最高行政法院(含改制前行政法院)104年度判字第56號

最　高　行　政　法　院　判　決

104年度判字第56號

上訴人

高雄市政府

代表人

陳菊

訴訟代理人

顏紹宇

被上訴人

新龍光塑料股份有限公司

代表人

洪介文

上列當事人間使用費事件，上訴人對於中華民國103年9月25日高雄高等行政法院101年度訴字第293號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、緣被上訴人設在高雄市○○區○○○○路○號之工廠，於民國98年12月28日向改制前高雄縣岡山本洲工業區服務中心（高雄縣、市合併改制後為高雄市岡山本洲產業園區服務中心，下稱岡山本洲服務中心）申請其排放之廢（污）水納入工業區污水下水道系統處理，經岡山本洲服務中心於99年7月9日審核同意聯接使用在案。嗣岡山本洲服務中心分別於100年11月1日、9日、11日、21日及24日派員至被上訴人工廠之廢（污）水排放口進行水質採樣；其中11月1日、9日、11日及24日共4次所採取之水質樣本經化驗其COD（化學需氧量）值分別為19.9mg/L、30.1mg/L、44.3mg/L、22.3mg/L，合於進廠限值710mg/L，其SS（懸浮固體）值分別為7.2mg/L、22.8mg/L、25.4mg/L、9.5mg/L，合於進廠限值330mg/L，另同月21日該次所採取之水質樣本經化驗其COD值為2,590mg/L、SS值為2,240mg/L，則遠超過前揭進廠限值，高雄市政府經濟發展局即據上開檢測結果，以100年11月29日高市四維經發工字第1000039823號函通知被上訴人於100年12月5日前改善完竣，並以100年12月8日第A001607號岡山本洲服務中心維護費繳款書（下稱原處分），核定被上訴人於100年11月份應繳納一般公共設施維護費新臺幣（下同）11,717元、基本處理費79,209元、COD處理費用636,863元、SS處理費用1,957,405元，共計2,685,194元之處分。被上訴人不服，誤以上訴人為原處分機關，向經濟部提起訴願，經遭決定駁回；被上訴人仍表不服，遂就SS處理費用1,957,405元部分提起行政訴訟，經原審法院101年度訴字第293號判決撤銷訴願決定，上訴人不服，遂提起本件上訴。

二、被上訴人起訴主張：

(一)本件系爭採樣地點位於被上訴人廠房與他公司廠房排放污水之交界處，有眾多廠房同時排放污水致該污水回流倒灌情事發生，上訴人理應另擇時間、地點重新採樣檢驗，惟上訴人未予考量，造成採樣檢測結果嚴重誤差，顯與行政程序法第9條、第36條規定有違，上訴人據以作成原處分應屬違法。又被上訴人於原審法院審理另案101年度訴字第113號之訴訟過程中，曾聲請就系爭「岡山本洲園區污水排放系統出現有未能正常排放且有回流致園區內其他工廠排放廢水倒灌而導致被上訴人公司位於該園區內之工廠取樣之污水排放值超過標準值」之待證事實為鑑定，業經鑑定人即財團法人工業技術研究院（下稱工研院）作出調查評估成果報告書（下稱鑑定報告）在案。該鑑定報告證實工業園區排水設計不良，導致污水無法正常排放而倒灌，使被上訴人公司排放之水因與其他公司廠房自外部逆流之污水混合，致被上訴人廠房排放水檢驗超出標準值，故上訴人依各該檢驗結果所為繳納費用之處分，即均有違誤。且原審法院另案101年度訴字第113號判決理由亦有謂高雄市政府經濟發展局為原處分機關，上訴人於審議時自應參酌工研院之鑑定報告等語，本案應併同斟酌。

(二)被上訴人就同一原因、同一條件於日前自行所做檢測其COD分析數值僅760.3mg/L，與岡山本洲服務中心所測得數值差異甚大，被上訴人絕無違反工業區下水道使用管理規章第20條及第23條等相關規定之故意或過失，原處分命被上訴人繳納系爭費用及訴願決定，違反恣意禁止原則及司法院釋字第275號解釋意旨，應予撤銷。縱上訴人辯稱系爭使用費性質屬特別公課，無須具備故意或過失，亦非謂上訴人得恣意且無限制對被上訴人課處一定數額之罰鍰，上訴人仍應遵守平等原則、比例原則及不當聯結禁止原則為裁量權限等語，求為訴願決定及原處分關於SS處理費用部分均撤銷。

三、上訴人則以：

(一)產業創新條例第53條規定，不僅作為系爭「收取使用費或維護費」之法律依據，且同條第3項出現「滯納金」之法律文字，足證該費用具有公法上金錢給付義務性質。又本件上訴人收取之「一般公共設施維護費及污水處理系統使用費」，必須納入基金預算專款專用，且依產業創新條例第49條第3項規定，產業園區開發管理基金之用途限於該項第1至9款規定之用途。則依司法院釋字第426號解釋意旨，「一般公共設施維護費及污水處理系統使用費」之法律性質係特別公課，非處罰，無須審酌被上訴人有無故意或過失，僅須符合公課收入之構成要件，無行政罰法第7條第1項及司法院釋字第275號解釋之問題。

(二)被上訴人另案委託工研院作成之鑑定報告，該報告之「基準時」（100年6月間）及「基準地」（A14-9*納管人孔），均與本件使用費發生事實（100年11月21日檢驗A14-8*）有所出入，係與本件無關聯之證據，無法作為本件認定事實之基礎。且依行政訴訟法第136條準用民事訴訟法第277條規定，就採樣水質超標異常，上訴人已盡權利存在要件事實存在之舉證責任，關於「公法上使用費、維護費債權」之權利消滅事實、權利障礙事實或權利排除事實，或並非被上訴人工廠生產過程所排放，係第三人所排放等「非常態之事實」、「權利消滅或排除事實」，自應由「主張公法上債權不存在」之被上訴人負客觀舉證責任。又工業區下水道管理規章第10條規定之「排放口」，即為本件抽驗水質之「採樣井」，而本件事實基礎係建立在被上訴人廠區（圍牆內）之「採樣井」進行採樣，與總系統末端之污水處理廠或其他被上訴人廠區外之污水系統自無關聯。若被上訴人於管領範圍廠區內採樣井之水質異常，被上訴人自有義務於排入污水系統以前先行處理，故被上訴人主張污水處理廠（總系統末端）或其廠區外污水系統之情事，均與本件事實無關等語，資為抗辯，求為判決駁回被上訴人在原審之訴。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：

(一)依產業創新條例第3條、第50條第1項第1款、第51條第1項第2款、第52條第2項、第53條等規定可知，由直轄市主管機關開發之產業園區，該直轄市自治團體對於產業園區之管理及維護等，取得團體權限，基於地方自主組織權之事務管轄分配，得將該管行政事務劃歸由特定機關職掌。另產業園區之管理機構，依上開第53條規定得擬訂一般公共設施維護費、污水處理系統使用費及其他特定設施之費率，報直轄市主管機關核定後，向園區之使用人收取。而依產業園區開發管理基金收支保管及運用辦法第3條第4款及第4條規定，收取之費用係產業園區開發管理基金之來源，作為產業園區或周邊相關公共設施及產業園區管理機構營運等用途，該等費用性質應屬供達成特定國家任務之特別公課。

(二)依高雄市政府組織自治條例第1條、第2條、第6條、高雄市政府經濟發展局組織規程第3條第2款、第5條、100年4月28日修正之高雄市岡山本洲產業園區服務中心設置要點第1點及第5點等規定，高雄市政府經濟發展局係上訴人所屬一級行政機關，就上訴人依其組織規程分配之工業區開發與管理輔導、園區廠商服務等事項之執行，具有事務管轄權；至岡山本洲服務中心係屬高雄市政府經濟發展局之內部單位，其所為之處分應視為高雄市政府經濟發展局之處分。是本件岡山本洲服務中心以原處分向被上訴人收取一般公共設施維護費、污水處理系統使用費等特別公課，自屬高雄市政府經濟發展局之行政處分。

(三)本件高雄市政府經濟發展局所屬岡山本洲服務中心稽查人員於100年11月21日至被上訴人工廠廢（污）水排放口進行水質採樣，經檢測結果COD值為2,590mg/L、SS值為2,240mg/L，均逾進廠限值，高雄市政府經濟發展局乃通知被上訴人限期改善完竣，期限後，岡山本洲服務中心作成原處分，通知被上訴人100年11月份應繳納一般公共設施維護費11,717元、基本處理費79,209元、COD處理費用636,863元、SS處理費用1,957,405元，共計2,685,194元。因岡山本洲服務中心為高雄市政府經濟發展局內部單位，原處分應屬高雄市政府經濟發展局所為。被上訴人不服原處分，依訴願法第4條第4款規定，上訴人應為訴願管轄機關，被上訴人誤認上訴人為原處分機關而向經濟部提起訴願，依訴願法第61條規定，經濟部應於10日內將該事件移送於高雄市政府經濟發展局，並通知被上訴人，始為正辦。惟經濟部認本件原處分機關為上訴人，經濟部為訴願管轄機關並作成訴願駁回決定，自屬有誤，應予撤銷。

(四)綜上，經濟部對於被上訴人提起之訴願，未依訴願法第61條於10日內移送於原處分機關高雄市政府經濟發展局並通知被上訴人，顯有違誤，其作成之訴願決定，於法不合，被上訴人訴請撤銷訴願決定，雖非以此為由，惟訴願決定既非合法，應予准許。至被上訴人訴請撤銷原處分部分，因本件訴願前置程序尚未完成，結論未定，尚無法逕為判決為由，將訴願決定予以撤銷。

五、上訴人上訴意旨略謂：

(一)本案原處分即系爭繳款書之全名記載為「『高雄市』岡山本洲產業園區服務中心維護費繳款書」，依訴願法第13條規定顯名主義原則，係以高雄市政府之名義作成，非以高雄市政府經濟發展局名義作成，故本件應以高雄市政府為原處分機關。且顯名主義與原處分機關實際上有無事務管轄權無涉，縱顯名機關無事務管轄權，亦為原處分機關。惟原判決未以原處分書上記載之「『高雄市』岡山本洲產業園區服務中心」將高雄市政府認定為原處分機關，依訴願法第4條第5款以經濟部為訴願管轄機關，逕以原處分未記載之高雄市政府經濟發展局為原處分機關，以高雄市政府為訴願管轄機關，顯有違訴願法第13條規定而判決不適用法規。

(二)行政訴訟本質上亦有訴訟經濟、程序經濟原則之適用及憲法訴訟權及訴願權保障之意旨，權利保護制度不應使當事人僅因管轄問題而於程序上迂迴繞路，是以，行政訴訟法第307條之1準用民事訴訟法第452條第1項及適用行政程序法第115條等規定，性質上有其適用必要，故高等行政法院不得以訴願審理機關無管轄權而撤銷原訴願決定。原判決未予適用，顯有違上開法律之違誤等語，求為廢棄原判決。

六、本院查：

(一)按高雄市政府組織自治條例第1條規定：「為確保地方自治，落實專業分工，本於憲法賦予本市自主組織權，並依地方制度法第62條第1項及地方行政機關組織準則第3條第1項規定制定本自治條例。」第2條規定：「(第1項)高雄市政府（以下簡稱本府）辦理本市自治事項，並執行中央政府委辦事項。(第2項)本府所屬各機關之權限劃分，應盱衡各機關之組織規模、人員專業及事權特性等因素，依各機關組織規程進行事務管轄權分配，將各該行政事務，劃歸由特定機關職掌。(第3項)本市得依相關機關組織規程為權限劃分，並準用行政程序法第15條第3項規定之方式公告之。．．．。」第6條規定：「(第1項)本府設下列各局、處、委員會：．．．五、經濟發展局。．．．(第2項)各局、處、委員會之組織規程，由本府另定之。」高雄市政府經濟發展局組織規程第3條第2款規定：「本局設下列各處、科、室，分別掌理各有關事項：．．．二、工業輔導科：．．．產業用地規劃與檢討、工業區開發與管理輔導、園區廠商服務等事項。」第5條規定：「本局設會計室，置會計主任、股長、科員、佐理員，依法辦理歲計、會計及統計事項。」又100年4月28日修正之高雄市岡山本洲產業園區服務中心設置要點第1點規定：「高雄市政府為辦理岡山本洲產業園區內公共設施用地及公共建築物與設施之管理維護及相關服務輔導事宜，設高雄市岡山本洲產業園區服務中心（以下簡稱本中心），並依產業創新條例第50條第2項規定訂定本要點。」第5點規定：「本中心所需經費，由本府經濟發展局編製概算，完成法定程序後執行。」綜觀上揭規定，可知高雄市政府經濟發展局係上訴人所屬具有獨立預算及人員編制而得有行使行政權之一級行政機關，就上訴人依其組織規程分配之工業區開發與管理輔導、園區廠商服務等事項之執行，具有事務管轄權；而岡山本洲服務中心係屬高雄市政府經濟發展局之內部單位。

(二)次按行政機關內部單位並無作成行政處分之權能，此觀行政程序法第92條第1項規定自明；惟司法實務上基於分層負責及增進效率之原因，授權以單位或單位主管之名義對外發文為意思表示者，如具備行政處分之必要條件，判例一向視單位之意思表示為其隸屬機關之行政處分，俾相對人有提起行政救濟之機會（參本院48年判字第1號判例）。查本件岡山本洲服務中心以原處分向被上訴人收取之一般公共設施維護費、污水處理系統使用費等特別公課，揆諸前揭規定及說明，自屬高雄市政府經濟發展局之行政處分。

(三)再按「管轄權非依法規不得設定或變更」行政程序法第11條第3項定有明文，稱為「管轄恆定原則」。又「訴願之管轄如左：．．．四、不服直轄市政府所屬各級機關之行政處分者，向直轄市政府提起訴願。」、「訴願人應繕具訴願書經由原行政處分機關向訴願管轄機關提起訴願。」、「訴願人向受理訴願機關提起訴願者，受理訴願機關應將訴願書影本或副本送交原行政處分機關依前條第2項至第4項規定辦理。」「訴願人誤向訴願管轄機關或原行政處分機關以外之機關作不服原行政處分之表示者，．．．收受之機關應於10日內將該事件移送於原行政處分機關，並通知訴願人。」訴願法第4條第4款、第58條第1項、第59條及第61條亦分別定有明文。從而，人民不服直轄市政府所屬各級機關之行政處分，應經由原處分機關向直轄市政府提起訴願，或直接向直轄市政府提起訴願；若其非向直轄市政府或原處分機關提起訴願，收受之機關應於10日內將該事件移送於原處分機關。

(四)查本件高雄市政府經濟發展局所屬岡山本洲服務中心100年12月8日第A001607號岡山本洲服務中心維護費繳款書（即本件原處分），通知被上訴人100年11月份應繳納一般公共設施維護費11,717元、基本處理費79,209元、COD處理費用636,863元、SS處理費用1,957,405元，共計2,685,194元。原判決因認岡山本洲服務中心為高雄市政府經濟發展局之內部單位，原處分應屬高雄市政府經濟發展局所為之處分。被上訴人不服原處分，提起訴願，依訴願法第4條第4款之規定，上訴人應為訴願管轄機關，因本件被上訴人誤認上訴人為原處分機關，向經濟部提起訴願，依上開訴願法第61條規定，經濟部應於10日內將該事件移送於高雄市政府經濟發展局，並通知被上訴人，始為正辦。惟經濟部認本件原處分機關為上訴人，其為訴願管轄機關，並作成101年5月23日經訴字第10106105350號訴願駁回之決定，自屬有誤，原判決予以撤銷，核無不合。

(五)上訴意旨主張原處分全名記載為「『高雄市』岡山本洲產業園區服務中心維護費繳款書」，依訴願法第13條規定顯名主義原則，係以高雄市政府之名義作成，非以高雄市政府經濟發展局名義作成，故本件應以高雄市政府為原處分機關，指摘原判決有違訴願法第13條規定之判決不適用法規云云。惟揆諸首揭規定，上訴人所屬經濟發展局係上訴人之一級行政機關，岡山本洲服務中心則係上訴人所屬經濟發展局之內部單位，並非上訴人直屬行政機關或內部單位，依行政層級組織及分工，本件原處分係由岡山本州服務中心作成，其所為之處分自屬上訴人所屬經濟發展局之行政處分，已如前述，而訴願法第13條所規定之「顯名主義」，係為杜行政處分作成機關不明之虞，所為之便宜性規定，且本件原處分確係「岡山本州產業園區服務中心」之名義所作成，而非「高雄市政府」之名義，要無該維護繳款書以「高雄市岡山本州產業園區服務中心」為名，即遽認上訴人為原處分之處分機關可言，易言之，原處分並無上開作成機關不明確之虞，要無訴願法第13條規定之適用，上訴人此項主張，殊屬誤解，要不足採。

(六)上訴意旨主張行政訴訟本質上亦有訴訟經濟、程序經濟原則之適用及憲法訴訟權及訴願權保障之意旨，權利保護制度不應使當事人僅因管轄問題而於程序上迂迴繞路，是以，行政訴訟法第307條之1準用民事訴訟法第452條第1項及適用行政程序法第115條等規定，性質上有其適用必要，指摘原判決未予適用，顯有違上開法律之違誤云云；惟按「管轄恆定原則」以及前揭訴願法第61條之規定，均係在保障行政處分受處分人尋求正確訴願受理機關處理其行政救濟事件之權利，而上開規定均屬強制規定，另查訴願管轄權為法定權限，不具法定管轄權者所為之訴願決定屬管轄權錯誤（本院99年6月份庭長法官聯席會議（二）參照），相關行政機關並無任何行政裁量權，得基於程序經濟為理由，執為捨棄適用上開強制規定之依據，上訴人此項主張，亦屬誤解，亦不足採。

(七)綜上所述，原判決以本件經濟部對於被上訴人不服原處分所提起之訴願，未依訴願法第61條規定，於10日內移送於原處分機關高雄市政府經濟發展局並通知被上訴人，顯有違誤，所作成101年5月23日經訴字第10106105350號訴願駁回之決定，於法即有不合，而撤銷訴願決定，諭令經濟部應依原審法院之法律見解，依訴願法第61條規定，將本件訴願事件移送於原處分機關高雄市政府經濟發展局，並無上訴人所指不適用法規之情事。上訴論旨，以其一己歧異之法律見解，指摘原判決違法，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第四庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異