最高行政法院(含改制前行政法院)105年度判字第607號

最　高　行　政　法　院　判　決

105年度判字第607號

上訴人

（即原審被告）桃園市政府地政局

代表人

陳錫禎

訴訟代理人

陳業鑫 律師

訴訟代理人

李俊良 律師

訴訟代理人

陳威宏 律師

上訴人

桃園市平鎮區山峰自辦市地重劃區重劃會（即原審參加人）

代表人

李秋蓉

訴訟代理人

李麗君 律師

訴訟代理人

呂福元 律師

訴訟代理人

陳俊傑 律師

上一人複代理人

蔡菘萍 律師

被上訴人

羅守沐（即羅連仔等38人之被選定當事人）

　鄧桂珠（即羅連仔等38人之被選定當事人）

　羅守燊（即羅連仔等38人之被選定當事人）

上列當事人間土地重劃事件，上訴人對於中華民國105年5月12日臺北高等行政法院104年度訴更一字第86號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、緣桃園縣平鎮市（現改制為桃園市平鎮區）山峰自辦市地重劃區籌備會（下稱山峰重劃籌備會）於民國93年10月6日經桃園縣政府（於103年12月25日改制為桃園市政府，下稱桃園縣政府）准予核備成立，其申請核定擬辦重劃範圍，亦經桃園縣政府94年11月2日府地重字第0940308577號函（下稱桃園縣政府94年11月2日函）核定重劃區名稱為「山峰自辦市地重劃區」，並載明重劃區範圍屬「變更平鎮（山子頂地區）都市計畫」區域，如都市計畫內容有變更時，請依都市計畫變更結果修正重劃計畫書。嗣桃園縣政府以97年5月26日府地重字第0970166589號函（下稱桃園縣政府97年5月26日函）不予核定重劃計畫書並撤銷桃園縣政府94年11月2日函所核定擬辦之重劃範圍及籌備會。後上訴人桃園市政府地政局（即原審被告，改制前為桃園縣政府地政局，下稱原審被告）又以桃園縣政府地政局101年4月3日桃地重字第1010007305號函（下稱原處分）撤銷桃園縣政府97年5月26日函所為「撤銷籌備會及擬辦重劃範圍之行政處分」。被上訴人（即羅連仔等38人之被選定人，即原審原告，下稱原審原告）以其等為「山峰自辦市地重劃區」重劃範圍內之土地所有權人，對原處分不服，提起訴願，遭決定不受理，向臺北高等行政法院（下稱原審法院）提起訴訟，請求撤銷訴願決定及原處分，經原審法院104年度訴字第93號裁定駁回其訴，原審原告不服，提起抗告，經本院104年度裁字第1178號裁定廢棄，發回原審法院更為審理。原審法院審理期間，上訴人桃園市平鎮區山峰自辦市地重劃區重劃會（即原審參加人，下稱原審參加人）聲請獨立參加本件訴訟，經原審法院准許；又原審原告於104年9月1日具狀追加聲明「先位聲明：確認訴願決定及原處分均無效。備位聲明：訴願決定及原處分均撤銷。」復於105年4月28日原審法院言詞辯論程序，將聲明更正為「先位聲明：確認原處分無效。備位聲明：訴願決定及原處分均撤銷。」嗣原審法院以104年度訴更一字第86號判決確認原處分無效，原審被告及原審參加人均表不服，遂提起本件上訴。

二、本件原審原告主張：原審被告以原處分撤銷桃園縣政府97年5月26日函，係下級機關撤銷上級機關之處分，依行政程序法第111條第6款規定，原處分因缺乏事務權限，核屬無效，亦構成同條第7款規定，具有重大明顯瑕疵而無效。若原審法院未能對原處分作成無效之認定，原處分係以下級機關地位撤銷上級機關之行政處分，顯然構成行政訴訟法第4條第2項「逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論」要件，故原審原告自得提起撤銷訴訟。又原審參加人明知監察院之調查意見與事實有出入，竟函請桃園縣政府依調查意見辦理，原審被告逕以監察院之調查意見為據，認定桃園縣政府97年5月26日函有瑕疵，於101年3月7日作成簽呈，101年3月24日簽奉桃園縣政府准予撤銷桃園縣政府97年5月26日函，逕以其名義作成原處分，原審參加人違反行政程序法第119條規定，並無信賴值得保護之情云云。為此，求為判決：1.先位聲明：確認原處分無效。2.備位聲明：訴願決定及原處分均撤銷。

三、原審被告則以：原審被告係依據監察院99年11月9日（99）院台內字第0991900939號函附調查意見檢討後於101年3月24日簽奉桃園縣政府核准撤銷97年5月26日函之處分，原處分核定權源自桃園縣政府。復因原審參加人於103年8月27日就撤銷桃園縣政府97年5月26日函請求釋疑，經桃園縣政府以103年9月1日府地重字第1030210239號函（下稱桃園縣政府103年9月1日函）復略以，撤銷桃園縣政府97年5月26日函之行政處分，應自該府通知之日（101年4月3日）起生效。原處分既經桃園縣政府103年9月1日函予以變更而不復存在，又本案確以市地重劃主管機關所為適法處分，於法有據。縱令原處分違法，依行政程序法第117條但書規定，山峰重劃籌備會因信賴原處分並獲重劃區內私有土地所有權人數及面積比例超過半數以上同意及桃園縣政府核准實施重劃，山峰重劃籌備會尚無信賴不值得保護之情事，撤銷原處分有違信賴保護原則云云，資為抗辯，求為判決駁回原審原告之訴。

四、原審參加人則以：原審被告以原處分撤銷桃園縣政府97年5月26日函，係經桃園縣政府授權所為，自無違背有關專屬管轄或缺乏事務權限之情事。而依學者吳庚之見解，欠缺事務管轄權限者，並非當然無效，應限縮於重大明顯之情事。原審被告固係就缺乏事務管理權限之事件，作成有瑕疵之行政處分，惟此項瑕疵並非已達重大明顯之程度，且桃園縣政府事先同意原審被告所為決定，既已補正，自非無效之行為。且山峰重劃籌備會因信賴原處分並獲重劃區內私有土地所有權人數及面積比例皆超過半數以上同意，及桃園縣政府核准實施重劃，山峰重劃籌備會尚無信賴不值得保護之情事，撤銷原處分，顯有違信賴保護原則云云。

五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠按行政程序法第111條第6款所謂缺乏事務權限，是指作成行政處分之行政機關就事件全然欠缺行政管轄權限而言。再同條第7款所謂重大明顯瑕疵，則係指該瑕疵為任何人所一望即知者。又行政程序法第117條所稱上級機關，係指對原處分機關就該行政處分具有行政監督權限之行政機關而言。㈡關於山峰自辦市地重劃案，經桃園縣政府97年5月26日函不予核定重劃計畫書及撤銷桃園縣政府94年11月2日函所核定擬辦之重劃範圍及籌備會後，原審被告又以原處分撤銷桃園縣政府97年5月26日函所為撤銷籌備會及擬辦重劃範圍之行政處分。暨因山峰重劃籌備會於103年8月27日函請桃園縣政府查明原處分之效力，並經桃園縣政府103年9月1日函復略以：原處分係於101年3月24日簽准同意，該行政處分應自該府通知之日（101年4月3日）起生效等語。次查，原審被告係桃園縣政府之下級機關，受桃園縣政府行政監督，對桃園縣政府不具有行政監督權限，就桃園縣政府97年5月26日函，自無行使行政程序法第117條規定之撤銷權。則原審被告以原處分撤銷桃園縣政府97年5月26日函，係下級機關撤銷上級機關之處分，因缺乏事務權限，屬重大明顯瑕疵，核屬無效行政處分。㈢原審被告辯稱本案係簽奉縣政府核准撤銷桃園縣政府97年5月26日函之處分，原處分核定權源自桃園縣政府云云。經查，原審被告於101年3月7日（101年3月24日決行）上簽略以：「……本府於97年5月26日對平鎮市山峰自辦市地重劃區籌備會及其擬辦重劃範圍所為撤銷之行政處分，擬請准予撤銷，另為適法之處分。」等語，並經前桃園縣縣長吳志揚批可。然此僅係機關內部簽呈，並未依行政程序法第15條規定公告並刊登政府公報或新聞紙，尚難認已符合法定要件。另參諸本院103年度判字第57號判決意旨，由無事務權限之機關所為無效行政處分，應無從由另一有決定權限之機關對之為追認以為補正。故原審被告此部分之辯解殊無可採。

㈣原審被告另稱原處分既經桃園縣政府103年9月1日函予以變更而不復存在云云。惟查，桃園縣政府103年9月1日函僅敘明原處分自101年4月3日起生效，並未新生法律效果，其性質屬觀念通知，並非行政處分，自無從撤銷或變更原處分。原審法院函詢桃園市政府有無以103年9月1日函撤銷或變更原處分之意思，經該府函復可知，桃園市政府認為原處分並無撤銷之必要。原審法院於行準備程序時，兩造皆對桃園縣政府103年9月1日函中無「撤銷」原處分之文字無意見，是原處分並未經桃園縣政府103年9月1日函予以變更或撤銷。況原審原告不服桃園縣政府103年9月1日函，提起訴願，經決定不受理，其理由略以該函性質屬觀念通知，核非行政處分等語。故原審被告所辯，委無可採。㈤原審被告再稱依行政程序法第117條但書規定，縱令原處分係屬違法，山峰重劃籌備會因信賴原處分並獲核准實施重劃，該籌備會尚無信賴不值得保護之情事，且該開發案對整體發展確有助益，撤銷原處分有違信賴保護原則，亦對公益有重大危害云云。惟行政程序法第117條係就違法行政處分得自為撤銷之規定，而本件原處分核屬無效之行政處分，並非違法，自無行政程序法第117條但書適用之餘地。故原審被告所辯，亦無可採等由，故原審原告訴請確認原處分無效，為有理由。又本件先位聲明為有理由，備位聲明部分即毋庸審酌，附此敘明。

六、原審被告上訴理由略謂：㈠依本院103年2月份第1次庭長法官聯席會議決議意旨，平均地權條例第2條既將自辦市地重劃籌備會及擬辦重劃範圍之權限交辦予改制前桃園縣（下稱桃園縣）此一公法人，則透過原處分作成時適用之101年3月26日修正發布之桃園縣政府地政局組織規程第3條規定，雖係對於原審被告之科、室為任務職掌之規定，然同時亦將本件所涉平均地權條例第58條第3項之事務，藉由該組織規程，由桃園縣交付予原審被告（公法人之行政機關）辦理，有其組織法上之依據。是本件實係公法人之行政事務交付予公法人內之行政機關情形，乃與行政程序法第15條第1項適用於「同一公法人內具上下隸屬關係之行政機關間」的權限委任規定，並無關連，高雄高等行政法院104年度訴字第473號判決，同此意旨。況參酌臺北高等行政法院101年度訴更一字第78號判決意旨，上級機關將權限委任予下級機關後，權限委任前，原管轄機關（上級機關）所作成之行政處分，如有違法而須撤銷，於權限委任後，受委任機關（下級機關）對該上級機關作成之行政處分，應具有撤銷權。原審被告確於99年12月30日後藉由桃園縣政府地政局組織規程第3條取得平均地權條例第58條第3項之行政事務權限，該項權限委任意旨確已於桃園縣政府公報上刊登，依上開判決意旨，原審被告有權作成原處分撤銷桃園縣政府97年5月26日函。是原審被告作成原處分，具有事物管轄權限。原判決適用行政程序法第15條第1項、第3項規定，指摘原處分為無效，不僅適用法規錯誤，亦有認定事實未憑證據之違法。㈡細究桃園市政府105年3月3日府地重字第1050047862號函（下稱桃園市政府105年3月3日函）之真意，係闡明桃園縣政府103年9月1日函為行政處分，其處分之規制力係在於變更原處分之規制內容，雖無撤銷之意，然應屬行政程序法第116條行政處分之轉換，非單純觀念通知。惟原判決對此重要爭點未為闡明，未盡職權調查義務，斷章取義桃園市政府105年3月3日函之文字，顯有錯誤適用法律或不適用法律及理由不備之違誤。㈢本件處分是否具有瑕疵，仍有待實質調查之必要，其瑕疵非係一望即知，不應構成行政程序法第111條第6款、第7款之重大明顯瑕疵，參酌本院103年度判字第605號判決、臺北高等行政法院103年度訴更一字第123號判決意旨，原處分之瑕疵未達無效之程度，原判決顯有適用法令不當之違誤云云。

七、原審參加人上訴理由略謂：㈠原審被告以原處分撤銷桃園縣政府97年5月26日函之違法處分，業經原審被告101年3月7日上簽，經前桃園縣長吳志揚之批可授權，然得否僅因授權有瑕疵，即謂缺乏事務權限而屬無效行為，原判決對此重要爭點未為調查，逕認原審被告以原處分撤銷桃園縣政府97年5月26日函，因缺乏事務權限，屬重大明顯瑕疵，核屬無效之行政處分云云，顯未盡職權調查義務，且將行政程序法第111條第6款缺乏事務權限之無效事由，與該無效事由須達瑕疵重大而明顯之程度相混淆，而有判決不適用法規或適用不當，並有不備理由及理由矛盾之違背法令。㈡本件原審被告係先上簽報奉桃園縣政府，經該府批示取得授權，嗣依該授權再以原處分撤銷桃園縣政府97年5月26日函，原審被告所為與內政部就行政院核定徵收案件於報奉行政院函准後，即撤銷行政院核定徵收案件情形無異（行政院87年12月22日台87內第63081號函參照）。何以原審被告本件所為撤銷卻為無效，原判決對此未詳為認定說明，顯有不備理由之違法。㈢本件原處分所涉事項為土地重劃，原審被告對此有無事務權限，應視相關法規所為之管轄權分配，而非以有無行政監督權判斷有無事務管轄權，二者概念並不相同。原判決誤認無行政監督權即等同無事務管轄權，顯有適用法規不當之違誤。㈣依司法院釋字第527號解釋及本院103年2月份第1次庭長法官聯席會議決議，可知地方自治團體依法所取得特定事務之管轄權限，得經由其組織自治條例及其各機關組織規程之規定，自行決定劃分予其下級機關執掌，其下級機關因此就該等特定事務即具有事務權限，並非經由行政程序法之委任程序而取得權限。而桃園縣政府透過桃園縣政府組織自治條例第6條第1項第8款、第6條第2項、第7條及桃園縣政府地政局組織規程第2條、第3條第5款規定，已將桃園縣依平均地權條例第2條規定取得地方自治團體之團體權限(即市地重劃之管轄權限)，劃歸由原審被告執掌。故原審被告就本件所涉市地重劃事務，具有事務權限。原判決對此未盡調查義務，即有不適用行政訴訟法第125條第1項規定之違背法令情事。又原判決因此誤認原審被告無事務權限，進而適用行政程序法第111條第6款規定，顯有認定事實錯誤及適用法規不當之違誤。㈤原審被告作成原處分前已以簽呈取得上級機關之同意，並非違反上級機關之意旨而逕予撤銷上級機關之處分，已盡服從義務甚明，故無違反行政監督原則，原處分自屬合法。原判決僅以形式觀之，即認定下級機關撤銷上級機關處分係欠缺行政監督權，故屬缺乏事務權限而無效，自有違誤。㈥行政程序法第111條第6款及第7款規定並非保護規範，原審原告自無享有主觀公權利可言，是原審原告既非原處分相對人而屬第三人，又其主張原處分所違反之行政程序法並非保護規範，依保護規範理論，第三人不得就此提起訴訟。是原審原告提起本件訴訟，實不具訴訟權能而屬欠缺當事人適格，至為灼然。㈦本件原審原告乃核定重劃範圍內之地主，渠等並未就原處分之存在，即原處分使籌備會、重劃範圍可續行辦理，渠等被劃入重劃範圍，究有何損害渠等法律上權利或利益一事提出具體主張或陳述，亦未證明，則原審原告所提起確認之訴或撤銷之訴即均欠缺訴之利益。原審就此未予調查認定，自有違誤。㈧原審原告提起本件確認原處分無效之訴或撤銷原處分之訴，損己損人，嚴重損害公共利益，係屬權利濫用，並無權利保護必要，應以無理由駁回其訴云云。

八、本院查：

（一）按確認行政處分無效，依行政訴訟法第6條第1項前段規定，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起。此所謂「即受確認判決之法律上利益」，係指原告之權利或法律上利益，有因該所主張無效行政處分侵害之危險，且得以確認判決除去者而言。次按土地所有權人自行辦理市地重劃，依獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法（下稱辦理市地重劃辦法）第8條規定，籌備會係由土地所有權人過半數或7人以上發起成立，同辦法第9條第3款規定，申請核定擬辦重劃範圍，為籌備會之任務。是土地所有權人自行辦理市地重劃於擬辦重劃範圍內之土地所有權人，雖非核定籌備會及擬辦重劃範圍處分之相對人，然該等核定處分，分別使籌備會組織確定，而得為同辦法第9條規定重劃程序之進行，及重劃範圍內土地所有權人參與該市地重劃之效果。原處分撤銷桃園縣政府97年5月26日函所為「撤銷籌備會及擬辦重劃範圍之行政處分」，使桃園縣政府94年11月2日核定擬辦重劃範圍及籌備會之規制效力回復。原審原告以其等為重劃範圍內地主，重劃案被撤銷，可以保有原來土地，不參加以重劃開發，主觀上認市地重劃之進行對其權利或法律上利益受影響，主張原處分對其有侵害之危險，即有提起確認原處分無效訴訟之即受確認判決之法律上利益，並為適格之原告。

（二）又按「行政處分有下列各款情形之一者，無效︰……六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」為行政程序法第111條第6款、第7款所明定。此所謂缺乏事務權限，係指作成行政處分之行政機關就事件全然欠缺行政管轄權限而言。又行政程序法第117條規定：「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。……」其所稱「上級機關」，係指對原處分機關就該行政處分具有行政監督權限之行政機關而言。至行政程序法第116條第1項，雖規定行政機關得將違法行政處分轉換為與原處分具有相同實質及程序要件之其他行政處分；然須原有瑕疵之行政處分可以包含另一行政處分，且具備作成該另一新行政處分之實體法要件，始有「轉換」之可能。又行政處分之轉換，行政處分原有之瑕疵原因仍然存在，僅因轉換為另一行政處分，而消失其瑕疵之性質，究其本質仍為原作成處分機關所為之行政處分。是以，因缺乏「事務權限」而無效之行政處分，係作成處分之機關無事務權限，無從以其決定，就具體事件產生規制效力，此等無效行政處分之性質，即不可能包含另一合法行政處分之存在，自無上開規定之適用。

（三）復按自辦市地重劃發起人依辦理市地重劃辦法第8條第1項規定，應檢附範圍圖及發起人所有區內土地所有權狀影本，向直轄市或縣（市）主管機關申請核定重劃範圍及籌備會之設立。又直轄市或縣（市）為地方自治團體，固得將其依法所取得特定事務之管轄權限，經由組織自治條例之規定，劃由其下級機關執掌。依行為時桃園縣政府地政局組織規程（103年12月25日桃園縣改制後廢止）第3條第5款規定市地重劃為該局重劃科掌理之事項；然其權限，據桃園縣政府依地方制度法第4條第2項及第62條第1項規定，所訂定之「桃園縣政府組織自治條例」（103年12月25日桃園縣改制後廢止）第14條規定：「本府分層負責明細表由本府定之。本府各局、處、委員會分層負責明細表，分甲表及乙表。甲表由各局、處、委員會擬訂，報本府核定；乙表由各局、處、委員會定之，報本府備查。」，觀諸桃園縣政府分層負責明細表甲表，「自辦市地重劃」項目，承辦單位，雖為地政局，然關於「土地所有權人申請成立自辦市地重劃籌備會」及「土地所有權人申請核定擬自辦市地重劃範圍」二項業務，其決行權責，均規定核定權為縣長，可知上開二項業務，桃園縣政府並未經由組織自治條例之規定，劃由桃園縣政府地政局執掌，僅係由桃園縣政府地政局為幕僚作業。是以，桃園縣政府地政局既非該縣自辦市地重劃關於「土地所有權人申請成立自辦市地重劃籌備會」及「土地所有權人申請核定擬自辦市地重劃範圍」二項業務之最終決定機關，自無事務權限，所為之作業，僅屬內部作業之審核，原審被告縱以簽呈方式取得縣長同意，仍屬內部作業程序，亦不能因此取得對外作成行政處分撤銷桃園縣政府97年5月26日函之權限。從而，原審被告作成本件原處分乃屬缺乏事務權限。

九、綜上所述，原判決以原審被告上訴人所為原處分係欠缺事務權限之處分，以原審原告訴請確認原處分無效，為有理由，而為確認原處分無效之判決，並以原審原告因先位聲明為有理由，其備位聲明部分，無庸審酌，揆諸前開說明，認事用法，核無違誤。原審已就且認定事實之依據及得心證之理由，及原審被告、原審參加人在原審之主張，如何不足採之論證取捨等事項，於判決理由中為必要之說明，尚無判決不適用法規或適用不當之違背法令情形。原審被告及原審參加人分別持前開理由，指摘原判決有認定事實錯誤、適用法令不當及理由不備之違背法令，無非就原判決已論駁之理由，執其歧異之見解，再為爭執；或以原審認定事實之職權行使事項，另為主張，其等分別以原判決有違背法令情事，求予廢棄，難認為有理由，均應予駁回。

十、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第三庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異