最高行政法院(含改制前行政法院)104年度判字第360號

最　高　行　政　法　院　判　決

104年度判字第360號

上訴人

行政院

代表人

毛治國

訴訟代理人

洪甲乙

訴訟代理人

林美利

上訴人

台塑石化股份有限公司

代表人

陳寶郎

訴訟代理人

張嘉真 律師

訴訟代理人

白友桂 律師

訴訟代理人

魏潮宗 律師

被上訴人

林進郎

被上訴人

林伯穎

被上訴人

林家安

被上訴人

許丕修

被上訴人

楊明同

被上訴人

林東榮

被上訴人

吳永樑

被上訴人

許浚杰

被上訴人

許耿榮

共同訴訟代理人

詹順貴 律師

熊依翎 律師

上列當事人間環境影響評估法事件，上訴人對於中華民國103年2月13日臺北高等行政法院102年度訴字第216號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、上訴人行政院之代表人於民國103年12月8日變更為毛治國，業據其具狀聲明承受訴訟，核無不合，先予敘明。

二、緣上訴人即原審參加人台塑石化股份有限公司（下稱台塑石化公司）為「六輕四期擴建計畫」之共同開發單位，所提六輕四期擴建計畫環境影響說明書，前經上訴人行政院所屬環境保護署（下稱環保署）審查有條件通過，並經該署以93年1月19日環署綜字第0930005534號公告審查結論。嗣台塑石化公司以其六輕廠區與美商KRATON公司商定合作計畫，擬於臺灣省雲林縣麥寮六輕工業區共同投資氫化苯乙烯崁段共聚物廠，針對環保署核定之上開環境影響說明書，於100年3月間提出「六輕四期擴建計畫第7次環境影響差異分析報告」，經提送環保署環境影響評估審查委員會（下稱環評審查會）101年7月25日第219次會議審核修正通過後，該署以101年8月3日環署綜字第1010066441號書函檢送該會議紀錄予台塑石化公司，並以101年8月8日環署綜字第1010067947號函（下稱原處分）台塑石化公司稱：「主旨：『六輕四期擴建計畫第7次環境影響差異分析報告』案，經本署環境影響評估審查委員會第219次會議審核修正通過，後續應辦事項詳如說明，請查照。說明：一、依據經濟部工業局．．．、經濟部能源局．．．函及貴公司．．．函辦理。二、．．．。三、請依旨揭會議決議之下列事項補充、說明後，將本署101年8月3日環署綜字第1010066441號書函（含會議紀錄涉及本案審議部分）及本函納入定稿，送本署備查。（一）貴公司於旨揭會議所提且經確認之凌委員永健意見補充說明資料。

（二）100年11月23日專案小組第4次審查會議結論(三)3.修正為『本變更案增設HSBC廠溫室氣體排放量12萬3,020公噸CO2e/年，規劃於100～102年執行9項溫室氣體減量改善計畫減少溫室氣體排放量13萬8,665公噸CO2e/年予以抵減，應研定如製程技術或燃料改善措施再減量5萬1,865公噸CO2e/年，據以執行。』（三）請將燃燒塔（含異常排放）、油漆塗佈、冷卻水塔、儲槽清洗作業及歲修作業之揮發性有機污染物（VOCs）排放量納入六輕計畫排放總量計算，其查核方式納入定稿。（四）碳捕集貯存及應用試辦計畫應於102年前完成每天捕獲1噸（或全年300噸）CO2，104年前完成每天捕獲至少80噸（或全年26,000噸）CO2。（五）六輕工業區內工廠污染排放量、用水量及溫室氣體排放量之減量成果經實際查核，並向環評委員會報告確認後，本計畫始得進行投產。（六）應加速六輕計畫農業回歸水替代方案之執行，並請雲林縣政府協助克服行政困難後，在合理工程時間內完成。」台塑石化公司就上開原處分說明三、（三）載以：「請將燃燒塔（含異常排放）、油漆塗佈、冷卻水塔、儲槽清洗作業及歲修之揮發性有機污染物（VOCs）排放量納入六輕計畫排放總量計算，其查核方式納入定稿」（下稱系爭VOCs部分）部分不服提出申覆，經環保署101年9月27日環評審查會第223次會議決議不同意申覆，並以101年11月5日環署綜字第1010100614號函復（下稱101年11月5日函）台塑石化公司，仍請依原處分及本函辦理後續應辦事項。台塑石化公司不服，提起訴願，經行政院101年12月5日院臺訴字第1010152260號訴願決定撤銷系爭VOCs部分及環保署101年11月5日函。被上訴人對訴願決定不服，提起行政訴訟。原審法院因認本件判決之結果，將影響台塑石化公司之權利或法律上之利益，爰依職權命其獨立參加訴訟。嗣經原審法院判決撤銷訴願決定後，行政院及台塑石化公司提起上訴。

三、被上訴人起訴主張：㈠被上訴人分別居住於臺灣省雲林縣台西鄉、麥寮鄉，在六輕開發行為所產生之污染影響所及範圍內，自為利害關係人，訴願決定單獨撤銷原處分之系爭VOCs部分，已危及該處分之合法性，是被上訴人提起本件撤銷訴訟，自具有當事人適格。㈡原處分係用來「確保」新的開發行為對當地居民不會有重大影響，惟訴願決定竟「單獨撤銷」一部分，破壞環評審查會在「整體考量」下所作成之處分，並造成被上訴人之生命、身體及財產將受有損害之虞，自得對訴願決定提起本件撤銷訴訟。㈢VOCs的排放總量為原環評審查結論之「主要規制內容」本身，為原處分不可或缺之要素且為不可分割之一部分，並非外加或附掛其他之限制，亦無額外課予受益人作為、不作為或容忍之義務，並非額外之負擔，當非行政處分之附款，斷無單獨撤銷之可能性。㈣關於系爭油漆塗佈、燃燒塔（含異常排放）、冷卻水塔、儲槽清洗及歲修等5項揮發性有機物排放量VOCs將納入總量管制，早有法令依據，且台塑石化公司早於環保署第219次環評大會前已知悉，且已於相關會議中陳述意見，並非不得預見，亦與正當法律程序無違。㈤環保署101年1月9日公告之「公私場所固定污染源申報空氣污染防制費之揮發性有機物之行業製程排放係數、操作單元（含設備元件）排放係數、控制效率及其他計量規定」及其修正草案有明確規定，又環保署委託財團法人環境資源研究發展基金會辦理之「六輕營運10年總體評鑑計畫」中，亦將其列入後續處理事項，顯見將系爭5項非製程VOCs排放量納入管制之討論已行之有年，並無突襲之情形。故訴願決定係基於不正確、不完整之資訊所為錯誤決定，具有重大明顯之瑕疵等語，求為判決撤銷訴願決定。

四、上訴人行政院則以：㈠訴願決定將系爭VOCs部分撤銷，仍應由環保署重行究明後另為適當之處理，被上訴人就上開訴願決定難謂有當然之法律上利害關係，尚不得為行政爭訟。㈡環保署以VOCs污染源具毒性物質，對人體健康存有嚴重影響，固有予以管制之正當性，惟仍應制定相關執行規範俾供廠商遵循，且宜一體適用於全國同類之業者，而非針對特定業者為之。㈢環評審查會4次初審會議是否就系爭5項非製程VO-Cs排放量納入總量管制一節列入議程討論，獲致初審結論後，提送環評審查會討論、審查及決議？環評審查會第219次會議決議將系爭5項非製程VOCs排放量納入總量管制，已確實增加台塑石化公司負擔，程序上是否已踐行充分讓當事人、利害關係人及相關機關意見參與之機會，並給予台塑石化公司就系爭VOCs部分進行實質討論之機會？事有未明，有由環保署重行究明之必要。㈣訴願決定以原處分之系爭VOCs部分既為台塑石化公司101年8月9日申覆之標的，該部分業經撤銷，應由環保署究明後另為適當之處理，從而101年11月5日函，就台塑石化公司101年8月9日申覆所為之函復自失所附麗，爰併將101年11月5日函撤銷，並無不合等語，資為抗辯，求為判決駁回被上訴人在原審之訴。

五、上訴人台塑石化公司則以：㈠訴願決定撤銷系爭VOCs部分，並未變更六輕工業區原有之「7項污染源4,302噸/年之排放總量限制」之法律狀態，故無論被上訴人是否為六輕工業區之鄰近居民，均不影響被上訴人之公法上權利或法律上利益，自不得訴請撤銷訴願決定。㈡依系爭VOCs部分所載，係於審核通過台塑石化公司「六輕四期擴建計畫第7次環境影響差異分析報告」之同時，另外課予台塑石化公司一定之作為義務，具有實質之規制內容，而經附加於原處分，核屬行政程序法第93條第2項第3款所規定性質為「負擔」之附款，台塑石化公司自得單獨就該附款部分提起訴願求為撤銷，故訴願決定單獨撤銷系爭附款，並無違誤。㈢系爭VOCs部分未經環評審查會討論及決議，違反審查環境影響說明書之程序要件。㈣關於歲修作業、冷卻水塔、儲槽清洗作業之VOCs排放量計算方式，係於訴願決定後始提出相關修正草案；至於油漆塗佈，該次公聽會並未達成共識，仍有待環保署進一步研議；關於燃燒塔之「異常排放」，屬於不可預期之異常狀況，環保署根本未定有任何排放量計算方式，顯見系爭VOCs部分，迄今環保署尚無公告所列5項非製程VOCs排放量計算方式之相關規範，該要求屬客觀不能實現。㈤系爭VOCs部分之內容，逾越台塑石化公司本件環境影響差異分析報告所申請變更及進行差異分析之範圍，遽爾將原本不在環保署所核定VOCs排放總量管制範圍之5種非經常性VOCs排放源，列為VOC-s排放總量之管制項目，且要求應將其查核方式一併納入定稿本云云，無異要求將原核定內容所明示之總排放量大幅減少，著實強人所難，是系爭VOCs部分確與環保署審查本件環境影響差異分析報告之目的，顯無正當合理之關聯，自屬違反行政程序法第94條後段「不當聯結禁止」之規定。㈥原處分附加此等附款，實質上等同駁回台塑石化公司提出之「六輕四期擴建計畫第7次環境影響差異分析報告」，而與原處分之本身核准本件環境影響差異分析報告之目的兩相違背，從而系爭VOCs部分亦違反行政程序法第94條前段規定，有害原處分目的達成之違法。㈦不論雲林縣政府環境保護局或環保署，均從未要求台塑石化公司應將5項污染源納入排放總量管制項目據以計算許可之排放總量，是台塑石化公司就環保署歷來所核定之六輕計畫VOCs排放總量承諾值為4,302噸/年，且係以7項排放源為管制對象，並以核定定稿本所載之計算方式全年排放總量等事項，自堪認已有信賴基礎，且無行政程序法第119條所列信賴不值得保護之情形，環保署自不得於10數年後任意翻覆，輕易以公權力剝奪台塑石化公司對環保署之先前核定事項所產生之信賴利益，故系爭VOCs部分嚴重違反信賴保護原則等語，資為抗辯，求為判決駁回被上訴人在原審之訴。

六、原審以：㈠環境影響評估法（下稱環評法）第5條第1項、第7條、第14條第1項及第16條第1項為保護規範，有保護開發行為當地居民之目的。又環評法第16條第1項結合其施行細則第38條，亦為保護規範，有保護開發行為當地居民之目的。由環保署依環評法第5條第2項授權訂定之開發行為環境影響評估作業準則第6條第1項及其附件三、五、附表五所示，至少開發行為之5公里範圍內者，係受開發行為影響之地區，在此範圍內之居民可認為屬於開發行為之當地居民，具提起撤銷訴訟之原告適格；另環保署依職權訂定發布之「健康風險評估技術規範」第2點、第4點規定，至少開發行為周圍10公里之區域面積範圍內，屬空氣品質受影響之地區，在此範圍內之居民應具提起撤銷訴訟之原告適格。本件被上訴人居住地與開發行為地即雲林縣麥寮六輕工業區之直線距離分別在5公里或10公里範圍內，依上說明，被上訴人均有提起本件撤銷訴訟之當事人適格。㈡觀之環評審查會101年7月25日第219次會議決議，可知環評審查會對於台塑石化公司所提的環境影響差異分析報告，並非僅單純決議予以通過或不通過，而係在整體綜合考量一切因素下，以該決議之相關內容規範限制台塑石化公司，俾能確保本次變更之開發行為對環境無重大影響之虞，並據以審核修正通過台塑石化公司所提環境影響差異分析報告，亦因而無須重新進行環境影響評估。加以，本件93年之原環評審查結論係規定「六輕各計畫合計之．．．揮發性有機物排放總量4,302噸/年」，VOCs排放總量為原環評審查結論之主要規制內容本身。是原處分就系爭VOCs部分之排放量納入總量管制之限制，自非僅係在環評審查會審核通過台塑石化公司所提的環境影響差異分析報告同時，另外課予台塑石化公司一定作為義務之負擔，而係對於有關VOCs部分總量管制之內容為描述及範圍之制限，已內化為行政處分規制力本身之一部分，並非行政程序法第93條第2項第3款所規定性質為「負擔」之附款。有關揮發性有機污染物（VOCs）排放量之管制範圍，乃本件環境影響差異分析報告能否審核通過之重要因素，若除去系爭VOCs排放量納入總量管制之限制部分，則新的開發行為對環境或當地居民是否仍無重大影響之虞，而無須重新進行環境影響評估，涉及環境保護事項之變更，自有賴環評審查會重為審查，否則，無異剝奪環評審查會之審核權限。準此，本件台塑石化公司提起訴願，其訴願書所載訴願請求事項固表明僅就原處分之系爭VOCs部分撤銷，惟系爭VOCs部分既屬行政處分不可分割之一部，其對一部不服，效力應及於全部，行政院未注意及此，而未就全部行政處分為審理，僅審理及撤銷原處分之系爭VOCs部分，即非適法。㈢本件訴願決定於主文及理由未依訴願法第81條第2項規定，指定相當期間命原處分機關為之，亦有違誤。另由環保署101年12月14日環署綜字第1010111497號函所載內容可知，環保署係遵照訴願決定主文所載之意旨通知台塑石化公司，將原處分之系爭VOCs部分除外，僅為單純事實及理由之通知，並非環保署於重行審查後另作成之行政處分。又原處分之系爭VOCs部分不得單獨撤銷，訴願決定併將該署101年11月5日函撤銷，亦有未合等語，因而將訴願決定予以撤銷。

七、行政院上訴意旨略以：㈠環評審查會第219次會議議程未見系爭VOCs部分之要求，惟環評審查會第219次會議紀錄及其後之原處分始有系爭VOCs部分之要求，足徵系爭VOCs部分係環保署於審核通過台塑石化公司「六輕四期擴建計畫第7次環境影響差異分析報告」時，始加入之限制，另課予台塑石化公司之作為義務，並具有實質之規制內容附加於原處分，性質應屬行政程序法第93條第2項第3款之負擔；且觀諸原處分說明三尚列載有6項應由台塑石化公司補充、說明事項，則原處分三、（三）部分難謂已達倘無該部分，原處分即無法作成之情形，與原處分不具緊密之連結，原處分既非與說明三、（三）部分具不可分割性，自得獨立成為訴願之標的；況依環保署101年12月14日環署綜字第1010111497號函內容所載，環保署經審查後認定原處分除去說明三、（三）部分，仍可單獨核定通過環境影響評估，與系爭說明三、（三）部分之間，並非具不可分割關係。詎原判決認定「非附款」所依據之事實，僅拘泥於第219次會議決議內容，而未就該案整體審查過程予以判斷，除所持論據顯有疑義外，亦有不當適用環評法施行細則第43條第2款及行政程序法第93條規定之違法，且影響原判決基礎。㈡依訴願決定所載，上訴人已就台塑石化公司不服原處分說明三、（三）部分進行審理、討論。惟原判決將訴願不服之範圍由原處分說明三、（三）部分逕自擴張至原處分之全部，強制行政院應就整個原處分全部審理及作成決定，超出訴願請求範圍，此亦可能導致整個環評處分全部撤銷而未必對台塑石化公司有利，顯有違訴願標的處分主義及不利益變更禁止原則，而有不適用訴願法第81條第1項規定之違法，且影響原判決之基礎；又縱認訴願決定違法，仍應依行政訴訟法第198條情況判決之規定考量，惟原判決對此罔置未論，亦有不適用行政訴訟法第198條規定之違法。㈢本件訴願決定因攸關系爭VOCs部分是否踐行正當法律程序之認定，仍待原處分機關究明，須經原處分機關重新審酌後，為是否作成系爭VOCs部分之決定，而非一定須作成系爭VOCs部分之情形，無從適用訴願法第81條第2項「應指定相當期間命其為之」之規定。詎原判決逕認上訴人所為訴願決定於主文及理由未依訴願法第81條第2項規定指定相當期間命原處分機關為之，亦有違誤乙節，顯有不當適用訴願法第81條第2項規定之違法。㈣上訴人於原審已主張本件訴願決定以環保署就系爭VOCs部分是否均已制定相關計算係數及查核方式，使相關業者有預見可能性，及原處分是否踐行正當法律程序之認定，有由環保署重行究明之必要，將原處分說明三、（三）部分撤銷，併將環保署101年11月5日函撤銷，應無不當，亦未剝奪原處分之審查權限。惟原判決逕認上訴人之訴願決定非屬適法，卻對前開上訴人之主張率爾不論，僅略謂遽行單獨撤銷系爭VOCs部分，無異剝奪環評審查會之審核權限等語，強制上訴人應就原處分為全部審理及作成決定，誠有判決理由不備之違法等語。

八、台塑石化公司上訴意旨略以：㈠訴願決定並非終局撤銷系爭VOCs部分，而係要求原處分機關重行究明後為適當之決定，故系爭VOCs部分是否維持仍有賴原處分機關查明後處分決定之，是訴願機關並未剝奪原處分機關之環評審查職權，且從形式上觀之，亦未侵害被上訴人等公法上權利或利益，被上訴人等對訴願決定提起本訴應為當事人不適格。惟原判決竟為相反之認定，自應構成判決理由矛盾及違反行政訴訟法第4條第3項、第107條第1項第10款之違法。㈡核准環境影響差異分析報告之處分（即原處分）與撤銷原處分之訴願決定分屬二不同行政處分，惟原判決將二者混為一談，逕以開發行為當地居民對原處分具有法律上利害關係，逕推論被上訴人等就訴願決定同樣具有法律上利害關係，明顯違反論理法則而構成理由矛盾，及違反行政訴訟法第4條第3項、第107條第1項第10款之違法。㈢訴願決定係要求原處分機關就原處分說明三、（三）部分應究明相關事實後另為適當之處理，故訴願決定並未剝奪原處分機關之環評審查權限。惟原判決就原處分機關於訴願決定後作成將系爭VOCs部分除去之後續處分（101年12月14日環署綜字第1010111497號函）之情形，未予調查，亦未使訴訟當事人有機會就此項爭點為充分主張及辯論，遽爾認定訴願決定無異剝奪原處分機關及環評審查會之審核權限，顯屬證據上之理由矛盾，且構成違反行政訴訟第125條規定之違法。㈣本件原處分機關於接獲訴願決定後，已另行作成101年12月14日環署綜字第1010111497號函，並無怠於重為行政處分之情事，且兩造於原審亦從未主張有任何權利或法律上利益因訴願決定未指定期限而受損害，乃原判決於此情形下，逕認訴願決定違反訴願法第81條第2項規定，顯已違反訴願法第81條第2項及認定事實與卷內事證不符之證據上理由矛盾。㈤上訴人基於不利益變更禁止原則之保護，最低限度僅取得與訴願前完全相同之含有系爭VO-Cs部分之原處分而已，惟依原判決所稱原處分與系爭VOCs部分乃不可分，不得單獨撤銷系爭VOCs部分之見解，則必須全部撤銷原處分，其過程需徒勞發動無益之全部撤銷程序，益證原判決之前開獨創見解，並無法律依據且欠缺目的正當性，嚴重違反法律保留原則及訴願法第1條第1項規定。㈥原處分說明三、（三）所載條件，係原處分機關於審核通過上訴人「六輕四期擴建計畫第7次環境影響差異分析報告」之同時，另外課予上訴人一定之作為義務，核屬行政程序法第93條第2項第3款所規定「負擔」之附款，該附款不可能穿越時空，作為93年間之所謂公告審查通過之六輕四期擴建計畫環境影響說明書之明訂7項製程排放項目之每年總量管制4,302噸之主要規制內容本身。惟原判決竟時空錯置，遽將原處分增加說明三、（三）之不當聯結附款，錯認係屬93年當時處分之主要規制內容本身，又泛詞誤推自非另外課予上訴人一定作為義務之負擔，此與系爭VOCs部分之文義及卷附事證完全不符，應構成認定事實與卷內事證不相適合之證據上理由矛盾，及錯誤適用行政程序法第93條第2項第3款「負擔」之規定。㈦系爭VOCs部分與歷來雙方對原核定內容之認知與執行情形完全違背，且未見原處分機關對其他業者於環評案件中提出類似之要求，則原處分機關異其處理亦有差別待遇，凡此足證系爭VOCs部分與「六輕四期擴建計畫第7次環境影響差異分析報告」之審查目的，二者間欠缺正當合理之關聯，此業經上訴人於原審主張，惟原判決未予審酌，亦未說明不採之理由，應構成違反行政程序法第94條及判決不備理由之違誤。㈧雲林縣政府環保局101年6月11日製作之100年度六輕揮發性有機物排放總量查核說明資料，所計算之燃燒塔、油漆塗佈、冷卻水塔、儲槽清洗作業及歲修作業等，係由其自行估算之係數計算而來，並非原處分機關公告之全國一體適用標準，參諸原處分機關迄今尚無法就系爭VOCs部分發布制定執行標準及計量方式，可見雲林縣政府環保局其估算排放量未能反映事實，且雲林縣政府環保局所提供之數據，業經原處分機關發布新聞指明其謬誤，亦遭監察院糾正。惟原審不察，有證據上理由矛盾及違反行政訴訟法第125條規定之違法。㈨上訴人於原審主張環保署100年2月1日修正發布之「揮發性有機物空氣污染管制及排放標準」，僅係就相關作業程序之管制，均非VOCs排放量計算方式之規範。惟原判決錯引廢氣燃燒塔、儲槽清洗、冷卻水塔及歲修等相關作業之管制規範，認定已將該等項目納入排放量管制，而為不利上訴人之判決，就上訴人前開主張恝置不論，顯有判決理由不備、認定事實與卷內事證不相適合之證據上理由矛盾等語。

九、本院查：

（一）按：

１、行政訴訟法第4條規定：「（第1項）人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。（第2項）逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論。（第3項）訴願人以外之利害關係人，認為第一項訴願決定，損害其權利或法律上之利益者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」本條修正（87年10月28日修正公布、89年7月1日施行）立法理由載明：「按訴訟利益範圍之廣狹，攸關當事人權益綦巨。現代法治國家之立法趨勢，多將行政訴訟權利保護要件之訴訟利益予以擴張，使當事人權益之保護，益為周密。現行條文第1項規定得提起行政訴訟之對象，僅以損害人民權利之行政處分為限，其範圍失之狹隘，爰修正為『損害其權利或法律上利益』，明示除權利外，法律保護之利益亦得提起行政訴訟，俾符合法治國家之要求。．．．訴願人以外之利害關係人，如認為第1項訴願決定損害其權利或法律上之利益者，有向高等行政法院起訴之權，爰將之規定為本條第3項。」

２、司法院釋字第385號解釋：「．．．法律所定之事項若權利義務相關連者，本於法律適用之整體性及權利義務之平衡，當不得任意割裂適用。．．．。」又釋字第469號解釋理由書第1段闡釋「憲法第24條規定公務員違法侵害人民之自由或權利，人民得依法律向國家請求賠償，係對國家損害賠償義務所作原則性之揭示，立法機關應本此意旨對國家責任制定適當之法律，且在法律規範之前提下，行政機關並得因職能擴大，為因應伴隨高度工業化或過度開發而產生對環境或衛生等之危害，以及科技設施所引發之危險，而採取危險防止或危險管理之措施，以增進國民生活之安全保障。倘國家責任成立之要件，從法律規定中已堪認定，則適用法律時不應限縮解釋，以免人民依法應享有之權利無從實現。．．．法律規範保障目的之探求，應就具體個案而定，如法律明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人權益，固無疑義；如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，則個人主張其權益因公務員怠於執行職務而受損害者，即應許其依法請求救濟。」上開解釋理由特別指明：「為因應伴隨高度工業化或過度開發而產生對環境或衛生等之危害，以及科技設施所引發之危險，而採取危險防止或危險管理之措施，以增進國民生活之安全保障。倘國家責任成立之要件，從法律規定中已堪認定，則適用法律時不應限縮解釋，以免人民依法應享有之權利無從實現。」

３、本院75年判字第362號判例：「因不服中央或地方機關之行政處分而循訴願或行政訴訟程序謀求救濟之人，依現有之解釋判例，固包括利害關係人而非專以受處分人為限，所謂利害關係乃指法律上之利害關係而言，不包括事實上之利害關係在內。．．．。」

４、依據上開行政訴訟法規定、司法院解釋理由及本院判例意旨，可知：

（１）撤銷訴訟之對象，為「損害人民權利或法律上利益」之違法行政處分。

（２）得提起撤銷訴訟者（人民），包括行政處分之「相對人」及因該違法行政處分「『認為』權利或法律上利益」受損害之利害關係人（行政處分相對人以外之第三人-包含訴願人以外「認為」訴願決定損害其權利或法律上利益的利害關係人）。所謂「法律上利益」，指「法律上保護之利益」；所稱「利害關係」，則指「法律上之利害關係」而言。

（３）第三人得否就以他人為相對人之行政處分提起撤銷訴訟，應依法律規範保障之目的而為探求：

甲、法律明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人權益，該受法律保障之個人認為（主張）行政機關之行政處分損害其「權利或法律上利益」者，自得提起撤銷訴訟。

乙、法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，該特定人（第三人）認為（主張）以他人為相對人之行政處分損害其「權利或法律上利益」者，該特定人即有法律上之利害關係，而得提起撤銷訴訟。申言之，判斷法規範除了維護公共利益外，是否亦有保護特定第三人之意旨，應斟酌以下事項：（甲）一個法規是否具有保護特定第三人之規範目的，不能只著眼該法規本身，與該法規相關聯的規範結構及制度性之週邊條件亦應一併納入斟酌，從客觀上理解規範之目的。

（乙）不能僅因法律只言及「公共利益」、「公共安全」及「公共秩序」，即逕行否定其有保護第三人利益之意旨。倘依該法規範之整體架構，已要求行政機關必須特別斟酌特定第三人之利益，並調和行為人與第三人之利益以求其均衡；或就該法規範適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等整體觀察，足以確定仍有部分範圍可得特定之受益者，因其規範執行而享有之利益與所謂大眾利益具有清楚之區隔，不宜全盤委由行政機關代為維護時，即可認定該法規具有保護第三人規範之性質。

（丙）應就個案中行政處分對第三人事實上影響結果之具體情況而為觀察。

（二）次按：

１、中華民國憲法增修條文第10條第2項規定：「經濟及科學技術發展，應與環境及生態保護兼籌並顧。」

２、環境基本法第1條、第2條規定：「為提升環境品質，增進國民健康與福祉，維護環境資源，追求永續發展，以推動環境保護，特制定本法；本法未規定者，適用其他法律之規定。」「（第1項）本法所稱環境，係指影響人類生存與發展之各種天然資源及經過人為影響之自然因素總稱，包括陽光、空氣、水、土壤、陸地、礦產、森林、野生生物、景觀及遊憩、社會經濟、文化、人文史蹟、自然遺蹟及自然生態系統等。（第2項）永續發展係指做到滿足當代需求，同時不損及後代滿足其需要之發展。」第3條、第4條規定：「基於國家長期利益，經濟、科技及社會發展均應兼顧環境保護。但經濟、科技及社會發展對環境有嚴重不良影響或有危害之虞者，應環境保護優先。」「（第1項）國民、事業及各級政府應共負環境保護之義務與責任。（第2項）環境污染者、破壞者應對其所造成之環境危害或環境風險負責。（第3項）前項污染者、破壞者不存在或無法確知時，應由政府負責。」第8條、第16條規定：「各級政府施政應納入環境保護優先、永續發展理念，並應發展相關科學及技術，建立環境生命週期管理及綠色消費型態之經濟效率系統，以處理環境相關問題。」「（第1項）各級政府對於土地之開發利用，應以高品質寧適和諧之環境為目標，並基於環境資源總量管制理念，進行合理規劃並推動實施。（第2項）前項規劃，應優先考慮環境保護相關設施。」第20條、第22條規定：「各級政府應積極採取各種措施，保護海洋環境、強化海岸管理，並防制地下水超限利用、地層下陷及海岸侵蝕。」「各級政府應積極研究、建立環境與健康風險評估制度，採預防及醫療保健措施，降低健康風險，預防及減輕與環境有關之疾病。」第24條規定：「中央政府應建立環境影響評估制度，預防及減輕政府政策或開發行為對環境造成之不良影響。」

３、環境影響評估法（下稱環評法）第1條至第3條依序規定：「為預防及減輕開發行為對環境造成不良影響，藉以達成環境保護之目的，特制定本法。本法未規定者，適用其他有關法令之規定。」「本法所稱主管機關︰在中央為行政院環境保護署；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」「（第1項）各級主管機關為審查環境影響評估報告有關事項，應設環境影響評估審查委員會。（第2項）前項委員會任期二年，其中專家學者不得少於委員會總人數三分之二。目的事業主管機關為開發單位時，目的事業主管機關委員應迴避表決。（第3項）．．．。」第4條、第5條規定：「本法專用名詞定義如下：開發行為：指依第五條規定之行為。其範圍包括該行為之規劃、進行及完成後之使用。環境影響評估：指開發行為或政府政策對環境包括生活環境、自然環境、社會環境及經濟、文化、生態等可能影響之程度及範圍，事前以科學、客觀、綜合之調查、預測、分析及評定，提出環境管理計畫，並公開說明及審查。環境影響評估工作包括第一階段、第二階段環境影響評估及審查、追蹤考核等程序。」「（第1項）下列開發行為對環境有不良影響之虞者，應實施環境影響評估：工廠之設立及工業區之開發。道路、鐵路、大眾捷運系統、港灣及機場之開發。土石採取及探礦、採礦。蓄水、供水、防洪排水工程之開發。農、林、漁、牧地之開發利用。遊樂、風景區、高爾夫球場及運動場地之開發。文教、醫療建設之開發。新市區建設及高樓建築或舊市區更新。環境保護工程之興建。核能及其他能源之開發及放射性核廢料儲存或處理場所之興建。其他經中央主管機關公告者。（第2項）前項開發行為應實施環境影響評估者，其認定標準、細目及環境影響評估作業準則，由中央主管機關會商有關機關於本法公布施行後一年內定之，送立法院備查。」第6條、第7條規定：「（第1項）開發行為依前條規定應實施環境影響評估者，開發單位於規劃時，應依環境影響評估作業準則，實施第一階段環境影響評估，並作成環境影響說明書。（第2項）前項環境影響說明書應記載下列事項：開發單位之名稱及其營業所或事務所。負責人之姓名、住、居所及身分證統一編號。環境影響說明書綜合評估者及影響項目撰寫者之簽名。開發行為之名稱及開發場所。開發行為之目的及其內容。開發行為可能影響範圍之各種相關計畫及環境現況。預測開發行為可能引起之環境影響。環境保護對策、替代方案。執行環境保護工作所需經費。預防及減輕開發行為對環境不良影響對策摘要表。」「（第1項）開發單位申請許可開發行為時，應檢具環境影響說明書，向目的事業主管機關提出，並由目的事業主管機關轉送主管機關審查。（第2項）主管機關應於收到前項環境影響說明書後五十日內，作成審查結論公告之，並通知目的事業主管機關及開發單位。但情形特殊者，其審查期限之延長以五十日為限。（第3項）前項審查結論主管機關認不須進行第二階段環境影響評估並經許可者，開發單位應舉行公開之說明會。」第8條、第9條、第10條依次規定：「（第1項）前條審查結論認為對環境有重大影響之虞，應繼續進行第二階段環境影響評估者，開發單位應辦理下列事項：將環境影響說明書分送有關機關。將環境影響說明書於開發場所附近適當地點陳列或揭示，其期間不得少於三十日。於新聞紙刊載開發單位之名稱、開發場所、審查結論及環境影響說明書陳列或揭示地點。（第2項）開發單位應於前項陳列或揭示期滿後，舉行公開說明會。」「前條有關機關或當地居民對於開發單位之說明有意見者，應於公開說明會後十五日內以書面向開發單位提出，並副知主管機關及目的事業主管機關。」「（第1項）主管機關應於公開說明會後邀集目的事業主管機關、相關機關、團體、學者、專家及居民代表界定評估範疇。（第2項）前項範疇界定之事項如下：確認可行之替代方案。確認應進行環境影響評估之項目；決定調查、預測、分析及評定之方法。其他有關執行環境影響評估作業之事項。」第11條規定：「（第1項）開發單位應參酌主管機關、目的事業主管機關、有關機關、學者、專家、團體及當地居民所提意見，編製環境影響評估報告書（以下簡稱評估書）初稿，向目的事業主管機關提出。（第2項）前項評估書初稿應記載下列事項：開發單位之名稱及其營業所或事務所。負責人之姓名、住、居所及身分證統一編號。評估書綜合評估者及影響項目撰寫者之簽名。開發行為之名稱及開發場所。開發行為之目的及其內容。環境現況、開發行為可能影響之主要及次要範圍及各種相關計畫。環境影響預測、分析及評定。減輕或避免不利環境影響之對策。替代方案。綜合環境管理計畫。、對有關機關意見之處理情形。對當地居民意見之處理情形。結論及建議。執行環境保護工作所需經費。預防及減輕開發行為對環境不良影響對策摘要表。參考文獻。」第12條第1項、第13條規定：「目的事業主管機關收到評估書初稿後三十日內，應會同主管機關、委員會委員、其他有關機關，並邀集專家、學者、團體及當地居民，進行現場勘察並舉行公聽會，於三十日內作成紀錄，送交主管機關。」「（第1項）目的事業主管機關應將前條之勘察現場紀錄、公聽會紀錄及評估書初稿送請主管機關審查。（第2項）主管機關應於六十日內作成審查結論，並將審查結論送達目的事業主管機關及開發單位；開發單位應依審查結論修正評估書初稿，作成評估書，送主管機關依審查結論認可。（第3項）前項評估書經主管機關認可後，應將評估書及審查結論摘要公告，並刊登公報。但情形特殊者，其審查期限之延長以六十日為限。」第14條規定：「（第1項）目的事業主管機關於環境影響說明書未經完成審查或評估書未經認可前，不得為開發行為之許可，其經許可者，無效。（第2項）經主管機關審查認定不應開發者，目的事業主管機關不得為開發行為之許可。但開發單位得另行提出替代方案，重新送主管機關審查。（第3項）開發單位依前項提出之替代方案，如就原地點重新規劃時，不得與主管機關原審查認定不應開發之理由牴觸。」「（第1項）已通過之環境影響說明書或評估書，非經主管機關及目的事業主管機關核准，不得變更原申請內容。」第16條、第16條之1規定：「（第1項）已通過之環境影響說明書或評估書，非經主管機關及目的事業主管機關核准，不得變更原申請內容。（第2項）前項之核准，其應重新辦理環境影響評估之認定，於本法施行細則定之。」「開發單位於通過環境影響說明書或評估書審查，並取得目的事業主管機關核發之開發許可後，逾三年始實施開發行為時，應提出環境現況差異分析及對策檢討報告，送主管機關審查。主管機關未完成審查前，不得實施開發行為。」第17條、第18條規定：「開發單位應依環境影響說明書、評估書所載之內容及審查結論，切實執行。」「（第1項）開發行為進行中及完成後使用時，應由目的事業主管機關追蹤，並由主管機關監督環境影響說明書、評估書及審查結論之執行情形；必要時，得命開發單位定期提出環境影響調查報告書。（第2項）開發單位作成前項調查報告書時，應就開發行為進行前及完成後使用時之環境差異調查、分析，並與環境影響說明書、評估書之預測結果相互比對檢討。（第3項）主管機關發現對環境造成不良影響時，應命開發單位限期提出因應對策，於經主管機關核准後，切實執行。」第31條規定：「本法施行細則，由中央主管機關定之。」

４、環境影響評估法施行細則（下稱環評法施行細則）第3條規定：「本法所定中央主管機關之權限如下：．．．有關中央目的事業主管機關轉送環境影響說明書、環境影響評估報告書（以下簡稱評估書）及環境影響調查報告書之審查事項。有關各開發行為環境影響說明書、評估書及審查結論或環境影響調查報告書及其因應對策執行之監督事項。．．．。」第6條至第8條規定：「本法第五條所稱不良影響，指開發行為有下列情形之一者：引起水污染、空氣污染、土壤污染、噪音、振動、惡臭、廢棄物、毒性物質污染、地盤下陷或輻射污染公害現象者。危害自然資源之合理利用者。破壞自然景觀或生態環境者。破壞社會、文化或經濟環境者。其他經中央主管機關公告者。」「本法所稱開發單位，指自然人、法人、團體或其他從事開發行為者。」「（第1項）本法第六條第一項之規劃，指可行性研究、先期作業、準備申請許可或其他經中央主管機關認定為有關規劃之階段行為。（第2項）前項認定，中央主管機關應會商中央目的事業主管機關為之。」第13條第1項、第15條之1規定：「主管機關依本法第七條第二項規定就環境影響說明書或依本法第十三條第二項規定就評估書初稿作成審查結論後，應將審查結論及環境影響評估審查委員會會議紀錄公開於網際網路。」「開發單位向主管機關繳交審查費後，主管機關應將該環境影響說明書或評估書初稿公開於網際網路，徵詢相關機關、團體或人民意見。」第17條、第18條規定：「本法第七條第三項所稱許可，指目的事業主管機關對開發行為之許可。」「開發單位依本法第七條第三項舉行公開之說明會，應於開發行為經目的事業主管機關許可後動工前辦理。」第19條規定：「本法第八條所稱對環境有重大影響，係指下列情形之一者：與周圍之相關計畫，有顯著不利之衝突且不相容者。對環境資源或環境特性，有顯著不利之影響者。對保育類或珍貴稀有動植物之棲息生存，有顯著不利之影響者。有使當地環境顯著逾越環境品質標準或超過當地環境涵容能力者。對當地眾多居民之遷移、權益或少數民族之傳統生活方式，有顯著不利之影響者。對國民健康或安全，有顯著不利之影響者。對其他國家之環境，有顯著不利之影響者。其他經主管機關認定者。」第20條、第22條規定：「（第1項）本法第八條第一項第二款及本細則所稱之適當地點，指開發行為附近之下列處所：開發行為所在地之鄉（鎮、市、區）公所及村（里）辦公室。毗鄰前款鄉（鎮、市、區）之其他鄉（鎮、市、區）公所。距離開發行為所在地附近之學校、寺廟、教堂或市集。開發行為所在地五百公尺內公共道路路側之處所。其他經主管機關認可之處所。（第2項）開發單位應擇定前項五處以上為環境影響說明書陳列或揭示之處所，並力求各處所平均分佈於開發環境區域內。」「（第1項）開發單位依本法第七條第三項或第八條第二項舉行公開說明會，應將時間、地點、方式、開發行為之名稱及開發場所，於十日前刊載於新聞紙，並於適當地點公告及通知下列機關或人員：有關機關。當地及毗鄰之鄉（鎮、市、區）公所。當地民意機關。當地村（里）長。（第2項）前項公開說明會之地點，應於開發行為所在地之適當地點為之。（第3項）開發單位於第一項公開說明會後四十五日內，應作成紀錄函送第一項機關或人員。」第23條、第24條、第24條之1規定：「本法第十一條第二項第十一款及第十二款所稱之處理情形，應包括下列事項：就意見之來源與內容作彙整條列，並逐項作說明。意見採納之情形及未採納之原因。意見修正之說明。」「目的事業主管機關依本法第十二條第一項進行現場勘察時，應發給參與者勘察意見表，並彙整作成勘察紀錄，一併送交主管機關。」「本法第十二條第一項、第十三條第一項所稱公聽會，指目的事業主管機關向主管機關、委員會委員、有關機關、專家學者、團體及當地居民，廣泛蒐集意見，以利後續委員會審查之會議。」第28條第1項規定：「開發單位依本法第七條、第十三條及第十八條提出環境影響說明書、評估書及環境影響調查報告書時，應提供包含預測與可行方案之完整資料。」第36條、第37條規定：「本法第十六條第一項所稱之變更原申請內容，係指本法第六條第二項第一款、第二款、第四款、第五款及第八款或本法第十一條第二項第一款、第二款、第四款、第五款、第八款及第十款至第十二款之內容有變更者。」「（第1項）開發單位依本法第十六條第一項申請變更環境影響說明書或評估書內容，涉及環境保護事項之變更，無須重新進行環境影響評估者，應提出環境影響差異分析報告，由目的事業主管機關轉送主管機關審核。但計畫產能或規模降低、基地內設施局部調整位置、提昇環保設施之處理等級或效率、既有設備提昇產能而污染總量未增加、變更內容對環境品質維護有利者、屬環境監測計畫者或其他經主管機關認定者，其變更得檢附變更內容對照表，由目的事業主管機關轉送主管機關審核。（第2項）前項變更未涉及環境保護事項者，應函請目的事業主管機關轉送主管機關備查。（第3項）第一項環境影響差異分析報告，應記載下列事項：開發行為或環境保護對策變更之內容。開發行為或環境保護對策變更後，環境影響差異分析。環境保護對策之檢討及修正，或綜合環境管理計畫之檢討及修正。其他經主管機關指定之事項。（第4項）第一項變更內容對照表，應敘明開發行為現況、申請變更內容及理由。」第38條：「（第1項）開發單位變更原申請內容有下列情形之一者，應就申請變更部分，重新辦理環境影響評估：計畫產能、規模擴增或路線延伸百分之十以上者。土地使用之變更涉及原規劃之保護區、綠帶緩衝區或其他因人為開發易使環境嚴重變化或破壞之區域者。降低環保設施之處理等級或效率者。計畫變更對影響範圍內之生活、自然、社會環境或保護對象，有加重影響之虞者。對環境品質之維護，有不利影響者。其他經主管機關認定者。（第2項）前項第一款及第二款經主管機關及目的事業主管機關同意者，不在此限。（第3項）開發行為完成並取得營運許可後，其有規模擴增或擴建情形者，仍應依本法第五條規定實施環境影響評估。」第39條：「（第1項）目的事業主管機關依本法第十八條所為之追蹤事項如下：核發許可時要求開發單位辦理之事項。開發單位執行環境影響說明書或評估書內容及主管機關審查結論事項。其他相關環境影響事項。（第2項）前項執行情形，應函送主管機關。」第43條：「主管機關審查環境影響說明書或評估書作成之審查結論，內容應涵括綜合評述，其分類如下：通過環境影響評估審查。有條件通過環境影響評估審查。應繼續進行第二階段環境影響評估。認定不應開發。其他經中央主管機關認定者。」

５、開發行為環境影響評估作業準則（下稱環評作業準則）第1條、第2條規定：「本準則依環境影響評估法第五條第二項規定訂定之。」「依『開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準』（以下簡稱認定標準）認定應實施環境影響評估之開發行為（以下簡稱開發行為），其環境影響說明書（以下簡稱說明書）或環境影響評估報告書（以下簡稱評估書）之製作，依本準則之規定；本準則未規定者，適用其他法令。」第3條、第8條規定：「（第1項）開發行為對環境之影響及環境品質之評估，均應符合相關環境保護法令之規定。其因環境之特性，開發單位應採用更嚴格之約定值、最佳可行污染防制（治）技術、總量抵減措施或零排放等方式為之，以符合環境品質標準或使現已不符環境品質標準者不致繼續惡化。（第2項）前項約定值係指開發單位評估環境負荷後設定之排放值，或於說明書、評估書所作之承諾值，亦或為主管機關於審查時之設定值。」「說明書或評估書主體內容之編排與陳述，應符合下列原則：內容應有焦點，著重於與開發行為有關之結構性與關鍵性環境影響項目。立論應有依據，其單項或綜合之環境影響分析，必須有客觀、科學之依據。結論應具體清楚，條理清晰、文字淺顯易懂、內容具體。」第9條、第10條規定：「開發單位評估開發行為對環境之影響，其影響程度、範圍及對象可量化者，應於適當比例尺之圖件上標明其分布、數量或以數據量化敘述。」「開發單位預測開發行為對環境之影響所引用之各項環境因子預測推估模式，應敘明引用模式之適用條件、設定或假設之重要參數以及應用於開發行為之精確性與適當性。」第10條之1規定：「（第1項）開發單位於作成說明書前，應公開邀請當地居民或有關團體舉行會議，並將其辦理情形及居民意見處理回應，編製於說明書。（第2項）開發單位除依前項辦理外，得視需要再舉行公聽會、協調會、討論會、公開展覽計畫內容或其他適當方式供民眾參與表達意見。」第28條規定：「開發單位應評估開發行為在施工與營運期間，對周遭環境之文化資產、文化景觀、人口分布、當地居民生活型態、土地利用型式與限制、社會結構、相關公共設施包括公共給水、電力、電信、瓦斯與排水或污水下水道設施之負荷、產業經濟結構、教育結構等之影響；並對負面影響提出因應對策或另覓替代方案。」第30條、第30條之1規定：「（第1項）開發行為經審查認定須進行第二階段環境影響評估者，開發單位於評估範疇界定前，應依說明書審查結論填寫範疇界定指引表（附件六），並視需要列出不同替代方案之環境影響評估範疇，送主管機關依本法第十條召開會議討論確定評估範疇。（第2項）開發單位提送之評估書初稿，應敘明前項評估範疇之辦理情形。」「開發行為可能運作或運作時衍生危害性化學物質者，開發單位應依健康風險評估技術規範進行健康風險評估，並將其納入說明書或評估書初稿。」第32條規定：「開發單位預測開發行為在規劃、進行及完成後之使用，不發生第十一條至第二十八條中任一可能影響事項者，在說明書或評估書製作時，對該事項得免進行調查及評估，但應於說明書或評估書中條列說明理由及根據。」

６、依據環境影響評估法第5條第2項授權訂定「開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準」第3條第1項規定：【工廠之設立，有下列情形之一者，應實施環境影響評估：「附表一之工業類別，新設或增加生產線者。．．．。」】該附表一規定：【「工業類別：煉油工業-定義及適用範圍：以原油為原料之煉製工業。」「工業類別：石油化學基本工業-定義及適用範圍：指石油化學基本原料之製造工業，包括乙烯丙烯、丁烯、丁二烯、芳香烴等基本原料之製造工業」。】

７、行政院環境保護署審查開發行為空氣污染物排放量增量抵換處理原則第1點、第2點規定：「行政院環境保護署為妥善審查環境影響評估開發案空氣污染物排放量（以下簡稱排放量）增量抵換方式，提出處理建議，以供該開發案環境影響評估審查委員會審查之參考，特訂定本原則。」「本原則適用於本署審查開發單位申請開發案之固定污染源位於二級或三級防制區，其新增排放量對污染源所在地之防制區或空氣品質同受影響之鄰近防制區有造成惡化之虞者，得採行之排放量抵換減量措施。」第4點規定：「（第1項）開發單位得自同一空氣品質擴散影響區（以下簡稱空品區）之下列來源取得排放量增量抵換：㈠固定污染源採行具體防制設施之實際減量。㈡改善交通工具使用方式、收購舊車或其他方式自移動污染源減少之排放量。㈢洗掃街道減少之排放量。㈣其他經本署認可之排放量。（第2項）．．．。（第3項）第一項空品區劃分如下：㈠北部空品區：．．．㈢中部空品區：台中市、台中縣、彰化縣及南投縣。㈣雲嘉南空品區：雲林縣、嘉義市、嘉義縣及台南市及台南縣。㈤．．．。」第5點規定：「（第1項）開發案之原生性空氣污染物排放量增量與其抵換來源之抵換比例原則如下：㈠開發案位於二級防制區者為1：1。

㈡開發案位於三級防制區者為1：1.2。（第2項）衍生性空氣污染物與原生性空氣污染物抵換，除須符合前項規定外，開發單位另應提出兩者抵換比例模擬結果資料供審查之；未提出者，其比例原則如下：㈠氮氧化物衍生細懸浮微粒與原生性細懸浮微粒（PM 2.5）抵換比例為200：1。

㈡硫氧化物衍生細懸浮微粒與原生性細懸浮微粒（PM 2.5）抵換比例為40：1。㈢臭氧（O3）增量抵換空氣污染物為非甲烷碳氫化合物（NMHC）及氮氧化物（NOx）。」第6點規定：「開發單位依第四點規定取得之排放量增量抵換，應以下列方式說明其抵換具有同等之空氣品質維護效益：㈠模擬期間模擬範圍內所有陸地上網格之各種申請排放污染物小時濃度變化量之總平均值應不得增加。㈡使用網格模式或軌跡模式模擬者，開發前後模擬期間陸地上臭氧超過小時空氣品質標準，及懸浮微粒超過二十四小時空氣品質標準之網格面積×日數，應不得增加。㈢新開發案排放量須符合空氣污染物容許增量限值之規定。」第7點規定：「排放量增量抵換時，應於環境影響評估相關書件中說明抵換污染源之位置、排放量及排放參數，並依空氣品質模式模擬規範公告事項二規定之模式類型及下列規定進行模擬：㈠開發案污染源與抵換污染源屬同一公私場所時，應依空氣品質模式模擬規範公告事項八第一項規定進行模擬。㈡開發案污染源與抵換污染源非屬同一公私場所時：1.使用高斯模式模擬者，應先模擬抵換前（待抵換污染源排放量）之濃度分布，再模擬抵換後（開發案排放量＋待抵換污染源之抵換後排放量）之濃度分布，並以後者減去前者，得到抵換後的濃度變化量之分布。2.使用網格模式或軌跡模式模擬者，應先確認背景污染源中待抵換污染源之排放量，並模擬開發前（確認後基準排放量）之背景濃度分布，再模擬開發後（確認後基準排放量＋開發案排放量－抵換排放量）之濃度分布，並以後者減去前者，得到抵換後的濃度變化量之分布。」

８、綜合上開中華民國憲法增修條文、環境基本法、環評法及其相關法規等規定整體觀察，可知：

（１）經濟及科學技術發展，應與環境及生態保護兼籌並顧，為憲法增修條文所揭明。而政府「為提升環境品質，增進國民健康與福祉，維護環境資源，追求永續發展，以推動環境保護」，特制定「環境基本法」。所謂「環境」，係指「影響人類生存與發展之各種天然資源及經過人為影響之自然因素總稱，包括陽光、空氣、水、土壤、陸地、礦產、森林、野生生物、景觀及遊憩、社會經濟、文化、人文史蹟、自然遺蹟及自然生態系統等」；稱「永續發展」係指「做到滿足當代需求，同時不損及後代滿足其需要之發展」。該法並明定：「基於國家長期利益，經濟、科技及社會發展均應兼顧環境保護。如經濟、科技及社會發展對環境有嚴重不良影響或有危害之虞者，應環境保護優先」、「國民、事業及各級政府應共負環境保護之義務與責任」、「各級政府施政應納入環境保護優先、永續發展理念；對於土地之開發利用，應以高品質寧適和諧之環境為目標，並應積極採取各種措施，保護海洋環境、強化海岸管理，防制地下水超限利用、地層下陷及海岸侵蝕，及建立環境與健康風險評估制度，採預防及醫療保健措施，降低健康風險，預防及減輕與環境有關之疾病」、「中央政府應建立環境影響評估制度，預防及減輕政府政策或開發行為對環境造成之不良影響」。準此，環境保護乃泛指維持或重建適於人類、動物、植物及其他生物生存空間的一切建制或措施；清潔的空氣、土地及水流、防止廢棄物污染、維護風土景觀、防避光害、噪音與其他公害，皆是環境保護應採取之對策及措施，個人固然在生活上享受環境保護之利益，但與事業、各級政府共負有環境保護之義務與責任。是個人享有清潔舒適、和諧健康的環境，為政府與全民（包含事業）共同珍惜、維護之反射結果，屬於事實上的反射利益，故人民尚不得僅因整體環境反射利益受影響，據而提起行政訴訟。

（２）環評法（下稱本法）係「為『預防』及『減輕』開發行為對環境造成不良影響，藉以達成環境保護之目的」而設；本法所稱主管機關「在中央為環保署、直轄市為直轄市政府、縣（市）為縣（市）政府」；各級主管機關為審查環境影響評估報告有關事項，應設環評審查會。稱「開發單位」，指「自然人、法人、團體或其他從事開發行為者」；「開發行為」，指依本法第5條規定「工廠之設立及工業區之開發」等之行為，其範圍包括該開發行為的「規劃、進行及完成後之使用」；所謂「環境影響評估」，則指「開發行為或政府政策對環境包括生活環境、自然環境、社會環境及經濟、文化、生態等可能影響之程度及範圍，『事前』以科學、客觀、綜合之調查、預測、分析及評定，提出環境管理計畫，並公開說明及審查」而言。目的事業主管機關於環境影響說明書未經完成審查或環境影響評估報告書未經認可前，不得為開發行為之許可，其經許可者，無效；經主管機關審查認定不應開發者，目的事業主管機關不得為開發行為之許可（但開發單位得另行提出替代方案，重新送主管機關審查）。上開「環境影響評估工作」包括第一階段、第二階段環境影響評估及審查、追蹤考核等程序：

甲、第一階段環境影響評估及審查：工廠之設立及工業區之開發等行為（本法第5條）「對環境『有不良影響之虞』」者，開發單位於「規劃」時，應依環評作業準則規定，實施「第一階段環境影響評估」，並作成「環境影響說明書（下稱環說書）」：（甲）前開所稱對環境有「不良影響」，指開發行為有：「引起水污染、空氣污染、土壤污染、噪音、振動、惡臭、廢棄物、毒性物質污染、地盤下陷或輻射污染公害現象；危害自然資源之合理利用；破壞自然景觀或生態環境；破壞社會、文化或經濟環境；其他經中央主管機關公告」等情形之一者而言。所指「規劃」，謂「可行性研究、先期作業、準備申請許可或其他經中央主管機關認定為有關規劃之階段行為」。

（乙）開發單位環說書應記載包含「開發行為之目的及其內容」、「開發行為可能影響範圍之各種相關計畫及環境現況」、「預測開發行為可能引起之環境影響」、「環境保護對策、替代方案」等事項，其主體內容之編排與陳述，應符合：「內容應有焦點，著重於與開發行為有關之結構性與關鍵性環境影響項目。立論應有依據，其單項或綜合之環境影響分析，必須有客觀、科學之依據。結論應具體清楚，條理清晰、文字淺顯易懂、內容具體」原則；並應評估開發行為在施工與營運期間，對周遭環境之文化資產、文化景觀、人口分布、當地居民生活型態、土地利用型式與限制、社會結構、相關公共設施包括公共給水、電力、電信、瓦斯與排水或污水下水道設施之負荷、產業經濟結構、教育結構等之影響及對負面影響提出因應對策或另覓替代方案。且評估開發行為對環境之影響，其影響程度、範圍及對象可量化者，應於適當比例尺之圖件上標明其分布、數量或以數據量化敘述；於「預測」開發行為對環境之影響所引用之各項環境因子預測推估模式，應敘明引用模式之適用條件、設定或假設之重要參數以及應用於開發行為之精確性與適當性；在作成環說書前，並應公開邀請「當地居民」或有關團體舉行會議，將其辦理情形及居民意見處理回應，編製於環說書；而於申請許可開發行為時，檢具該環說書（包含預測與可行方案之完整資料），向目的事業主管機關提出，由目的事業主管機關轉送環評主管機關審查。

（丙）開發單位向環評主管機關繳交審查費後，環評主管機關應將該環說書初稿公開於網際網路，徵詢相關機關、團體或人民意見，於法定期間內作成審查結論公告之（及公開於網際網路），並通知目的事業主管機關與開發單位。上開審查結論內容應涵括「綜合評述」，所稱「綜合評述」係指：「通過環境影響評估審查」、「有條件通過環境影響評估審查」、「應繼續進行第二階段環境影響評估」、「認定不應開發」及「其他經中央主管機關認定者」（環保署98年9月25日環署綜字第0980085863號函參照）。

（丁）前開審查結論，認不須進行第二階段環境影響評估，並經目的事業主管機關許可該開發行為者，開發單位應於開發行為經目的事業主管機關許可後、動工前，舉行公開之說明會。開發單位舉行該公開說明會，應將說明會之時間、地點、方式、開發行為名稱及開發場所，於10日前刊載於新聞紙，並在「適當地點」公告及通知下列機關或人員：「有關機關；當地及毗鄰之鄉（鎮、市、區）公所；當地民意機關；當地村（里）長」，暨於公開說明會後45日內，作成紀錄函送前揭機關與人員（本法施行細則第22條）。前述所稱「適當地點」，指開發行為附近之：「開發行為所在地之鄉（鎮、市、區）公所及村（里）辦公室；毗鄰前款鄉（鎮、市、區）之其他鄉（鎮、市、區）公所；距離開發行為所在地附近之學校、寺廟、教堂或市集；開發行為所在地五百公尺內公共道路路側之處所；其他經主管機關認可之處所」（本法施行細則第20條）。

乙、第二階段環境影響評估及審查：環評主管機關前開審查結論認為開發行為「對環境『有重大影響之虞』」者，應繼續進行「第二階段環境影響評估」：（甲）上開所稱「對環境有重大影響」，係指下列：「與周圍之相關計畫，有顯著不利之衝突且不相容；對環境資源或環境特性，有顯著不利之影響；對保育類或珍貴稀有動植物之棲息生存，有顯著不利之影響；有使當地環境顯著逾越環境品質標準或超過當地環境涵容能力；對當地眾多居民之遷移、權益或少數民族之傳統生活方式，有顯著不利之影響；對國民健康或安全，有顯著不利之影響；對其他國家之環境，有顯著不利之影響；其他經主管機關認定」等情形之一者而言。

（乙）應繼續進行「第二階段環境影響評估」者，開發單位應辦理下列事項：「將環境影響說明書分送有關機關；將環境影響說明書於開發場所附近適當地點陳列或揭示，其期間不得少於30日；於新聞紙刊載開發單位之名稱、開發場所、審查結論及環境影響說明書陳列或揭示地點」，並應於前開陳列或揭示期滿後，舉行公開說明會。開發單位舉行該公開說明會，應將說明會之時間、地點、方式、開發行為名稱及開發場所，於10日前刊載於新聞紙，並在「適當地點」公告及通知下列機關或人員：「有關機關；當地及毗鄰之鄉（鎮、市、區）公所；當地民意機關；當地村（里）長」，暨於公開說明會後45日內，作成紀錄函送前揭機關與人員（本法施行細則第22條）。所稱「適當地點」，指開發行為附近之：「開發行為所在地之鄉（鎮、市、區）公所及村（里）辦公室；毗鄰前款鄉（鎮、市、區）之其他鄉（鎮、市、區）公所；距離開發行為所在地附近之學校、寺廟、教堂或市集；開發行為所在地五百公尺內公共道路路側之處所；其他經主管機關認可之處所」（本法施行細則第20條）。有關機關或「當地居民」對於開發單位之說明有意見者，應於公開說明會後15日內以書面向開發單位提出，並副知主管機關及目的事業主管機關（本法第9條）。

（丙）環評主管機關應於公開說明會後邀集目的事業主管機關、相關機關、團體、學者、專家及「居民代表」界定評估範疇，其事項如下：「確認可行之替代方案。確認應進行環境影響評估之項目；決定調查、預測、分析及評定之方法。其他有關執行環境影響評估作業之事項」（本法第10條）。開發單位於評估範疇界定前，應依環說書審查結論填寫「範疇界定指引表」，並視需要列出不同替代方案之環境影響評估範疇，送環評主管機關依前舉本法第10條召開會議討論確定評估範疇。

（丁）開發單位應參酌環評主管機關、目的事業主管機關、有關機關、學者、專家、團體及「當地居民」所提意見，編製「環境影響評估報告書（下稱評估書）」初稿，記載：「開發行為之名稱及開發場所」、「開發行為之目的及其內容」、「環境現況、開發行為可能影響之主要及次要範圍及各種相關計畫」、「環境影響預測、分析及評定」、「減輕或避免不利環境影響之對策」、「替代方案」、「綜合環境管理計畫」、「對有關機關意見之處理情形」、「對當地居民意見之處理情形」、「結論及建議」等事項（如審查結論認開發行為有本法施行細則第19條第6款「對國民健康或安全有顯著不利之影響」情形者，並應進行健康或安全風險評估，將其納入評估書初稿），向目的事業主管機關提出。目的事業主管機關收到評估書初稿後30日內，應會同主管機關、委員會委員、其他有關機關，並邀集專家、學者、團體及「當地居民」，進行現場勘察並舉行公聽會，於30日內作成紀錄，送交環評主管機關審查。

（戊）上開評估書主體內容之編排與陳述，須符合：「內容應有焦點，著重於與開發行為有關之結構性與關鍵性環境影響項目。立論應有依據，其單項或綜合之環境影響分析，必須有客觀、科學之依據。結論應具體清楚，條理清晰、文字淺顯易懂、內容具體」原則；並應評估開發行為在施工與營運期間，對周遭環境之文化資產、文化景觀、人口分布、當地居民生活型態、土地利用型式與限制、社會結構、相關公共設施包括公共給水、電力、電信、瓦斯與排水或污水下水道設施之負荷、產業經濟結構、教育結構等之影響及對負面影響提出因應對策或另覓替代方案。且評估開發行為對環境之影響，其影響程度、範圍及對象可量化者，應於適當比例尺之圖件上標明其分布、數量或以數據量化敘述；於「預測」開發行為對環境之影響所引用之各項環境因子預測推估模式，應敘明引用模式之適用條件、設定或假設之重要參數以及應用於開發行為之精確性與適當性。

（己）開發單位向環評主管機關繳交審查費後，環評主管機關應將該「評估書初稿」公開於網際網路，徵詢相關機關、團體或人民意見（本法施行細則第15條之1）；並應於法定期間內作成審查結論，將審查結論送達目的事業主管機關及開發單位。開發單位應依審查結論「修正評估書初稿」，作成「評估書」，送環評主管機關「依審查結論認可」；該「評估書」經環評主管機關認可後，應將評估書及審查結論摘要公告（陳列或揭示）於開發行為所在地附近適當地點（本法施行細則第20條所指「適當地點」），並刊登公報（或刊載於新聞紙連續5日以上-本法施行細則第30條）。

丙、追蹤考核：（甲）開發單位應依環說書、評估書所載之內容及審查結論，切實執行。已通過之環境影響說明書或評估書，非經主管機關及目的事業主管機關核准，不得變更原申請內容。所稱「變更原申請內容」，係指環說書（本法第6條）、評估書（本法第11條）應記載事項中「開發行為之名稱及開發場所」、「開發行為之目的及內容」、「環境保護對策、替代方案」（環說書部分）或「減輕或避免不利環境影響之對策」（評估書部分）等之內容有變更者而言。又開發單位申請變更環境影響說明書或評估書內容，涉及環境保護事項之變更，「無須重新進行環境影響評估者，應提出『環境影響差異分析報告（應記載：開發行為或環境保護對策變更之內容。開發行為或環境保護對策變更後，環境影響差異分析。環境保護對策之檢討及修正，或綜合環境管理計畫之檢討及修正等事項），由目的事業主管機關轉送主管機關審核」；惟計畫產能或規模降低、基地內設施局部調整位置、提昇環保設施之處理等級或效率、既有設備提昇產能而污染總量未增加、變更內容對環境品質維護有利、屬環境監測計畫者或其他經主管機關認定者，其變更得檢附變更內容對照表，由目的事業主管機關轉送主管機關審核。倘開發單位變更原申請內容有因「計畫變更對影響範圍內之生活、自然、社會環境或保護對象，有加重影響之虞」或「對環境品質之維護，有不利影響」等情形之一者（本法施行細則第38條），「應就申請變更部分，重新辦理環境影響評估」。

（乙）開發單位於通過環境影響說明書或評估書審查，並「取得『目的事業主管機關核發之開發許可』後，逾三年始實施開發行為時」，應提出「環境現況差異分析及對策檢討報告」，送環評主管機關審查；主管機關未完成審查前，不得實施開發行為。按前揭規定原規定於84年10月25日訂定發布本法施行細則第42條，其理由為「開發行為經環境影響評估審查通過、目的事業主管機關許可後，開發單位未必立刻實施開發行為，為避免開發單位真正實施開發行為時，環境已因時空變化而與實施環境影響評估時不同，無法發揮環境影響評估制度之功能，因此規定開發單位超過一定時間始實施開發行為，應提出環境現況差異分析及對策檢討報告送審，將環境差異及可能造成之影響再加以考量」；後於91年6月12日修正本法時，將該規定提升為法律位階（本法第16條之1）。所稱「逾三年始實施開發行為」，係以「是否進行『實質動工』為判定標準」（環保署95年12月13日環署綜字第0950082441號函參照）。

（丙）開發行為進行中及完成後使用時，應由目的事業主管機關追蹤，並由環評主管機關監督環說書、評估書及審查結論之執行情形；必要時，得命開發單位定期提出環境影響調查報告書。開發單位作成前項調查報告書時，應就開發行為進行前及完成後使用時之環境差異調查、分析，並與環說書、評估書之預測結果相互比對檢討。如環評主管機關發現對環境造成不良影響時，應命開發單位限期提出因應對策，於經環評主管機關核准後，切實執行。

（３）上列環評作業準則第6條第1項規定：「說明書（即環說書-下同）及評估書應記載事項及審查要件，依說明書應記載事項及審查要件（附件三）、評估書初稿、評估書應記載事項及審查要件（附件四）、說明書、評估書初稿應檢送之圖件（附件五）規定辦理。」該附件三「說明書應記載事項及審查要件」中「應記載事項」欄：「開發行為可能影響範圍之各種相關計畫及環境現況」其審查要件為：「㈠開發行為可能影響範圍之各種相關計畫，如附表五。㈡環境現況：⒈依附表六之規定作業，若因區位環境或個案特性得免辦部分調查項目」；附件四「評估書初稿、評估書應記載事項及審查要件」中「應記載事項」欄「環境現況、開發行為可能影響之主要及次要範圍及各種相關計畫」之審查要件為「㈠相關計畫依附表五填寫」，而附表五「開發行為可能影響範圍之各種相關計畫(包含規劃中、施工中及已完成之各計畫)」其「範圍」欄記載：「開發行為半徑10公里範圍內或線型開發行為沿線兩側各500公尺範圍內」；附件五「說明書、評估書初稿應檢送之圖件」載明：「地理位置圖，以比例尺五千分之一或一萬分之一台灣地區相片基本圖或縮圖，標示開發場所及附近1公里至5公里範圍內交通、河流、都市計畫、主要土地使用、地形、地物、地貌、學校、社區與重要設施等。．．．」。另前開附件三之附表六「開發行為環境品質現況調查表」規定（摘列）：「類別：物理及化學-空氣品質：調查地點：⒈點源：計畫場址一處以上，周圍地區二處以上（含主要上、下風處）⒉線源：沿線兩側各500公尺範圍內之代表點及沿線10公里一站以上。調查時間/頻率：⒈若開發位址預定測點周界半徑5公里內有空氣品質監測站，經分析足以代表計畫區之空氣品質，可引用該測站最近一年之資料。⒉．．．。」「類別：物理及化學-噪音與振動：調查地點：⒈開發範圍及附近。⒉計畫區、取棄土場、運輸道路及取棄土道路之敏感點。」「類別：物理及化學-水文及水質：『⒈河川（含灌溉水道）：調查地點：⒈水質調查：放流口上游未受影響段至少一點、放流口至少一點、放流口下游10公里內或影響段內及重要取水口至少一點、河流交會口或河海交會處一點，但線形開發行為與河川僅單點交叉者，則於該水體影響區至少調查一點。⒉流量調查：同上。』『⒉水庫、湖泊：調查地點：⒈採樣地點：⑴水庫湖泊中心一點。⑵計畫區所屬水體流入區完全混合地點。⑶流出地點（如取水口）。⑷以上至少各一點。』『⒊海域（距海域10公里以外或非屬影響範圍者免調查）：調查地點：⒈水質及底質：影響範圍內至少三點．．．。⒉海象及水文：計畫區及影響範圍。』『⒋地下水：調查地點：開發位址鄰近5公里範圍內既有水井地質鑽孔至少二點。』」是由上開環評作業準則附件、附表「環說書」及「評估書初稿、評估書」應記載事項與審查要件、開發行為環境品質現況調查（含類別、調查項目、調查方法、調查地點），並綜合前揭所述本法暨其相關法規命令、司法院解釋意旨等綜合觀察，可知：

甲、環境影響評估制度，係為落實憲法增修條文「經濟及科學技術發展，應與環境及生態保護兼籌並顧」及環境基本法揭示之「提升環境品質，增進國民健康與福祉，維護環境資源，追求永續發展」而設，屬公共利益規定之法律。

乙、環境影響評估制度固係為一般國民福祉所設之公益性法規，惟其係針就開發行為對環境造成包括生活環境、衛生環境、自然環境、社會環境及經濟、文化、生態等「可能影響（危害）之程度與範圍」，「事前」以科學、客觀、綜合之調查、「預測」、分析及評定，所為「危險預防（防止）或危險管理」之措施，藉以達成環境保護與增進國民生活安全保障之目的。而由本法規定暨其相關聯規範之整體結構、適用對象、所欲產生的規範效果，與前揭「環說書」、「評估書初稿、評估書」應記載事項及審查要件、開發行為環境品質現況調查（含類別、調查項目、調查方法、調查地點）等綜合判斷，足可得知環境影響評估制度，亦有規範環評主管機關須特別斟酌開發行為「可能影響『當地居民』生存權（健康）、工作權、財產權」等權利，並調和「開發單位」與「當地居民」前揭法律上保障之利益的內涵，且當地居民享有該規範保護之利益與公眾利益具有清楚之區隔，不宜全盤委由環評主管機關代為維護。揆諸上述說明，環境影響評估制度，同有保障開發行為當地居民之意旨甚明。故當地居民認為（主張）環評主管機關就開發單位提出之環說書、評估書初稿或評估書所為審查結論，對其生存、工作、財產等權利或利益造成不良影響或重大影響之虞，應屬前述行政訴訟法第4條規定之利害關係人，而有實施訴訟之權能（當事人適格），行政法院應就其主張有無理由，予以調查審究。至上開所指「當地居民」之意涵為何，應就「個案」開發行為可能影響的環境（包含陽光、空氣、水、土壤等）範圍之「具體情況」-亦即審酌具體開發行為個案，所為依據本法事前以科學、客觀的調查、預測、分析及評定結果，憑以判斷該提起撤銷訴訟之原告，是否係「居住」在該具體個案開發行為「可能引起之『環境（陽光、空氣、水、土壤等）影響範圍』內」（包含開發行為所在地及依上開方法預測可能影響環境範圍內之居民）者，而為決定。

丙、如上所述，環境影響評估，乃開發單位於規劃開發行為時，「事前」以科學、客觀、綜合之調查，予以預測、分析；於預測開發行為對環境之影響所引用之各項環境因子預測推估模式，並應敘明引用模式之適用條件、設定或假設之重要參數以及應用於開發行為之精確性與適當性；評估開發行為對環境之影響，其影響程度、範圍及對象可量化者，復應於適當比例尺之圖件上標明其分布、數量或以數據量化敘述；參以環境影響評估法之立法目的係為「預防及減輕開發行為對環境造成不良影響」而設意旨，則當地居民認為（主張）環評主管機關就開發單位提出之環說書、評估書初稿或評估書所為審查結論，對其生存、工作、財產等權利或利益造成不良影響或重大影響之虞，且提出相關證明，而就該審查結論提起撤銷訴訟，與本法立法目的自屬相符。此與本院59年判字第211號判例所揭示之「訴願法所謂行政處分，係指官署對人民所為之單方行政行為，而發生具體的法律效果，且以該項處分損害其現實之權利或利益者為限。若恐將來有損害之發生而預行請求行政救濟，則非法之所許。原告就兩商標是否近似之疑義請求釋示，被告官署之通知解答，顯不發生具體的法律效果，不能謂為行政處分。縱如原告主張為免其商標被侵害而提起訴訟時，該管法院必將徵詢被告官署之意見，如被告官署仍持原見解，則原告權益屆時將受損害，亦係將來可能發生損害，非現實之權利或利益受有損害，自不得預行請求行政救濟」意旨，尚屬有間。另「當地居民」於開發行為進行中及完成後使用時，因開發單位之開發行為違反相關環保法規（空氣污染防制法、水污染防治法、土壤及地下水污染整治法、廢棄物清理法等），認為其權利或法律上之利益受有損害者，得依相關規定提起行政或民事訴訟，自不待言。

（三）末按：

１、行政程序法第93條規定：「（第1項）行政機關作成行政處分有裁量權時，得為附款。無裁量權者，以法律有明文規定或為確保行政處分法定要件之履行而以該要件為附款內容者為限，始得為之。（第2項）前項所稱之附款如下︰期限。條件。負擔。保留行政處分之廢止權。保留負擔之事後附加或變更。」第94條規定：「前條之附款不得違背行政處分之目的，並應與該處分之目的具有正當合理之關聯。」

２、司法院釋字第432號解釋：「．．．法律明確性之要求，非僅指法律文義具體詳盡之體例而言，立法者於立法定制時，仍得衡酌法律所規範生活事實之複雜性及適用於個案之妥當性，從立法上適當運用不確定法律概念或概括條款而為相應之規定。．．．茍其意義非難以理解，且為受規範者所得預見，並可經由司法審查加以確認，即不得謂與前揭原則相違。．．．。」第462號解釋：「．．．各大學校、院、系（所）教師評審委員會關於教師升等評審之權限，係屬法律在特定範圍內授予公權力之行使，其對教師升等通過與否之決定，與教育部學術審議委員會對教師升等資格所為之最後審定，於教師之資格等身分上之權益有重大影響，均應為訴願法及行政訴訟法上之行政處分。受評審之教師於依教師法或訴願法用盡行政救濟途徑後，仍有不服者，自得依法提起行政訴訟，以符憲法保障人民訴訟權之意旨。．．．大學教師升等資格之審查，關係大學教師素質與大學教學、研究水準，並涉及人民工作權與職業資格之取得，除應有法律規定之依據外，主管機關所訂定之實施程序，尚須保證能對升等申請人專業學術能力及成就作成客觀可信、公平正確之評量，始符合憲法第23條之比例原則。且教師升等資格評審程序既為維持學術研究與教學之品質所設，其決定之作成應基於客觀專業知識與學術成就之考量，此亦為憲法保障學術自由真諦之所在。故各大學校、院、系（所）教師評審委員會，本於專業評量之原則，應選任各該專業領域具有充分專業能力之學者專家先行審查，將其結果報請教師評審委員會評議。教師評審委員會除能提出具有專業學術依據之具體理由，動搖該專業審查之可信度與正確性，否則即應尊重其判斷。受理此類事件之行政救濟機關及行政法院自得據以審查其是否遵守相關之程序，或其判斷、評量有無違法或顯然不當之情事。．．．。」又「地方制度法第83條第1項所謂特殊事故得延期辦理改選或補選，在概念上無從以固定之事故項目加以涵蓋，而係泛指不能預見之非尋常事故，致不克按法定日期改選或補選，或如期辦理有事實足認將造成不正確之結果或發生立即嚴重之後果或將產生與實現地方自治之合理及必要之行政目的不符等情形者而言。又特殊事故不以影響及於全國或某一縣市全部轄區為限，即僅於特定選區存在之特殊事故如符合比例原則之考量時，亦屬之。上開法條使用不確定法律概念，即係賦予該管行政機關相當程度之判斷餘地，蓋地方自治團體處理其自治事項與承中央主管機關之命辦理委辦事項不同，前者中央之監督僅能就適法性為之，其情形與行政訴訟中之法院行使審查權相似（參照訴願法第79條第3項）；後者得就適法性之外，行政作業之合目的性等實施全面監督。本件既屬地方自治事項又涉及不確定法律概念，上級監督機關為適法性監督之際，固應尊重地方自治團體所為合法性之判斷，但如其判斷有恣意濫用及其他違法情事，上級監督機關尚非不得依法撤銷或變更。對此類事件之審查密度，揆諸學理有下列各點可資參酌：㈠事件之性質影響審查之密度，單純不確定法律概念之解釋與同時涉及科技、環保、醫藥、能力或學識測驗者，對原判斷之尊重即有差異。又其判斷若涉及人民基本權之限制，自應採較高之審查密度。

㈡原判斷之決策過程，係由該機關首長單獨為之，抑由專業及獨立行使職權之成員合議機構作成，均應予以考量。

㈢有無應遵守之法律程序？決策過程是否踐行？㈣法律概念涉及事實關係時，其涵攝有無錯誤？㈤對法律概念之解釋有無明顯違背解釋法則或牴觸既存之上位規範。㈥是否尚有其他重要事項漏未斟酌。．．．本件因不確定法律概念之適用與上級監督機關撤銷之行政處分有不可分之關係，仍應於提起行政訴訟後，由該管行政法院依照本解釋意旨並參酌各種情狀予以受理審判。」司法院釋字第553號解釋理由書第2段闡釋甚明。

３、依據上開行政程序法規定與司法院解釋意旨，可知：

（１）行政機關作成之行政處分固得添加「附款」（附加期限、條件或負擔），惟於無裁量權時應以法律有明文規定或為確保行政處分法定要件之履行而以該要件為附款內容者為限；且不得違背行政處分之目的，並應與該處分之目的具有正當合理之關聯。換言之，行政處分添加之條件或負擔等附款，並不能取代法定之許可要件；在欠缺許可所必須具備之法定基本構成要件時，尚不得基於附款之確保而為許可；行政機關為許可時，應依職權，就基本之法定重要事項而為調查，此一義務，並不得以設置附款之方式取代或脫免。

（２）法律以不確定法律概念，賦予該管行政機關相當程度之判斷餘地-尤以不確定法律概念之解釋同時涉及科技、環保、醫藥、能力或學識測驗者，或該判斷之決策過程，係由專業及獨立行使職權之成員合議機構作成，且無具體理由足以動搖該專業判斷之可信度與正確性時，行政法院即應尊重其判斷。準此，行政法院對於行政機關適用不確定法律概念所為之決定，應就下列事項為審查：法律之解釋是否正確；事實之認定有無錯誤；由委員會為決定時，其組織是否合法；是否遵守有關之程序規定；是否根據與事件無關之考量觀點；有無違反一般事理之考量（違反經驗法則或論理法則）或顯然不當之情事。而在有關規範環境保護及科技危險防禦之法律中，行政法院亦應就環境保護主管機關預估（預測）影響環境之「可能性程度」，審查該影響預估之根據與方法是否正確、完備？結論是否可信與一貫？

（四）本件上訴人即原審參加人台塑石化公司為「六輕四期擴建計畫」之共同開發單位，所提六輕四期擴建計畫環境影響說明書，前經環保署審查有條件通過，並經該署以93年1月19日環署綜字第0930005534號公告審查結論。嗣台塑石化公司以其六輕廠區與美商KRATON公司商定合作計畫，擬於臺灣省雲林縣麥寮六輕工業區「共同投資氫化苯乙烯崁段共聚物廠」，針對環保署核定之上開環境影響說明書，於100年3月間提出「六輕四期擴建計畫第7次環境影響差異分析報告」，經提送環評審查會101年7月25日第219次會議審核修正通過後，環保署以101年8月3日環署綜字第1010066441號書函檢送該會議紀錄予台塑石化公司，並以原處分-即101年8月8日環署綜字第1010067947號函台塑石化公司修正通過暨後續應辦事項，其中於說明三、（三）載以：「請將燃燒塔（含異常排放）、油漆塗佈、冷卻水塔、儲槽清洗作業及歲修之揮發性有機污染物（VOCs）排放量納入六輕計畫排放總量計算，其查核方式納入定稿」（即系爭VOCs部分）。台塑石化公司就系爭VOCs部分不服提出申覆，經環保署101年9月27日環評審查會第223次會議決議不同意申覆，並以101年11月5日環署綜字第1010100614號函復台塑石化公司，仍請依原處分及本函辦理後續應辦事項。台塑石化公司就系爭VOCs部分及環保署101年11月5日函不服，提起訴願，經行政院訴願決定撤銷系爭VOCs部分及環保署101年11月5日函；被上訴人對訴願決定不服，提起行政訴訟。原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依序載明：【㈠被上訴人提起本件撤銷訴訟是否適格部分：「按行政訴訟法第4條第1項、第3項規定，及本院75年判字第362號判例、司法院釋字第469號解釋意旨，非處分相對人或非訴願人起訴主張其所受侵害者，若可藉由保護規範理論判斷為其法律上利益受損害，固可認為具有訴訟權能，而得透過行政訴訟請求救濟；但若非法律上利益，而僅係單純政治、經濟、感情上等反射利益受損害，則不許提起訴願或行政訴訟」、「次按環評法第1條、第3條第1項、第5條第1項、第6條第1項、第7條、第8條、第14條第1項、第16條、第17條規定，足見我國環評法制係採預防原則，開發行為對於環境有不良影響之虞時，應實施環境影響評估，評估審查程序有嚴謹規定，主要就對環境有重大影響之虞之開發行為進行審查。是以，開發單位為開發行為前應提出環境影響說明書，由專業委員為環境影響評估審查；且環境影響評估之審查結論為目的事業主管機關核發許可開發之前提要件，在環境影響評估未經完成審查前，目的事業主管機關不得為開發行為之許可，其許可者無效；而經核准通過之環境影響說明書，開發單位非經主管機關及目的事業主管機關核准，亦不得變更原申請內容，俾發揮環境影響評估制度之功能，防止開發行為對環境或當地居民造成不可回復之危害。因此，環評審查會對於應實施環境影響評估之開發行為或開發單位申請變更原環境影響說明書內容所作之審查結論；及目的事業主管機關據以所為開發行為之許可，開發行為之當地居民，當然具有法律上利害關係，得對該環境影響評估審查結論及許可開發行為之處分，提起撤銷訴訟即具原告適格。換言之，環評法第5條第1項、第7條、第14條第1項及第16條第1項為保護規範，有保護開發行為當地居民之目的」、「又環評法第16條及其施行細則第37條、第38條規定，旨在確保環評法所規定之開發行為應事前進行環境影響評估之機制，避免以事後變更環說書或評估書內容，規避應進行之環境影響評估程序。而環評法施行細則第37條及第38條規定可知，開發單位依環評法第16條第1項申請變更環說書或評估書內容，而涉及環境保護事項之變更者，有必須重新進行環境影響評估、應提出環境影響差異分析報告或檢附變更內容對照表三種情形。如應重新進行環境影響評估者，即有應進入第二階段環境影響評估之可能。因此環評審查會對開發單位依環評法第16條第1項申請變更環說書或評估書內容，核准環境影響差異分析報告者，即無須重新進行環境影響評估，更不可能進入第二階段環境影響評估，開發行為之當地居民，對此核准環境影響差異分析報告（即無須重新進行環境影響評估）之處分，亦應認具有法律上利害關係，其對於處分相對人即參加人提起訴願，行政院所為之訴願決定，認為損害其權利或法律上利益，提起撤銷訴訟即具原告適格。換言之，環評法第16條第1項結合其施行細則第38條，亦為保護規範，有保護開發行為當地居民之目的」、「關於開發行為影響範圍之『當地居民』之認定，如自相關法令規定可得知者，應依該法令規定；依環評作業準則第6條第1項規定可知，法令要求列出開發行為可能影響範圍半徑10公里範圍內或線型開發行為沿線兩側各500公尺範圍內之相關計畫，及提出標示開發場所及附近1公里至5公里範圍內交通、河流、都市計畫、主要土地使用、地形、地物、地貌、學校、社區與重要設施等之地理位置圖，顯示該等法令認為至少開發行為之5公里範圍內者，係受開發行為影響之地區，在此範圍內之居民可認為屬於開發行為之當地居民，具提起撤銷訴訟之原告適格。另環保署依職權訂定發布之『健康風險評估技術規範』，於第2點規定：『開發單位於辦理環境影響評估之健康風險評估作業時，應依本規範就營運階段可能運作或運作時衍生之危害性化學物質，辦理開發行為影響範圍內居民健康之增量風險評估。』第4點規定：『第2點所稱影響範圍之認定，依據空氣品質模式模擬規範之規定認定之。但不得小於10公里乘10公里之區域面積；．．．。』顯示該等法令認為至少開發行為周圍10公里之區域面積範圍內，屬空氣品質受影響之地區，在此範圍內之居民應具提起撤銷訴訟之原告適格」、「本件被上訴人居住地與開發行為地即雲林縣麥寮六輕工業區之直線距離分別在5公里或10公里範圍內，業據其等提出戶籍謄本、六輕4.7期廠區配置圖及衛星定位距離圖等在卷可稽，依上說明，被上訴人均有提起本件撤銷訴訟之當事人適格。參加人台塑石化公司雖主張訴願決定撤銷系爭VOCs部分，並未變更六輕工業區原有之『7項污染源4,302噸/年之排放總量限制』之法律狀態，被上訴人無法律上利害關係，不具當事人適格云云。惟原處分之系爭5項非製程VOCs排放量應納入總量管制部分，既遭上訴人撤銷，則該部分之VOCs排放量勢必因此將不必納入總量管制，對於受影響之當地居民而言，將來亦無從依原處分主張參加人應就系爭非製程之5項VOCs排放量，納入4,302噸/年之排放總量限制，自難謂被上訴人未因此受影響，參加人主張被上訴人無法律上利害關係一節，尚難憑採。」】；【㈡訴願決定撤銷原處分之系爭VOCs部分，是否適法？「按行政程序法雖僅於第112條就行政處分無效規定：『行政處分一部分無效者，其他部分仍為有效。但除去該無效部分，行政處分不能成立者，全部無效。』但無效與違法而得撤銷，僅係程度上之差異，並無本質不同，是以行政處分一部分違法，若除去該違法部分將造成整體行政處分不能成立，自不能單就違法部分撤銷之，而保留其餘合法部分」、「次按行政處分係行政機關對特定事件所為之規制，而每個行政處分在概念上原皆含有一不可或缺之規制。行政處分有時除『主要規制』外，並另以『附加規定』對主要規制予以補充或限制。該附加規定相對於行政處分之主要規制而言，即行政處分之『附款』；若非屬行政處分之附加限制，而係已內化為行政處分規制力本身之一部分者，即屬於行政處分構成要件要素之一，並非附款。倘受處分人主張該已內化為行政處分一部分之限制條款違法而請求撤銷，自須以如除去該違法部分而行政處分仍能成立者，始得為之；若否，則該限制條款自不得單獨為撤銷之標的」、「本件係參加人台塑石化公司以其六輕廠區與美商KRATON公司商定合作計畫，擬於雲林縣麥寮六輕工業區『共同投資氫化苯乙烯崁段共聚物廠』，依環評法第16條第1項及同法施行細則第37條規定，於100年3月間提出『六輕四期擴建計畫第7次環境影響差異分析報告』，提送環評審查會101年7月25日第219次會議審核。經該次會議作成決議略以：『三、決議（一）本環境影響差異分析報告審核修正通過。（二）凌委員永健意見經開發單位於會中說明，業經本會確認，請開發單位將補充說明資料納入定稿，送本署備查。（三）100年11月23日專案小組第4次審查會議結論(三)3.修正為〈本變更案增設HSBC廠溫室氣體排放量12萬3,020公噸CO2e/年，規劃於100～102年執行9項溫室氣體減量改善計畫減少溫室氣體排放量13萬8,665公噸CO2e/年予以抵減，應研訂如製程技術或燃料改善措施再減量5萬1,865公噸CO2e/年，據以執行。〉（四）請將燃燒塔（含異常排放）、油漆塗佈、冷卻水塔、儲槽清洗作業及歲修作業之揮發性有機污染物（VOCs）排放量納入六輕計畫排放總量計算，其查核方式納入定稿。（五）碳捕集儲存及應用試辦計畫應於102年前完成每天捕獲1噸（或全年300噸）CO2，104年前完成捕獲至少80噸（或全年26,000噸）CO2。（六）六輕工業區內工廠污染排放量、用水量及溫室氣體排放量之減量成果經實際查核，並向環評委員會報告確認後，本計畫始得進行投產。（七）應加速六輕計畫農業回歸水替代方案之執行，並請雲林縣政府協助克服行政困難後，在合理工程時間內完成。』足見環評審查會對於參加人台塑石化公司所提的環境影響差異分析報告，並非僅單純決議予以通過或不通過，而係在『整體綜合考量一切因素』下，以上開決議之相關內容規範限制參加人台塑石化公司，俾能確保本次變更之開發行為對環境無重大影響之虞，並據以審核修正通過參加人台塑石化公司所提環境影響差異分析報告，亦因而無須重新進行環境影響評估。加以，本件93年之原環評審查結論係規定『六輕各計畫合計之．．．揮發性有機物排放總量4,302噸/年』，VOCs排放總量為原環評審查結論之主要規制內容本身。是原處分就系爭VOCs部分之排放量納入總量管制之限制，自非僅係在環評審查會審核通過參加人台塑石化公司所提的環境影響差異分析報告同時，另外課予參加人台塑石化公司一定作為義務之負擔，而係對於有關VOCs部分總量管制之內容為描述及範圍之制限，已內化為行政處分規制力本身之一部分，並非行政程序法第93條第2項第3款所規定性質為『負擔』之附款」、「有關揮發性有機污染物（VOCs）排放量之管制範圍，乃本件環境影響差異分析報告能否審核通過之重要因素，若除去系爭VOCs排放量納入總量管制之限制部分，則新的開發行為對環境或當地居民是否仍無重大影響之虞，而無須重新進行環境影響評估，涉及環境保護事項之變更，自有賴環評審查會重為審查，否則，無異剝奪環評審查會之審核權限。準此，本件參加人提起訴願，其訴願書所載訴願請求事項固表明僅就原處分之系爭VOCs部分撤銷，惟系爭VOCs部分既屬行政處分不可分割之一部，其對一部不服，效力應及於全部，被告未注意及此，而未就全部行政處分為審理，僅審理及撤銷原處分之系爭VOCs部分，即非適法。」】【至環保署於訴願決定撤銷原處分之系爭VOCs部分後，雖以101年12月14日環署綜字第1010111497號函參加人台塑石化公司略以：「請貴公司依本署101年8月8日環署綜字第1010067947號函（諒達）辦理後續應辦事項，但說明三、（三）除外」等語。惟其說明欄亦載明「依據行政院101年12月5日院臺訴字第1010152260號函送院臺訴字第1010152260號決定書辦理」。是由該函所載內容可知，環保署係遵照訴願決定主文所載之意旨通知參加人台塑石化公司，將原處分之系爭VOCs部分除外，僅為單純事實及理由之通知，並非環保署於重行審查後另作成之行政處分。自亦不能倒果為因，主張環保署上開101年12月14日函既已排除原處分之系爭VOCs部分，更可證明兩者間並無不可分割之情形云云。】等為其論據，因認被上訴人訴請撤銷訴願決定，為有理由，遂將訴願決定撤銷，著由受理訴願機關即上訴人行政院應依原審判決之法律上見解，另為適法之決定。按解釋行政機關行政處分之真意，應於文義上及論理上詳為推求，並通觀行政處分全文，斟酌作成行政處分當時及過去之事實、適用之相關法規意旨暨其公益目的等一切資料，本於經驗法則、論理法則，從該具體公法事件所根基之原因事實、主要目的、社會客觀認知及處分機關所欲表示之法律效果，作全盤之觀察，以為判斷之基礎，不能徒拘泥字面或擷取處分中一二語，任意推解，致失真意。查原判決已斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，適用前舉相關法令規定，依論理法則及經驗法則，綜合判斷上訴人台塑石化公司100年3月間提出「六輕四期擴建計畫第7次環境影響差異分析報告」，及環評審查會101年7月25日第219次會議結論；並參以100年度六輕四期工業區5項非製程（即：燃燒塔、油漆塗佈、冷卻水塔、儲槽清洗作業、歲修）VOCs管制項目下之排放量已約達1,400噸，接近原環評審查結論每年許可排放量（4,302噸/年）之三分之一，倘若一方面允許參加人台塑石化公司新增六輕四期（第7次）擴建計畫，卻不允許重新審酌VOCs總量管制之項目，將「造成無法達成總量管制之目的」，「亦無法確保新增之開發行為不會『逾越環境涵容能力』而對於環境有造成重大影響之虞」等一切情狀，爰此判斷「環評審查會對於參加人台塑石化公司所提的環境影響差異分析報告，並非僅單純決議予以通過或不通過，而係在『整體綜合考量一切因素』下，以上開決議之相關內容規範限制參加人台塑石化公司，俾能確保本次變更之開發行為對環境無重大影響之虞，並據以審核修正通過參加人所提環境影響差異分析報告，『亦因而無須重新進行環境影響評估』，是原處分就系爭VOCs部分之排放量納入總量管制之限制，自非僅係在環評審查會審核通過參加人所提的環境影響差異分析報告同時，另外課予參加人一定作為義務之負擔，而係對於有關VOCs部分總量管制之內容為描述及範圍之制限，已內化為行政處分規制力本身之一部分」，「有關揮發性有機污染物（VOCs）排放量之管制範圍，乃本件環境影響差異分析報告能否審核通過之重要因素，若除去系爭VOCs排放量納入總量管制之限制部分，則新的開發行為對環境或當地居民是否仍無重大影響之虞，而無須重新進行環境影響評估，涉及環境保護事項之變更，自有賴環評審查會重為審查。準此，參加人台塑石化公司提起訴願，其訴願書所載訴願請求事項固表明僅就原處分之系爭VOCs部分撤銷，惟系爭VOCs部分既屬行政處分不可分割之一部，其對一部不服，效力應及於全部，上訴人行政院未注意及此，而未就全部行政處分為審理，僅審理及撤銷原處分之系爭VOCs部分，即非適法」，記明其適用法令、認定事實所憑之依據及上訴人等主張各節如何不可採之心證於判決甚詳。揆諸前揭規定及說明，於法並無不合。

（五）綜上所述，原判決核無違誤，上訴意旨執持前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，均難認可採，其上訴非有理由，應予駁回。另原判決指摘「系爭訴願決定主文及理由未依訴願法第81條第2項規定指定相當期間命原處分機關為之，亦有違誤」，上訴人行政院對之不服，而為前揭指摘部分，因不影響本件判決之結果，無庸論究，附此敘明。

十、據上論結，本件上訴為無理由，依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第三庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異