臺北高等行政法院判決

109年7月2日辯論終結

原告

中華電信股份有限公司

代表人

謝繼茂

訴訟代理人

劉志鵬 律師

訴訟代理人

李宗霖 律師

被告

桃園市政府

代表人

鄭文燦

訴訟代理人

林三加 律師

上列當事人間勞動基準法事件，原告不服勞動部中華民國108年10月8日勞動法訴一字第1080009992號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：原告從事電信業，為適用勞動基準法之行業。被告以其所屬勞動檢查處於民國108年2月15日派員至原告位於桃園市桃園區復興路189號之營運處實施勞動檢查，並查調原告中平、桃園、內壢、南崁、桃園機場、大園、八德、新屋、觀音、復興、楊梅等11處服務中心之勞工107年5月份出勤紀錄及加班明細表結果，發現原告所僱如附表所示勞工18人於107年5月10日至同年月14日之出勤，有附表所載1日正常工作時間連同延長工作時間超過12小時之情形，違反勞動基準法第32條第2項規定，於108年3月11日以府勞檢字第1080055095號裁處書（下稱原處分），依同法第79條第1項第1款、第80條之1第1項規定，處原告罰鍰新臺幣（下同）100萬元整，並公布原告名稱及負責人姓名。原告不服，提起訴願復經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、原告之主張

㈠聲明：撤銷訴願決定及原處分。

㈡陳述：伊於107年5月8日推出「107/05/8日至05/15日期間499吃到飽專案」（下稱499專案），關於人力配置係參考先前於106、107年期間推出599快閃優惠專案期間，每日平均申請件數至多為3,265件及3,708件，並未發生員工超時工作情形。499專案首日實際處理申請數為4,653件，與伊預期情形相符，詎各家媒體自該專案實施第2日開始大量播送、高度渲染該專案申辦情況，造成消費者爭相湧入伊服務中心申辦，此為伊事前所無法預知之異常爆量情形，且因電信事業與社會大眾日常生活息息相關而有緊急處理之必要，故屬勞動基準法第32條第4項規定之「事變」或「突發事件」，伊自得將工作時間予以延長。又499專案申辦異常爆量情形，係因各家網路及電視媒體逐日不間斷地大肆報導及渲染，伊因此等無法控制之外力，致需延長員工之工作時間，主觀上無違反勞動基準法第32條第2項規定故意或過失，依行政罰法第7條第1項規定，被告不得裁罰。縱認伊於107年5月9日至5月13日499專案期間在全國各地均有違反勞動基準法第32條第2項之行為，依最高行政法院庭長法官聯席會議決議及判決見解，應評價為法律上一行為，不得同時受到多次裁罰，惟包括被告在內之全國各地主管機關卻作成共計15件裁處書就上開單一行為重複進行裁罰，顯違一行為不二罰原則。再者，伊縱有違反勞動基準法第32條第2項前段規定情形，亦僅係第1次違反，依被告違反勞動基準法事件一裁罰基準（下稱裁罰基準）第3點、第5點及附表第24項規定，被告至多僅能裁處2萬元罰鍰，且伊並未積欠應依法給予勞工之相關費用，除發給加班費外，另給予同時補休及超時慰勞金、獎勵金，並辦理感謝活動等措施，顯已善盡雇主照顧及體恤勞工辛勞之責任，縱認有過失，可歸責性與可非難性應較低，情節尚非重大，被告逕稱本件違反事實情節重大，徒以伊財力資本額顯具規模之單一因素，將原本依據裁罰基準附表第24項規定所得裁處之2萬元罰鍰巨幅加重至法定最高額100萬元之罰鍰，顯違行政自我拘束原則，亦有裁量濫用、裁量怠惰及違反比例原則之違法。

三、被告之抗辯

㈠聲明：駁回原告之訴。

㈡陳述：499專案乃原告自行規劃之促銷專案，屬原告得掌控之範疇，其自有能力及方法可控管搶辦人潮，如重新規劃專案、延長專案期間、或增派因應短期專案之臨時人力，詎原告未事先作好必要之準備，後續發生民眾搶辦情事時，又未採取適切必要之因應調整措施，導致勞工承受一日工作超過12小時之後果，事後又未補給勞工必要之休息，使勞工多日連續超時工作，對於違反勞動基準法第32條第2項規定，縱非故意，亦有應注意、能注意而未注意之過失，其以突發事件作為免責事由，洵非正當；況雇主因勞動基準法第32條第4項「突發事件」而使勞工一日工作超過12小時者，應依內政部74年3月13日（74）台內勞字第285665號函意旨，於事後提供勞工適當之休息，使勞工於再工作前至少有12小時以上之休息時間，始得阻卻違法。惟原告所僱勞工黃瓊花、劉修添、邱廷秀、呂素雯、駱慧華、葉秀櫻、簡鴻萍、黃淑華、吳慧茹、林喬宇、徐嘉君及蔡雯心等12人，於一日工作超過12小時之當日後，均未休息12小時以上即再工作，自不符前述阻卻違法事由。又被告與其他勞動基準法之地方主管機關針對原告於不同行為地之不同違章事實，依各自管轄權範圍而為裁罰，並不違反一行為不二罰原則。另被告考量本件乃受社會囑目及一定程度責難之案件，審酌原告就自行規劃之促銷專案，竟未做好事前準備，造成18名勞工一日工作超時12小時，嚴重影響勞工身心健康，、「所生影響」，並考量原告之資力，裁處罰鍰100萬元，乃審酌行政罰法第18條第1項所定事項後，而為適切裁罰，並無違反平等原則、行政自我拘束原則，亦無裁量怠惰、違反比例原則等裁量違法。

四、如事實概要欄所載之事實，有被告於108年2月15日製作之桃園市政府勞動檢查處勞動條件檢查紀錄表、原告員工加班明細表、員工刷卡紀錄、原處分書及訴願決定書，附本院卷第387至390、395至399、401至435、55至58及59至70頁可稽，且為兩造所不爭執，堪信為真實。

五、經核本件爭點為：被告審認原告於107年5月10日至同月15日間，使18名勞工之出勤超過1日正常工時連同延長工時12小時上限，違反勞動基準法第32條第2項規定，以原處分處原告罰鍰100萬元，並公布原告名稱及負責人姓名，有無違誤？本院判斷如下：

㈠按勞動基準法第32條規定：「（第1項）雇主有使勞工在正常工作時間以外工作之必要者，雇主經工會同意，如事業單位無工會者，經勞資會議同意後，得將工作時間延長之。（第2項）前項雇主延長勞工之工作時間連同正常工作時間，1日不得超過12小時；……（第4項）因天災、事變或突發事件，雇主有使勞工在正常工作時間以外工作之必要者，得將工作時間延長之。……」第79條規定：「（第1項）有下列各款規定行為之一者，處新臺幣2萬元以上100萬元以下罰鍰：一、違反……第32條……規定。……（第4項）有前3項規定行為之一者，主管機關得依事業規模、違反人數或違反情節，加重其罰鍰至法定罰鍰最高額2分之1。」第80條之1規定：「（第1項）違反本法經主管機關處以罰鍰者，主管機關應公布其事業單位或事業主之名稱、負責人姓名、處分期日、違反條文及罰鍰金額，並限期令其改善；屆期未改善者，應按次處罰。（第2項）主管機關裁處罰鍰，得審酌與違反行為有關之勞工人數、累計違法次數或未依法給付之金額，為量罰輕重之標準。」前引勞動基準法第32條第2項有關延長工作時數上限，係為保護勞工健康權益，所設最低標準之勞動條件，屬強制規定，非有法定事由，雇主不得藉故違反，否則即構成同法第79條第1項第1款規定之違法行為。

㈡經查，原告所僱如附表所示勞工18人，於107年5月10日至15日之出勤，有附表所列1日正常工作時間連同延長工作時間超過12小時之情形，斯時正值原告推出499專案之期間（107年5月8日至15日）等情，為兩造不爭之事實，且有前述被告所製作桃園市政府勞動檢查處勞動條件檢查紀錄表、原告員工加班明細表及員工刷卡紀錄可證，可採為裁判之基礎。是被告認定原告延長該18名勞工之工作時間連同正常工作時間，1日超過12小時，違反勞動基準法第32條第2項規定，自無違誤。

㈢原告雖主張：伊於107年5月8日推出499專案，關於人力配置係參考先前於106、107年推出599快閃優惠專案期間，每日平均申請件數至多為3,265件及3,708件，並未發生員工超時工作情形；499專案首日實際處理申請數為4,653件，與伊預期情形相符。詎各家媒體自該專案實施第2日開始大量播送、高度渲染該專案申辦情況，造成消費者爭相湧入伊服務中心申辦，此為伊事前所無法預知之異常爆量情形，且因電信事業與社會大眾日常生活息息相關而有緊急處理之必要，故屬勞動基準法第32條第4項規定之「事變」及「突發事件」，伊自得將工作時間予以延長；且伊既係因此等無法控制之外力，致需延長員工之工作時間，自無違反勞動基準法第32條第2項規定之故意或過失云云。惟查：

⒈勞動基準法第32條第4項所謂事變，係泛指因人為外力（非天變地異之自然界變動）造成社會或經濟運作動盪之一切重大事件，如戰爭、內亂、暴亂、金融風暴及重大傳染病等；所謂突發事件，則應視事件發生當時狀況判斷是否為事前無法預知、非屬循環性，及該事件是否需緊急處理而定。499專案乃原告自行推出之促銷方案，活動期間以一週（107年5月8日至15日）為限，提供消費者每月繳費499元，即可於合約期間不限上網傳輸流量，網內通話免費及網外與市話180分鐘免費之特別優惠，有499專案廣告附本院卷第583頁可稽。故該專案係原告主動舉辦之商業促銷活動，所提供費率較諸原告自述先前所舉辦之599快閃專案乃更為優惠，且該專案活動期間甚短，對於申辦客戶之身分及資格復未設有任何限制，以原告經營電信事業多年之經驗，於499專案推出前，對其採取之短期與超低價促銷手法，將吸引較599快閃專案更為大量之消費者申請辦理，致其所屬各營業處員工必須承受超過599快閃專案期間之工作負荷等情，自得以預見；況依原告所提「499專案相關新聞清單」觀之，各大新聞媒體於499專案推出次日即107年5月9日，已分別出現：「499吃到飽爆人潮，中華電官網客服掛點」、「499吃到飽下班辦不完，門市服務揪甘心拉下鐵門發點心」、「499之亂……打2小時客服還是忙線中」、「人潮爆滿！499方案忙翻『門市拉鐵門發茶點』延長營業到2點」等報導（參見本院卷第105至107頁），可知499專案甫推出即已發生民眾搶辦之亂象，則原告對該專案剩餘期間將有大量申辦人潮湧入，僅憑原本配置之人力，顯然無法於正常工作時間將所有申辦案件處理完畢，更非無法預知，是原告主張：499專案係因媒體競逐報導始致申辦人數異常爆量，乃非其所得控制之外力造成，屬勞動基準法第32條第4項所稱事變云云，自非可採。再者，499專案為原告之商業行銷手法，與戰爭、內亂、暴亂、金融風暴及重大傳染病等非因人為外力而導致社會或經濟運作動盪之重大事件有別，該專案之活動時間僅為期一週，係由原告自行決定，另觀諸原告對國家通訊傳播委員會（下稱通傳會）因其推出499專案後，受理多起民眾反映原告客服電話無法接通、電信門市及APP客服軟體處理過久致民眾權益受損等多件陳情案件，於107年5月11日對其所發限期改善通知函，於107年5月25日回覆略以：原告自107年5月9日以後陸續對門市有加派人力、設立專櫃分流、增設查詢櫃台分流、5月10日開放數位門市預約受理、5月11日老客戶先核證紙本收件、5月15日門市全面啟動先核證紙本收件；數位門市申辦成功者，可於5月31日前至門市補辦後續申請程序完成受理等情（參見本院卷第116頁之通傳會107年5月11日通傳平臺決字第10741018490號函及第117頁之原告107年5月25日信行三字第1070000464號函），可知原告對於民眾申請辦理499專案，並無必須於短短一星期之活動期間內即辦理完畢之緊急性，尚得先核證紙本收件或於數位門市預約，事後再至門市補辦後續申請手續，則原告另主張：499專案於活動期間內申辦件數異常爆量，且因電信事業與社會大眾日常生活息息相關而有緊急處理之必要，故屬勞動基準法第32條第4款所稱之突發事件云云，亦無足取。

⒉次查，原告在推出499專案前，對於該專案將引發民眾排隊搶辦，致其員工工作負擔大增一節，並非不得預見，業如前述，則其理當事先對專案申辦流程、客戶服務管道及門市現場服務人員之人事安排等事項，詳細評估；另依原告於107年5月25日對通傳會所發上述函文內容，可知其於499專案開始之初期即107年5月9日，已確知門市爆量申辦之事實，則其於實際執行該專案期間，更應及時採取必要措施，防止違反勞動基準法第32條情形之發生。惟原告於499專案活動期間，既未限制每日申辦人數，復未延長申辦期限，且遲至499專案期限之最後日（107年5月15日），始開放門市全面啟動先核證紙本收件及數位門市有限度延展補件作業，致使附表所示勞工18人在107年5月10日至15日有延長工作時間連同正常工作時間1日超過12小時以上之情形，足見原告為貫徹其行銷策略，對於發生違反勞動基準法第32條第2項規定之結果亦在所不惜，是其對該違章行為之發生既可預見，且其發生不違反其本意，自具有故意，原告主張主觀上無違反該規定之故意或過失，自難採憑。

㈣原告另主張：縱認伊於499專案期間在全國各地均有違反勞動基準法第32條第2項之行為，亦應評價為法律上一行為，包括被告在內之全國各地主管機關卻作成共計15件裁罰處分，有違一行為不二罰原則云云。惟按行政罰法第24條第1項前段規定：「一行為違反數個行政法上義務規定而應處罰鍰者，依法定罰鍰額最高之規定裁處。」此即所謂一行為不二罰原則，其適用之前提，須行為人違反法規範義務之行為數為「一行為」，所謂一行為，包括「自然一行為」與「法律上一行為」；所謂數行為，則指同一行為人多次違反同一行政法上義務規定，或違反數個不同行政法上義務規定，其行為不構成「自然一行為」或「法律上一行為」者而言。是以，違反行政法上義務之行為是否為「一行為」，並非單以自然行為之外觀觀察，應視個案具體情節，就各該行政法規之立法意旨、違規行為侵害之法益、社會通念或專業倫理等因素綜合考量後作成判斷。勞動基準法第32條第2項之規範目的，在於保障勞工健康權益，責令雇主指揮勞工工作時應遵守最低勞動條件標準，是雇主如使多數勞工延長工時連同原本工時1日超過12小時，乃對各個勞工之身體健康法益分別造成侵害，自應評價為數個違反行政法上義務行為。原告在全國各地推出499專案期間，造成各地營業處所之勞工延長工作時間連同正常工作時間1日超過12小時之情形，所侵害者係各個原告員工之身體健康法益，自屬不同違法行為；附表所示18名勞工於499專案期間，係在位於被告轄區內之原告營運處及服務中心，發生上述超時工作情形，則原告此部分違反勞動基準法第32條第2項所定行政法上義務行為，乃發生於被告管轄區域內，被告以原處分對原告裁罰，合於行政罰法第29條第1項規定，且與其他直轄市、縣（市）之勞動基準法主管機關，就原告因499專案而在其他地區違反該法第32條第2項之行為所作裁罰處分，係針對不同之違章事實而為裁處，並無違反一行為不二罰原則。至原告援引最高行政法院105年10月份第1次庭長法官聯席會議決議及106年度判字第420號判決，係分別認為藥事法第65條所定藥物「廣告」及旅遊業者辦理大陸地區人民來臺從事觀光活動之業務，具有重複播送、反覆實施之集合性概念，如非藥商而出於違反藥事法第65條不作為義務之單一意思，多次重複刊播藥物廣告，或旅遊業者有基於違反108年4月9日修正前大陸地區人民來臺從事觀光活動許可辦法第5條第4項義務之單一意思，重複辦理未經交通部觀光局審查通過之大陸地區人民來臺旅遊業務者，在法律上應評價為一行為，故與勞動基準法第32條第2項之規制對象為雇主對個別勞工工作時間之具體指揮，而非就雇主反覆實施之營業或廣告行為為統合評價者，情形有別，原告執最高行政法院針對不同法令所表示上述法律見解，主張其於499專案期間使其全國各地營運處之勞工違法工作1日超過12小時，應評價為單一之違反勞動基準法第32條第2項規定行為云云，洵難採取。

㈤綜上，原告係故意違反勞動基準法第32條第2項規定，被告依同法第80條之1第1項規定，以原處分公布原告名稱及負責人姓名部分，並無違誤；惟原處分另依同法第79條第1項第1款規定，裁處原告罰鍰100萬元部分，則有如下所述之違法：

⒈按行政罰法第18條第1項規定：「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。」次按行政訴訟法第201條規定：「行政機關依裁量權所為之行政處分，以其作為或不作為逾越權限或濫用權力者為限，行政法院得予撤銷。」復按行政程序法第159條規定：「（第1項）本法所稱行政規則，係指上級機關對下級機關，或長官對屬官，依其權限或職權為規範機關內部秩序及運作，所為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象之規定。（第2項）行政規則包括下列各款之規定︰一、關於機關內部之組織、事務之分配、業務處理方式、人事管理等一般性規定。二、為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實、及行使裁量權，而訂頒之解釋性規定及裁量基準。」其中上級機關或長官對下級機關或屬官為統一解釋法令、認定事實及行使裁量權，而訂頒之解釋性規定及裁量基準之行政規則，雖非直接對外發生法規範效力之一般、抽象之規定，然而憲法第7條：「中華民國人民，無分男女、宗教、種族、階級、黨派，在法律上一律平等。」行政程序法第6條：「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇。」行政機關依其行政規則，經由長期之慣行，透過上開平等原則之作用，產生外部效力，對行政機關產生拘束作用（學說上稱「行政自我拘束原則」），行政行為如違反該行政規則，亦屬違法。被告為處理違反勞動基準法事件裁罰之公平性，減少爭議及提昇行政效率與公信力，訂有裁罰基準，行為時（104年12月31日訂定）裁罰基準第2點規定：「本法事件統一裁罰基準違規次數基準如下：㈠附表次數之累計，以同一事業單位最近5年內違反本法同一規定事件次數論計。㈡累計違法次數不包含本府命限期改善，屆期未改善，而按次處罰之次數。」該附表項次第29規定：違反勞動基準法第32條第2項規定者，第一次違規處2萬元罰鍰；第3點規定：「違反本法規定應受裁罰者，經審酌下列情形，認依第2點所定裁罰基準裁罰仍屬過輕者，得於法定罰鍰額度內，予以加重處罰，並應敘明加重之理由：㈠與違反本法行為有關之勞工人數超過該事業單位勞工總人數二分之一。㈡未依法給付勞工之總金額新臺幣30萬元以上。㈢受處分人之資力。」（參見本院卷第721、725頁）被告嗣於107年8月6日修正之裁處時裁罰基準，將原第3點移置第4點，且增列第4款：「其他違反本法義務之行為應受責難程度及影響層面。」（參見本院卷第261頁）則依前引行為時裁罰基準第3點及裁處時裁罰基準第4點規定，被告對於違反勞動基準法第32條第2項規定之雇主，固得因其有該裁罰基準條文第1至3款所列事由，而於法定罰鍰額度內加重處罰，惟如受裁罰者僅有其中一款加重事由，其應受責難程度當較同時具有2款或3款加重事由之違法情形者為低，倘被告逕依勞動基準法第79條第1項規定裁處罰鍰100萬元，復未具體說明依其違法行為應受責難程度及影響層面，有何應處法定最高額度處分之情由，即屬未依行為時裁罰基準第3點及裁處時裁罰基準第4點規定，充分審酌個案具體情節之輕重，而為適切裁罰，自有濫用裁量權限之違法。

⒉經查，原告係第1次因違反勞動基準法第32條第2項規定遭被告裁罰，被告以原告之員工因499專案而超時工作，係受社會囑目之事件，原告為主要涉案公司，受社會一定程度之責難，且就其自行規劃之促銷專案，竟未做好事前準備，造成18名勞工1日工作超時12小時之情事，嚴重影響勞工身心健康，違章情節重大，並考量原告之資力，而裁處原告勞動基準法第79條第1項所定最高額罰鍰100萬元等情，業據被告於答辯狀載明（參見本院卷第348至350頁）。參諸原告之資本總額高達1,200億元，實收資本總額為775億餘元（參見本院卷第11頁），則被告對原告上述第1次違反勞動基準法第32條第2項規定之行為，認為有行為時裁罰基準第3點第3款情形，倘依同基準第2點及其附表項次29就第一次違規行為所定裁罰標準，僅裁處罰鍰2萬元，顯然過輕，應於法定罰鍰額度內加重處罰，固無不可。惟原告主張其未積欠應依法給付勞工之相關費用，且除發給加班費外，另給予同時數補休及超時慰勞金、獎勵金；又其桃園營運處107年5月所僱勞工人數為818人，本件與違反行為有關之勞工人數18人，僅佔其桃園營運處所僱勞工人數2.2%（計算式：18人÷818人=2.2%），未達該事業單位勞工總人數二分之一等情，業據其提出「母親節特惠方案第一線人員慰勞措施」及其桃園營運處107年5月員工勞保投保資料，附本院卷第325、577頁可稽，且為被告所不爭執，堪以採信。是以，原告既無行為時裁罰基準第3點第1、2款及裁處時裁罰基準第4點第1、2款所定加重處罰事由，其違法情節之嚴重程度，自不及同時具備上述裁罰基準條文第1至3款中之2款甚或3款加重處罰事由之情形。至於被告所述原告受社會一定程度之責難云云，所憑無非立法院於107年5月14日發布、標題為「499之亂」超時工作亂象多，立委要求勞動部嚴懲違法行為之新聞稿1紙（參見本院卷第477頁），惟該新聞稿內容係立法委員對原告推出499專案期間，其全國各門市人員加班過勞情形，認為勞動部及各縣市勞動相關單位應主動介入勞檢，以確保第一線服務人員之勞動權益，並非專就原告使在被告管轄區域內工作之附表所示18名勞工，在499專案期間1日工作超過12小時之本件違反行政法上義務行為，應受責難程度為何，所表示意見；被告雖另指稱原告造成18名勞工一日工作超時12小時，嚴重影響勞工身心健康，惟原告本件違法行為所涉上述勞工人數，占其桃園營運處之勞工人數比例，甚且未達被告自訂之行為時裁罰基準第3點第1款及裁處時裁罰基準第4點第1款所定應加重處罰之程度，業如前述。故單憑被告所稱原告受社會一定程度責難、使18名勞工工作超時云云，並不足以認定原告本件違反勞動基準法第32條第2項規定行為之應受責難程度及影響層面，已達最為嚴重之程度，被告遽予裁處法定最高額之罰鍰100萬元，即有濫用裁量權之違法。

六、綜上所述，原處分關於罰鍰部分有裁量濫用之違法，訴願決定予以維持，於法未合，原告訴請撤銷原處分及訴願決定關於裁處罰鍰部分，為有理由，應予准許。至原處分關於公布原告名稱及負責人姓名部分，並無違誤，訴願決定予以維持，核無不合，原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。本件事證已臻明確，兩造其餘之攻擊及防禦方法，經本院審酌後，核與判決結果不生影響，故不逐一論究說明，附此敘明。

七、據上論結，本件原告之訴為一部有理由、一部無理由，依行政訴訟法第104條，民事訴訟法第79條，判決如主文。

臺北高等行政法院第二庭