最高行政法院(含改制前行政法院)105年度判字第512號

最　高　行　政　法　院　判　決

105年度判字第512號

上訴人

交通部公路總局

代表人

陳彥伯

送達代收人

邱妍菁

訴訟代理人

李元德 律師

被上訴人

侯虹蓮

上列當事人間汽車運輸業管理規則事件，上訴人對於中華民國105年4月7日臺北高等行政法院104年度訴字第1398號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、緣上訴人所屬臺北區監理所（下稱臺北區監理所）據民眾檢舉資料，調查發現登記被上訴人所有之0000-00號自用小客車（下稱系爭車輛），於民國103年12月25日在新北市三重區搭載乘客，並收取費用，遂以104年2月5日交公北監字第0000000號舉發違反汽車運輸業管理事件通知單，舉發被上訴人違反公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條規定，嗣上訴人以104年3月24日第00-0000000號違反汽車運輸業管理事件處分書，裁處被上訴人新臺幣（下同）5萬元罰鍰，並吊扣牌照2個月（下稱原處分）。被上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，被上訴人提起行政訴訟。原審判決：「訴願決定及原處分關於罰鍰部分均撤銷，並確認被告民國104年3月24日第00-0000000號有關吊扣車號0000-00車輛牌照之處分違法。」上訴人不服，提起本件上訴。

二、被上訴人起訴主張：（一）原處分關於違反事實部分，雖載列上訴人所稱被上訴人之違章行為，然就違反時間僅有記載日期，並無具體之時間，就違反地點則僅空泛記載「新北市三重區」，未達可得特定上訴人所認定違規事實及判斷是否正確適用法律之程度，上訴人作成原處分顯違反行政程序法第96條第1項規定。（二）依原處分書之「違反事實」欄所載，上訴人認被上訴人違反汽車運輸業管理規則，無非僅憑被上訴人「未經申請核准而經營汽車運輸業」等語。惟依行政程序法規定，行政機關對於作成處分違規事實之存在負有舉證責任，受處分人並無證明自己無違規事實存在之責任，尚不能以其未提出對自己有利之資料，即推定其違規事實存在。原處分書通篇未論及其所憑以認定被上訴人違規之證據為何？顯未附任何證據足供支持其所記載之違規事實。上訴人自始即未依職權調查，致使未能查證辨明本案相關重要事實。原處分自有違法不當。（三）被上訴人並無反覆性、繼續性利用所屬自小客車實施運輸行為，尤非「以經營汽車運輸為業」，不該當公路法第2條第1項第14款所指汽車運輸「業」之裁罰要件。原處分未詳查，誤認被上訴人有「未經申請核准而經營汽車運輸業」之行為，其認事用法確有違誤。

（四）被上訴人是否即為上訴人所稱違規行為之實際行為人、所應裁處之對象為何人、被上訴人就違規行為有無故意過失、被上訴人依公路法、汽車運輸業管理規則負有何等行政法上義務等節，均未臻明確。原處分確有未盡調查職責、未能充分說明理由之違失。（五）被上訴人所屬小客車縱有於103年12月25日搭載乘客之行為，然檢舉資料清楚顯示從事搭載之實際行為人並非被上訴人，況被上訴人所屬小客車縱有於103年12月25日遭被上訴人配偶使用於搭載乘客行為，然配偶間共用車輛本屬常見情形，亦非法令所禁止之行為，被上訴人縱身為系爭車輛之所有人，既非實際從事上訴人所認經營載客收費之行為人，上訴人對車輛所有人之被上訴人為裁罰，顯於法無據。況被上訴人配偶僅係透過Uber APP平台之資訊，使用系爭車輛提供同屬Uber APP會員之特定人共乘服務，並非針對不特定人所提供之大眾運輸，亦非與不特定人之搭載大眾達成以出租小客車載客之交易合意，要非屬公路法所規範大眾汽車運輸之範疇，性質上乃屬法律所未禁之共乘服務之範疇。縱認被上訴人所屬自用小客車於103年12月25日搭載乘客等情，屬未經申請核准經營計程車客運業之行為，然上訴人依據公路法第77條第2項規定，對被上訴人為連續處罰，於法無據，亦有重複處罰之違法，並有違反一行為不二罰之原則。上訴人前於104年2月25日即以第00-0000000號處分（下稱第一次處分），針對被上訴人所屬自用小客車違規營業載客收取費用之行為為裁罰，此等行為法律上應僅得評價為一個經營行為之範圍，惟上訴人卻分別就被上訴人所屬小客車於103年12月28日及同年月25日之載客行為，認定被上訴人有多次違規行為，依據公路法第77條第2項規定對被上訴人予以多次處罰，顯有違反一事不二罰之原則。參諸本院針對郵政法第6條第1項、第40條第1項規定「按次連續處罰」所作成決議及見解，縱認在違規事實持續之情形，該持續之違規事實會因行政機關介入而區隔為一次違規行為，即縱認上訴人處分有切斷被上訴人於接獲處分書前之違規行為為單一性之效力，對於被上訴人於104年2月26日接獲第一次處分前之任何時段所為搭載行為，包括103年12月25日及103年12月28日二次搭載乘客行為，僅能視為一個違規行為，予以一次處罰，不得再就被上訴人於104年2月26日接獲第一次處分前之任何搭載行為，再為處罰。否則，即有重複處罰之違法等語，求為判決訴願決定及原處分關於罰鍰部分均撤銷。確認上訴人104年3月24日第00-0000000號有關吊扣車號0000-00車輛牌照之處分違法。

三、上訴人則以：（一）依據檢舉資料可證本案係乘客以信用卡支付車資365.19元之報酬，由此可證被上訴人有違規經營汽車運輸業而收取報酬之事實，上訴人依法裁處並無違誤。被上訴人有意以系爭車輛供載運乘客，並藉由此載運行為而受領報酬，顯見被上訴人有反覆性、繼續性實施運輸行為並藉此受領車費報酬之故意，而非其所主張單純提供少量、個別性、臨時性的共乘服務。（二）原處分之表格顯示記載被處分人、地址、違規車號、車種、車主證號、違反事實(含備註)、違反時間、違反地點、違反通知單號、處罰主文、簡要理由等詳實逐一記載，意旨清楚，原處分右上角備註欄記載「所屬自用小客車(0000-00)違規營業載客收取費用」，敘述詳實，原處分並無被上訴人所訴因記載欠缺致違反行政程序法第5條及第96條規定之情形。臺北區監理所已於104年2月5日以北監運字第0000000000號函（該函於104年2月10日完成送達），敘明認定被上訴人違反之相關法規及事實內容，被上訴人應得具體認知原處分之內容，自無被上訴人所稱欠缺事實及理由之記載。被上訴人亦未依該函說明二，對本案舉發情節有異議者，請於應到案期限內檢具相關證明文件向臺北區監理站說明。且被上訴人於104年5月26日提出訴願理由書第6頁已承認有違規營業收取費用之事實。故原處分依法裁處被上訴人應屬合法，並無不明確及認定事實之錯誤。（三）本案違規事實係被上訴人所有系爭車輛違規搭載乘客並收取費用，屬未經申請核准而經營計程車客運業者，故依公路法第77條第2項之規定裁處，並無違誤；原處分亦符合交通部94年5月27日交路(一)字第00000000000號令修正發布之自用車違規營業處罰基準表之規定，並無違誤等語，資為抗辯。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）上訴人原處分並未載明被上訴人係與實際違規行為人『信宏』及或與台灣宇博數位服務股份有限公司為共同違規行為人，因此上訴人主張本件被上訴人為違規行為人云云，與明確性原則相背而違法。（二）行政機關得否於行政訴訟中追加、變更或補充行政處分理由之爭議，實務採「有條件肯定說」。參照追補理由之說明，本件上訴人主張被上訴人為系爭車輛之所有權人（車主），因未於上訴人為原處分前說明，經遭認定為本件違規行為人，故上訴人於本件審理時，主張本件被上訴人與實際違規行為人『信宏』屬共同違規行為人，並以原處分加以裁處云云，實已改變原處分之本質與結果；且上開變動對當事人即被上訴人之攻擊防禦（程序保障權利）顯有重大影響，因此縱採用「有條件肯定說」見解，本件原處分亦不符合於行政訴訟中追加、變更或補充理由之要件。本件原處分以被上訴人為違規行為人，但於原審審理時改認定被上訴人僅為系爭車輛之所有權人，而『信宏』始為實際違規行為人，而被上訴人與『信宏』間為共同違規行為人，已經不符合理由追補之要件，不能准許。從而本件上訴人以被上訴人為實際違規行為人並予裁罰之原處分，核自因被上訴人並非原處分所指之違規行為人，而顯無理由，應予撤銷。又本件原處分應予撤銷，至原處分是否違反明確性原則，是否為營業行為，自無庸再予討論等語，判決訴願決定及原處分關於罰鍰部分均撤銷，並確認上訴人民國104年3月24日第00-0000000號有關吊扣車號0000-00車輛牌照之處分違法。

五、上訴意旨略以：（一）依行政罰法第14條第1項規定及本院102年度判字第259號判決意旨，縱係共同違規行為人，亦以分別處罰為其原則，除法令規定為共同分擔外，不以記載其他共同實施違反行政法上義務之行為人為必要。而原審亦認定被上訴人為共同違規行為人，原處分亦有記載被上訴人，公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條亦無共同分擔之規定。則原處分既已記載被上訴人為裁罰對象，自無因未記載其他違規人（信宏）而有違反明確性原則可言，原判決未查，有判決適用行政罰法第14條第1項規定不當之違法等語。（二）上訴人於原審程序中主張被上訴人為共同違規行為人僅屬理由之追補，應予准許。原審認定上訴人之主張於原審所為之理由追補不符於行政訴訟中追加、變更或補充理由之要件，與本院102年度判字第602號判決意旨相悖。縱上訴人不得於原審為理由之追補，然被上訴人對於其所有之車輛負有監督義務，是其縱非實際駕駛人，依行政罰法第7條第1項規定，其本身亦具可歸責之事由，原處分以被上訴人為裁罰對象並無任何違法，原審未慮及此，有判決不適用法規之違法。（三）原審103年度訴字第1614號判決事實與本件相同，皆涉及被裁罰之人所有車輛係由被裁罰人以外之人駕駛之情形，而依前開判決意旨，被裁罰之人因其與被裁罰人以外之人具有一定關係，故被裁罰之人縱無實際駕駛車輛之行為，亦應予以處罰。該車輛確為被上訴人所有，被上訴人應知駕駛人將被上訴人所有之車輛用於該次搭乘行程，故被上訴人至少具有行政罰法第7條第1項之過失，被上訴人亦具可歸責事由，原處分以被上訴人為裁罰對象，並無任何違法可言，原審未查，有判決不適用行政罰法第7條第1項之違法等語。

六、本院查：

（一）按公路法第2條第14款規定：「本法用詞定義如左：…十

四、汽車或電車運輸業：指以汽車或電車經營客、貨運輸而受報酬之事業。」、第34條第1項第4款規定：「公路汽車運輸，分自用與營業兩種。自用汽車，得通行全國道路，營業汽車應依下列規定，分類營運：…計程車客運業：在核定區域內，以小客車出租載客為營業者。」第37條規定：「經營汽車運輸業，應依下列規定，申請核准籌備：…三、經營計程車客運業，其主事務所在直轄市者，向直轄市公路主管機關申請，在直轄市以外之區域者，向中央主管機關申請。…」、第77條第2項規定：「未依本法申請核准，而經營汽車或電車運輸業者，處新臺幣5萬元以上15萬元以下罰鍰，並勒令其停業，其非法營業之車輛牌照並得吊扣2個月至6個月，或吊銷之。」。次按汽車運輸業管理規則第1條規定：「本規則依公路法第79條規定訂定之。」、第138條規定：「未經申請核准而經營汽車運輸業者，應依公路法第77條第2項之規定舉發。」。準此，茍未經申請核准而經營汽車運輸業者，自應依汽車運輸業管理規則第138條規定予以舉發，並應依公路法第77條第2項規定處罰。此處罰之規定，性質上屬行政上之秩序罰，故處罰時應以行為人有故意或過失為限，此亦為司法院釋字第275號解釋所確立。惟關於吊扣、吊銷車輛牌照部分，係基於行政管制之目的，就實際供非法營業之車輛，以法律賦與主管機關得為吊扣或吊銷車輛牌照之處分，使該車輛無法再繼續供做違規使用，是公路主管機關自得依上開規定對車主作成吊扣或吊銷車輛牌照之處分，並不以所吊扣或吊銷之車輛牌照為違規行為人所有者為限。

（二）又按行政罰法第1條規定，行政罰係指違反行政法上義務而受罰鍰、沒入或其他種類行政罰之處罰而言。而同法第2條所規定之「裁罰性之不利處分」係以「違反行政法上之義務」而應受「裁罰性」之「不利處分」為要件（立法理由參照），再按「故意共同實施違反行政法上義務之行為者，依其行為情節之輕重，分別處罰之。」亦為同法第14條第1項所明定。是行政罰法對於共同實施違反行政法上義務之行為人，始可分別予以處罰。而構成共同違反秩序行為人應以具備1、事前之犯意聯絡，以及2、事後行為（利益）分擔之行為。行政訴訟法第133條雖規定，行政法院於撤銷訴訟，或於其他訴訟，為維護公益者，應依職權調查證據，故當事人並無主觀舉證責任，然職權調查證據有其限度，仍不免有要件事實不明之情形，而必須決定其不利益結果責任之歸屬，故當事人仍有客觀之舉證責任，民事訴訟法第277條前段規定：「當事人主張有利於己之事實者，就其事實有舉證之責任。」，於此範圍內，為撤銷訴訟所準用（行政訴訟法第136條參照）。上訴人就本件被上訴人與『信宏』有何事前之犯意聯絡、事後行為（利益）分擔之行為，自應負舉證之責。

（三）再按一行為不二罰原則，乃禁止國家對人民之同一行為，予以相同或類似之措施多次處罰，致承受過度不利之後果。詳言之，一行為已受處罰後，國家不得再行處罰；且一行為亦不得同時受到國家之多次處罰。而所謂「一行為」，其概念包含「自然一行為」與「法律上一行為」。上訴人前曾以系爭車輛於103年12月28日作非法經營汽車運輸業之營業使用，已據上訴人於104年3月6日作成第1次處分，第1次處分業已裁處吊扣上訴人所有系爭車輛牌照3個月，該處分並於104年3月12日送達被上訴人，為上訴人所不爭執，則被上訴人系爭車輛所涉未經申請核准經營汽車運輸業之違章情節，具反覆性及繼續性之特徵，為營業行為，本質上為法律概念上之一行為。本件被上訴人系爭車輛之違規營業行為，因上訴人之介入而區隔（切斷）為一次違規行為，參諸本院98年度11月份第2次庭長法官聯席會議決議意旨，上訴人若已對於被上訴人於接獲前處分前所為行為予以處罰，即不得再就屬於接獲該處分書前之系爭本件違規營業再予處罰。從而，上訴人即不得再就104年3月12日前之行為予以處罰，而上訴人據以吊扣被上訴人系爭車輛牌照之違規行為日期為103年12月25日，在104年3月12日之前，是上訴人再以原處分吊扣系爭車輛牌照，自違反一行為不二罰原則，而於法有違。

（四）復按行政行為之內容應明確，行政處分以書面為之者，應記載主旨、事實、理由及其法令依據，行政程序法第5條及第96條第1項定有明文。行政處分之相對人若非違規行為人，而該行政處分之理由並未載明受處分之相對人為『共同實施』違規行為之人，亦無由從理由中辨識或可以確認違規行為人與受處分相對人為『共同實施』違規行為時，自不能認受處分人可以理解、可能預見為行政處分之共同違規行為人，法院亦無由就受處分人與違規行為人間是否有『共同實施』違規行為（構成要件部分）加以審查，自不符合行政處分之明確性原則而違法。再者，允許行政機關於行政訴訟中追補行政處分之理由，應符合1、未改變行政處分之本質與結果（同一性）。2、須屬於裁判基準時已存在之理由。3、無礙當事人之攻擊防禦（程序保障權利）。4、須由行政機關自行追補理由。

（五）而「行政機關依裁量權所為之行政處分，以其作為或不作為逾越權限或濫用權力者為限，行政法院得予撤銷。」乃行政訴訟法第201條所明定。依行政訴訟法第125條第1項前段及第133條前段之規定，行政法院固應依職權調查事實關係及證據，並依調查所得之證據認定事實；然斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，判斷事實之真偽，為事實審法院之職權，認定事實所需之證據，是否已足以為事實之判斷，為事實審法院之職權。因此，是否尚有調查證據之必要，事實審法院自得依個案之情形予以裁量。又事實審就已知之事證，判斷事實之真偽，如其結果，與論理法則及經驗法則無違，即難認未依當事人之聲請為證據之調查，與前開規定有違。

（六）本件臺北區監理所據民眾檢舉資料，調查發現登記被上訴人所有之系爭車輛，於103年12月25日在新北市三重區搭載乘客，並收取費用，遂以104年2月5日交公北監字第0000000號舉發違反汽車運輸業管理事件通知單，舉發被上訴人違反公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條規定，嗣上訴人以原處分，裁處被上訴人5萬元罰鍰，並吊扣牌照2個月，原處分認定被上訴人個人為違規行為人，嗣原審於準備程序追問時，上訴人先提出內部簽呈認為被上訴人與訴外人台灣宇博數位服務股份有限公司，為行政罰法第14條第1項之共同實施違反行政法上義務之行為人；次再說明，本件實際駕駛是信宏為違規行為人，被上訴人是車主，被上訴人將車子交給信宏駕駛，且上訴人請被上訴人到場說明，被上訴人並未到場，故上訴人認定被上訴人為本件違規行為人，嗣於原審命上訴人提出原始檢舉證據時，上訴人始改稱本件被上訴人與違規行為人信宏間是共同行為人；上訴人自原處分及訴願程序以迄於原審起訴答辯狀時，始終均以被上訴人為違規行為人，並無片言隻語，或於原處分甚或其他內部資料等有任何蛛絲馬跡足認被上訴人與本件違規行為人即訴外人『信宏』共同為違規行為人，或被上訴人與訴外人信宏間有意思聯絡或行為分擔為共同行為人；迄原審於準備程序依上訴人提出之檢舉資料提出詢問時，上訴人始臨訟主張被上訴人與本件違規行為人『信宏』，為共同違規行為人加以裁處，為原審依職權認定之事實，原判決因之以原處分認定被上訴人為違規行為人有誤，且上訴人原主張被上訴人為系爭車輛之所有權人（車主），嗣於本件審理時，主張被上訴人與實際違規行為人『信宏』屬共同違規行為人，並以原處分加以裁處云云，惟並未舉證證明被上訴人與『信宏』有何事前之犯意聯絡、事後行為（利益）分擔之行為，以及被上訴人有何過失可言，且復已改變原處分之本質與結果（即改認定『信宏』為實際違規行為人，本質變更；且以被上訴人為違規行為人，亦改為『信宏』與被上訴人間為共同行為人《有意思聯絡及行為分擔》，而應受裁罰結果亦因而變動，因此同一性業已改變）；且上開變動對當事人即被上訴人之攻擊防禦（程序保障權利）顯有重大影響，並不能再加追補理由，訴願決定予以維持，亦有違誤，均應予撤銷。惟因原處分吊扣牌照部分已執行完畢，乃判決確認上訴人104年3月24日第00-0000000號有關吊扣車號0000-00車輛牌照之處分違法等情，依上開之規定及說明，原判決就撤銷訴願決定及原處分關於罰鍰部分，並無違誤；確認吊扣系爭車輛牌照之處分違法部分，理由雖有不同，結論尚無二致，均應予以維持。上訴意旨稱原處分已記載被上訴人為裁罰對象，自無因未記載他違規人（信宏）而有違反明確性原則可言，原判決未查，有判決適用行政罰法第14條第1項規定不當之違法，自非可採；又本院102年度判字第259、602號判決分別係違反水利法、政府採購法事件，案情有異，上訴意旨稱上訴人於原審程序中主張被上訴人為共同違規行為人僅屬理由之追補，原判決認不符合行政訴訟中追加、變更或補充理由之要件，與本院102年度判字第259、602號判決意旨相悖，縱上訴人不得於原審為理由之追補，然被上訴人對於其所有之車輛負有監督義務，是其縱非實際駕駛人，依行政罰法第7條第1項規定，其本身亦具可歸責之事由，原處分以被上訴人為裁罰對象並無任何違法，原審有判決不適用法規之違法等詞，亦不足取。另原審103年度訴字第1614號判決，其事實係被裁罰人僱用訴外人吳春興駕駛登記為被裁罰人所有之267-UZ號自用曳引車運送土石方，涉未經核准擅自經營汽車貨運業，本件案情與之亦有異，上訴意旨謂該件案情與本件相同，皆涉及被裁罰之人所有車輛係由被裁罰人以外之人駕駛之情形，依前開判決意旨，被裁罰之人因其與被裁罰人以外之人具有一定關係，故被裁罰之人縱無實際駕駛車輛之行為，亦應予以處罰。本件系爭車輛確為被上訴人所有，被上訴人應知駕駛人將被上訴人所有之車輛用於該次搭乘行程，故被上訴人至少具有行政罰法第7條第1項之過失，被上訴人亦具可歸責事由，原處分以被上訴人為裁罰對象，並無任何違法可言，原判決有判決不適用行政罰法第7條第1項之違法云云，亦非可憑採。上訴論旨，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第二庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異