臺北高等行政法院判決

110年5月13日辯論終結

原告

柯仁傑（兼如附表所示陳柯舜英等之被選定人）

原告

楊雄鎮（兼如附表所示陳柯舜英等之被選定人）

被告

行政院

代表人

蘇貞昌（院長）

被告

內政部

代表人

徐國勇（部長）

訴訟代理人

洪郁惠

訴訟代理人

卓震宇

訴訟代理人

朱鍊

被告

新竹縣政府

代表人

楊文科（縣長）

訴訟代理人

許芳瑄

訴訟代理人

游輝欽

被告

經濟部水利署第二河川局

代表人

楊人傑（局長）

訴訟代理人

張登林

謝宛吟

上列當事人間請求一併徵收事件，原告不服行政院中華民國 109年9月2日院臺訴字第1090186744號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、程序事項：原告柯仁傑及被告行政院經合法通知，無正當理由未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218 條準用民事訴訟法第386條各款所列情形，依行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第385條第1項前段規定，依原告楊雄鎮、被告內政部、新竹縣政府、經濟部水利署第二河川局（下稱第二河川局）的聲請而為一造辯論判決。

二、事實概要：

㈠被告第二河川局辦理「鳳山溪犁頭山堤防防災減災工程」（下稱系爭堤防工程），申請徵收新竹縣新埔鎮遠東段953 地號等共19筆土地，並一併徵收其土地改良物，經被告內政部以民國107年6月25日台內地字第1071304089號函核准徵收，被告新竹縣政府於107年7月24日以府地徵字第1070087333號公告（公告期間自107年7月25日起至107年8月23日止），並以107年7月24日府地徵字第1070087334A 號函通知土地所有權人。上開徵收範圍內的新埔鎮遠東段1032-1〔面積 37.89平方公尺，分割自1032地號土地（面積1,537.53平方公尺），分割後1032地號土地面積1,499.64平方公尺（下稱1032地號土地）〕、1033-1〔面積119.20平方公尺，分割自1033地號土地（面積407.92平方公尺），分割後1033地號土地面積288.72平方公尺（下稱1033地號土地，並與1032地號土地合稱系爭土地）〕、1066、1067、1068地號共5筆土地持分所有權人柯乾芳死亡，被告新竹縣政府准由柯乾芳的繼承人即原告檢據領取徵收補償費。

㈡原告以被繼承人柯乾芳持分所有分割前1032、1033地號土地因系爭堤防工程一分為二，系爭土地為未被徵收的殘餘土地，位在堤防外無法使用，於是依土地徵收條例第8 條規定，於107年11月1日（收文日）向被告新竹縣政府申請一併徵收系爭土地。經被告新竹縣政府於107年12月5日會同原告及被告第二河川局實地勘查後，認為系爭土地不符合一併徵收的要件，以108年12月11日府地徵字第1080396183 號函報請被告內政部同意不予一併徵收，經被告內政部土地徵收審議小組第199次會議審議，以系爭土地相毗鄰，合計面積達1,788.36 平方公尺，面積不致過小，形勢亦無不整，仍得為相當的使用；系爭土地部分現況為河川行水區域，然非因徵收所致，且仍可依河川區域種植規定使用，不符合土地徵收條例第8 條一併徵收的要件等等，作成不准予一併徵收的決議。被告內政部以109年4月7日台內地字第1090261897 號函覆不准予一併徵收系爭土地（下稱原處分），被告新竹縣政府再以109年4月14日府地徵字第1090018971號函通知原告。原告不服，向被告行政院提起訴願，經訴願決定駁回後，提起本件行政訴訟。

三、原告起訴主張及聲明：

㈠所謂畸零地是指面積過小、地形不整、無法作合理使用的土地。系爭土地因系爭堤防工程已成為畸零地，符合土地徵收條例第8條第1項第1款所定一併徵收的要件。又民法第787條規定，袋地必須有對外聯絡的道路。而系爭土地因系爭堤防工程的阻擋，致原告無法越堤使用，已減損系爭土地的經濟上使用及交易價值，本件應適用民法第787 條規定，准予徵收系爭土地。再者，民法物權編關於土地相鄰關係的規定，重在謀求相臨不動產的適法調和。系爭堤防工程已使系爭土地成為畸零地，且因堤防阻隔而淪為河川地，減損系爭土地使用及交易價值，依民法第785條第1項規定，被告應支付原告補償。

㈡憲法第15條保障人民財產權的規定，旨在確保國人依財產的存續狀態行使其自由使用、收益及處分的權能，並免於遭受公權力侵害。如因公用或其他公益目的的必要，國家雖得依法徵收，但對於因公益而特別犧牲的所有權人應給予相當的補償，方符憲法保障人民財產權的意旨。被告第二河川局與被告新竹縣政府對於系爭土地相互推諉，拒不徵收，已有不當。況系爭土地屬於河川地，為土地法第14條第1項第3款及第4款規定不得私有的土地，原告自得依土地法第14 條規定請求被告徵收系爭土地。

㈢聲明：

⒈先位聲明：被告應依原告108年7月10日的申請作成准予徵收系爭土地的行政處分。

⒉備位聲明：

⑴訴願決定及原處分均撤銷。

⑵被告應依原告107年11月1日的申請作成准予一併徵收系爭土地的行政處分。

四、被告答辯及聲明：

㈠被告行政院：系爭土地原即為河川行水區域，得依河川區域種植規定作低密度農業使用。系爭土地於系爭堤防工程施工前已無可通行道路，非因堤防阻隔而無法越堤使用。系爭土地面積不致過小，形勢亦無不整，仍得為相當使用，原處分並無違誤。又依行政訴訟法第24條規定，原告提起行政訴訟應以原處分機關為被告，原告誤將訴願機關行政院列為被告，自非合法。

㈡被告內政部：系爭土地經被告新竹縣政府邀集相關機關及原告於107年 12月5 日實地勘查後，認為系爭土地不符合一併徵收的要件。又被告第二河川局109年1月8日水二資字第10850117010號函查明：系爭土地於系爭堤防工程施工前已無可通行道路，非因堤防隔離致無法越堤使用。被告內政部依會勘結果及 109年3月25日土地徵收審議小組第199次會議決議，作成原處分，於法並無不合。原告引用民法第787條、第785條第1 項、土地法第14條第1項第3款及第4 款規定，均與土地徵收條例第8條規定一併徵收的要件無關。參酌最高行政法院96年度判字第1707號及98年度判字第336號判決意旨，均不得類推適用為一併徵收的請求權基礎。

㈢被告新竹縣政府：依土地徵收條例第8條及土地徵收條例施行細則第7條規定，一併徵收的核定機關為被告內政部，被告新竹縣政府就系爭土地現況敘述事實，並說明擬不予一併徵收的理由，作成勘查紀錄報送被告內政部核定，僅為程序上的處置，未對原告請求有所准駁，亦未作成行政處分，原告以新竹縣政府為被告提起訴訟，並不合法。

㈣被告第二河川局：

⒈系爭土地經被告新竹縣政府會同被告第二河川局與原告於107年12月5日辦理實地勘查，系爭土地因面積不致過小，形勢亦無不整，仍得為相當的使用，不符合一併徵收的要件，並無違誤。原告表示：系爭土地因堤防阻擋沒有通路，致淪為堤外河川土地，無法農地農用等等。系爭土地雖位於行水區，惟仍可依河川區域種植規定作低密度農業使用，且系爭土地於徵收前即屬行水區，非因系爭河堤工程造成無法使用。況系爭土地於徵收前即無可供通行道路，非因堤防阻隔致無法通行使用。

⒉水利法第82條第3 項所稱「致無法使用」，是指土地現況，因水利機關為達治理目的將部分河段截彎取直，或為興建堤防所需用地，或為治理計畫需要，擴大通洪斷面，辦理河道整理，致無法使用而言。又依土地徵收條例第3 條規定，以該水利事業所必需的範圍為徵收範圍。系爭土地座落河岸無改建或改善的需求，暫無實際需要辦理徵收。又參照司法院釋字第425號解釋、改制前行政法院前24年判字第18 號判例、最高行政法院92年度判字第1720號判決意旨，水利法第82條第3 項所定「應視實際需要辦理徵收」，並非指「應」辦理徵收，不得作為向國家請求徵收的法律基礎，原告並無請求國家徵收的公法上請求權。

㈤均聲明：原告之訴駁回。

五、前開事實概要欄所載事實，有系爭土地登記第二類謄本（本院卷第98-99頁）、被告內政部107年6月25日台內地字第1071304089號函（本院卷第147-148頁）、被告新竹縣政府 107年7月24日府地徵字第1070087333號公告（本院卷第153-155頁）、107年7月24日府地徵字第1070087334A 號函（本院卷第530-532頁）、原告107年11月1日申請書（本院卷第79 頁）、被告新竹縣政府108年5月28日府地徵字第1084211752號函檢附107年12月5日實地勘查紀錄（本院卷第85-89 頁）、108年12月11日府地徵字1080396183號函（本院卷第167頁）、被告內政部土地徵收審議小組第199 次會議紀錄節本（本院卷第172-176頁）、原處分（本院卷第121頁）、被告新竹縣政府109年4月14日府地徵字第1090018971號函（本院卷第123-125頁）及訴願決定（本院卷第23-31頁）在卷可證，足以認定為真實。

六、本件爭點：

㈠原告先位之訴（即依土地法第14條第1項第3款、第4款及第2項規定申請土地徵收部分）是否合法？

㈡就備位之訴部分，原告以新竹縣政府、行政院及第二河川局為被告，是否適法？

㈢原告107年11月1日的申請是否符合土地徵收條例第8條第1項第1款所定一併徵收的要件？

七、本院的判斷：

㈠原告先位之訴不合法：

⒈行政訴訟法第5條第1項規定：「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」依此，須人民就其依法申請的案件，行政機關於法定期間內怠為處分，損害人民的權利或法律上利益，經合法的訴願程序仍未獲得救濟，始得向行政法院提起上開第5條第1項規定的訴訟。若人民依法並無申請行政機關作成行政處分的請求權存在，其申請即非「依法申請」的案件，提起課予義務訴訟，即有行政訴訟法第107條第1項第10款「起訴不備其他要件」，起訴不合法的情形，應予以駁回（最高行政法院109年度判字第239號、第689 號判決意旨參照）。

⒉行政機關必須依法施政，負有遵循法的義務。不過，行政機關有執法義務，不當然表示人民有請求行政機關執行法規的權利，因為，行政權的發動是以維護社會秩序、增進公共福祉等公益目標為取向，面對的是範圍不特定的多數民眾，民眾因政府施政而得到好處，有時只是一種反射利益或事實上利益，並非可以透過訴訟實現的公法上權利（含法律上利益）。只有當人民享有公法上權利（含法律上利益），始能訴請行政機關履行一定的行為或不行為義務。人民因政府施政得到的好處，究竟是反射利益或公法上權利（含法律上利益），必須探求法規範的目的（即學理上所稱的保護規範理論），此觀司法院釋字第469 號解釋理由書：「法律之種類繁多，其規範之目的亦各有不同，有僅屬賦予主管機關推行公共事務之權限者，亦有賦予主管機關作為或不作為之裁量權限者，對於上述各類法律之規定，該管機關之公務員縱有怠於執行職務之行為，或尚難認為人民之權利因而遭受直接之損害，或性質上仍屬適當與否之行政裁量問題，既未達違法之程度，亦無在個別事件中因各種情況之考量，例如：斟酌人民權益所受侵害之危險迫切程度、公務員對於損害之發生是否可得預見、侵害之防止是否須仰賴公權力之行使始可達成目的而非個人之努力可能避免等因素，已致無可裁量之情事者，自無成立國家賠償之餘地。倘法律規範之目的係為保障人民生命、身體及財產等法益，且對主管機關應執行職務行使公權力之事項規定明確，該管機關公務員依此規定對可得特定之人負有作為義務已無不作為之裁量空間，猶因故意或過失怠於執行職務或拒不為職務上應為之行為，致特定人之自由或權利遭受損害，被害人自得向國家請求損害賠償。至前開法律規範保障目的之探求，應就具體個案而定，如法律明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人權益，固無疑義；如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，則個人主張其權益因公務員怠於執行職務而受損害者，即應許其依法請求救濟。」即論述甚詳。

⒊原告原起訴聲明：「訴願決定及原處分均撤銷。訴訟標的河川地請求依施作堤防徵收公告價格徵收。」（本院卷第11頁）後來於110年3月3 日準備程序期日變更並追加其聲明為：「㈠先位聲明：被告應依原告108年7月10日的申請作成准予徵收系爭土地的行政處分。㈡備位聲明：⒈訴願決定及原處分均撤銷。⒉被告應依原告107年11月1日的申請作成准予一併徵收系爭土地的行政處分。」（本院卷第329-331 頁）就先位聲明部分，原告主張：是依土地法第14條第1項第3款及第4款規定，於108年7月10 日具狀向被告內政部、新竹縣政府申請土地徵收，未獲回應，故提起行政訴訟等等，核其所述，是依行政訴訟法第5條第1項規定提起課予義務訴訟，如上所述，須符合「依法申請」的要件，起訴始為合法。然而，土地法第14條第1項第3款、第4款及第2項規定：「（第 1項）左列土地不得為私有：……三、可通運之水道及其沿岸一定限度內之土地。四、城鎮區域內水道湖澤及其沿岸一定限度內之土地。……（第2 項）前項土地已成為私有者，得依法徵收之。」這是因水道湖澤及其沿岸一定限度內土地具有供通運、灌溉、飲水、疏洪、排水等作用，為公共利益或公用目的考量，宜歸國家所有，由政府機關管理經營，故特別明定不得私有。但所有人，於法令限制範圍內，得自由使用、收益、處分其所有物，並排除他人之干涉；土地所有權，除法令有限制外，於其行使有利益的範圍內，及於土地上下，此亦為民法第765條及第773條前段所明定。又參酌水利法第82條第1 項規定：「水道治理計畫線或用地範圍線內之土地，經主管機關報請上級主管機關核定公告後，得依法徵收之；未徵收者，為防止水患，並得限制其使用。」第83條第1 項規定：「尋常洪水位行水區域之土地，為防止水患，得限制其使用，其原為公有者，不得移轉為私有；其已為私有者，主管機關應視實際需要辦理徵收，未徵收者，為防止水患，並得限制其使用。」故土地法第14條第1 項規定意旨，是用以限制政府機關對於原為公有土地者，不能允許人民取得所有權，但人民已依法取得所有權的土地，如與公益不相妨害，仍不妨維持其私有狀態，以保障其既已取得，於法令限制範圍內的使用、收益及處分權限；惟如有妨害公益或公用目的時，則應依實際需要辦理徵收變更為公有土地，於徵收後，即不允再變更為私有。換言之，土地法第14條第 1項規定是基於公益目的，禁止公有土地移轉為私有，但沒有賦予私有土地的所有權人得請求行政機關徵收土地為公有的公法上請求權。私有土地的使用是否已達妨害公益或公用目的而應予徵收，仍應由主管行政機關依實際需要依職權發動。原告依土地法第14條第1項第3款、第4款及第2項規定向被告申請徵收系爭土地，非「依法申請」的案件，與行政訴訟法第5條第1項所定要件不合。

⒋原告所稱108年7月10日申請書，實為原告不服被告新竹縣政府108年5月28日府地徵字第1084211752號函（本院卷第 159頁）所提的訴願書〔即「畸零地徵收申請書-5（訴願狀）」，本院卷第281-283 頁〕，依該書狀所載內容「……主旨：不服新竹縣政府函轉水利署第二河川局……號函，擬不予一併徵收函示。併新竹縣政府……號函敬呈內政部訴願委員會。說明：1.本案徵收公告……提出申請一併徵收。2.依民法物權編關於土地相鄰關係……民法第785條第1項法有明文規定。3.民法第787條袋地通行權…本徵收案亦應援用。4.憲法第15條關於人民財產權……形成因公益而特別犧牲其財產上之利益……。5.依土地法第3章（地權限制）第14條第1項（不得為私有土地）第3款：可通運之水道及其沿岸一定限度內之土地。第4款：城鎮區域內水道胡澤及其沿岸一定限度內之土地。以上敬呈內政部訴願委員會」等等，僅是引用土地法第14條規定作為訴願理由，尚不足以使被告內政部及新竹縣政府知曉並理解原告有於請求一併徵收遭否准，提起訴願外，另有以土地法第14條規定為請求權依據，申請作成另一行政處分之意。因而被告內政部及新竹縣政府並未以申請案處理，而是按訴願程序處理，被告內政部並作成108年11月25日台內訴字第1080064255號訴願決定（本院卷第299頁，原告不服該決定，提起行政訴訟，已經本院109年度訴字第26號裁定駁回，見本院卷第313頁）。倘如原告所主張，其108年7月10日的書狀是以土地法第14條規定為請求權依據，申請被告新竹縣政府或內政部審核是否符合請求權規定要件的意思，則於被告新竹縣政府或內政部未於法定期間內作成准駁決定時，原告也應就被告新竹縣政府或內政部的不作為提起訴願，經訴願決定或於訴願決定機關未於法定期間內作成訴願決定後，始得提起本件先位之訴。但原告沒有對被告內政部或新竹縣政府的怠為決定提起訴願，即不符合提起課予義務訴訟「經依訴願程序」的要件。

⒌綜上，原告先位之訴，不符合行政訴訟法第5條第1項所定「依法申請」及「經依訴願程序」的要件，此部分的起訴不合法，應予駁回。

㈡就備位之訴部分，原告以行政院、新竹縣政府、第二河川局為被告均不合法：

⒈行政訴訟法第24條規定：「經訴願程序之行政訴訟，其被告為下列機關：一、駁回訴願時之原處分機關。二、撤銷或變更原處分時，為撤銷或變更之機關。」原告不服被告內政部作成原處分否准其一併徵收系爭土地的申請，向被告行政院提起訴願，被告行政院則作成訴願駁回的決定，依上開行政訴訟法第24條第1 款規定，以原處分機關即被告內政部為適格的被告，沒有對被告行政院提起訴訟的必要，原告對被告行政院提起訴訟，其當事人不適格，為不合法。

⒉土地徵收條例第2 條規定：「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣(市)為縣(市)政府。」第8條第1項第1 款規定：「下列各款情形之一者，所有權人得於徵收公告之日起一年內向該管直轄市或縣（市）主管機關申請一併徵收，逾期不予受理：一、徵收土地之殘餘部分面積過小或形勢不整，致不能為相當之使用者。」土地徵收條例施行細則第7條第1項規定：「依本條例第8條第1項規定申請一併徵收殘餘土地……案件，由直轄市或縣（市）主管機關會同需用土地人、申請人及其他有關機關實地勘查，並作成勘查紀錄；合於規定者，由直轄市或縣（市）主管機關轉需用土地人報請中央主管機關核准之；不合規定者，由直轄市或縣（市）主管機關報請中央主管機關核定後，將處理結果函復申請人。但申請人未符合前條第1 項規定，或其申請已逾法定期間者，免實地勘查，逕由直轄市或縣（市）主管機關報請中央主管機關核定後，將處理結果函復申請人。」依上規定可知，就一併徵收的申請，是以土地徵收條例的中央主管機關即被告內政部為准駁決定的權責機關，直轄市或縣（市）政府僅是受理申請的窗口，受理後辦理實地勘察，報請被告內政部核定，再將被告內政部核定結果轉知申請人。原告不服被告內政部作成原處分否准其一併徵收系爭土地的申請，提起課予義務訴訟，以內政部為適格被告，其一併對被告新竹縣政府及被告第二河川局（即需用土地人）提起訴訟，其當事人不適格，均非適法。

㈢原告107年11月1日的申請不符合土地徵收條例第8條第1項第1款所定一併徵收的要件：

⒈土地徵收條例第8條第1項第1 款規定：「有下列各款情形之一者，所有權人得於徵收公告之日起1 年內向該管直轄市或縣（市）主管機關申請一併徵收，逾期不予受理：一、徵收土地之殘餘部分面積過小或形勢不整，致不能為相當之使用者。」就一併徵收的要件定有明文。一般的土地徵收，是需用土地人因公益需要興辦事業，依法定程序向被告內政部申請徵收其需用的私有土地。為保障人民的財產權，徵收的範圍應符合比例原則，避免過度，並為彌補土地所有權人因公益而遭受特別犧牲，應給予合理的補償。而一併徵收，是法律賦予被徵收土地的所有權人，於原徵收土地範圍外的殘餘土地，如有面積過小或形勢不整，導致不能為相當的使用時，為避免原有收益的損失，以及殘餘土地不能地盡其利，得於一定期間內請求徵收其殘餘土地，換言之，即請求擴大原徵收的範圍。所謂面積過小或形勢不整，並無具體的認定標準，應依實際狀況，判斷是否達不能為相當使用的程度。而所謂「不能為相當使用」，是以徵收當時土地的實際使用情形為準，非謂全然喪失其經濟價值，亦非謂絕對不能使用，如非投以極大的費用及勞力即不能為相當的使用，亦屬之（另參酌改制前行政法院前73年判字第318 號判例、最高行政法院92年度判字第62號、95年度判字第1943號、96年度判字第766號、107年度判字第709號判決意旨參照）。

⒉原告申請一併徵收系爭土地，經被告新竹縣政府會同被告第二河川局及原告於107年12月5日實地勘查結果，系爭土地均為特定農業區農牧用地，1032及1033地號土地相毗鄰，合計面積為0.178836公頃，面積不致過小，形勢亦無不整，仍得為相當的使用；又系爭土地現況為雜草、雜木，部分為行水區，非因徵收致系爭土地變為行水區，仍可依河川區域種植規定作使用等等，認為不符合一併徵收的要件，有被告新竹縣政府108年5月28日府地徵字第1084211752號函檢附107 年12月5日一併徵收勘查紀錄可以證明（本院卷第85-89頁）。之後被告新竹縣政府報請被告內政部核定，經被告內政部土地徵收審議小組會議決議，同意被告新竹縣政府會勘結論，不准予一併徵收，有該會議紀錄附卷可參。系爭堤防工程徵收範圍內的土地包括原告所有的分割前1032及1033地號土地，其中經徵收部分的面積分別為37.89平方公尺及119.20平方公尺（合計157.09平方公尺）；未經徵收的殘餘土地面積分別為1,499.64平方公尺及288.72平方公尺（合計1788.36平方公尺），有上開一併徵收勘查紀錄及土地登記第二類謄本（本院卷第98-99頁）可以證明。單純以土地面積而言，未經徵收的系爭土地面積達1,788.36平方公尺，占分割前1032及1033地號土地面積將近92％（1788.36/1945.45=0.919），而徵收的部分，面積僅占約8％，難認系爭土地有面積過小，致不能為相當利用的問題。又依系爭堤防工程示意圖、套繪地籍圖、一併徵收示意圖（本院卷第103-106頁）及河川區域示意圖（本院卷第603頁）可知，系爭土地的形狀，因徵收範圍面積有限，大體上維持分割前1032及1033地號土地的形狀，難認有何形勢不整的情形。再者，系爭土地於徵收當時並無任何利用，現況僅為雜草、雜木，已如上述，亦為原告所不否認（本院卷第337頁）。況且，水利法第78條之1第4款及第6款規定：「河川區域內之下列行為應經許可：……四、種植植物。……六、圍築魚塭、插、吊蚵或飼養牲畜。」依水利法第78條之2規定授權訂定的河川管理辦法第34條以下規定，在河川區域申請種植植物、圍築魚塭及插、吊蚵使用的要件與程式，故系爭土地仍可於法定要件內為一定程度的經濟上利用，難認為系爭土地因系爭堤防工程，致不能按徵收當時土地的實際使用情形，繼續為相當的使用。綜上，原告申請一併徵收系爭土地，尚不符合土地徵收條例第8條第1項第1款所定要件。

⒊原告雖主張：系爭土地已因系爭堤防工程的阻隔而成為袋地，無法通行使用等等。然而，系爭土地於系爭堤防工程施作前，因雜草、雜木阻隔，本即難以人車通行前往，有現場照片可以參照（本院卷第107-108 頁），尚非系爭堤防工程所致。又系爭堤防工程施作完成後，系爭堤防工程設有跨越堤防的通道，有施工後照片附卷可證（本院卷第605 頁），尚難認系爭土地已因系爭堤防工程而成為袋地。況且，被徵收土地的殘餘部分是否應一併徵收，是以殘餘土地面積過小或形勢不整，致不能為相當使用為要件，並未包含形成袋地的情形。又袋地通行權為民法第787 條所明定的權利，可透過民事爭訟解決，原告並未提出系爭土地有何無法通行的事證，尚難據以認定有原告所稱不能為相當使用的情形。至原告引用民法第785條有關設堰權、第788條開路權等規定，均是用以調和私人間相鄰土地關係的民事法律規範，與本件依土地徵收條例第8條規定的一併徵收請求權無關。

㈣原告就系爭土地的使用未達「特別犧牲」的程度，無法本於憲法第7條及第15條規定為請求：依司法院釋字第400號、第440號及第747 號解釋意旨，人民的財產權因國家機關為公益目的行使公權力而受有妨礙或限制，基於財產權的社會義務性，在一定程度內為財產權人社會責任所應忍受的範圍，但若財產權人受損害的程度已逾越社會責任所應忍受的範圍，而有失公平時，即形成個人的特別犧牲，基於憲法第7條平等權、第15 條財產權保障，國家應給予合理的補償。惟就本件而言，系爭土地上並無任何水利設施，或提供公用的事實，且如上所述，原告對於系爭土地的使用固受水利法限制，但仍有使用、收益的可能性，與興辦事業的設施實際座落在土地上或穿越土地上空或地下（司法院釋字第440號及第747號解釋參照）的情況不同，亦與具公用地役關係的既成道路，其土地所有權人因土地提供公用的事實，而無從自由使用、收益的情形有別（司法院釋字第400 號解釋參照），在無其他特殊或相類似的情況，足以認定已達特別犧牲的程度，即無從直接援引憲法第7 條及第15條規定請求徵收，併予說明。

㈤本件判決基礎已經明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，認與判決結果不生影響，無一一論述的必要，一併說明。

八、結論：原告提起本件課予義務訴訟，其先位之訴不合法，備位之訴無理由，均應予以駁回。

臺北高等行政法院第六庭