臺灣新北地方法院行政訴訟判決

　　　　　　　　　　　　　　　　　　 106年9月8日辯論終結

原告

祥恩營造有限公司

代表人

許文隆

訴訟代理人

石宜琳 律師

上一人複代理人

郭運廣 律師

被告

交通部公路總局第一養護工程處

代表人

薛讚添（處長）

訴訟代理人

成介之 律師

上一人複代理人

徐秀蘭 律師

上列當事人間政府採購法事件，原告不服行政院公共工程委員會中華民國105年9月2日訴0000000號採購申訴審議判斷，向本院提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

壹、程序事項：本件原告因不服被告所為追繳新臺幣（下同）40萬元以下押標金（38萬元）而涉訟，依行政訴訟法第229條第2項第3 款之規定，應適用簡易訴訟程序。

貳、實體事項：

一、事實概要：原告參與被告於民國（下同）94年8月3日公告招標辦理「台二線20K+ 770-23K+400段路面整修工程」之採購案（於招標文件〈即「投標須知」〉中第22條第2項第8款已載明：「廠商有下列情形之一者，其所繳交之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳：．．．八、其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」）。嗣經臺灣臺北地方法院於99年8月6日以96年訴字第1624號刑事判決認定原告之代表人（行為當時實際負責人為羅金泉）因執行業務與一亨營造有限公司（行為當時實際負責人為羅金都）、北鉅營造有限公司（行為當時實際負責人為潘隆雄）、冠德營造工程有限公司（行為當時實際負責人為湯憲金）、國泰營造股份有限公司（行為當時實際負責人為湯憲金）等廠商協議圍標〈該採購案得標廠商為：國泰營造股份有限公司〉，而犯政府採購法之罪，共53罪，各科罰金新臺幣〈下同〉20萬元，均減為罰金10萬元；應執行罰金500 萬元。原告不服提起上訴，經臺灣高等法院於103年6月25日以99年度上訴字第1883號刑事判決駁回原告上訴，因原告未再提起上訴，而告確定。被告據此審認原告有政府採購法第31條第2項第8款「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者」之規定，乃以被告104年9月8日一工挖字第1040069569 號函（下稱原處分）通知原告依政府採購法第31條第2 項規定追繳已發還之押標金38萬元。原告不服原處分，經向被告提出異議，經被告以104年9月22日一工挖字第1040072057號函（下稱異議處理結果）維持原處分，原告不服再提起申訴，仍遭行政院公共工程委員會以105年10月24日工程訴字第10500336760號函所檢送之行政院公共工程委員會採購申訴審議判斷書（案號：訴0000000 號）就上開所命關於追繳押標金部分（即原處分）為申訴駁回。原告為此就上開申訴駁回之決定，提起本件行政撤銷訴訟。

二、本件原告主張：

㈠原告於104年9月8日收訖一工挖字第1040069569號函，乃被告以審計部交通建設審計處103年5月9日審交處四字第1038401061號函及臺灣臺北地方法院96年訴字第1624 號刑事判決為據，以原處分向原告追繳「94年台二線20K+770-23K+ 400段路面挖掘整修工程」採購案之押標金，共計38萬元整。原告依政府採購法第102條第1項規定提出異議，惟被告仍以104年9月22日一工挖字第1040072057號函，維持原處分而駁回原告之異議，原告遂再向行政院公共工程委員會提起申訴，卻遭行政院公共工程委員會以105年9月2日申訴審議判斷書（訴0000000）駁回原告之申訴，原告亦不服申訴審議判斷書之判斷，故依法於法定期間提起本件行政訴訟。

㈡被告於104年9月8日始以單方行政行為發函向原告追繳「94年台二線20K+770-23K+400 段路面挖掘整修工程」採購案之押標金，已逾行政程序法第131條第1項之5 年時效，故被告之公法上請求權已罹於時效而消滅，應不得再向原告追繳上開押標金：

⒈按最高行政法院102 年11月份第1 次庭長法官聯席會議決議：「依政府採購法第30條第1 項本文、第31條第1 項前段規定，機關辦理招標，應於招標文件中規定投標廠商須繳納押標金，並於決標後將押標金無息發還未得標廠商。是廠商繳納押標金係用以擔保機關順利辦理採購，並有確保投標公正之目的，為求貫徹，政府採購法第31條第2 項乃規定機關得於招標文件中規定廠商有所列各款所定情形之一者，其所繳納之押標金不予發還，已發還者，並予追繳。法文明定機關得以單方之行政行為追繳已發還之押標金，乃屬機關對於投標廠商行使公法上請求權，應有行政程序法第131 條第1 項關於公法上請求權消滅時效規定之適用。政府採購法第31條第2 項各款規定機關得向廠商追繳押標金之情形，其構成要件事實既多緣於廠商一方，且未經顯現，猶在廠商隱護中，難期機關可行使追繳權，如均自發還押標金時起算消滅時效期間，顯非衡平，亦與消滅時效制度之立意未盡相符。故上述公法上請求權應自『可合理期待機關得為追繳時』起算其消滅時效期間。至可合理期待機關得為追繳時，乃事實問題，自應『個案具體』審認。」又依最高行政法院102 年度判字第100 號判決所示意旨：「公法上之請求權，除法律有特別規定外，因5 年間不行使而消滅。公法上請求權，因時效完成而當然消滅。為行政程序法第131 條第1 項、第2 項所明定。所謂公法上請求權，係指權利義務主體相互間，基於公法上法律關係，一方向他方請求為特定給付之權利。如上所述，追繳押標金係屬公法上請求權，自應有行政程序法第131 條第1 項、第2 項規定之適用。本件被上訴人於95年 3月間系爭採購案開標後發還押標金予上訴人時，仍不知悉上訴人有政府採購法第87條第4 項規定之意圖影響決標價格或獲取不當利益，與訴外人甲公司協議不為價格之競爭，符合同法第31條第2 項第8 款及系爭採購案投標須知第13點第3 項第8 款所定之經工程會通案認定有影響採購公正之違反法令行為，自無從對上訴人行使公法上追繳押標金請求權，迄96年10月29日被上訴人因接獲臺北地方法院檢察署檢送該署檢察官96年度偵字第1323號、第17087 號及第18688 號移送併辦意旨書（參臺灣臺北地方法院檢察署96年度偵字第1323號、第17087號、第18688號追加起訴書），依上載犯罪事實，始知悉上訴人有上開影響採購公正之違反法令行為，其得對上訴人行使公法上追繳押標金請求權，則被上訴人於100年11月4日依同法第31條第2 項第8款及系爭採購案投標須知第13 點等規定作成原處分，對上訴人追繳已發還之系爭採購案押標金382 萬元，且於同年月8日合法送達上訴人，並未罹於行政程序法第131條第1項規定之5年公法上請求權時效。」可知，本件被告既於追繳押標金處分中援引臺灣臺北地方法院96年度訴字第1624號判決，該判決即為上開最高行政法院判決認定追繳押標金時效應自「接獲移送併辦意旨書」起算之案號，顯見被告知悉廠商有影響採購公正行為之時點，應與上開最高行政法院判決所述之時點相同無疑；即臺北市政府因所屬重要公務員涉有圍標收賄等事實，因而最高行政法院上開判決認定可合理期待早已知悉廠商有影響採購公正行為，則本件被告既同有內部重要官員涉案，亦應基於上開同一案件事實，相同時點"知悉"原告有影響採購公正行為，要言之，被告內部之公務員亦與臺北市政府被告內部公務員相同，發生涉嫌圍標、收受賄賂等同一事實（參臺灣臺北地方法院檢察署95年度偵字第18098 號追加起訴書），本件被告現辯稱其當時渾然不知原告有影響採購公正之違反法令行為，顯係推諉卸責之詞，委無可採，按上開最高行政法院之見解，被告最遲於"96年10月29日"接獲臺灣臺北地方法院檢察署檢送併辦意旨時（參臺灣臺北地方法院檢察署96年度偵字第1323號追加起訴書），即得以知悉原告有上開影響採購公正之違反法令行為，其追繳押標金請求權亦應自上開時點起算，至為顯然。

⒉再者，據上開實務近來之見解，自被告「接獲檢察官起訴書或移送併辦意旨書」後，即已處於「可合理期待被告得為追繳」之時，應開始起算公法上請求權之消滅時效期間；蓋自該時點後，被告顯已知悉廠商有政府採購法第87條第4 項規定之意圖影響決標價格或獲取不當利益之不正行為，亦無其他不能處分之障礙事由，故應自該時點起算公法上請求權之消滅時效。查本件被告所屬公務員與廠商有不當利益往來，而有違反「貪污治罪條例」所規定之行為，已有另案臺灣臺北地方法院檢察署於96年12月26日作成95年度偵字第18098 號追加起訴書（參臺灣臺北地方法院檢察署95年度偵字第18098 號追加起訴書），並判決有罪在案（參臺灣臺北地方法院97年度訴字第142 號刑事判決），其中遭起訴之被告，均為被告機關內部之重要官員，即被告正工程司兼養護課挖路管制中心主任黃文良、同單位副工程司兼景美工務段段長廖志祥、同單位副工程司兼景美工務段副段長謝宗曉與同單位工程司兼景美工務段監工嚴恩華等人，被告竟辯稱其對該等公務員之貪瀆行為或廠商有無違反採購公正行為毫無知悉，實殊難想。

⒊況上開被告公務員所涉違反「貪污治罪條例」之集團式違法行為，至關重大，又與廠商影響採購公正行為之案件併案審理（參臺灣臺北地方法院檢察署檢察官補充理由書），故被告於上開公務員遭臺灣臺北地方法院檢察署檢察官起訴後，事實上不可能不知悉其所屬公務員有貪瀆之事實。實則，原告與被告曾於另件政府採購法爭議中，被告同樣係以原告涉犯圍標經刑事判決確定，並依政府採購法有關之規定向原告追繳押標金1990萬5000元，原告依法提起申訴後，被告於104年8月26日採購申訴審議陳述意見書（二）陳明，於被告公務員所屬之重要官員，即被告正工程司兼養護課挖路管制中心主任黃文良、同單位副工程司兼景美工務段段長廖志祥、同單位副工程司兼景美工務段副段長謝宗曉與同單位工程司兼景美工務段監工嚴恩華等人遭檢調約談、起訴時，被告所屬政風人員均曾於偵查程序中陪同進行調查程序，並對之狀況做成「專案報告」（參採購申訴審議陳述意見書（二），頁9 ），且其中被告廖志祥即公路總局一區處副工程司兼景美工務段段長，早於偵查中自白全部犯罪事實，坦承伊自93年起收受廠商賄款（參臺灣臺北地方法院檢察署95年度偵字第18098 號追加起訴書，頁5 ），相關業者圍標被告工程而獲取不法利益之行為，亦經臺灣臺北地方法院檢察署併案起訴（參臺灣臺北地方法院檢察署95年度偵字第18098 號追加起訴書〈頁4〉、96年度偵字第1323 號追加起訴書，該二案件均為檢調機關同時調查、先後併案起訴、審理），則可認被告已第一時間知悉所屬公務員有「貪瀆」之事實或原告有「圍標」之事實，被告亦必及時召開公務人員人評會，決議是否按公務人員任用法或公務人員懲戒法之規定做出懲處，或於每年考績會議上就所屬重要官員上開案件做詳細且深入之討論，此部分只要向被告調閱或函詢其考績會會議記錄是否曾討論相關議案或將原告、所屬公務員涉嫌「貪污」之追加起訴書作為議案討論或會議附件即明。

⒋此外，另按被告於上揭104年8月26日採購申訴審議陳述意見書（二）所陳，被告內部曾辦理因公遭追訴之公務員（即上揭追加起訴書第5頁，共16 頁所陳之公務員黃文良等人）向招標機官內部按「公務人員因公涉訟輔助辦法」申請涉訟費用補助事宜（參採購申訴審議陳述意見書㈡，頁10），則於被告辦理相關程序時，內部必然早已知悉所屬公務員有涉嫌貪圖、原告涉嫌圍標等情，為免監督單位日後遭指摘失職，必將及時召開上揭會議做出適當處置；又何況當時報章雜誌、新聞就相關案件報導甚詳，所涉廠商、公務員均因相同事實而遭起訴或追訴，被告豈會毫無知悉採購法第87條第4 項規定之意圖影響決標價格或獲取不當利益之不正行為，亦無其他客觀上不能行使之障礙事由，故應自該時點起算公法上請求權之消滅時效，是本件被告對原告之押標金追繳公法上請求權消滅時效，至遲應於96年12月間已開始起算，至101 年底已完成並消滅，然被告竟仍於時效完成3 年餘，再以系爭處分向原告追繳上開押標金，其違反行政程序法第131條第1項之時效規定至為明顯，據此，追繳押標金之處分顯不合法，應予撤銷，殆無疑義。

⒌至被告於上揭申訴程序中辯稱，縱其曾收受臺灣臺北地方法院檢察署95年度偵字第18098 號追加起訴書，該追加起訴書內僅記載「而湯憲金因聯合羅金泉等台北、桃園地區其他瀝青業者圍標（關於湯憲金與羅金泉等業者所犯政府採購法圍標罪嫌部分均已併案或追加起訴）分食臺北市政府及公路總局道路工程，為支應其他瀝青業者之圍標價金及獲取不法利益」字樣，尚無法知悉原告參與圍標之具體內容，自不得以之為證據認定被告知悉原告有參與圍標之情形云云，惟被告上所陳，顯屬推諉卸責之詞，毫無所據，蓋關於原告涉嫌園標行為之細節，僅需被告於知悉廠商有圍標行為當時，本於權責調查或函詢相關司法單位即明，且按" 臺灣臺北地方法院檢察署檢察官追加起訴書業已載明相關業者圍標被告工程而獲取不法利益之行為，亦經臺灣臺北地方法院檢察署併案起訴（參臺灣臺北地方法院檢察署95年度偵字第18098 號追加起訴書〈頁4 〉、96年度偵字第1323號追加起訴書）" ，顯見相關資訊均已公開或眾人皆知，則被告自不以招標廠商之圍標行為尚在偵查中無法確定，或是基於偵查不公開等原則辯稱其無法掌握相關卷證資料，是本件被告委稱其調查權限不足，不足以知悉原告有圍標行為云云，顯係其前怠於行使機關本身權限，而嗣為免責而推諉卸責之詞，殊無可採。實則，本件被告事實上至遲業已於96年12月26日即已知悉上揭追加起訴書所列之事實時，實際知悉原告有違反投標公正性之行為，即依上開實務見解意旨，被告對原告之押標金追繳公法上請求權消滅時效，至遲應於96年12月間已開始起算，至101年底已完成並消滅，然被告竟仍於時效完成2年餘，再以系爭處分向原告追繳上開押標金，其違反行政程序法第131條第1項之時效規定至為明顯，據此，追繳押標金之處分顯不合法，應予撤銷。

⒍又按被告公務員於上揭104年8月20日申訴審議委員會第 2次預審會議中"自陳"，被告曾收訖原告有圍標行為之確定判決，則亦已可合理推斷已收受法院認定原告有圍標行為判決之被告，應已於96年10月29日接獲臺灣臺北地方法院檢察署檢送併辦意旨書（參臺灣臺北地方法院檢察署96年度偵字第1323號追加起訴書），即按最高行政法院102年11月份第1次庭長法官聯席會議決議，被告業已於收受檢調機關或法院相關訴訟文書時，即得以知悉原告確實有圍標之行為，即可合理期待被告為追繳押標金之時效起算，被告已於96年10月29日〃接獲臺灣臺北地方法院檢察署檢送併辦意旨，即得以知悉原告有影響採購公正之遠反法令行為，其追繳押標金請求權亦應上開時點起算至為顯缺。

⒎再者，從上開臺灣臺北地方法院檢察署96年度偵字第1323號、第17087 號、第18688 號起訴書所載內容，可知當時其中採購機關之一臺北市政府工務局養護工程處（即95年組織修編後並改名為臺北市工務局水利工程處，下稱臺北市水工處）於另事件臺北高等行政法院101年度訴字第806號案件中，自陳臺北市水工處於96年10月29日收受臺北地檢署之移送併辦意旨書，且亦於最高行政法院102 年度判字236 號確定判決中同樣採認該事實。由此可證，臺灣臺北地方法院檢察署確實依案情將上開移送併辦意旨書，寄送至各相關連之行政機關。被告既與臺北市水工處為同一案件、同一案號、列載於同一移送併辦意旨書中之行政機關，臺灣臺北地方法院檢察署當時既寄送移送併辦意旨書予臺北市水工處，則應同樣寄送予被告，為合於經驗法則與論理法則之推論，故被告已於"96年10月29日"接獲臺灣臺北地方法院檢察署移送併辦意旨書，得以知悉原告有違反政府採購法之行為，該追繳押標金請求權應從上開時點起算，自堪信為真。（參臺北高等行政法院101 年度訴字第806號判決、最高行政法院102年度判字236 號判決）。

⒏按最高行政法院目前最新之見解，公法上請求權時效之計算，並無特別規定，自應類推適用民法上之規定，即係指請求權人行使其請求權，客觀上無法律上之障礙時，時效即已起算。蓋：

⑴按請求權不論基於公法或私法所生，其消滅時效俱應自請求權可行使時起算，為法理之所當然，無須法律另設明文規定，（最高行政法院77年判字第887 號判決參照）。復按時效制度之目的，乃為維持法律之安定性、尊重權利之既存現狀，避免因時間經過而發生舉證困難，致使法律關係長期處於不安定；權利人若任由權利長期處於停滯狀態，空有權利而不欲行使或任其無期限的行使權利，均非安定法社會秩序所望，故而最高行政法院104年判字第473號判決即謂：「行政程序法對於公法上請求權之消滅時效應如何計算，並未加以規定，應屬法律漏洞，當依法理類推適用民法有關時效相關規定。而『消滅時效，自請求權可行使時起算。以不行為為目的之請求權，自為行為時起算。』『消滅時效，因左列事由而中斷：一、請求。二、承認。三、起訴。』『時效因請求而中斷者，若於請求後六個月內不起訴，視為不中斷。』為民法第128條、第129條第1項、第130條所規定。上開第128 條所謂『可行使時』，係指請求權人行使其請求權，客觀上無法律上之障礙而言，至因權利人個人事實上之障礙不能行使請求權者，並不能阻止時效之進行。」（參最高行政法院101年度判字第244號判決、99年判字第1325號判決同其意旨）。

⑵申言之，本件被告之追繳押標金請求權時效之起算，雖前曾有最高行政法院102年11月份第1次庭長法官聯席會議決議，認定應自可"合理期待"機關得為追繳時起算其消滅時效期間，惟按上揭最高行政法院最新判決之意旨，仍認為公法上請求權時效之起算，應回歸一般時效起算之原則，以請求權人行使其請求權，客觀上無法律上之障礙時，起算請求權時效，是本件被告之追繳押標金請求權，自被告將原告發還追繳押標金時，或被告收受臺灣臺北地方法院檢察署96年度偵字第1323號追加起訴書時起，即屬被告業已客觀上無法律上行使權利障礙存在，而得起算追繳押標金之時效；準此，被告罹於時效後始對原告作成追繳押標金之處分，實已違反行政程序法第131條第1項之時效規定，顯與法有違，應予撤銷無疑。

⑶另查，縱被告抗辯未於96年10月29日接獲臺灣臺北地方法院檢檢署檢送並辦意旨，得以知悉原告有圍標之行為云云，惟臺灣臺北地院受理96年度訴字1624號違反政府採購法案件時，即已檢附受理上開原告遑反政府採購法案件之相關資料函送交通部公路總局，交通部公路總局亦於98年12月18日檢送相關資料於被告，並命被告查明相關資料後逕復臺灣臺北地方法院並副知交通部公路總局，準此被告自98年12月21日收受交通部公路總局函文即已知悉原告有圍標之情事，該部分只要向被告調閱或函詢其當時函復臺灣臺北地方法院之資料即明，復按最高行政法院102年度236號判決之意旨，違反政府採購法32條第2項第8款之判斷與認定，不以廠商業經刑事法院判決圍標行為違反政府採購法之規定而有罪確定為必要，故被告已於98年12月21日收受臺灣臺北地方法院96年度訴字1624號相關資料，就已知悉原告有圍標之情事，故應自98年12月21日做為被告客觀上可合理期待得為追繳押標金之時點，且被告又無法律上障礙之事由而無法行使權利，則本件被告於104年9月向原告追繳押標金為罹於時效後始對原告作成追繳押標金之處分，業已違反行政程序法第131條第1項之時效規定，系爭處分與法有違，應予撤銷（參交通部公路總局98年12月18日路養管字第0980058311號函）。

㈢又本件被告作成系爭追繳押標金處分所憑之法規命令，係未依法對外公布之命令，違反法律保留原則，故不得以之作為限制人民權利之依據。蓋：

⒈按政府採購法第31條第2 項第8 款關於「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為」之規定，係法律就發生同條項所定採購機關沒收或追繳廠商押標金法律效果之要件，授權主管機關在同條項第1 款至第7 款之行為類型外，對於特定行為類型，補充認定屬於「有影響採購公正之違反法令行為」（最高法院103年7月第1 次庭長法官聯席會議決議參照）。主管機關依此款所為之認定，屬於對多數不特定人民，就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定（行政程序法第150條第1項），具有法規命令之性質。而各機關基於法律授權訂定之命令應發布（中央法規標準法第7條），且90年1月1日施行之行政程序法第157條第3 項規定，法規命令之發布，應刊登政府公報或新聞紙，此為法規命令之生效要件。政府公報或新聞紙，係屬文書（紙本）。網際網路並非文書（紙本），自非屬政府公報或新聞紙（最高行政法院104年度4月份自1 次聯席會議決議參照）。

⒉再者，法務部「行政程序諮詢小組」第11次會議討論結論略以：「一、行政程序法各條文中所稱之『政府公報』者，係指具有公報形式性（含以機關名義發行之）、定期性（包括按季、按月或按週發行者）、對外性及開放性之文書而言，包括行政機關於網路上之具有上開性質之電子公報，惟不包括電子公布欄。二、至於行政程序法各條文中所稱之「新聞紙」者，解釋上包括網路上之電子報，惟不包括電子公布欄。…」嗣再經法務部於89年8 月8 日邀請行政院法規委員會、內政部等相關機關開會研商「行政程序法各條文中有關刊登政府公報或新聞紙規定之涵義」後之具體結論，即以：「一、基於目前電腦及網路使用之普及與接受度仍屬可議、電腦資料之安全性無法確保及其他相關法制尚不完備等考量，暫不宜將行政程序法各條文中所稱之『政府公報』解釋為包括行政機關於網路上之電子公報，亦不包括電子公布欄。二、行政程序法各條文中所稱之「新聞紙」是否包括網路上之電子報及電子公布欄，基於上開結論一之相同考量，目前宜採否定見解。」準此，基於法律適用一體性與程序從新原則，於行政程序法施行前之職權命令，亦應依行政程序法施行後之規定公布，始符合法律保留原則；況，按行政程序法第174條之1亦有明文規定：「本—法施行前，行政機關依中央法規標準法第七條訂定之命令，須以法律規定或以法律明列其授權依據者，應於本法施行後二年內，以法律規定或以法律明列其授權依據後修正或訂定；逾期失效。」於行政程序法施行前行政機關作成無法律授權或不具法規命令形式之函釋、個案性解釋，於行政程序法施行後，均應於二年內按行政程序法之規定重新修正、公布，否則即失其效力。

⒊查本件行政院公共工程委員會89年1月19日（89） 工程企字第89000318號函釋，僅係該會個別函覆特定內部機關或國營事業之公文，並非依行政程序法第150 條規定發布之法規命令，不能認已踐行法定發布程序，故欠缺法規命令之生效要件，尚未發生效力，自不得據之作為認定原告違反政府採購法第31條第2項第8款所示構成要件，亦不得遽為沒收或追繳押標金之系爭處分，要無可疑。上開行政院公共工程委員會之函文，已具體於政府採購法追繳押標金之案件中普遍適用，即屬對外發生法律效果之信賴保護原則與不真正溯及既往原則，自均應適用行政程序法施行之規定，而應重新踐行行政程序法所規定之制定、公告程序，此觀行政程序法第174條之1甚明，被告尚不得以其內部函文已符合中央法規標準法之發布程序為由，據認其已為合法之法規命令，至為灼然。職是，本件被告所適用之命令未於行政程序法施行後所規定之時限內踐行法定程序，尚非法規命令，自不得作為本件追繳押標金處分之依據，應認系爭追繳押標金處分違法，應予以撤銷。

㈣招標機關所為追繳押標金之處分應屬裁罰性不利益處分，為行政罰法之規範範疇，應遵循「一事不二罰」之原則：

⒈按行政罰法之適用，除因違反行政法上義務應受罰鍰或沒入之裁處外，亦將行政機關所為之不利處分中具有裁罰性者視為行政罰，由於其名稱種類有100 餘種之多，爰通稱為「其他種類行政罰」。是以行政罰法第1 條所稱「其他種類行政罰」涵蓋第2 條各款所定「裁罰性之不利處分」，以具有遠反行政法上之義務而應受裁罰性之不利處分要件，作為區別是否為「不利益行政處分」或「行政罰」之依據。是以若不利益處分中本身具有「違反行政法上之義務」而應受「裁罰性」之情形者，則其性質應屬於裁罰性不利處分之行政罰，而非一般不利益行政處分，則有行政罰法之「一事不二罰」原則之適用。

⒉就「違反行政法上之義務」言：本件追繳押標金之處分，固屬於不利處分自不待言，惟是否違反行政法上義務而可歸類為「其他種類行政罰」，則應檢視政府採購法第31條第2 項沒收、追繳押標金之各款原因以資判別。換言之，政府採購法第31條第2 項沒收、追繳押標金之各款原因，應分別觀之而論定性質，非可一概而論，各款事由可約略區分為因「違反契約履行」及因「違反行政法上義務」二類，而招標機關以祥恩公司被追繳押標金之原因，是屬於第8 款「圍標」之事由，而防止圍標之機制，固應屬於行政法上義務，與確保契約履行不同，如有違反者，則屬於違反行政法上義務，非契約不履行，是以，若係因圍標事由導致沒收或追繳押標金，顯然係因投標廠商違反上開行政法上義務，因而所致生之不利處分。

⒊就「裁罰性」而言：探究追繳押金之行政處分目的，該追繳處分並非僅命令除去違法狀態或停止違法行為，亦非有關於保全之措施，也非命回復合法狀態，而是針對違反行政法上義務者之財產權加以根本性剝奪，因此該行政處分之目的，具備有裁罰性質，非一般負擔不利益性質行政處分，有行政罰法之適用。因此，被告追繳押標金之行為，除確為一不利益行政處分外，亦應認為符合不利處分中屬於行政罰法規制範圍內之裁罰性不利處分，應適用行政罰法之相關規定為妥。準此，被告對於原告之追繳押金之處分，自應受行政罰法一般原則之拘束。

⒋行政罰法中對於刑罰與行政罰同時併罰時，有「一事不二罰」原則之限制。參照行政罰法第26條第1 項前段規定，一行為同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務規定者，依刑事法律處罰之。基於「一行為不二罰」之原則，一行為同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務規定而應受罰鍰之處罰者，因刑罰之懲罰作用較強，依刑事法律處罰，已足資警惕，爰不再為行政罰鍰之處罰；且依刑事法律予以處罰，係經由法院依法定程序為之，較符合正當法律程序，應予優先適用。職是，本件追繳押標金，係屬行為人違反行政法上義務而遭受行政機關之裁罰性不利處分。惟就此同一行為，原告已經臺灣臺北地方法院96年度訴字第1624號刑事判決有罪，並受有罰金刑之宣告（參臺灣臺北地方法院96年度訴字第1624號刑事判決），並經臺灣高等法院99年度上訴字第3883號刑事判決駁回在案（參臺灣高等法院99年度上訴字第3883號刑事判決主文節本），依行政罰法第26條第1 項前段規定，祥恩公司等既已受刑事法律制裁，就同一行為斷不得重複評價而受重複處罰，是以招標機關再科以行政罰追繳押標金之處分，顯已違反「一事不二罰」之原則，自應予以撤銷。

㈤被告所為追繳押標金之處分應屬裁罰性不利益處分，為行政罰法之規範範疇，應有行政罰法時效之規定：

⒈按行政罰法第27條第1 項規定：「行政罰之裁處權，因三年期間之經過而消滅。」、同條第2 項前段規定：「前項期間，自違反行政法上義務之行為終了時起算。」。

⒉如上所述，被告所為追繳押標金之處分屬裁罰性不利處分之行政罰，而依被告對原告追繳押標金之通知函中之說明及臺灣臺北地方法院96年訴字第1624號刑事判決可知，申訴廠商所涉違反政府採購法第31條第2 項第8 款之行為皆屬94年之工程，違反行政法上義務之行為終了時點均為94年間，然招標機關卻遲至104 年9 月8 日始為行政罰之裁處，已逾上開行政罰法第27條所規定三年之時效，故招標機關所為追繳押標金之處分實屬不當，應予以撤銷。

㈥按押標金旨亦在確保債務之履行及為損害賠償總額之預定，因原告承攬招標機關之系爭工程，而招標機關追繳系爭工程之押標金，性質上與民法定作人向承攬人請求損害賠償相同，依民法第514條第1項規定：「定作人之瑕疵修補請求權、修補費用償還請求權、減少報酬請求權、損害賠償請求權或契約解除權，均因瑕疵發現後一年間不行使而消滅。」，本於相同事務應為相同處理之法理，本件實應有民法第514 條第1 項規定一年時效之適用或類推適用。查系爭工程之第一審刑事判決為臺灣臺北地方法院96年訴字第1624號，偵查案號為：臺灣臺北地方法院檢察署96年度偵字第1323號，依該案臺灣臺北地方法院檢察署之追加起訴書可稽（參前揭臺灣臺北地方法院檢察署96年度偵字第1323號追加起訴書），檢察官於96年1月9日就已開啟調查，招標機關應於96年間即可知悉系爭工程有圍標之嫌，故適用或類推適用民法第514 條，然招標機關卻遲於104年4月23日始追繳押標金，其請求權已罹於時效，據此，招標機關實已不得再向祥恩公司追繳押標金。

㈦退步言，追繳押標金雖為裁罰性不利益處分，惟押標金本質上具有損害賠償總額預定之違約金性質，被告實應參酌民法第252 條違約金過高酌減之規定，類推適用該規定先行減低追繳押標金之數額，以落實比例原則。

㈧原告另提出行政準備㈠狀補充理由如下：

⒈查本件被告於104年9月8 日始以單方行政行為發函向原告追繳94年「台二線20K+770 -23K+440段路面挖掘整修工程」採購案之押標金，已逾行政程序法第131條第1項之5 年時效，故被告之公法上請求權已罹於時效而消滅，應不得再向原告追繳上開押標金。蓋：

⑴按最高行政法院102年11月份第1次庭長法官聯席會議決議：「依政府採購法第30條第1項本文、第31條第1項前段規定，機關辦理招標，應於招標文件中規定投標廠商須繳納押標金，並於決標後將押標金無息發還未得標廠商。是廠商繳納押標金係用以擔保機關順利辦理採購，並有確保投標公正之目的，為求貫徹，政府採購法第31條第2 項乃規定機關得於招標文件中規定廠商有所列各款所定情形之一者，其所繳納之押標金不予發還，已發還者，並予追繳。法文明定機關得以單方之行政行為追繳已發還之押標金，乃屬機關對於投標廠商行使公法上請求權，應有行政程序法第131條第1項關於公法上請求權消滅時效規定之適用。政府採購法第31條第2 項各款規定機關得向廠商追繳押標金之情形，其構成要件事實既多緣於廠商一方，且未經顯現，猶在廠商隱護中，難期機關可行使追繳權，如均自發還押標金時起算消滅時效期間，顯非衡平，亦與消滅時效制度之立意未盡相符。故上述公法上請求權應自可"合理期待"機關得為追繳時起算其消滅時效期間。至可合理期待機關得為追繳時，乃事實問題，自應個案具體審認。」又依最高行政法院102年度判字第100號判決所示意旨：「公法上之請求權，除法律有特別規定外，因5 年間不行使而消滅。公法上請求權，因時效完成而當然消滅。為行政程序法第131條第1項、第2 項所明定。所謂公法上請求權，係指權利義務主體相互間，基於公法上法律關係，一方向他方請求為特定給付之權利。如上所述，追繳押標金係屬公法上請求權，自應有行政程序法第131條第1項、第 2項規定之適用。本件被上訴人於95年3 月間系爭採購案開標後發還押標金予上訴人時，仍不知悉上訴人有政府採購法第87條第4 項規定之意圖影響決標價格或獲取不當利益，與訴外人甲公司協議不為價格之競爭，符合同法第31條第2項第8款及系爭採購案投標須知第13點第 3項第8 款所定之經工程會通案認定有影響採購公正之違反法令行為，自無從對上訴人行使公法上追繳押標金請求權，迄96年10月29日被上訴人因接獲臺北地檢署檢送該署檢察官96年度偵字第1323號、第17087號及第18688號移送併辦意旨書，依上載犯罪事實，始知悉上訴人有上開影響採購公正之違反法令行為，其得對上訴人行使公法上追繳押標金請求權，則被上訴人於100年11月4日依同法第31條第2項第8款及系爭採購案投標須知第13點等規定作成原處分，對上訴人追繳已發還之系爭採購案押標金382萬元，且於同年月8日合法送達上訴人，並未罹於行政程序法第131條第1項規定之5 年公法上請求權時效。」

⑵另按請求權不論基於公法或私法所生，其消滅時效俱應自請求權可行使時起算，為法理之所當然，無須法律另設明文規定，（最高行政法院77年判字第887 號判決參照）。復按時效制度之目的，乃為維持法律之安定性、尊重權利之既存現狀，避免因時間經過而發生舉證困難，致使法律關係長期處於不安定；權利人若任由權利長期處於停滯狀態，空有權利而不欲行使或任其無期限的行使權利，均非安定法社會秩序所望，故而最高行政法院104年判字第473號判決即謂：「行政程序法對於公法上請求權之消滅時效應如何計算，並未加以規定，應屬法律漏洞，當依法理類推適用民法有關時效相關規定。而『消滅時效，自請求權可行使時起算。以不行為為目的之請求權，自為行為時起算。』『消滅時效，因左列事由而中斷：一、請求。二、承認。三、起訴。』『時效因請求而中斷者，若於請求後六個月內不起訴，視為不中斷。』為民法第128條、第129條第1項、第130條所規定。上開第128 條所謂『可行使時』，係指請求權人行使其請求權，客觀上無法律上之障礙而言，至因權利人個人事實上之障礙不能行使請求權者，並不能阻止時效之進行。」（最高行政法院104年判字第473號判決、101年度判字第244號判決、99年判字第1325號判決參照）。

⑶查本件交通部公路總局前曾於98年12月18日將臺灣臺北地方法院函文內容函檢予被告，並函稱：「檢送臺北地院受理96年度訴字第1624號違反政府採購法案件相關資料1 份（如附表一、二），……（參卷附交通部公路總局98年12月18日路養管字第0980058311號函）」，而該臺灣臺北地方法院98年12月15日之函文中亦載明：「一、本院受理96年度訴字第1624號違反政府採購法案件，對於旨揭事項認有查明之必要，請儘速檢送相關資料，俾利庭期之進行。（參臺灣臺北地方法院北院隆刑國96訴1624字第0980018463號函）」，是觀諸該二函文之內容，均指明該函附表一、二所詢之案件，係廠商達反政府採購法之案件，則被告應已知悉本件原告有違反政府採購法之情形，自可合理期待被告於該此時點向原告為追繳押標金之請求；況，被告嗣於98年12月31日欲回覆上開臺灣臺北地方法院函文時，除有多位承辦人員在被告內部函稿簽呈中簽章外，更有政風室課員陳啟聰於98年12月25日親筆於該函稿上記載：「經洽詢本案承辦書記官表示，廠商違反政府採購法部分，將於年初審結，請注意後續判決情形，並及刊登政府採購公報事宜。」，並經時任處長之許阿明親自簽核在案（參交通部公路總局第一區養護工程處一工挖字第0981011263號函稿），即被告顯然早於「98年12月21日」該時點前，經內部人員自行所為之詳細調查、呈報而知悉包含原告在內之多家庭商有政府採購法第87條第4 項規定之意圖影響決標價格或獲取不當利益之不正行為，自應可合理期待自該時點起算公法上請求權之消滅時效，至為灼然。

⑷復查，細繹被告機關內部之考成會資料，其中97年1月17日上午9：30由被告機關內李副處長順成為主席主持之「第一區養護工程處97年度考成委員會第6 次會議」會議記錄已載明：「C、 討論事項：第一案：本處前正工程司黃良文等8 員因瀆職等案件，經臺灣臺北地方法院檢察署檢察官追加起訴，嚴重影響本處聲譽，相關責任疏失案，請審議？說明：一、依據臺灣臺北地方法院檢察署95年度偵字第18098 號檢察官追加起訴書辦理。……（參第一區養護工程處97年度考成委員會第6 次會議紀錄）」即該次考成會議之討論第一項議案，乃被告內部收受臺灣臺北地方法院檢察署95年度偵字第18098 號

成會，進而為深入討論，被告自當亦於收受該追加起訴書後，即已知悉檢察官追加廠商圍標違反政府採購法起訴書之全部內容。職是，被告自本件申訴會議後均一再否認其曾收受該追加起訴書，致未能知悉有廠商圍標事宜，顯係臨訟杜撰之詞，殊無可採。

⑸承上，且查臺灣臺北地方法院檢察署業於96年12月26日作成95年度偵字第18098 號追加起訴書，該追加起訴書內亦已載明：「……而湯憲金因聯合羅金泉等台北、桃園地區其他瀝青業者圍標（關於湯憲金與羅金泉等業者所犯政府採購法圍標罪嫌部分均已併案或追加起訴）分食臺北市政府及公路總局道路工程，為支應其他瀝青業者之圍標價金及獲取不法利益......（參卷附臺灣臺北地方法院檢察署95年度偵字第18098號追加起訴書〈頁4〉）」等語，已足徵被告自97年1月17 日前收受該追加起訴書後，早於該時點即已知悉原告有圍標之行為；至於相關細節，因相關資訊均已公開或眾人皆知，僅需被告於知悉廠商有圍標行為當時，本於權貴調查或函詢相關司法單位即明（參卷附臺灣臺北地方法院檢察署96年度偵字第1323號追加起訴書，檢察官業於96年10月22日起訴包含原告在內之圍標廠商違反政府採購法，即廠商因圍標而遭起訴之時點早於上開原證五號所示追加起訴書，相關資訊應已公開無疑）。從而，被告於本件申申訴程序中辯稱其尚無法知悉原告參與圍標之具體內容，自不得以之為證據認定被告知悉原告有參與圍標之情形云云，承上（二）所陳之實務見解，其顯為被告依行政機關固有之調查權限，於權責調查或函詢司法單位關於原告涉嫌圍標行為之細節後，而怠於行使其本件請求權，核屬個人事實上障礙不行使請求權而已，不足謂時效尚未進行。準此，被告辯稱招標廠商之圍標行為尚在偵查中無法確定，或是基於偵查不公開等原則致其無法掌握相關卷證資料而怠忽職權不行使追繳押標金，實為掩飾公務員疏失之矯飾之詞，無一可採，至為顯然。

⑹綜上所述，被告至早於96年12月26日臺灣臺北地方法院檢察署檢察官追加起訴時、或97年1月17 日被告舉辦第一區養護工程處97年度考成會第6次會議前、或被告於98年12月21 日收受訴外人交通部公路總局函轉臺灣臺北地方法院函之公文時，即已知悉包含原告在內之多家公司有圍標之行為，則被告遲至104年9月8 日始作成行政處分向原告追繳94年「台二線20K+770-23K+440 段路面挖掘整修工程」採購案之押標金，實已違反行政程序法第131條第1項之時效規定而罹於時效，原告爰為時效抗辯，已無給付義務，是本件系爭處分應予撤銷。

㈨原告另提出行政準備㈡狀補充理由如下：

⒈查與本件事實相同之另事件臺北高等行政法院105 年度訴字第485號雖於106年5月3日為第一審判決，惟該判決卻全然拒最高行政法院歷來實務見解所揭櫫之「行政機關調查義務」於不顧，並誤解最高行政法院「對法規定命應遵循行政程序法規定」之解釋，是另事件之判決已有認事用法之違誤與不當，應予廢棄發回重審無疑；該此部分，原告