最高行政法院(含改制前行政法院)101年度判字第55號

最　高　行　政　法　院　判　決

101年度判字第55號

上訴人

臺東縣政府

代表人

黃健庭

訴訟代理人

李逸文 律師

上訴人

美麗灣渡假村股份有限公司

代表人

黃春發

訴訟代理人

王寶玲 律師

訴訟代理人

劉昌坪 律師

被上訴人

劉炯錫

被上訴人

廖秋娥

被上訴人

賴進龍

被上訴人

陳藍姆洛

被上訴人

周蘭妹

被上訴人

林金蒂

被上訴人

鄭萬全

被上訴人

余忠國

共同訴訟代理人

藍瀛芳 律師

　詹順貴　律師

　 許樹欣　律師

上列當事人間環境影響評估法事件，上訴人對於中華民國98年8月10日高雄高等行政法院98年度訴字第47號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、本件上訴人臺東縣政府代表人自民國（下同）98年12月20日起變更為黃健庭，業據其於99年1月25日提出98年12月22日府民自字第0983046670號函，具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許，合先敘明。

二、緣上訴人美麗灣渡假村股份有限公司於93年12月14日與上訴人臺東縣政府簽訂「徵求民間參與杉原海水浴場經營案興建暨營運契約」，以BOT方式於臺灣省臺東縣卑南鄉○路○段346及346-2地號土地進行開發，開發面積合計59,956平方公尺。上訴人美麗灣渡假村股份有限公司嗣於94年2月21日函請上訴人臺東縣政府所屬旅遊局（現已更名為臺東縣政府城鄉發展處）同意合併加路蘭段346及346-2地號土地，再分割成同段346及346-4地號土地，將上訴人美麗灣渡假村股份有限公司實際建築基地之土地（即346-4地號土地，面積9,997平方公尺）分割出來，因開發面積未達1公頃，經認定免依「開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準」第31條第1項第13款規定實施環境影響評估。上訴人美麗灣渡假村股份有限公司於94年10月7日取得在上開346-4地號土地興建旅館之建造執照後，隨即進行施工。嗣上訴人美麗灣渡假村股份有限公司以擴建規劃別墅區增加開發範圍（即346地號土地，面積49,959平方公尺）為由，於95年9月26日申請開發「美麗灣渡假村新建工程」（全部開發範圍包括加路蘭段346及346-4地號土地，面積合計59,956平方公尺），並檢具環境影響說明書送審，經上訴人臺東縣政府環境影響評估審查委員會審查後，於97年6月15日第5次審查會議作成「有條件通過環境影響評估」之結論，上訴人臺東縣政府並於97年7月22日以府環水字第0976101385B號公告之。被上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟，經原審判決撤銷訴願決定及原處分後，上訴人等不服，遂提起本件上訴。

三、被上訴人起訴主張：㈠環境及生態保護，影響國民健康及福祉甚鉅，且環境及生態之破壞具有不可回復性，應追求永續發展，此為普世之基本價值，環境及生態保護之重要性復為憲法增修條文第10條第2項及環境基本法第3條所明定。故當環境與經濟發展有所衝突，兩者應有所取捨時，依環境基本法第3條規定應以環境保護為優先。據此，本於生態及環境之破壞具有不可回復性，本件開發案為避免珊瑚生態破壞之不可回復，在上訴人臺東縣政府及上訴人美麗灣渡假村股份有限公司未將相關疑慮釋疑前，實不應貿然許可開發。如果發展經濟係為特定資本家累積帳面上的財富，甚至犧牲大眾福祉來成就少數人的帳上資產，此絕非「發展經濟」之意涵，更非憲法增修條文及環境基本法之制定目的。㈡環境影響評估法之規範，法院判決及學者見解均認為屬保護規範，非僅是反射利益，本件被上訴人等8人均為該法保障之對象，無當事人不適格之情形。㈢本件有環境影響評估審查委員會組織不合法之情形，不僅未依規定力求各領域委員人數之均衡，亦有應迴避而未迴避之情事，故審查結論應予以撤銷：

⒈上訴人臺東縣政府自製之圈選名單，林宗曾、高志明、林銳敏、黃益助、陳瑞仁、周志儒、廖秋榮等7位委員，上載專長並未有關於人文、生態等領域之專長，俱為污染防治之環工領域，尤其對照夏黎明教授（專長：人文地理、區域研究）、被上訴人劉炯錫教授（專長：生態學、森林學、動物學、原住民生態學）等人之專長顯涉生物及人文社會等領域，卻未被勾選，益徵上訴人臺東縣政府重複圈選環工領域之委員，乃至為灼然之事實，難謂符合各領域均衡之意旨，甚至有忽略人文、生態領域，致有實質審查之違法。⒉本件彭德成委員為臺東縣副縣長，且上訴人臺東縣政府代表人即臺東縣縣長於本件有利益偏頗應迴避之情形，是不具獨立性僅負責協助之副縣長，當然亦應一併迴避。又黃明恩委員為上訴人臺東縣政府所屬環境保護局局長，縣長既應迴避，舉輕以明重，受縣長指揮之環保局局長亦應一併迴避，蓋此時環保局局長有獨立性喪失之情事。此外，許士元委員為上訴人臺東縣政府所屬城鄉發展處處長，因上訴人臺東縣政府所屬城鄉發展處不具機關組織之獨立預算，其利益關係自應與上訴人臺東縣政府同視，同有利益偏頗之情形，且職務上亦受縣長指揮，另有獨立性喪失之情事，依法應予迴避。又廖復山委員為上訴人臺東縣政府所屬農業處長，其迴避理由同許士元委員。㈣本件審查結論尚有審查事實基礎錯誤，適用法規違誤之違法，訴願決定及審查結論均應予撤銷：⒈本件上訴人美麗灣渡假村股份有限公司製作之環境影響說明書，有「環境背景值」漏未加計規劃中之「臺東都蘭灣黃金海休閒渡假村（下稱都蘭灣渡假村）」案，致審查委員有漏未審查評估之情形，審查結論係未充分斟酌相關事項而出於錯誤事實之判斷，審查結論顯有瑕疵，應予撤銷。⒉有關珊瑚資訊，上訴人美麗灣渡假村股份有限公司不僅隱瞞其計畫使用海域之事實，對於珊瑚之調查正確性，復經王鴻濬委員於第4次審查會議中質疑與中央研究院生物多樣性研究中心調查報告書有若干落差。⒊本件環境影響說明書生態調查未符合「動物生態評估技術規範」，亦未符合「海洋生態評估技術規範」之規定，審查委員疏於注意，本件審查結論顯有重大違法，應予撤銷。㈤本件共有陳瑞仁、黃益助、王鴻濬等3位委員要求上訴人美麗灣渡假村股份有限公司再做珊瑚調查，惟上訴人美麗灣渡假村股份有限公司再為詳查前，第5次審查會竟在上開3位委員未出席之下，有條件通過環境影響說明書審查，對於為何毋庸再為調查，復未於會議中討論，或於審查結論中解釋，此審查結論有違一般公認之價值判斷。

㈥縱審查委員未基於錯誤之事實認定，然本件依環境影響評估法第8條仍應作成進入第2階段環境影響評估程序之審查結論，惟本件卻有條件通過環境影響說明書審查，顯有涵攝法規錯誤之情形，依法應撤銷本件審查結論等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分。

四、上訴人臺東縣政府則以：㈠按環境影響評估法施行細則第22條第1項規定中所謂「當地」是指開發行為所在地之村、里為其最小單位，故卑南鄉富山村村民應為環境影響評估法所稱之當地居民，而被上訴人中僅林金蒂、鄭萬全及余忠國屬臺東縣卑南鄉富山村村民。又上訴人臺東縣政府於97年7月22日以府環水字第0976101385號函公告「美麗灣渡假村新建工程環境影響說明書」審查結論，該行政處分之相對人為本件上訴人美麗灣渡假村股份有限公司，並非本件被上訴人劉炯錫等8人。另上訴人臺東縣政府辦理環境影響評估審查過程中，已提供民眾與團體出席表達意見，而被上訴人中，又僅有劉炯錫出席3次、廖秋娥出席3次及鄭萬全出席1次本件之審查會，其餘被上訴人並未曾出席，而上訴人臺東縣政府也未曾收到其意見及反應。被上訴人中賴金龍、周蘭妹及陳藍姆洛等人並非居住於臺東縣卑南鄉富山村，且未出席本件審查會，應非屬利害關係人。被上訴人既非行政處分之相對人及利害關係人，應屬當事人不適格。㈡上訴人臺東縣政府辦理本件開發案之環境影響評估，所有作業程序均依照法令之規範進行，無任何違反法令之處，而上開辦理本件環境影響評估之過程，均有各項書證可稽，足證明上訴人臺東縣政府辦理本件環境影響評估，其委員組成、開會程序、住民參與、決議過程、送達狀況，均依照環境影響評估法及其相關配合作業規定，上訴人臺東縣政府辦理過程並無任何瑕疵存在。㈢上訴人臺東縣政府依環境影響評估法第3條規定訂定「環境影響評估審查委員會組織規程」，並設有「環境影響評估審查委員會」負責臺東縣環境影響評估審查事宜。本屆（第6屆）環境影響評估審查委員會依上訴人臺東縣政府環境影響評估審查委員會專家學者委員遴選要點聘任後，任期自97年1月1日至98年12月31日，委員15名中專家學者占委員會三分之二，故上開委員會所為之環境影響評估結論即為有效。而環境影響評估審查委員會本於專業知識經討論後作出之審查結論，核屬環境影響評估法施行細則第43條所定之「有條件通過環境影響評估審查」，依環境影響評估法第7條第3項規定，審查結論主管機關認不須進行第2階段環境影響評估並經許可者，開發單位應舉行公開之說明會。故並無須依據環境影響評估法第8條繼續進行第2階段環境影響評估程序。㈣本件環境影響評估審查委員會縣長核定名單中，雖多為環境工程學系之教授、專家，但其指導學生論文及其他著作等均涉獵社會、自然及生活領域，且尚有部分委員擔任其他縣市之環境影響評估委員，應符合上訴人臺東縣政府環境影響評估審查委員會專家學者委員遴選要點之規定，故並無違法或不當。另雖上訴人臺東縣政府遴選第6屆環評委員時，均有依照該規定力求各領域之專業委員人數上之均衡，然退萬步言，即便本屆委員就各方面領域之專業人數，有略微之出入，未能達到全部一致數量之情形時，該委員會之組成亦非不合法，被上訴人以之為由，主張第6屆委員之組成不合法，其論據顯不可採。被上訴人又主張本件因係在臺東縣境內辦理開發案，故所有上訴人臺東縣政府所屬之當然委員，均具有事實上之利害關係，應迴避云云，此顯然係扭曲所謂事實上之利害關係，意圖誤導。實際上，辦理本件之上訴人臺東縣政府所屬人員，其所追求者，均係公共利益與行政目的，就其個人而言，完全無任何法律上或事實上之利害關係可言，被上訴人主張該等委員應予迴避，實無足採。且本件之開發單位為上訴人美麗灣渡假村股份有限公司，亦非上訴人臺東縣政府，故環境影響評估法第3條第2項後段之規定，於本件並不適用。㈤有關本件通過之審查委員會於開會前6天臨時改期，並定於假日開會審查，並無違反法定之正當程序及行政程序法第8條規定，故被上訴人指控違反行政程序一事，實為被上訴人臆測結果，不足採信。㈥由種種資料顯示美麗灣渡假村新建工程開發現場附近確實有珊瑚存在，本於保護珊瑚、保護環境之理由，因此委員會要求開發單位應承諾有保護珊瑚之作為，且委員會於本件審查結論條件中亦納入有關海洋生態問題，要求上訴人美麗灣渡假村股份有限公司於施工、營運過程中對環境、生態應有保護作為。另依環境影響評估法第17條規定，本件之環境影響說明書第5章「開發行為之目的及其內容」記載：本案開發內容包含有旅客服務區、旅館區、別墅區、庭園遊憩區、環保設施區、景觀區及海灘區，其中海灘區規劃為休閒、戲水及運動區以供公眾遊憩之用，並維持沙灘原有供公眾使用及民眾親水之權利。足見上訴人美麗灣渡假村股份有限公司並未於環境影響說明書上規劃如被上訴人所提海上動力機具之行為，而環境影響評估審查會依上訴人美麗灣渡假村股份有限公司提送之環境影響說明書所載開發內容、範圍審議，無標列者則非審議之標的。㈦上訴人臺東縣政府於辦理本件環境影響評估時，無論委員遴選、召開會議、現場勘查、決議送達等程序上，均無任何違法及瑕疵，故環評委員所作成本件無須辦理第2階段環境影響評估程序，當屬該等委員之專業判斷餘地，除非有明顯之違法瑕疵，法院亦應予以尊重，方符合憲政架構下之權力分立、平等且相互尊重之本旨等語，資為抗辯，求為判決駁回被上訴人在原審之訴。

五、上訴人美麗灣渡假村股份有限公司則以：㈠被上訴人自稱上訴人環評審查通過公告之處分，已剝奪被上訴人環境影響評估法上之「居民參與權」云云；另被上訴人自稱劉炯錫等5人，居住地至杉原海水浴場車程約為25分鐘云云；又被上訴人稱一旦興建系爭開發案，被上訴人等人無法如昔日親水嬉戲；開發案衍生之環境污染更將隨空氣或水質等媒介擴大影響被上訴人等人之身體健康；再被上訴人稱劉炯錫及廖秋娥任教於臺東大學，本件開發案之興建將影響其教學課程，從事戶外教學、採集及文化風俗調查均會嚴重受影響云云，純屬誤會或為偏見，渠等遽認有提起本件行政訴訟之當事人適格云云，顯非可信。㈡環境基本法第3條規定意旨，係重申環境保護與經濟發展應兼籌並顧，並非一概環境保護優先，此被上訴人有所誤會，亦即僅於經濟發展對環境有不良影響或有危害之虞時，始以環境保護優先。以系爭開發案位處之杉原海水浴場，原由東管處經營管理，故杉原海水浴場本來就存在，未曾聽聞被上訴人主張有與環境衝突，而上訴人美麗灣渡假村股份有限公司與上訴人臺東縣政府簽訂之BOT契約，乃透過更周詳專業之規劃與管理，並經嚴格之環境影響評估審查程序，目的無非為使杉原海水浴場能變得更美好，自不可能反造成與環境衝突，遑論會對環境有不良影響或有危害之虞。㈢觀諸杉原地區富山居民連署書、卑南鄉富山村村民連署書及卑南鄉富山村當地部落原住民連署書等，即可看出當地大多數之居民於瞭解本開發案之具體內容及上訴人美麗灣渡假村股份有限公司為保護環境提出之規劃後，均支持本開發案之實施，且期盼能早日開幕，讓開發案帶來更蓬勃的觀光事業發展，及幫助推廣原住民文化，且當地居民於環境影響評估審查會召開時，亦均有推派代表參與及表達意見，此亦有歷次審查會簽到單可稽，顯見被上訴人上開陳述，係屬片面之詞，與事實有所出入，非可採信。㈣由上訴人臺東縣政府提出之第6屆環境影響評估審查委員會組成經過可知，其委員會組成及專家學者委員遴選，均符合環境影響評估法第3條、上訴人臺東縣政府環境影響評估審查委員會組織規程第3條、第4條暨上訴人臺東縣政府環境影響評估審查委員會專家學者委員遴選要點第2點及第5點第1項規定，並無不法。另依上訴人臺東縣政府所提出之委員資料，以及檢索網路相關資料，自本件10名專家學者委員之學歷、經歷、專利、論文著作、授課科目、研究計畫及指導論文等整理分析，10名委員之專長確已涵蓋自然、生活、社會環境等各種領域，另其中王鴻濬、林宗曾、高志明、林銳敏、楊磊、蔡俊鴻等6名委員，更曾任或現任花蓮縣及改制前高雄縣、高雄市、臺北縣等各縣市政府之環評委員，顯見10名教授均具環評委員適格。至被上訴人稱本件開發案影響最鉅者係珊瑚生態保護，應有生態專業知識專家學者擔任環評委員云云，更屬謬誤，蓋每屆環評委員之任期為2年，其於任期內所需審查者，為該縣市政府之所有環境影響評估案件，故各縣市政府之環評委員均非為個案而遴聘，故豈能如被上訴人所主張僅因特定審查案即認委員資格需予限制，蓋如依被上訴人所稱，方係為特定案件「量身打造」，才違反公平正義，且如依被上訴人所稱，委員之專長尚應進一步予以細分，則審查委員豈非亦須針對開發案所涉及之動、植物或昆蟲具有專業背景，始能擔任審查委員，故其所述顯非足取。㈤上訴人臺東縣政府依促進民間參與公共建設法第5條第2項規定，固為系爭開發案之主辦機關，然依環境影響評估法第2條及第3條規定，上訴人臺東縣政府亦為主管機關，應設環境影響評估審查委員會，並依上訴人臺東縣政府環境影響評估審查委員會組織規程由縣府人員兼任3分之1委員席次，此部分既係依法令規定設置辦理，即不能以環境影響評估審查委員會有BOT主辦機關所屬人員兼任委員，即認有利害關係。況本件上訴人臺東縣政府並非開發單位，自無所屬人員兼任之環評委員應迴避表決之適用；且促進民間參與公共建設法亦無規範主辦機關委員需於環境影響評估審查時迴避表決，是被上訴人此部分主張於法尚屬無據，同非可取。至被上訴人已自承現行法令並未規定上訴人臺東縣政府所屬彭德成、黃明恩、許士元及廖復山此4名委員須迴避，則被上訴人之迴避請求，依法已屬無據；而被上訴人認為上訴人臺東縣政府既為本件BOT案之契約當事人，每年自本件BOT案可收取一定之開發權利金，即謂有利害關係云云，亦有偏頗及誤解，且被上訴人亦未舉證有何縣市政府所舉辦之BOT案件，該縣市政府之人員係如被上訴人所稱有迴避環評程序之情形，尤其被上訴人無憑無據，即認縣長於本件有利益偏頗應迴避，再據此衍生，訴稱彭德成副縣長、黃明恩環保局長、許士元城鄉發展處長、廖復山農業處長協助縣長或職務上受縣長指揮，其獨立性即喪失，應一併迴避云云，除完全未為舉證，顯屬個人偏見。㈥按臺東縣政府環境影響評估審查委員會組織規程第6條第2項既明文規定上訴人臺東縣政府為開發單位時，會議主席始應由府外委員互推，本件上訴人臺東縣政府既非開發單位，則由上訴人臺東縣政府副縣長彭德成委員擔任會議主席，自無違法，被上訴人主張顯於法無據，其所謂應「目的性擴張解釋」云云，實已超出法令規範範圍。況依前開組織規程第7條第1項規定，本次環境影響評估審查會議之出席委員共有9名，其所作之審查結論，係經出席委員全體書面簽名同意，故該次會議之主席究由誰擔任，實與出席會議之委員中已有過半數之委員均同意通過之審查結論無關。

㈦依上訴人臺東縣政府提供之內部簽呈資料所示，上訴人臺東縣政府原擬於97年6月9日召開環境影響評估審查會，但因楊磊委員於同年5月27日上午11時與上訴人臺東縣政府所屬環保局聯絡，表示於同年6月9日另有會議不克前往，故重新擬定於同年6月16日召開，嗣上訴人臺東縣政府為通知後，又因環保局接獲林銳敏委員臨時去電通知6月16日當日無法參與會議，恐將導致當天會議未達法定開會人數，故擬改期召開，經以電子郵件及電話聯繫取得部分委員同意後，乃改期於97年6月15日召開審查會議，並另製發開會通知單，而受文之出席者、列席者及副本通知者均與前次會議通知所載完全相同，且預計於6月16日出席參與審查會議之委員，亦均於6月15日實際參與審查會議，故自無被上訴人所稱技巧性排除特定委員或特定關心民眾乙事。且更進一步對照上訴人臺東縣政府於96年8月21日（星期二）、同年12月3日（星期一）所召開之第2、3次審查會議之民眾出席人數可知，參與第5次審查會議之人數反而有增無減，故被上訴人純為自己不當之聯想及臆測，致有所誤解，所為上開主張，同無足採。㈧上訴人美麗灣渡假村股份有限公司並無被上訴人所指稱隱瞞前案行政訴訟、就海洋珊瑚生態暨動力器具活動區提供錯誤資訊。㈨歷屆委員之審查意見及決議事項，上訴人美麗灣渡假村股份有限公司均已回應及答覆，並按次補充於環境影響說明書，故委員雖曾於某次審查會提出個人意見或質疑，惟於聽取開發單位之說明或答覆後，如未繼續表示意見或質疑，即可知委員業已於審查後接受開發單位之說明，且亦非某委員之個人意見即可代表全體委員意見，或認某委員個人即可否定或變更於多數決下所做成之審查結論，此殆無疑義。㈩系爭開發案審查委員之各項意見，經參加人說明及答覆，並承諾各項預防或減輕措施後，第6屆環評委員於97年6月15日所召開之「美麗灣渡假村新建工程環境影響說明書」審查會，共有9名委員出席，除高志明委員於審查會審查意見表（委員專用）「綜合評述」欄勾選「補正後再審查」外，其餘8名出席委員均勾選「有條件通過環境影響評估」，無人勾選「應繼續進行第2階段環境影響評估」，顯見系爭開發案並非對環境有「顯著不利」影響，而無「重大」影響環境之虞，為審查委員於具體審查後所肯認，此亦係審查委員之專業意見，是上訴人臺東縣政府依委員會決議公告審查結論為「有條件通過環境影響評估」，於法自無不合。按環境影響評估法施行細則第43條，並無規範審查結論如為「有條件通過環境影響評估審查」時，仍需就未為他分類敘明理由，且觀諸臺南縣政府公告之「臺南縣私立康寧教養院環境影響評估說明書」審查結論、高雄市政府公告之「高雄市楠梓污水區污水處理廠環境影響說明書」審查結論及臺中市政府公告之「福龍淨國墓園開發計畫環境影響說明書」審查結論，均未見有如被上訴人所稱之記明理由方式；況上訴人臺東縣政府公告之審查結論其性質為一般處分，依行政程序法第97條第4款規定，本得不記明理由，而上訴人臺東縣政府已於審查結論公告中一併將「審查會議紀錄」、「開發單位簡報中承諾事項」及「委員審查意見」予以公開，是被上訴人主張審查結論未記明理由云云，顯然與事實不符，其主張亦無可採。被上訴人主張上訴人美麗灣渡假村股份有限公司興建之建物顯然符合一般觀光旅館之標準，其目的事業主管機關應為交通部觀光局，環境影響評估之主管機關依環境影響評估法施行細則第3條第3款之規定，應為環保署，而非上訴人臺東縣政府云云。然本件上訴人美麗灣渡假村股份有限公司為「旅館業」，而非「觀光旅館業」，「旅館業」與「觀光旅館業」之籌設申請流程全然不同，主管機關亦不同。上訴人美麗灣渡假村股份有限公司所籌設之「旅館業」，其主管機關為上訴人臺東縣政府，依環境影響評估法施行細則第5條規定，環境影響評估之主管機關自應為上訴人臺東縣政府，而非環保署，故被上訴人此部分主張，亦屬誤解，非為可採。系爭開發案依環境影響評估法於97年7月22日所公告之審查結論，係經出席委員全體以書面為之並具簽名；且上訴人美麗灣渡假村股份有限公司自本開發案以有條件通過環境影響評估審查後，即進行環境影響說明書定稿本之修訂工作，於修訂過程中，透過不斷送交定稿本初稿至上訴人臺東縣政府業務單位，並轉環評審查委員一一確認，並經委員確認上訴人美麗灣渡假村股份有限公司回覆之意見無誤後，方予製作正式定稿本，而上訴人臺東縣政府除於97年7月23日以府環水字第0976101607號函轉上訴人美麗灣渡假村股份有限公司所提之環境影響說明書定稿本予各委員確認外，更於97年8月20日以雙掛號再請委員確認，亦無任何委員有提出不同意之意見，此均有上訴人臺東縣政府提出之相關資料可稽。是被上訴人認本件程序不備，上訴人臺東縣政府以電話等簡易程序處理過程嫌草率云云，與事實並不相符，非可採信。本院98年度判字第475號判決，乃係因該開發案之第1次討論會審查結論為「建議進行第2階段環境影響評估，惟於下次委員會會議討論議定」，然在下一次會議時，卻以「有鑑於北縣一般事業廢棄物之處置問題急迫，故為權宜計」為由，而變更為「有條件通過環境影響評估」，故本院98年度判字第475號判決認此「權宜計」理由，似係出於與事物無關之考量，違反不當連結禁止原則及最小侵害原則，而為司法得審究對象，因而廢棄原審判決。但於本開發案之情形則適好相反，本開發案前後共歷經5次審查會，自95年9月26日送件，至97年6月15日有條件通過環境影響評估，並無因急迫而權宜作成有條件通過環境影響評估之審查結論之情形，是二案情形完全不同，根本不能相提並論。被上訴人認為應比照該案件，作成進入第2階段環境影響評估之審查結論云云，明顯有所誤會等語，資為抗辯，求為判決駁回被上訴人在原審之訴。

六、原審係以：㈠上訴人臺東縣政府97年7月22日府環水字第0976101385B號公告之「美麗灣渡假村新建工程環境影響說明書」審查結論所依據之環境影響評估法第7條既屬保障開發地區居民生命、身體及財產權益不因開發行為而遭受顯著不利益影響之保護規範，是當地居民如主張上訴人臺東縣政府上開審查結論有損害及權利或法律上利益之可能，而提起撤銷訴訟，其即具有訴訟權能，而非單純之民眾訴訟。況且，上訴人臺東縣政府上開審查結論具有行政處分之性質，不僅對於開發單位具有效力，亦對當地居民產生法律上之效果，則當地居民自為該行政處分效力所及之人，其因生命、身體及財產等權益受有影響而提起之撤銷訴訟，自係屬於對於現實權利或法律上利益有所主張。又按環境影響評估法施行細則第22條第1項第2款規定應通知之機關包括「當地及毗鄰之鄉（鎮、市、區）公所」，可知當地及毗鄰之鄉（鎮、市、區）等地居民之生命、身體及財產權益，均屬環境影響評估法保護之範圍。查被上訴人劉炯錫、廖秋娥、賴進龍、陳藍姆洛及周蘭妹等人均居住在臺東市，另被上訴人林金蒂、鄭萬全及余忠國均居住在臺東縣卑南鄉，而臺東市與卑南鄉相毗鄰，則被上訴人主張渠等現實之生命、身體及財產權益將因上訴人臺東縣政府上開毋庸進行第2階段實質環評程序之審查結論而有受到損害之可能，即非無據。是被上訴人具有提起本件撤銷訴訟之訴訟權能，洵堪認定。㈡上訴人臺東縣政府既為系爭開發案之目的事業主管機關，且就該開發案具有共同開發行為，則其審查系爭開發案之環境影響評估報告有關事項時，自有環境影響評估法第3條第2項之適用，其機關代表之委員應迴避表決以確保審查之公正性。第6屆臺東縣政府環境影響評估審查委員會委員共15名，其中鄺麗貞為臺東縣政府縣長，彭德城為副縣長，黃明恩為環境保護局局長，許士元為城鄉發展處處長，廖復山為農業局局長，渠等依臺東縣政府環境影響評估審查委員會組織規程規定分別為當然委員及機關代表，則渠等5人既屬目的事業主管機關委員，上訴人臺東縣政府就系爭開發案為審查環境影響評估報告有關事項時，上開5人自應迴避。然查，上訴人臺東縣政府97年7月22日府環水字第0976101385B號公告之「美麗灣渡假村新建工程環境影響說明書」審查結論，係由其環境影響評估審查委員會第5次審查會議決議通過，而該次審查會共有9名委員出席，其中彭德城、黃明恩、許士元及廖復山為目的事業主管機關委員，於該委員會審查系爭開發案環境影響評估報告有關事項時，依環境影響評估法第3條第2項規定應迴避決議，則上開審查會出席委員扣除應迴避之委員後，僅剩5名委員出席，不足全體委員半數，依臺東縣政府環境影響評估審查委員會組織規程第7條第1項規定，自不得為決議，則因上開委員未依法迴避，所為上開審查結論，其程序即屬違法。㈢案外人黃金海育樂事業股份有限公司（下稱黃金海公司）規劃之「臺東都蘭灣黃金海休閒渡假村開發計畫」（下稱黃金海開發計畫）觀之，其開發面積將近系爭開發案開發面積2倍，且兩開發案性質相近，黃金海開發計畫已通過環境影響評估審查，並取得開發許可，雖逾期未開工，然已經開發單位依法提出環境現況差異分析及對策檢討報告送環保署審查在案，並未停止該開發案，足認該開發計畫係屬規劃中之計畫，上訴人美麗灣渡假村股份有限公司製作系爭開發案之環境影響說明書時，自應將黃金海開發計畫與系爭開發案相互關係或影響記載在說明書中，然上訴人美麗灣渡假村股份有限公司所提出之系爭開發案之環境影響說明書，並未記載黃金海開發計畫，而上訴人臺東縣政府於上開審查時，亦疏未注意，未將是項背景值一併納入作為詳估之考量，已屬違法。㈣系爭開發案之環境影響說明書，其中海洋生態調查項目漏未為微生物、葉綠素a、基礎生產力、固著性植物、爬蟲類、鳥類、哺乳類及漁業資源等調查項目；又影響預測摘要說明則漏未記載底質變動、海域生產及漁業資源等項目；另生態變動與影響程度綜合評估漏未記載底質權數及漁業資源權數，而水質權數設定為25，超過法定權數20，海域動物權數設定為60，超過法定權數30等情，核與環保署96年8月2日環署綜字第0960058664A號公告之海洋生態評估技術規範第4點第2款及第3款規定應記載之調查項目及權數不符，上訴人臺東縣政府未命上訴人美麗灣渡假村股份有限公司補正，即逕為審查，自有違誤等語，因將訴願決定及原處分均予撤銷。

七、上訴人臺東縣政府上訴意旨略以：㈠原審判決混淆旅館業之主管機關與環境影響評估法之開發單位，將兩者不同而混為一談，並將促進民間參與公共建設之二階段適用之規定，強令解釋BOT契約為公法契約，忽略實際上本案BOT投資契約並未為上訴人美麗灣渡假村股份有限公司創設任何公法上權利之事實，進而主張審查本案環境影響評估時，上訴人臺東縣政府之人員應依法迴避，其認定事實適用法令有違誤，應予廢棄。㈡查上訴人美麗灣渡假村股份有限公司於辦理環境影響評估時之黃金海開發計畫係屬依法不得許可開發之案件，雖其嗣後曾提出對策檢討報告等資料送交通部觀光局審核，然迄今仍未取得開發許可，是該黃金海開發案環境影響評估時，應如何對一個不許可開發之案件進行共同影響評估？由此可見原審判決之法律適用邏輯顯有荒謬之矛盾，且對環境影響評估法第6條第1項、第2項之適用範圍解釋有謬誤之處，應予撤銷。㈢原審判決未審酌所謂海洋生態評估技術規範，係於上訴人美麗灣渡假村股份有限公司提出環評後才由行政院環境保護署修正公告，其對於審查中之案件有無當然適用，就本案濱海開發案件是否有所適用，均未見原審判決詳加說明，僅以當然適用一語帶過，其判決顯有不備理由之違法。

八、上訴人美麗灣渡假村股份有限公司上訴意旨略以：㈠由促進民間參與公共建設法第12條第1項之立法理由足證投資契約之性質係屬民事契約，而非原審認定之行政契約。況本開發案係由上訴人臺東縣政府將杉原海水浴場之土地，以設定地上權之方式提供與上訴人美麗灣渡假村股份有限公司使用，故非屬行政程序法第135條規定之行政契約自明，詎原審判決竟認定上訴人臺東縣政府與上訴人美麗灣渡假村股份有限公司所簽訂「徵求民間參與杉原海水浴場經營案興建暨營運契約」實具行政契約性質云云，顯有違誤，有違促進民間參與公共建設法第12條第1項規定之違法。退萬步言，縱認系爭營運契約之性質係屬行政契約，惟原審無視契約內業已明定僅上訴人美麗灣渡假村股份有限公司負有開發義務，而將根本無開發行為之上訴人臺東縣政府亦認為係共同開發單位，與卷內證據不符，有違證據法則及促進民間參與公共建設法第4條第1項及第5條第2項之違法。又原審既認定兩造係締結行政契約，則於認定開發單位時，卻又不以行政契約之內容為依據，此亦顯有判決理由矛盾之違法。㈡本件環評委員由上訴人臺東縣政府依臺東縣政府環境影響評估審查委員會組織規程，由縣府人員兼任3分之1委員席次，且上開委員無違反行政程序法第32條自行迴避之規定，如依原審見解，則全部BOT案，官方所指派之環評委員均應迴避，而僅有專家學者委員始能參與環評審查程序，如此亦將導致官方意見全然無法於環評審查程序中表達，亦顯有失妥適，更何況促進民間參與公共建設法或環境影響評估法未要求BOT案主管機關之代表委員須於環評審查時迴避，顯見原審判決實有違背促進民間參與公共建設法或環境影響評估法之違法。㈢民間機構與主辦機關在促進民間參與公共建設法下本有區別，而為不同契約主體，若僅因民間機構與主辦機關簽訂投資契約，即將二者認為係屬共同開發，顯違促進民間參與公共建設法之明文規定及BOT之基本原則。縱使係目的事業主關機關為開發單位之情形，亦僅係代表開發案件主辦單位之委員始應迴避表決，而非迴避出席，上訴人臺東縣政府旅遊局並無代表擔任環評審查委員，自無環評委員依法須迴避表決之情形，原審先認本件自有環境影響評估法第3條第2項之適用，其機關代表之委員應迴避表決，卻又作成上開審查委員會出席委員扣除應迴避之委員後，僅剩5名委員出席，不足全體委員半數之結論，則其判決所持理由明顯前後不一，而有判決理由矛盾之違法，且將迴避表決及迴避出席混為一談，其判決自有違法。㈣系爭第5次審查會議之出席委員為9名，已符合系爭組織規程第7條第1項規定得作成合法決議，而系爭會議結論乃全體9名委員均簽名同意，故縱認4名機關代表應迴避表決，該次審查會議仍已獲得過半數委員之同意，原審認不得為決議，則上開委員未依法迴避，所為審查結論，其程序即屬違法云云，顯已違反環境影響評估法第3條第2項及臺東縣政府環境影響評估審查委員會組織規程第7條第1項規定之違法，亦顯被上訴人係對審查程序不瞭解，對審查意見表及會議結論有所混淆，非屬可取。㈤本件上訴人臺東縣政府之環評委員並無行政程序法第32條自行迴避之情形，另促進民間參與公共建設法及環境影響評估法亦無BOT案主辦機關代表之審查委員應於環評審查程序迴避之規定，原審竟要求上訴人臺東縣政府之審查委員既不得參與表決，亦不得出席審查會議，是其亦有違背行政程序法第32條及第3條第1項之違法。㈥原審認本開發案應將黃金海開發計畫之背景值一併納入作為評估考量，不僅於實務上不可行，且亦不具有實質意義，故此亦有悖於一般經驗法則及論理法則之違法，且被上訴人主張應將黃金海渡假村10年前之數據，納入本案進行評估，並認此為極為容易之事，顯係誤解環境影響評估方法，亦無法令上依據，其主張自非可採。㈦原審對於上訴人美麗灣渡假村股份有限公司主張黃金海開發案已逾3年未實施開發行為，故依規定仍需提出環境現況差異分析及對策檢討報告並完成審查，否則即不得實施開發行為，故該黃金海渡假村案在未依法通過環境現況差異分析及對策檢討報告前，實際上即與未通過環評無異，自非屬規劃中案件，且該開發案之開發量體、排放之廢水、產生之污染量等所謂背景值，皆尚須不斷進行修正以致無法確定等重要攻擊防禦方法，原審判決竟全然未予以斟酌，且亦未於判決理由中說明其不可採納之理由，顯有判決不備理由之違法。㈧本件環評審查係於95年9月26日送件，原審逕認本件申請案應依96年8月2日始公布之海洋生態評估技術規範第4點第2款及第3款規定辦理，已違背中央法規標準法第18條規定。況且海洋生態評估技術規範第4點第2款及第3款之附件2及附件3僅供參考，非法定絕對必要事項，亦非不得於具體個案視實際狀況而為調整，是原審未附理由即認其為應記載之調查項目及權數，除有判決不備理由之違法外，亦違背海洋生態評估技術規範第4點第2款及第3款之規定。

九、本院按：

（一）促進民間參與公共建設法第一章「總則」第1條至第3條規定：「為提升公共服務水準，加速社會經濟發展，促進民間參與公共建設，特制定本法。」「促進民間參與公共建設，依本法之規定。本法未規定者，適用其他有關法律之規定。」「（第1項）本法所稱公共建設，指下列供公眾使用或促進公共利益之建設：．．．。（第2項）本法所稱重大公共建設，指性質重要且在一定規模以上之公共建設；其範圍，由主管機關會商內政部、財政部及中央目的事業主管機關定之。」第4條第1項、第5條、第6條規定：「本法所稱民間機構，指依公司法設立之公司或其他經主辦機關核定之私法人，並與主辦機關簽訂參與公共建設之投資契約者。」「（第1項）本法所稱主管機關，為行政院公共工程委員會。（第2項）本法所稱主辦機關，指主辦民間參與公共建設相關業務之機關：在中央為目的事業主管機關；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。主辦機關依本法辦理之事項，得授權所屬機關（構）執行之。（第3項）主辦機關得經其上級機關核定，將依本法辦理之事項，委託其他政府機關執行之（第4項）。前項情形，應將委託事項及所依據之前項規定公告之，並刊登於政府公報、新聞紙、或公開上網。」「主管機關掌理下列有關政府促進民間參與公共建設事項：政策與制度之研訂及政令之宣導。資訊之蒐集、公告及統計。專業人員之訓練。各主辦機關相關業務之協調與公共建設之督導及考核。申訴之處理。其他相關事項。」第8條、第11條、第12條規定：「（第1項）民間機構參與公共建設之方式如下：由民間機構投資興建並為營運；營運期間屆滿後，移轉該建設之所有權予政府。由民間機構投資新建完成後，政府無償取得所有權，並委託該民間機構營運；營運期間屆滿後，營運權歸還政府。由民間機構投資新建完成後，政府一次或分期給付建設經費以取得所有權，並委託該民間機構營運；營運期間屆滿後，營運權歸還政府。由政府委託民間機構，或由民間機構向政府租賃現有設施，予以擴建、整建後並為營運；營運期間屆滿後，營運權歸還政府。由政府投資新建完成後，委託民間機構營運；營運期間屆滿後，營運權歸還政府。為配合國家政策，由民間機構投資新建，擁有所有權，並自為營運或委託第三人營運。其他經主管機關核定之方式。（第2項）前項各款之營運期間，由各該主辦機關於核定之計畫及投資契約中訂定之。其屬公用事業者，不受民營公用事業監督條例第十九條之限制；其訂有租賃契約者，不受民法第四百四十九條、土地法第二十五條及國有財產法第二十八條之限制。」「主辦機關與民間機構簽訂投資契約，應依個案特性，記載下列事項：公共建設之規劃、興建、營運及移轉。權利金及費用之負擔。費率及費率變更。營運期間屆滿之續約。風險分擔。施工或經營不善之處置及關係人介入。稽核及工程控管。爭議處理及仲裁條款。其他約定事項。」「（第1項）主辦機關與民間機構之權利義務，除本法另有規定外，依投資契約之約定；契約無約定者，適用民事法相關之規定。（第2項）投資契約之訂定，應以維護公共利益及公平合理為原則；其履行，應依誠實及信用之方法。」第五章「監督及管理」第51條至第54條依序規定：「（第1項）民間機構依投資契約所取得之權利，除為第五十二條規定之改善計畫或第五十三條規定之適當措施所需，且經主辦機關同意者外，不得轉讓、出租、設定負擔或為民事執行之標的。（第2項）民間機構因興建、營運所取得之營運資產、設備，非經主辦機關同意，不得轉讓、出租或設定負擔。但民間機構以第八條第一項第六款方式參與公共建設者，不在此限。（第3項）違反前二項規定者，其轉讓、出租或設定負擔之行為，無效。」「（第1項）民間機構於興建或營運期間，如有施工進度嚴重落後、工程品質重大違失、經營不善或其他重大情事發生，主辦機關依投資契約得為下列處理，並以書面通知民間機構：要求定期改善。屆期不改善或改善無效者，中止其興建、營運一部或全部。但主辦機關依第三項規定同意融資機構、保證人或其指定之其他機構接管者，不在此限。因前款中止興建或營運，或經融資機構、保證人或其指定之其他機構接管後，持續相當期間仍未改善者，終止投資契約。（第2項）主辦機關依前項規定辦理時，應通知融資機構、保證人及政府有關機關。（第3項）民間機構有第一項之情形者，融資機構、保證人得經主辦機關同意，於一定期限內自行或擇定符合法令規定之其他機構，暫時接管該民間機構或繼續辦理興建、營運。」「（第1項）公共建設之興建、營運如有施工進度嚴重落後、工程品質重大違失、經營不善或其他重大情事發生，於情況緊急，遲延即有損害重大公共利益或造成緊急危難之虞時，中央目的事業主管機關得令民間機構停止興建或營運之一部或全部，並通知政府有關機關。（第2項）依前條第一項中止及前項停止其營運一部、全部或終止投資契約時，主辦機關得採取適當措施，繼續維持該公共建設之營運。必要時，並得予以強制接管營運；其接管營運辦法，由中央目的事業主管機關於本法公布後一年內訂定之。」「（第1項）民間機構應於營運期限屆滿後，移轉公共建設予政府者，應將現存所有之營運資產或營運權，依投資契約有償或無償移轉、歸還予主辦機關。（第2項）經主辦機關評定為營運績效良好之民間機構，主辦機關得於營運期限屆滿時與該民間機構優先定約，委託其繼續營運。（第3項）前項營運績效評估辦法應於契約中明定之。」

（二）次按：

１、環境基本法第一章「總則」第1條至第3條依序規定：「為提升環境品質，增進國民健康與福祉，維護環境資源，追求永續發展，以推動環境保護，特制定本法；本法未規定者，適用其他法律之規定。」「（第1項）本法所稱環境，係指影響人類生存與發展之各種天然資源及經過人為影響之自然因素總稱，包括陽光、空氣、水、土壤、陸地、礦產、森林、野生生物、景觀及遊憩、社會經濟、文化、人文史蹟、自然遺蹟及自然生態系統等。（第2項）永續發展係指做到滿足當代需求，同時不損及後代滿足其需要之發展。」「基於國家長期利益，經濟、科技及社會發展均應兼顧環境保護。但經濟、科技及社會發展對環境有嚴重不良影響或有危害之虞者，應環境保護優先。」第7條規定：「（第1項）中央政府應制（訂）定環境保護相關法規，策定國家環境保護計畫，建立永續發展指標，並推動實施之。（第2項）地方政府得視轄區內自然及社會條件之需要，依據前項法規及國家環境保護計畫，訂定自治法規及環境保護計畫，並推動實施之。（第3項）各級政府應定期評估檢討環境保護計畫之執行狀況，並公布之。（第4項）中央政府應協助地方政府，落實地方自治，執行環境保護事務。」第三章「防制及救濟」第24條規定：「中央政府應建立環境影響評估制度，預防及減輕政府政策或開發行為對環境造成之不良影響。」

２、環境影響評估法第一章「總則」第1條至第3條依次規定：「為預防及減輕開發行為對環境造成不良影響，藉以達成環境保護之目的，特制定本法。本法未規定者，適用其他有關法令之規定。」「本法所稱主管機關︰在中央為行政院環境保護署；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」「（第1項）各級主管機關為審查環境影響評估報告有關事項，應設環境影響評估審查委員會（以下簡稱委員會）。（第2項）前項委員會任期二年，其中專家學者不得少於委員會總人數三分之二。目的事業主管機關為開發單位時，目的事業主管機關委員應迴避表決。（第3項）中央主管機關所設之委員會，其組織規程，由行政院環境保護署擬訂，報請行政院核定後發布之。（第4項）直轄市主管機關所設之委員會，其組織規程，由直轄市主管機關擬訂，報請權責機關核定後發布之。（第5項）縣（市）主管機關所設之委員會，其組織規程，由縣（市）主管機關擬訂，報請權責機關核定後發布之。」第4條、第5條規定：「本法專用名詞定義如下：開發行為：指依第五條規定之行為。其範圍包括該行為之規劃、進行及完成後之使用。環境影響評估：指開發行為或政府政策對環境包括生活環境、自然環境、社會環境及經濟、文化、生態等可能影響之程度及範圍，事前以科學、客觀、綜合之調查、預測、分析及評定，提出環境管理計畫，並公開說明及審查。環境影響評估工作包括第一階段、第二階段環境影響評估及審查、追蹤考核等程序。」「（第1項）下列開發行為對環境有不良影響之虞者，應實施環境影響評估：．．．。（第2項）前項開發行為應實施環境影響評估者，其認定標準、細目及環境影響評估作業準則，由中央主管機關會商有關機關於本法公布施行後一年內定之，送立法院備查。」第二章「評估、審查及監督」第6條至第8條分別規定：「（第1項）開發行為依前條規定應實施環境影響評估者，開發單位於規劃時，應依環境影響評估作業準則，實施第一階段環境影響評估，並作成環境影響說明書。（第2項）前項環境影響說明書應記載下列事項：開發單位之名稱及其營業所或事務所。負責人之姓名、住、居所及身分證統一編號。環境影響說明書綜合評估者及影響項目撰寫者之簽名。開發行為之名稱及開發場所。開發行為之目的及其內容。開發行為可能影響範圍之各種相關計畫及環境現況。預測開發行為可能引起之環境影響。環境保護對策、替代方案。執行環境保護工作所需經費。預防及減輕開發行為對環境不良影響對策摘要表。」「（第1項）開發單位申請許可開發行為時，應檢具環境影響說明書，向目的事業主管機關提出，並由目的事業主管機關轉送主管機關審查。（第2項）主管機關應於收到前項環境影響說明書後五十日內，作成審查結論公告之，並通知目的事業主管機關及開發單位。但情形特殊者，其審查期限之延長以五十日為限。（第3項）前項審查結論主管機關認不須進行第二階段環境影響評估並經許可者，開發單位應舉行公開之說明會。」「（第1項）前條審查結論認為對環境有重大影響之虞，應繼續進行第二階段環境影響評估者，開發單位應辦理下列事項：將環境影響說明書分送有關機關。將環境影響說明書於開發場所附近適當地點陳列或揭示，其期間不得少於三十日。於新聞紙刊載開發單位之名稱、開發場所、審查結論及環境影響說明書陳列或揭示地點。（第2項）開發單位應於前項陳列或揭示期滿後，舉行公開說明會。」第14條、第16條之1規定：「（第1項）目的事業主管機關於環境影響說明書未經完成審查或評估書未經認可前，不得為開發行為之許可，其經許可者，無效。（第2項）經主管機關審查認定不應開發者，目的事業主管機關不得為開發行為之許可。但開發單位得另行提出替代方案，重新送主管機關審查。（第3項）開發單位依前項提出之替代方案，如就原地點重新規劃時，不得與主管機關原審查認定不應開發之理由牴觸。」「開發單位於通過環境影響說明書或評估書審查，並取得目的事業主管機關核發之開發許可後，逾三年始實施開發行為時，應提出環境現況差異分析及對策檢討報告，送主管機關審查。主管機關未完成審查前，不得實施開發行為。」

３、環境影響評估法施行細則第5條、第7條、第12條分別規定：「本法所定縣（市）主管機關之權限如下：．．．有關縣（市）目的事業主管機關轉送環境影響說明書、評估書、環境影響調查報告書之審查事項。有關轄區內各開發行為環境影響說明書、評估書及審查結論或環境影響調查報告書及其因應對策執行之監督事項。．．．。」「本法所稱開發單位，指自然人、法人、團體或其他從事開發行為者。」「本法所稱主管機關，依目的事業主管機關核定或審議開發行為之層級定之。必要時，上級主管機關得委託下級主管機關辦理。」第19條、第43條規定：「本法第八條所稱對環境有重大影響，係指下列情形之一者：與周圍之相關計畫，有顯著不利之衝突且不相容者。對環境資源或環境特性，有顯著不利之影響者。對保育類或珍貴稀有動植物之棲息生存，有顯著不利之影響者。有使當地環境顯著逾越環境品質標準或超過當地環境涵容能力者。對當地眾多居民之遷移、權益或少數民族之傳統生活方式，有顯著不利之影響者。對國民健康或安全，有顯著不利之影響者。對其他國家之環境，有顯著不利之影響者。其他經主管機關認定者。」「主管機關審查環境影響說明書或評估書作成之審查結論，內容應涵括綜合評述，其分類如下：通過環境影響評估審查。有條件通過環境影響評估審查。應繼續進行第二階段環境影響評估。認定不應開發。其他經中央主管機關認定者。」

（三）末按「大學教師升等資格之審查，關係大學教師素質與大學教學、研究水準，並涉及人民工作權與職業資格之取得，除應有法律規定之依據外，主管機關所訂定之實施程序，尚須保證能對升等申請人專業學術能力及成就作成客觀可信、公平正確之評量，始符合憲法第23條之比例原則。且教師升等資格評審程序既為維持學術研究與教學之品質所設，其決定之作成應基於客觀專業知識與學術成就之考量，此亦為憲法保障學術自由真諦之所在。故各大學校、院、系（所）教師評審委員會，本於專業評量之原則，應選任各該專業領域具有充分專業能力之學者專家先行審查，將其結果報請教師評審委員會評議。教師評審委員會除能提出具有專業學術依據之具體理由，動搖該專業審查之可信度與正確性，否則即應尊重其判斷。受理此類事件之行政救濟機關及行政法院自得據以審查其是否遵守相關之程序，或其判斷、評量有無違法或顯然不當之情事。」司法院釋字第462號解釋在案。又「迴避制度之設計原僅為避免執行職務之個別公職或公務人員，與其職務間之利益衝突。倘機關之任務無論由何人擔任，均可能與擔任職務之公職或公務人員之利害相關，則無迴避必要，亦無迴避可能，蓋除非對機關職權之行使別有安排，否則無從解決反射性之利害關聯問題。例如行政院釐定公務員年度調薪方案，縱行使此項職權之人員亦受其利，仍無迴避之必要。又如立法院審議中央政府總預算案自包含立法院之預算在內，要無使立法院迴避審議此部分預算之理。訴訟法上之『迴避』，係為確保司法之公正，透過法律之規定，或以自行迴避之原因或於當事人有所聲請時，將該法官從其所受理之案件予以排除之一種制度。是其對象乃特定之法官，非法官所屬之機關－法院，亦即僅對於法官個人而為者始可，此觀諸訴訟法關於迴避之規定，均以『法官』為規範之對象即明（行政訴訟法第19條、第20條、民事訴訟法第32條以下、刑事訴訟法第17條以下參照）。其對性質上屬於國家機關之法院為迴避之聲請者，要非迴避制度之所許。至其聲請最高法院（或最高行政法院、公務員懲戒委員會）全體法官或司法院大法官全體迴避者，非特因此等之全體法官或大法官如予迴避即已無其他機關可予審判，其迴避之本身亦無他人可為裁定，乃有違迴避制度之本質。聲請迴避如此，其自行迴避者尤然。況且個別法官之迴避，仍須有其他適於執行職務之法官續行審理，俾以維持法院審判功能於不墜；倘有因法官之迴避致已無法官可行使審判權之情形，即不能以迴避為由而拒絕審判。」亦經司法院釋字第601號解釋理由書闡釋甚明。

（四）綜合上開促進民間參與公共建設法、環境基本法、環境影響評估法規定及司法院解釋意旨等綜合觀察可知：

１、促進民間參與公共建設法所稱「主管機關」，為行政院公共工程委員會。環境影響評估法所稱「主管機關」，在中央為行政院環境保護署；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。而促進民間參與公共建設法所稱「民間機構」，指依公司法設立之公司或其他經主辦機關核定之私法人，並與主辦機關簽訂參與公共建設之投資契約者。所稱「主辦機關」，指主辦民間參與公共建設相關業務之機關：在中央為目的事業主管機關；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。是與前揭「民間機構」簽訂參與公共建設之投資契約之直轄市政府或縣（市）政府，除係該法規定之「主辦機關」外，亦為該公共建設之目的事業及環境影響評估法規定之主管機關。

２、促進民間參與公共建設法規定之「主辦機關」同時為環境影響評估法及目的事業之主管機關，其與民間機構簽訂「參與公共建設之投資契約」，該民間參與之公共建設於營運期間期滿後其建設之所有權或營運權最終歸由政府所有或營運，主辦機關於民間機構經營不善或其他重大情事發生，主辦機關對之並得依前開促進民間參與公共建設法第52條及53條規定處理之權；惟依據促進民間參與公共建設法規定所為公共建設之開發，其直接投資開發者為「民間機構」，此與目的事業主管機關自行開發建設者不盡相同。行政院環境保護署99年3月29日環署綜字第0990025524號函釋：「核釋直轄市或縣（市）政府為目的事業主管機關並為開發單位時，『環境影響評估法』第3條第2項有關目的事業主管機關委員應迴避表決規定，補充說明如下：直轄市或縣（市）政府代表開發案件主辦單位或督導開發案件主辦單位之環境影響評估審查委員會委員（如縣（市）長、副縣（市）長、秘書長等），均屬目的事業主管機關委員，應迴避表決。審查依促進民間參與公共建設法辦理之開發案件：㈠開發單位為民間機構，前述目的事業主管機關委員，僅指該府代表開發案件主辦單位之環境影響評估審查委員會委員，應迴避表決；督導開發案件主辦單位之環境影響評估審查委員會委員，不屬之。㈡開發單位為目的事業主管機關，該府代表開發案件主辦單位或督導開發案件主辦單位之環境影響評估審查委員會委員，均屬前述目的事業主管機關委員，應迴避表決。」本函釋符合促進民間參與公共建設及環境影響評估法第3條第2項規定意旨，得予適用，又本函釋乃行政主管機關就行政法規所為之釋示，係闡明法規之原意，應自法規生效日起有其適用。

３、基於國家長期利益，經濟、科技及社會發展均應兼顧環境保護；倘經濟、科技及社會發展對環境有嚴重不良影響或有危害之虞者，應環境保護優先。而環境影響評估法所稱「開發行為」，指依該法第5條規定之行為，其範圍包括該行為之規劃、進行及完成後之使用。所稱「環境影響評估」，指開發行為或政府政策對環境包括生活環境、自然環境、社會環境及經濟、文化、生態等可能影響之程度及範圍，事前以科學、客觀、綜合之調查、預測、分析及評定，提出環境管理計畫，並公開說明及審查；其工作包括第一階段、第二階段環境影響評估及審查、追蹤考核等程序。另環境影響說明書應記載：開發行為可能影響範圍之各種相關計畫及環境現況；預測開發行為可能引起之環境影響；環境保護對策、替代方案等項，前開所稱「開發行為可能影響範圍」，係指開發場所內、開發行為半徑10公里範圍內或線型式開發行為沿線兩側各5百公尺範圍內；所稱「各種相關計畫」，係指規劃中、施工中及已完成之各計畫者而言（行為時開發行為環境影響評估作業準則附表5參照）。且目的事業主管機關於環境影響說明書未經完成審查或評估書未經認可前，不得為開發行為之許可，其經許可者，無效。又開發單位於通過環境影響說明書或評估書審查，並取得目的事業主管機關核發之開發許可後，逾3年始實施開發行為時，應提出環境現況差異分析及對策檢討報告，送主管機關審查，主管機關未完成審查前，不得實施開發行為。為落實環境影響評估之審查，各級主管機關應設環境影響評估審查委員會，其中專家學者之委員不得少於委員會總人數三分之二。準此可知，前開環境影響評估法第43條規定「『有條件』通過環境影響評估審查」，如該所列之「條件」屬環境影響說明書應記載之「開發行為可能影響範圍之各種相關計畫及環境現況」、「預測開發行為可能引起之環境影響」或「環境保護對策、替代方案」等項而須經由環境影響評估委員會開會討論、審查者，即非該規定所指「『有條件』通過環境影響評估審查」甚明。

（五）本件上訴人即參加人美麗灣渡假村股份有限公司於93年12月14日與上訴人即臺東縣政府簽訂「徵求民間參與杉原海水浴場經營案興建暨營運契約」，以BOT方式於臺灣省臺東縣卑南鄉○路○段346及346-2地號土地進行開發，開發面積合計59,956平方公尺。參加人嗣於94年2月21日函請臺東縣政府所屬旅遊局（現已更名為臺東縣政府城鄉發展處）同意合併加路蘭段346及346-2地號土地，再分割成同段346及346-4地號土地，將參加人實際建築基地之土地（即346-4地號土地，面積9,997平方公尺）分割出來，因開發面積未達1公頃，經認定免依「開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準」第31條第1項第13款規定實施環境影響評估。參加人於94年10月7日取得在上開346-4地號土地興建旅館之建造執照後，隨即進行施工。嗣參加人以擴建規劃別墅區增加開發範圍（即346地號土地，面積49,959平方公尺）為由，於95年9月26日申請開發「美麗灣渡假村新建工程」（全部開發範圍包括加路蘭段346及346-4地號土地，面積合計59,956平方公尺-該2筆土地依內政部96年12月25日營署綜字第0960071950號函稱「屬臺灣沿海地區自然環境保護計畫劃設之花東沿海保護區『一般保護區』範圍。臺灣沿海地區自然環境保護計畫對『一般保護區』之保護原則為：在不影響環境之生態特色及自然景觀下，維持現有之資源利用型態」），並檢具環境影響說明書送審，經臺東縣政府環境影響評估審查委員會審查後，於97年6月15日第5次審查會議作成「有條件通過環境影響評估」之結論，臺東縣政府並於97年7月22日以府環水字第0976101385B號公告等情，為原審認定之事實，並有上開審查會議紀錄及臺東縣政府公告在卷可稽。該審查會議結論為：「『美麗灣渡假村新建工程環境影響說明書案』經委員討論後，以有條件通過環境影響說明書審查。請開發單位依據會議承諾事項及委員會審查意見、要求承諾事項儘速進行定稿本修正。本案有條件通過，條件如下：⒈應於開發或營運前依環境影響說明書內容及審查結論，訂定施工環境保護執行保護計畫，並記載執行環境保護工作所需經費；如委託施工，應納入委託之工程契約書。該計畫或契約書，開發單位於施工前應送本府備查。

⒉應訂定施工及營運監測計畫包括連續監測項目及其它一般項目，其結果應定時送本府審核。⒊．．．⒐有關海域生態監測應提專案追蹤。⒑本次審查會委員所提意見應納入修正報告並送委員確認。」前開「施工環境保護執行保護計畫」與「施工及營運監測計畫」或屬環境影響評估法第6條第7款規定之「預測開發行為可能引起之環境影響」、或係同條第8款規定「環境保護對策、替代方案」之環境影響說明書應記載且為環境評估審查委員會應討論、審查並決議之事項，該審查會議結論將之列為通過環境影響評估審查之「條件」，由開發單位美麗灣渡假村股份有限公司訂定後送上訴人臺東縣政府備查，已與環境影響評估法第6條規定者不合。又系爭環境影響評估案蔡俊鴻委員審查意見：「⒈預防及減輕對策（第十章）應納入各項承諾具體對策：．．．。⒌開發規模應減低調整，與開發區域周界保持適切距離，以維持海灘完整性」；廖復山委員審查意見：「⒈．．．有關環境影響說明書針對水土保持部分，仍未有具體理論，請作修正，其環境影響評估審查通過，並按環評所附水土保持具體結論修正水土保持計畫」；許士元委員審查意見：「．．．⒍請說明為何生態調查多於秋冬為之，而缺乏生物活動頻繁的夏季。⒎基地邊界設置臨時沙袋，擬於災變時將污染土砂導入沈沙池，而避免其逕流入海致污染海域，其沈砂池的規格與數量是否足以承載災變之暴量？請試算、檢討、修正之。．．．⒐臺東海岸線面向太平洋全長176公里，本基地所擁有的沙灘屬珍貴稀有，亦是東海岸重要的地景資源，也是本開發案的重要資產，更是業者重要的行銷賣點，盼於維護管理上再予加強」；廖秋榮委員審查意見：「⒈本開發案環說書承諾零排放，廢水處理採三級污水處理及海域監測有否監督機制及緊急應變措施。⒉本開發案綠化對減碳的呈現可以說明」；高志明委員審查意見：「⒈颱風來襲時，強風吹襲造成房舍之影響及對整體環境之破壞應說明。⒉暴雨排放時，如何監控水質變異及異常排放之問題？暴雨之定義為何？．．．⒋沙灘上蓋游泳池對環境影響較大，因此應再評估蓋游泳池之必要性及對環境生態之影響」；林銳敏委員審查意見：「⒈有關游泳池用水說明中提及『可重複循環使用及過濾功能之設備』，此一說明是否泳池用水均循環使用，完全未排放？若有排放是否以納入現有之污水處理設計。⒉．．．㈡TSP模擬結果等濃度曲線中顯示最大增量濃度已超過環境品質標準。建議修正開發計畫說明書（P.7-1-2）假設以最大同時施工面積5,050㎡及最大同時（瞬間）整地面積2公頃。．．．⒋開發單位承諾相關之環境監測項目，但應承諾當監測出環境監測結果有明顯環境品質劣化（或變化）時之應變措施」等，亦或屬前揭環境影響評估法第6條第7款「預測開發行為可能引起之環境影響」或同條第8款「環境保護對策、替代方案」之環境影響說明書應記載且為環境評估審查委員會應討論、審查並決議之事項，惟上開審查會議結論⒑列為通過環境影響評估審查之條件-亦即由開發單位將該次審查會委員所提意見納入環境影響說明書修正報告並送委員確認，而未將修正後之環境影響說明書提由環境影響評估審查委員會開會討論、審查、決議，其程序同有未合。再系爭開發案使用之基地屬臺灣沿海地區自然環境保護計畫劃設之花東沿海保護區「一般保護區」範圍；臺灣沿海地區自然環境保護計畫對「一般保護區」之保護原則為：在不影響環境之生態特色及自然景觀下，維持現有之資源利用型態，已如上述。系爭開發案環境影響說明書也載明系爭開發案使用之基地為臺11線與臺灣省臺東縣卑南鄉花東海岸所圍出之區域，呈現南北向狹長內灣型海岸，景觀以沙灘及海域為主，則系爭開發行為應對海洋生物棲息環境變動的影響、重要物種影響等，進行海洋生態影響分析與預測，並對生態影響進行綜合評估分析，俾維護系爭開發區域之生態特色及自然景觀，乃屬當然，從而，系爭開發案雖於95年9月26日提出申請並檢具環境影響說明書送審，而「海洋生態評估技術規範」係行政院環境保護署於96年8月2日發布實施，依中央法規標準法第18條規定，系爭開發案固無該技術規範之適用，然依系爭開發案之特性，仍應就系爭開發案對海洋生態影響進行分析與預測，始為適法。查，系爭開發案之主辦單位為臺東縣政府旅遊局（現已更名為臺東縣政府城鄉發展處），揆諸上開規定及說明僅該開發單位擔任系爭開發案環境影響評估審查委員會委員時，始須迴避表決，原審以系爭審查會共有9名委員出席，其中彭德城、黃明恩、許士元及廖復山為目的事業主管機關（上訴人臺東縣政府）委員，於該委員會審查系爭開發案環境影響評估報告有關事項時，應迴避決議（表決），上開審查會出席委員扣除應迴避之委員後，僅剩5名委員出席，不足全體委員半數，依臺東縣政府環境影響評估審查委員會組織規程第7條第1項規定，不得為決議，則因上開委員未依法迴避（表決），所為審查結論，其程序即屬違法；及系爭開發案環境影響評估應有前開「海洋生態評估技術規範」之適用，徵諸上開說明，雖嫌欠洽。然原判決以：距離系爭開發案約5百至6百公尺處，有案外人黃金海育樂事業股份有限公司（下稱黃金海公司）規劃之「臺東都蘭灣黃金海休閒渡假村開發計畫」（下稱黃金海開發計畫），該開發計畫類別為遊樂區之開發，開發面積為113,208平方公尺，而上開計畫於89年2月24日通過環保署審查，並於90年12月10日取得目的事業主管機關交通部觀光局之開發許可，因該開發案逾3年未開工，依原審結論及環境影響評估法第16條之1規定，應提出環境現況差異分析及對策檢討報告送環保署審查完成，始得實施開發行為，嗣經黃金海公司提出環境現況差異分析及對策檢討報告送環保署審查，經環保署於97年12月24日審查結果，命開發單位補充及修正部分內容後，再送審查，則由上開黃金海開發計畫觀之，其開發面積將近系爭開發案開發面積2倍，且兩開發案性質相近，黃金海開發計畫已通過環境影響評估審查，並取得開發許可，雖逾期未開工，然已經開發單位依法提出環境現況差異分析及對策檢討報告送環保署審查在案，並未停止該開發案，足認該開發計畫係屬規劃中之計畫，依前揭法令規定，參加人製作系爭開發案之環境影響說明書時，自應將黃金海開發計畫與系爭開發案相互關係或影響記載在說明書中，然參加人所提出之系爭開發案之環境影響說明書，並未記載黃金海開發計畫，而上訴人臺東縣政府於上開審查時，亦疏未注意，未將是項背景值一併納入作為詳估之考量，已屬違法，將訴願決定及原處分均撤銷，揆諸前述說明，並無不合。

（六）綜上所述，原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，將訴願決定及原處分均撤銷，其所持之理由雖不盡周詳，且有未洽之處，然不影響判決之結果，仍應予以維持。上訴人上訴意旨，執持前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。

十、據上論結，本件上訴為無理由，依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第四庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異