出勤狀況而發給，具有因工作而獲得之報酬之性質，則屬工資範疇。至平均工資之計算，同條第4款定有明文。依此，全勤獎金亦屬上開第3款所定義之工資。再同法第24條規定：『雇主延長勞工工作時間者，其延長工作時間之工資依左列標準加給之：一、延長工作時間在二小時以內者，按平日每小時工資額加給三分之一以上。二、再延長工作時間在二小時以內者，按平日每小時工資額加給三分之二以上。三、依第三十二條第三項規定，延長工作時間者，按平日每小時工資額加倍發給之。』針對公營事業單位員工之加班費計算適用關係，主管機關行政院勞委會曾於87年6月6日以（87）台勞動二字第020940號函示：關於適用勞動基準法之公營事業單位，『純勞工』之加班費應以該法第24條規定標準發給，計算加班費之工資應依該法第2條第3款工資定義辦理；『公務員兼具勞工身分者』之加班費，依勞動基準法第84條後段但書規定，亦應依該法第24 條規定標準發給。惟計算加班費之工資，應依該法第84條前段規定適用公務員法令之薪資定義辦理。上開主管機關就『全勤獎金』亦屬工資，以及公營事業單位勞工亦適用勞動基準法第24條規定所為之函釋，符合勞動基準法之立法目的，且為貫徹憲法保障勞工生活與勞工權益之意旨，復未逾越勞動基準法第24條、第1條、第2條之目的性解釋，自得採用。是公營事業中具純勞工之身分者，關於延長工作時間工資之計算，自亦應一體適用勞動基準法第24條之規定，避免法律之適用，因勞工係服務於私人事業單位或公營事業單位，而有不合理之差別待遇。」，已如前述，其係在闡述不論私人企業或國營企業，其勞工延長工作時間之加給（即加班費）不應有差別待遇；又「全勤獎金」應列入加班費之平均工資計算，不因公營事業或私人企業有所不同，均應依勞動基準法第24條計算加班費。原判決並非指述上訴人未給付加班費，原審判決重點在於闡述「全勤獎金」應列入工資，以加上「全勤獎金」之工資而計算平均工資，並依此計算加班費，其論理並無違誤，上訴人指摘原判決認事用法有所違誤云云，尚非可取。

㈣至上訴人上訴主張⒈上訴人依國營事業管理法第14條之規定計算加班費，並無任何違法之處，自不得因國營事業管理法與勞動基準法規定內容不一，而陷上訴人於違法。⒉退步言之，縱原審法院認定本案應依勞動基準法認定加班費之內涵，但國營事業管理法以及行政院與經濟部所頒布之相關函釋，誠屬行政罰法第11條第1項之法令，自得作為阻卻違法之依據。原判決避談國營事業管理法於本案適用之可能，更未考量行政院、經濟部與勞工委員會函釋相互歧異之問題，誠有認事用法違誤之處。⒊原判決並未審究行政罰法第11條之立法理由，逕自將行政院及經濟部具有抽象性、通案性之函釋，曲解為行政罰法第11條第2項之職務命令，亦屬認事適用法令錯誤之處云云。惟查：原審已就上訴人起訴主張係基於國營事業管理法第14條及經濟部之函釋，實施單一薪給，不另按勞動基準法第24條規定計算延長工作時間時工資加給之計算等語，予以詳細闡明原審判決心證之法律依據及上述起訴理由不採之原因，並指明「經濟部之上開函釋係牴觸勞動基準法之規定，增加法律所無之限制規定，以原告忽視勞動基準法第1條第2項之最低標準強制規定，致損及勞工之權益，亦難謂無故意、過失之違反行政義務責任。是原告主張並無違反行政義務之故意、過失，自非有理由。」（見原判決書第9頁），經核原判決並無違誤。上訴人此上訴意旨無非復執與起訴意旨略同且經原審不採之陳詞，以其主觀歧異之見解，指摘原判決有認事用法之違誤，自難謂其有理由。

㈤綜上所述，上訴人之主張均無可採，原判決將訴願決定及原處分均予維持，而駁回上訴人在原審之訴，核無違誤。上訴論旨，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第236條之2第3項、第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

臺中高等行政法院第二庭