最高行政法院(含改制前行政法院)101年度判字第590號

最　高　行　政　法　院　判　決

101年度判字第590號

上訴人

劉理傑

訴訟代理人

李勝琛 律師

訴訟代理人

王宇晁 律師

被上訴人

考選部

代表人

董保城

上列當事人間考試事件，上訴人對於中華民國100年1月13日臺北高等行政法院99年度訴字第1351號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、被上訴人代表人於民國101年5月20日變更為董保城，業據其提出總統府101年5月18日華總一禮字第10100118560號令，並具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許，合先敘明。

二、緣上訴人於民國（下同）98年10月間，繳驗美國紐約大學（New York University）牙醫學系學位證書、歷年成績單、實習證明等文件影本，報考99年第1次專門職業及技術人員高等考試牙醫師考試（下稱99年第1次牙醫師高考）（按：牙醫師高考，應試全部科目6科，依專門職業及技術人員高等考試醫師牙醫師考試分試考試規則第6條第3項規定，辦理至100年12月31日為止），經被上訴人初審結果，以其未依規定繳驗國內醫療機構出具之實習期滿成績及格證明，以98年11月9日選專字第0983302202號書函通知補繳其在臺實習1年證明書正本。嗣上訴人未於期限內補繳該證明書，經被上訴人提報98年11月16日醫師牙醫師考試審議委員會第10次會議審議結果：「准予報考99年第1次專門職業及技術人員高等考試牙醫師考試分試考試第1試；第1試及格者，應依行政院衛生署98年9月16日修正發布之醫師法施行細則規定，在得提供臨床實作訓練之醫療機構，於醫師指導下完成第1條之4所定之科別及週數或時數之臨床實作，並持有該醫療機構開立之實習期滿成績及格證明後，始得再應牙醫師考試分試第2試。前揭申請報考牙醫師考試之應考人，授權考試承辦單位請應考人更改報考類科為牙醫師考試分試考試第1試後，始得准予應考本次牙醫師考試分試考試第1試。」上訴人於98年11月25日向被上訴人申請將其原報考99年第1次牙醫師高考（應試全部科目6科）類科，更改為99年第1次牙醫師高考分試第1試。被上訴人以98年12月7日選專字第0983302554號函（下稱原處分）告知上訴人上述准予應考之審議結果。上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟，經原審法院判決駁回後，提起上訴。

三、上訴人起訴主張：㈠上訴人取得教育部採認之國外大學-美國紐約大學牙醫學院醫學系學位，亦係修畢所有必修之實習課程，方取得畢業證書，此有上訴人檢附之成績單上明確記載：上訴人修習之課程共有81個，其中21個為實習課程之成績足稽。目前國內、外醫學院校醫學系、牙醫學系畢業生，畢業後繼續從事實習者，為「實習醫師」，依實習醫師制度實施要點，實習場所不限於教學醫院（地區醫院、診所均可），且無實習科別、週數之限制，亦無考評制度，實習年限則為畢業後6年。㈡自32年制定醫師法時起迄今，即均規定須在學期間修畢實習課程，取得畢業證書後，方能應本國醫師、中醫師、牙醫師考試。醫師法第2條、第3條、第4條歷年來雖略有修正，但在國、內外醫學、中醫學、牙醫學教育制度從未改變之前提、事實下，醫師法第2條、第3條、第4條所規定之「實習」，真意係指「在校（在學）期間修習之實習課程」，毋庸置疑。㈢教育部查證上訴人在國外醫學院校修習之課程（含實習課程）後，認與國內醫學院校規定之課程相當，方採認上訴人國外醫學院校之學歷。被上訴人提出之醫師牙醫師考試審議委員會於98年7月8日第7次會議紀錄「案由1」之「說明3」記載足參。㈣被上訴人歷年來審核國內、外醫學院校醫學系、牙醫學系畢業生之「實習成績」，亦均為「在校（在學）修習實習課程之成績」。㈤被上訴人及行政院衛生署透過發布行政命令之方式，變更醫師法第2條、第3條、第4條所謂「實習」之規定，創設：國外醫學、牙醫學畢業生應醫師、牙醫師考試第1試及格後，須在行政院衛生署每年公告之限制容額內，才能由行政院衛生署選配分發進行臨床實作訓練，且於臨床實作訓練，各科別考評成績均及格後，始得應醫師、牙醫師考試第2試等限制之規定，依中央法規標準法第11條、行政程序法第158條第1款規定，以及本院61年判字第169號判例、司法院釋字第367號、第456號、第568號、第598號、第602號、第611號、第620號、第622號解釋意旨，自屬牴觸醫師法第2條、第3條、第4條有關「實習」之規定，並增加國外醫學、牙醫學系畢業生，於通過醫師、牙醫師考試分試第1試，須等待行政院衛生署每年「限額」之選配分發，並依醫師法施行細則第1條之1至第1條之4完成臨床實作訓練後，始得應醫師、牙醫師考試分試第2試之限制，對人民應醫師、牙醫師考試之自由權利，增加醫師法所無之限制，自屬無效之行政命令。㈥行政院衛生署及被上訴人突然於98年9月18日變更醫師法規定「實習」之解釋，創設、限制上訴人：須於牙醫師考試第1試及格後，在行政院衛生署每年公告之限制容額內，經由衛生署選配分發進行臨床實作訓練（附註：若牙醫師考試第1試及格者，未於衛生署當年公告之限制容額內，則無法參與臨床實作訓練，亦不得應牙醫師考試第2試，等同宣告其牙醫師考試第1試及格，無效，須重新再參加牙醫師考試第1試），且於臨床實作訓練，各科別考評成績均及格後，始得應牙醫師考試第2試。實已對上訴人依憲法第18條及醫師法第4條應牙醫師考試之權利產生限制及損害，依行政程序法第8條規定及司法院釋字第525號解釋意旨，上訴人之信賴利益自應受到保護。㈦被上訴人依據之醫師法施行細則第1條之1至第1條之5、專門職業及技術人員高等考試醫師牙醫師考試分試考試規則、國外醫學及牙醫學畢業生臨床實作訓練選配分發作業要點，牴觸、逾越憲法第18條、醫師法第4條之規定，顯已違反法律保留原則。另行政院衛生署及被上訴人於上訴人從國外醫學院校牙醫系畢業後，報考牙醫師考試分試第1試前，突於98年9月18日變更醫師法規定「實習」之解釋，增加上訴人等國外醫學院校畢業生原醫師法所無應醫師、牙醫師考試第2試之限制，且未採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，亦已違反平等原則、誠信原則及信賴保護原則。又行政院衛生署及被上訴人創設、增加：國外醫學、牙醫學畢業生應醫師、牙醫師考試第1試及格後，須在行政院衛生署每年公告之限制容額內，才能由行政院衛生署選配分發進行臨床實作訓練，且於臨床實作訓練，各科別考評成績均及格後，始得應醫師、牙醫師考試第2試等限制，可能演變成即使上訴人等通過牙醫師考試第1試後，等待5、6年仍無法進行臨床實作訓練、長期待業之情形，嚴重影響上訴人等之考試權、工作權，亦明顯違反比例原則，自屬違法，其處分即為無效之行政處分等語，求為判決確認原訴願決定及原處分就上訴人於參加專門職業及技術人員高等考試牙醫師考試分試考試第1試及格後，須依行政院衛生署98年9月16日修正發布之醫師法施行細則規定，在得提供臨床實作訓練之醫療機構，於醫師指導下完成第1條之4所定之科別及週數或時數之臨床實作，並持有該醫療機構開立之實習期滿成績及格證明，始得應牙醫師考試分試考試第2試之行政處分之部分違法。

四、被上訴人則以：㈠上訴人於94年9月間就讀美國紐約大學牙醫學系，迄98年5月畢業，渠於98年10月21日至11月3日報名期間報考系爭考試，係在專門職業及技術人員高等考試醫師牙醫師考試分試考試規則修正發布之後，且查無任何證據足資證明上訴人係因信賴修正前之醫師法或專門職業及技術人員高等考試醫師牙醫師考試分試考試規則等相關規定而至國外就讀醫學院醫學系。上訴人應考資格之審核，自應適用現行規定，與信賴保護原則無涉。㈡按行政院衛生署為依醫師法施行細則第1條之1規定，辦理國外醫學系（科）、牙醫學系（科）畢業生臨床實作訓練之選配分發作業，於99年3月12日以衛署醫字第0990200649號令發布「國外醫學及牙醫學畢業生臨床實作訓練選配分發作業要點」，並於99年5月25日以衛署醫字第0990262059號函送各訓練醫院該署於99年5月22日完成選配分發作業之錄取名單。依前開要點第2點第2項規定，行政院衛生署得依國內醫事人力供需狀況核算，逐年訂定公告選配分發之名額。復依專門職業及技術人員高等考試醫師牙醫師考試分試考試規則第7條規定，上訴人所陳若未於衛生署當年公告限制容額內，則無法參與臨床實作訓練，亦不得應牙醫師高考分試第2試，等同宣告其牙醫師高考分試第1試及格無效，須重新參加牙醫師高考分試第1試云云，純屬法規誤解，亦不足採等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人在原審之訴。

五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠本件上訴人至國外醫學院校牙醫系求學時、畢業後，醫師法施行細則、專門職業及技術人員高等考試醫師牙醫師考試分試考試規則固未有「國內實習期滿成績及格」之限制，但上訴人不能期待法規永不改變，上訴人對應試資格之改變，並非毫無預見，自無從主張信賴利益，原處分依照修改後之法規，同意上訴人先應分試第1試，但必須提出國內實習期滿及格證書方能應分試第2試，已充分考量上訴人應試權益，而為附條件或負擔之授益處分，難謂原處分違反信賴保護原則及誠信原則。㈡行政院衛生署為辦理國外醫學系（科）、牙醫學系（科）畢業生臨床實作訓練之選配實習作業，依醫師法施行細則第1條之1規定之授權，於99年3月12日以衛署醫字第0990200649號令發布「國外醫學及牙醫學畢業生臨床實作訓練選配分發作業要點」，復於99年5月25日以衛署醫字第0990262059號函送各訓練醫院該署於99年5月22日完成選配分發作業之錄取名單，屬於技術性、細節性之規定，與母法並無牴觸，亦未違比例原則及平等原則。另「國外醫學及牙醫學畢業生臨床實作訓練選配分發作業要點」既係顧及指導品質、實習效果而不得不限制每年之實習人數，自可能導致部分已通過牙醫師考試第1試者，無法立即參與實習，該限制有其必要性，難謂侵害上訴人之考試權、工作權及違反比例原則。縱認行政院衛生署選配分發之人數過低，亦不會影響原處分之適法性，上訴人雖主張若未於衛生署當年公告限制實習名額內，則無法參與臨床實作訓練，亦不得應牙醫師高考分試第2試，等同宣告其牙醫師高考分試第1試及格無效，須重新參加牙醫師高考分試第1試云云，惟依專門職業及技術人員高等考試醫師牙醫師考試分試考試規則第7條規定可知上訴人若於第1試及格，於6年內均有參加第2試之機會，原處分依法限制分試第2試之應試資格，並未違反比例原則等語，因將訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。

六、上訴意旨略以：㈠新修訂之醫師法施行細則、專門職業及技術人員高等考試醫師牙醫師考試分試考試規則、國外醫學及牙醫學畢業生臨床實作訓練選配分發作業要點等規定，並未遵守一般法律解釋方法，秉持醫師法第4條施行近32年所謂之實習期滿成績及格，係指在校期間實習期滿成績及格之立法意旨，逾越法律解釋範圍，將應考資格，強行變更解釋為畢業後在國內教學醫院（限制名額）實習期滿成績及格，而增加法律所無之限制。依本院61年判字第169號判例、本院92年度判字第129號及98年度判字第1456號判決、司法院釋字第547號、第611號、第620號、第622號解釋意旨，其解釋顯違反一般法律解釋方法，並逾越立法本旨之範圍，牴觸法律保留原則，原判決認定並未違反法律保留原則云云，自有判決不適用法規或適用不當之違背法令之事實；此外，原判決無視醫師法第4條之立法意旨，認為醫師法施行細則等乃行政院衛生署依醫師法第42條之授權規定，其認定之事實，亦已違背經驗法則及論理法則，而有判決違背經驗法則或論理法則之違背法令。㈡新修訂之醫師法施行細則、專門職業及技術人員高等考試醫師牙醫師考試分試考試規則、國外醫學及牙醫學畢業生臨床實作訓練選配分發作業要點等規定，顯然違反平等原則，並給予國、內外醫學、牙醫學系畢業生應醫師、牙醫師考試機會之差別待遇，依行政程序法第6條規定，及司法院釋字第666號解釋意旨，自有判決不適用法規或適用不當之違背法令等語。

七、本院查：

（一）按「人民有應考試、服公職之權。」「左列資格，應經考試院依法考選銓定之：公務人員任用資格。專門職業及技術人員執業資格。」為中華民國憲法第18條、第86條所明定。而「憲法第86條第2款所稱之專門職業及技術人員，係指具備經由現代教育或訓練之培養過程獲得特殊學識或技能，而其所從事之業務，與公共利益或人民之生命、身體、財產等權利有密切關係者而言。」司法院釋字第453號解釋理由書第1段闡釋在案。又「憲法所定人民之自由及權利範圍甚廣，凡不妨害社會秩序公共利益者，均受保障。惟並非一切自由及權利均無分軒輊受憲法毫無差別之保障：關於人民身體之自由，憲法第8條規定即較為詳盡，其中內容屬於憲法保留之事項者，縱令立法機關，亦不得制定法律加以限制．．．，而憲法第7條、第9條至第18條、第21條及第22條之各種自由及權利，則於符合憲法第23條之條件下，得以法律限制之。至何種事項應以法律直接規範或得委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。．．．。」「關於人民自由權利之事項，除以法律規定外，法律亦得以具體明確之規定授權主管機關以命令為必要之規範。命令是否符合法律授權之意旨，則不應拘泥於法條所用之文字，而應以法律本身之立法目的及其整體規定之關聯意義為綜合判斷。．．．。」分經司法院釋字第443號（解釋理由書第1段）、第506號（解釋理由書第1段）解釋闡釋甚明。準此，應考試、服公職，係人民受憲法保障之基本權利，除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序，或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之；若法律授權以命令為補充規定者，授權之目的、內容及範圍，應具體明確，始得據以發布命令；如僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範。至命令是否符合法律授權之意旨，則不應拘泥於法條所用之文字，而應以法律本身之立法目的及其整體規定之關聯意義為綜合判斷。

（二）次按：

１、專門職業及技術人員考試法第1條、第2條規定：「專門職業及技術人員之執業，依本法以考試定其資格。」「本法所稱專門職業及技術人員，係指依法規應經考試及格領有證書始能執業之人員；其考試種類，由考試院定之。」第3條、第4條、第5條依序規定：「（第1項）專門職業及技術人員考試，得分高等考試、普通考試、初等考試三等。視類科需要，每年或間年舉行一次；遇有必要，得臨時舉行之。（第2項）為適應特殊需要，得舉行特種考試。其分等比照高等考試、普通考試、初等考試三等。」「各種考試，得採筆試、口試、測驗、實地考試、審查著作或發明或所需知能有關學歷、經歷證件及論文等方式行之。除筆試外，其他應採二種以上方式。筆試除有特別規定者外，應使用本國文字。」「（第1項）各種考試，得單獨或合併舉行，並得分試、分地舉行。其考試類、科、地點、日期等，由考選部於考試兩個月前公告之。（第2項）應考人在學期間得視類科之不同，參加前項所定分試考試最後一試以外之考試。（第3項）分試考試之類科及其考試規則，由考選部報請考試院定之。」第14條規定：「（第1項）專門職業及技術人員高等考試、普通考試及初等考試之考試規則，由考選部報請考試院定之。（第2項）前項考試規則應包括考試等級及其分類、分科之應考資格、應試科目。」

２、醫師法第1條規定：「中華民國人民經醫師考試及格並依本法領有醫師證書者，得充醫師。」第2條、第3條、第4條依序規定：「（第1項）具有下列資格之一者，得應醫師考試：公立或立案之私立大學、獨立學院或符合教育部採認規定之國外大學、獨立學院醫學系、科畢業，並經實習期滿成績及格，領有畢業證書者。八十四學年度以前入學之私立獨立學院七年制中醫學系畢業，經修習醫學必要課程及實習期滿成績及格，得有證明文件，且經中醫師考試及格，領有中醫師證書者。中醫學系選醫學系雙主修畢業，並經實習期滿成績及格，領有畢業證書，且經中醫師考試及格，領有中醫師證書者。（第2項）前項第三款中醫學系選醫學系雙主修，除九十一學年度以前入學者外，其人數連同醫學系人數，不得超過教育部核定該校醫學生得招收人數。」「（第1項）具有下列資格之一者，得應中醫師考試：公立或立案之私立大學、獨立學院或符合教育部採認規定之國外大學、獨立學院中醫學系畢業，並經實習期滿成績及格，領有畢業證書者。本法修正施行前，經公立或立案之私立大學、獨立學院醫學系、科畢業，並修習中醫必要課程，得有證明文件，且經醫師考試及格，領有醫師證書者。醫學系選中醫學系雙主修畢業，並經實習期滿成績及格，領有畢業證書，且經醫師考試及格，領有醫師證書者。（第2項）前項第三款醫學系選中醫學系雙主修，其人數連同中醫學系人數，不得超過教育部核定該校中醫學生得招收人數。（第3項）經中醫師檢定考試及格者，限於中華民國一百年以前，得應中醫師特種考試。（第4項）已領有僑中字中醫師證書者，應於中華民國九十四年十二月三十一日前經中醫師檢覈筆試及格，取得臺中字中醫師證書，始得回國執業。」「公立或立案之私立大學、獨立學院或符合教育部採認規定之國外大學、獨立學院牙醫學系、科畢業，並經實習期滿成績及格，領有畢業證書者，得應牙醫師考試。」第42條規定：「本法施行細則，由中央主管機關定之。」

３、98年9月16日增訂發布醫師法施行細則第1條之1規定：「（第1項）本法第二條至第四條所稱實習期滿成績及格，指在經教學醫院評鑑通過，得提供臨床實作訓練之醫療機構，於醫師指導下完成第一條之二至第一條之四所定之科別及週數或時數之臨床實作，各科別考評成績均及格，且持有該醫療機構開立之證明。（第2項）中央主管機關得就前項實習，辦理臨床實作訓練申請人與醫療機構間之選配分發，並得就該業務委託民間專業機構或團體辦理。」第1條之2、第1條之3規定：「（第1項）本法第二條所稱實習期滿，其臨床實作之科別及週數或時數如下：．．．。（第2項）前項週數或時數，合計應達四十八週或一千九百二十小時以上。」「（第1項）本法第三條所稱實習期滿，其臨床實作之科別及週數或時數如下：．．．。（第2項）前項週數或時數，合計應達四十五週或一千八百小時以上。」第1條之4規定：「本法第四條所稱實習期滿，其臨床實作之科別及週數或時數如下：兒童牙科二週或八十小時以上。口腔顎面外科八週或三百二十小時以上。齒顎矯正科二週或八十小時以上。膺復科八週或三百二十小時以上。牙周病科四週或一百六十小時以上。牙髓病科四週或一百六十小時以上。牙體復形科二週或八十小時以上。其他選修科別至少三科，合計至少十八週或七百二十小時以上。」第1條之5規定：「前三條所定之臨床實作時數，不包括夜間與假日之值班。」中央主管機關-行政院衛生署於98年9月16日修正增訂醫師法施行細則前揭條文時，向立法院提出之書面報告稱：「壹、背景說明：㈠關於醫師法第2條至第4條所定之醫學、中醫學、牙醫學相關系、科畢業生參加醫師、中醫師及牙醫師考試時，有關實習期滿成績及格之認定，近年來，因大學自主及因各國醫學教育學制不同所衍生之差異日益擴大，亟需有明確之規範以資遵循。㈡醫療業務攸關民眾身體健康與生命之安全，以醫師作為職業者，除應具備相當之專業知識外，理應累積足夠臨床實作經驗，始克勝任。是以，基於維護國人健康安全之公益原則，對於各類醫學生實習之科別、期限與實習機構之條件，確有加以一致性規定之必要。㈢對持國外學歷回國參加考試者，其於國外使用之語言及接觸之疾病型態，顯與國內之各類醫學生有所不同;又為使於國外完成醫學養成教育而在我國行醫的人，得以熟悉國內醫療環境與疾病之態樣，以保障病人之權益、減少醫病緊張關係，提升醫療服務品質等項考量，爰持國外學歷回國參加考試之前，先於國內醫療機構接受與國內醫學生相當之臨床實作科別及週數或時數之訓練，以確認其與我國的醫學院醫學系畢業生具有相似之臨床經驗，有其必要性及正當性。貳、行政院衛生署對於實習政策規劃重點說明：㈠選擇求學之國家與學校，雖為人民自由，惟為落實管控國內醫師數量及確認持國外學歷者之專業知識和臨床技巧，與我國醫學系畢業生均相似，本署對於持外國醫學系學歷，申請前往國內醫療機構實習事宜，採取下列因應措施：1.業於98年9月16日公布修正醫師法施行細則之部分條文，對於各類醫學生實習之科別、期限與實習機構之條件，予以一致性之規定，且不論國內、外醫學系之學生，均應一體適用。即凡持任何外國國家醫學系之學歷，回國報名參加醫師考試，均必須在本署所認可之國內醫療機構，於醫師指導下，完成醫師法施行細則第1條之2至第1條之4所定科別及週數或時數之臨床實作，各科別考評成績均及格，且持有該醫療機構開立之證明，始得應考。2.另為考量醫事人力規劃之完整性、避免醫事人力供需失衡，以及國內醫療教學資源有限等項因素，持有國外學歷申請前往國內醫療機構實習者之容額，亦將採取總額控管機制，依照國內醫事人力推估調查所需人數，與國內每一年實際畢業之醫學生人數，及考照合格率之差額，核定每年可接受之國外醫學學歷畢業學生實習人數。3.又為羅致優秀人才，吸引具有豐富臨床經驗之醫學人才回國服務，經本署檢討後認為，已在國外大學、獨立學院醫學系、科畢業，領有國外專科醫師證書，並曾經在國外之醫學院擔任專任教職，或曾經於國外醫學院指定之醫院，全職擔任主治醫師以上工作人員，因其在國外已實際從事醫療臨床之工作或教學一段期間，經專案審查通過，得抵減部分臨床實習之科別及時數，應較切合實際;本署另已依照前揭原則，增訂醫師法施行細則第1條之6，並依法定程序完成預告作業，於12月1日送行政院審查核定之中。4.另查，考選部為因應本署98年9月16日修正發布之醫師法施行細則規定，配合研修專門職業及技術人員高等考試醫師牙醫師分試考試規則附表一『專門職業及技術人員高等考試醫師牙醫師考試分試考試應考資格表』醫師、牙醫師類科應考資格第1款、以及專門職業及技術人員高等暨普通考試醫事人員考試規則附表一『專門職業及技術人員高等暨普通考試醫事人員考試應考資格表』牙醫師類科應考資格第1款，增列但書規定，即國外大學、獨立學院醫學系、牙醫學系、科畢業者，其實習期滿成績及格之認定標準，依本署98年9月16日修正發布之醫師法施行細則規定辦理。前二項考試規則修正案，考試院業分別於98年10月14日、15日考臺組壹一字第09800080541、00000000000號令修正發布在案。5.經查，99年第一次專門職業及技術人員高等考試醫師考試分試考試第一試，及99年第一次專門職業及技術人員高等考試牙醫師考試分試考試第一試，持國外之學歷應考者分別計有126名及38名，經該部審議後，符合前揭之規定者，均准予報考，並由該部考試承辦之單位於核發渠等入場證前，先行函知應考人『准予報考99年第一次專門職業及技術人員高等考試醫師考試分試考試第一試；第一試及格者，應依本署98年9月16日修正發布之醫師法施行細則規定，在得提供臨床實作訓練之醫療機構，於醫師指導下完成第1條之2所定之科別及週數或時數之臨床實作，並持有該醫療機構開立之實習期滿成績及格證明後，始得再應醫師考試分試考試試第二試』在案。㈡本署前於98年9月16日發布施行之醫師法施行細則部分條文修正，其內容係針對醫師法第2條至第4條有關實習之文義予以解釋，對於各類醫學生實習之科別、期限與實習機構之條件，予以一致性之規定，且不論國內、外醫學系學生均一體適用，並不發生逾越母法問題」等語。為依上開醫師法施行細則第1條之1規定，辦理國外醫學系（科）、牙醫學系（科）畢業生（以下稱醫學、牙醫學畢業生）臨床實作訓練之選配分發作業（以下稱選配分發），衛生署於99年3月12日以衛署醫字第0990200649號訂定發布「國外醫學及牙醫學畢業生臨床實作訓練選配分發作業要點」，其第2點、第3點規定：「（第1項）國外醫學、牙醫學畢業生，經醫師或牙醫師分試考試第一試及格者，得向本署申請選配分發。（第2項）本署得依國內醫事人力供需狀況核算，逐年訂定公告前項選配分發之名額。」「（第1項）擬受理國外醫學、牙醫學畢業生臨床實作訓練之教學醫院（以下稱訓練醫院），應檢具訓練計畫，敘明可受理之名額，向本署辦理登記。（第2項）前項訓練計畫，配合醫師或牙醫師分試考試第一試榜示日之次月，每年分兩梯次起算，並應符合醫師法施行細則第一條之二及第一條之四之規定；訓練醫院未具完整之必選科別及醫學、牙醫學畢業生依自由意願選習之科別者，應轉介具該等科別之訓練醫院辦理，並於訓練計畫中敘明辦理方式。（第3項）訓練醫院受選配分發人數，與其接受國內醫學系實習醫學生人數合計，不得逾本署公告之『教學醫院評鑑合格名單及各該醫院可接受實習醫學生容額』之核定數。」第4點、第5點規定：「選配分發之申請，應於每次醫師或牙醫師分試考試第一試榜示日起一個月內為之，並由本署於第二點公告之名額及第三點第一項之訓練醫院可受理之名額內，依申請人第一試之成績高低及其選填之訓練醫院志願順序分發之。」「經完成選配分發之申請人，應依本署指定之日期向訓練醫院辦理報到，屆期未報到者，視同放棄。」復依醫師法施行細則第1條之1規定，以99年4月6日衛署醫字第0990207049號公告99年度受理國外醫學及牙醫學畢業生臨床實作訓練選配分發名額：「國外醫學畢業生臨床實作訓練共計70名，分兩梯次辦理選配分發。國外牙醫學畢業生臨床實作訓練共計30名，分兩梯次辦理選配分發。」

４、考試院98年10月14日考臺組壹一字第09800080541號令修正發布專門職業及技術人員高等考試醫師牙醫師考試分試考試規則第1條、第6條規定：「（第1項）本規則依專門職業及技術人員考試法第五條規定訂定之。（第2項）本規則未規定事項，依有關考試法規之規定辦理。」「（第1項）中華民國國民具有附表一醫師、牙醫師類科所列資格之一者，得分別應本考試醫師、牙醫師類科第一試。（第2項）．．．（第3項）具有第一項附表一牙醫師類科第一款規定資格者，於中華民國一○一年一月一日前，得應專門職業及技術人員高等考試牙醫師考試。」其附表一類科「牙醫師」部分規定：「公立或立案之私立大學、獨立學院或符合教育部採認規定之國外大學、獨立學院牙醫學系、科畢業，並經實習期滿成績及格，領有畢業證書者。但國外大學、獨立學院牙醫學系、科畢業者，其實習期滿成績及格之認定標準，依行政院衛生署中華民國九十八年九月十六日修正發布之醫師法施行細則規定辦理。公立或立案之私立大學、獨立學院牙醫學系在學學生，修畢基礎學科成績及格，領有學校證明文件者。．．．。」第7條規定：「中華民國國民具有附表一醫師應考資格第一款、第二款、第三款資格之一，牙醫師應考資格第一款，並分別經本考試醫師、牙醫師第一試及格者，得應本考試醫師、牙醫師第二試。六年內第二試未及格者，應重新應本考試第一試。」考試院98年10月15日考臺組壹一字第09800081051號令修正發布之專門職業及技術人員高等暨普通考試醫事人員考試規則第1條規定：「（第1項）本規則依專門職業及技術人員考試法第十四條規定訂定之。（第2項）本規則未規定事項，依有關考試法規之規定辦理。」第6條規定：「中華民國國民具有附表一所列資格之一者，得應各該類科考試。」其附表一等級「高等考試」、類科「牙醫師」部分規定：「公立或立案之私立大學、獨立學院或符合教育部採認規定之國外大學、獨立學院牙醫學系、科畢業，並經實習期滿成績及格，領有畢業證書者。但國外大學、獨立學院牙醫學系、科畢業者，其實習期滿成績及格之認定標準，依行政院衛生署中華民國九十八年九月十六日修正發布之醫師法施行細則規定辦理。經高等檢定考試牙醫師類科及格者。」

５、司法院釋字第547號解釋（91年6月28日公布）：「憲法第86條第2款規定，專門職業及技術人員執業資格，應經考試院依法考選銓定之。醫師從事醫療行為，不僅涉及病患個人之權益，更影響國民健康之公共利益，自須具備專門之醫學知識與技能，醫師既屬專門職業人員，其執業資格即應按首開規定取得。中華民國32年9月22日公布之醫師法第1條明定：『中華民國人民經醫師考試及格者，得充醫師』（81年7月29日修正為：『中華民國人民經醫師考試及格並依本法領有醫師證書者，得充醫師』）。第醫師應如何考試，涉及醫學上之專門知識，醫師法已就應考資格等重要事項予以規定，其屬細節性與技術性事項，自得授權考試機關及業務主管機關發布命令為之補充。關於中醫師考試，醫師法對其應考資格已定有明文，至於中醫師檢覈之科目、方法、程序等事項，則授權考試院會同行政院依其專業考量及斟酌中醫之傳統醫學特性，訂定中醫師檢覈辦法以資規範，符合醫師法與專門職業及技術人員考試法之意旨，與授權明確性原則無違。考試院會同行政院於71年8月31日修正發布之中醫師檢覈辦法第8條第1項規定：『中醫師檢覈除審查證件外，得舉行面試或實地考試。但以第2條第3款之資格應檢覈者，一律予以面試』，同條第2項又規定：『華僑聲請中醫師檢覈依前項規定應予面試者，回國執業時應行補試』。嗣因配合75年1月24日專門職業及技術人員考試法之公布，考試院乃重新訂定，於77年8月22日會同行政院發布中醫師檢覈辦法，其第6條規定申請中醫師檢覈者，予以筆試，並於第10條規定：『已持有【僑】字中醫師考試及格證書者，回國執業時，仍應依照第6條之規定補行筆試』。此一規定，依法律整體規定之關聯意義為綜合判斷，僅屬專門職業及技術人員考試法暨醫師法所授權訂定之中醫師檢覈辦法中關於考試技術之變更，並不影響華僑依中醫師檢覈辦法所已取得『僑』字中醫師及格證書及『僑中』字中醫師證書之效力，更無逾越前開法律授權之範圍或增加母法所無之限制，與憲法保障人民權利之意旨並無違背。次按憲法上所謂平等原則，係指實質上之平等而言，若為因應事實上之需要及舉辦考試之目的，就有關事項，依法自得酌為適當之限制。華僑申請中醫師檢覈，其未回國參加面試者，於審查證件合格後，即發給『僑』字中醫師考試及格證書及『僑中』字中醫師證書，此種證書之發給性質上為具體行政行為，惟其適用地之效力受到限制。其既未依中醫師檢覈辦法回國參加面試或筆試，即不得主張取得與參加面試或筆試及格者所得享有在國內執行中醫師業務之權利，否則反而造成得以規避面試或筆試而取得回國執行中醫師業務之資格，導致實質上之不平等。是上開中醫師檢覈辦法將中醫師檢覈分成兩種類別而異其規定，並未違背憲法平等原則及本院歷來解釋之旨意。又『面試』包括筆試，筆試及口試，是考試之方法雖有面試、筆試、口試等之區別，但無非均為拔擢人才、銓定資格之方式，苟能在執行上力求客觀公平，並不影響當事人之權益或法律上地位，其領有『僑中』字中醫師證書者，本未取得在國內執業之資格，尚無值得保護之信賴利益可言。則前開辦法重新訂定發布後，即依中央法規標準法第13條規定，自發布日起算至第3日起發生效力而無過渡期間之規定，並無違背信賴保護原則。至91年1月16日修正之醫師法第3條第4項：『已領有僑中字中醫師證書者，應於中華民國94年12月31日前經中醫師檢覈筆試及格，取得臺中字中醫師證書，始得回國執業』，亦係為配合88年12月29日修正公布之專門職業及技術人員考試法已廢止檢覈制度所為之過渡規定，對其依法所已取得之權利，並無影響，與憲法保障人民權利之意旨亦無違背，併此指明。」

（三）綜合上開憲法、專門職業及技術人員考試法、醫師法規定暨司法院解釋與行政院衛生署98年9月16日修正增訂醫師法施行細則第1條之1至第1條之5意旨可知：

１、應考試、服公職，固為人民受憲法保障之基本權利；惟有關公務人員任用資格與專門職業及技術人員執業資格，仍應經考試院依法考選銓定之。前開所稱「專門職業及技術人員」，係指具備經由現代教育或訓練之培養過程獲得特殊學識或技能，而其「所從事之業務，與『公共利益或人民之生命、身體、財產等權利有密切關係』者」而言。

２、憲法第7條所定之平等權，係為保障人民在法律上地位之實質平等，並不限制法律授權主管機關，斟酌具體案件事實上之差異及立法之目的，而為合理之不同處置（司法院釋字第211號解釋參照）。故憲法上所謂平等原則，是指實質上之平等而言，若為因應事實上之需要及舉辦考試之目的，就有關事項，依法自得酌為適當之限制。

３、醫師（含牙醫師）係屬前開專門職業及技術人員考試法所稱之專門職業人員。醫師從事醫療行為，不僅涉及病患個人生命、身體、財產等權益，更影響國民健康之公共利益，其執業資格自應依上舉專門職業及技術人員考試法規定取得。而醫師（含牙醫師）應如何考試，涉及醫學上之專門知識，醫師法已就應考資格等重要事項為前揭規定，其屬細節性與技術性事項，自得授權考試機關及業務主管機關發布命令為之補充。

４、前開醫師法第2條至第4條均有「經實習期滿成績及格，領有畢業證書」之規定。行政院衛生署鑑於該等條文所定之醫學、中醫學、牙醫學相關系、科畢業生參加醫師、中醫師及牙醫師考試時，有關實習期滿成績及格之認定，近年來，因大學自主及因各國醫學教育學制不同所衍生之差異日益擴大，亟需有明確之規範以資遵循；且醫療業務攸關民眾身體健康與生命之安全，以醫師作為職業者，除應具備相當之專業知識外，理應累積足夠臨床實作經驗，始克勝任，基於維護國人健康安全之公益原則，對於各類醫學生實習之科別、期限與實習機構之條件，確有加以一致性規定之必要；並斟酌對持國外學歷回國參加考試者，其於國外使用之語言及接觸之疾病型態，顯與國內之各類醫學生有所不同，為使於國外完成醫學養成教育而在我國行醫的人，得以熟悉國內醫療環境與疾病之態樣，以保障病人之權益、減少醫病緊張關係，提升醫療服務品質等項考量，於98年9月16日修正增訂醫師法施行細則時規定持國外學歷回國參加考試之前，先於國內醫療機構接受與國內醫學生相當之臨床實作科別及週數或時數之訓練，以確認其與我國的醫學院醫學系畢業生具有相似之臨床經驗。復考量醫事人力規劃之完整性、避免醫事人力供需失衡，以及國內醫療教學資源有限等項因素，持有國外學歷申請前往國內醫療機構實習者之容額，亦將採取總額控管機制，依照國內醫事人力推估調查所需人數，與國內每一年實際畢業之醫學生人數，及考照合格率之差額，核定每年可接受之國外醫學學歷畢業學生實習人數。考試院並據此配合修正發布「專門職業及技術人員高等考試醫師牙醫師考試分試考試規則」暨「專門職業及技術人員高等暨普通考試醫事人員考試規則」相關條文（含附表）。經核前揭修正增訂醫師法施行細則、「國外醫學及牙醫學畢業生臨床實作訓練選配分發作業要點」及公告、「專門職業及技術人員高等考試醫師牙醫師考試分試考試規則」、「專門職業及技術人員高等暨普通考試醫事人員考試規則」，均屬中央主管機關為執行醫師法規定之醫師、中醫師、牙醫師考試所為細節性與技術性事項之補充規定，皆與醫師法、專門職業及技術人員考試法意旨相符；亦未違反法律保留原則、比例原則、平等原則、信賴保護原則或司法院歷來解釋之旨意，應予適用。

（四）本件上訴人於98年10月間，繳驗美國紐約大學（New YorkUniversity）牙醫學系學位證書、歷年成績單、實習證明等文件影本，報考99年第1次專門職業及技術人員高等考試牙醫師考試（按：牙醫師高考，應試全部科目6科，依專門職業及技術人員高等考試醫師牙醫師考試分試考試規則第6條第3項規定，辦理至100年12月31日為止），經被上訴人初審結果，以其未依規定繳驗國內醫療機構出具之實習期滿成績及格證明，以98年11月9日選專字第0983302202號書函通知補繳其在臺實習1年證明書正本。嗣上訴人未於期限內補繳該證明書，經被上訴人提報98年11月16日醫師牙醫師考試審議委員會第10次會議審議結果：「准予報考99年第1次專門職業及技術人員高等考試牙醫師考試分試考試第1試；第1試及格者，應依行政院衛生署98年9月16日修正發布之醫師法施行細則規定，在得提供臨床實作訓練之醫療機構，於醫師指導下完成第1條之4所定之科別及週數或時數之臨床實作，並持有該醫療機構開立之實習期滿成績及格證明後，始得再應牙醫師考試分試第2試。前揭申請報考牙醫師考試之應考人，授權考試承辦單位請應考人更改報考類科為牙醫師考試分試考試第1試後，始得准予應考本次牙醫師考試分試考試第1試。」上訴人於98年11月25日向被上訴人申請將其原報考99年第1次牙醫師高考（應試全部科目6科）類科，更改為99年第1次牙醫師高考分試第1試。被上訴人以系爭處分告知上訴人上述准予應考之審議結果，惟上訴人認系爭處分致其依憲法第18條及醫師法第4條規定享有應牙醫師考試之權利遭受限制或剝奪，對之不服，乃循序提起行政訴訟等情，為原審認定之事實。原審因斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，適用醫師法第4條規定，逐一論明前開醫師法施行細則、「國外醫學及牙醫學畢業生臨床實作訓練選配分發作業要點」與「專門職業及技術人員高等考試醫師牙醫師考試分試考試規則」並未違反法律保留原則、比例原則暨平等原則；被上訴人原處分亦未違反信賴保護原則及誠信原則，將訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴，記載其判斷之依據與得心證之理由於判決，詳如上述。揆諸上開規定及說明，核無違誤。上訴意旨執持前詞，指摘原判決有判決不適用法規或適用不當與判決違背經驗法則或論理法則之違背法令情事，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。

八、據上論結，本件上訴為無理由，依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第三庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異