最高行政法院(含改制前行政法院)101年度判字第699號

最　高　行　政　法　院　判　決

101年度判字第699號

上訴人

協禾開發股份有限公司

代表人

黃金安

訴訟代理人

蔡建賢 律師

被上訴人

臺南市政府工務局

代表人

吳宗榮

上列當事人間建築執照事件，上訴人對於中華民國101年3月20日高雄高等行政法院100年度訴字第616號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、緣上訴人於民國(下同)100年4月27日以申請書函詢被上訴人，有關（84）南工局造字第2473號建造執照（下稱系爭建照，85年1月20日申報開工，竣工期限159個月）之竣工期限，被上訴人以100年5月2日南市工管二字第1000308496號函復上訴人（下稱被上訴人100年5月2日函），依建築法第53條第2項規定、內政部88年1月20日台（88）內營字第8872139號函、89年11月18日台（89）內營字第8984958號函、90年11月2日台（90）內營字第9067067號函及97年12月29日台內營字第0970809938號（誤植為0000000000）令(下稱內政部88、89、90、97年函令)，有效竣工期限准予延長至108年3月19日為止，嗣內政部100年5月9日台內營字第1000802670號令（下稱內政部100年5月9日令）發布，被上訴人乃以100年5月17日南市工管二字第1000354962號函（下稱被上訴人100年5月17日函，亦即原處分）上訴人說明有效竣工期限縮短為至101年3月19日止。上訴人不服，對被上訴人100年5月17日函提起訴願，未獲變更，遂提起行政訴訟，經原審判決駁回後，提起上訴。

二、上訴人於原審起訴意旨略謂：㈠本件被上訴人所核發之系爭建照竣工期限，依當時（85年）之法令、內政部函釋及被上訴人之建築管理法令規則為108年3月19日止，且經被上訴人100年5月2日函重申在案，而上訴人於92年間向訴外人鄭黃富美等9人購買已獲得被上訴人核發系爭建照之臺南市○○區○○段409及410地號等2筆土地（86年重測前為六甲頂段201-2及201-5地號，下稱系爭土地），為系爭土地及其上系爭建照開發計劃而投入有形之費用支出已逾新臺幣（下同）300萬元，無形之損失例如利息等支出約800餘萬元，又向訴外人合作金庫銀行設定抵押貸款4,380萬元，其後為進行買賣契約而向被上訴人申請核示系爭建照之存續期限，被上訴人100年5月2日函又核示系爭建照之存續期限為108年3月19日。據此，上訴人依被上訴人之核示作為出售系爭土地之買賣條件及內容；換言之，上訴人已據被上訴人之行政行為及100年5月2日函發生信賴利益（購買土地及開發計劃等經濟行為及法律行為），而應受行政程序法第8條所定信賴利益之保護。然而被上訴人事後又依內政部100年5月9日命令廢止其100年5月2日函釋之內容，且就系爭建照之有效期限縮短為101年3月19日止，顯然侵害上訴人當初購買系爭土地之價金利益，以及後來開發計劃之費用，並造成上訴人無法出售系爭土地之危險，違背「法令不溯既往原則」及信賴保護原則，侵害上訴人權益。㈡上訴人購買系爭土地係附帶存續期限至108年3月19日之系爭建照，而系爭建照係被上訴人之授益行政處分，依行政程序法第9條規定，系爭建照之存續期限效力不受後法或後令而影響；且上訴人為與他人成立買賣契約（買進系爭土地、投入規劃設計及設定抵押貸款）及安排將來開發土地及出售等相關經濟及法律行為，而有信賴利益，被上訴人就系爭建照之行政授益行為有變更，以致影響上訴人之法律及經濟利益，上訴人之信賴利益應受保護，亦即上訴人之系爭建照應適用申請當時（85年）之法令，而不受其後新修正法令所影響。縱然主管機關有變更解釋之必要，惟依行政程序法第120條規定，亦應保護及賠償當事人之信賴利益。㈢系爭建照係依建築法第26條第1項規定，由被上訴人以（84）南工局造字第2743號核發，系爭建照之許可，依法除開工許可等實體要項外，當然包括竣工期限等權利期間，故竣工期限乃系爭建照之權利存續之要件，為建照之重要事項，其延展或減縮自然成為權利變更或消滅之內容。再者，依系爭建照申請及核准時係依據當時建築法第53條及內政部88、89、90及97年函令之規定辦理，而依上揭法令內容，以及被上訴人歷年來之解釋及執行習慣，系爭建照之存續期限勿庸申請延長而自動延長為108年3月19日，亦即系爭建照之存續期限至108年3月19日並非因被上訴人之另外行政命令而成立，而係上訴人就系爭建照之申請獲被上訴人核准時即已成立之法定存續期限。㈣內政部88年函規定之自動延長建築期限2年，又內政部89年函雖無自動延長建築期限之文字，惟依該函釋規定，當事人雖未依法申請延長建築期限，仍得適用該函釋，再依內政部90年函規定，上開內政部89年函與90年函之延長建築期限得併同一次申請，而依89年函係自動延長，因此，內政部90年函釋之實質意義就建築期限亦採自動延長；再者，內政部97年令並無應申請延長建築期限，否則不適用該函釋之規定，而被上訴人多年來亦遵循上揭各該函釋內容執行，而不待當事人申請，自動延長建築期限2年，被上訴人係接獲內政部100年5月9日令後，始改正其先前之執行標準及內容，顯見被上訴人係於100年5月9日始變更其先前一貫就建築期限之認定標準，而有變更撤銷其先行處分之行為。內政部100年5月9日令停止適用或廢止系爭相關函釋之生效日為100年5月9日，並未變動被上訴人100年5月2日函所為處分之法律效力。準此，系爭建照之建築期限，業經被上訴人於100年5月2日確認系爭建造之建築期限至108年3月19日為止；反之，被上訴人以100年5月17日函逕依內政部發布自100年5月9日始生效之行政函釋變更100年5月2日已確定生效處分之效力，顯係適用法令錯誤，洵非依法有據，應予撤銷。㈤上訴人於100年4月27日向被上訴人申請函示系爭建造執照竣工期限時，被上訴人既未以上訴人未檢附竣工展期申請書而命上訴人補正或駁回上訴人申請並拒絕決定其展期或發函要求補正，已違反行政程序法第98條之告知教示義務以及第114條之瑕疵補正通知義務；且被上訴人事後再以函釋解釋不同為由撤銷前處分，乃違背行政程序法之告知教示義務及瑕疵補正通知義務。而被上訴人於100年5月2日函明文宣示核「准」系爭建照之建築期限至108年3月19日，顯見被上訴人亦認定依相關函釋即可「自動延長建築期限」，無須另行申請或檢附竣工展期申請書；或認定上訴人100年4月27日之函詢即具申請之實質，故逕為答覆系爭建照之建築期限至108年3月19日，而此期限之決定於上訴人，實為其法律上之利益，自應受保障而得為訴願及行政訴訟之標的。故被上訴人100年5月2日函之處分既無錯誤，自無適用行政程序法第101條第1項規定為更正處分之餘地；且被上訴人100年5月2日函之處分既依法有據，又無附款要求或提醒上訴人尚有應補正之程序，例如尚應為提出「竣工展期申請書」等等，自屬「處理程序終結」之處分，因此，被上訴人100年5月17日函之原處分謂依內政部100年5月9日令而更正100年5月2日函所為之確定處分，實為適用法令錯誤，應予以撤銷。㈥參照本院62年裁字第41號判例意旨，被上訴人就系爭建照竣工期限之告知，係就具體處分（執照）確認特定之期限並發生處分消滅之效果，被上訴人之告知或函釋確具對外效力且直接影響上訴人系爭建照之法定權利存續期限及消滅之效果，自屬行政處分無訛。查上訴人就系爭建照所受之損害在於有效期限及建照終止之利益，而建照期限利益主要在於土地申請建築時容積率之差異；本件系爭建照於85年申請時，上訴人之系爭基地之建蔽率為60%，容積率為1400%，可興建22層高大樓，而依現行法令規定，系爭基地之建蔽率仍為60%，但容積率已縮小為200%，僅可興建4層高之公寓住宅。系爭建照倘若有效竣工期限為101年3月19日，自被上訴人撤銷及變更原建築執照期限時止，已不足1年之期限，時間上顯不足興建22層大樓，被上訴人100年5月17日函在客觀條件限制下已直接宣告系爭建照失效，被上訴人之處分違背行政程序法第8條所定之誠實信用原則，並侵害上訴人購買系爭建築執照時合理之信賴。其次，上訴人原擬將系爭土地及所附系爭建照轉售他人，並約定於100年5月下旬正式簽定買賣合約書，100年5月18日上訴人接獲被上訴人函示變更系爭建照有效期限至101年3月19日，買方獲得被上訴人此函示後表示不可能依原約購買土地，故雙方買賣合約書之簽定就此作罷等語，為此請求判決訴願決定及原處分均撤銷。

三、被上訴人答辯意旨略謂：㈠被上訴人之函復或可認為其旨在對於上訴人之申請事項所為之說明，核其性質僅係觀念通知；又被上訴人認定上訴人非申請展期，被上訴人函復既非對人民之請求有所准駁，自非對上訴人為之行政處分。被上訴人100年5月17日函依建築法第53條及內政部100年5月9日令之規定說明，乃依法有據。又依本院62年裁字第41號判例，被上訴人僅依內政部100年5月9日令說明系爭建照之竣工期限，未作出行政處分；系爭建照竣工期限應依建築法及內政部相關命令而確定之，非因被上訴人函文而有所改變，故被上訴人函文非屬行政處分。㈡依行政程序法第123條第1項第2款之規定，內政部有權利發布廢止相關命令規定，被上訴人因內政部100年5月9日令發布後，以100年5月17日函說明竣工期限，其行政處分之單位為內政部，被上訴人因基於考量前揭內政部令發布後涉及本件上訴人「知」之權利，故以100年5月17日函再次說明該執照之竣工期限，並更正被上訴人100年5月2日函，尚無適用法令不當之處。㈢依建築法第53條規定，建築期限之展期係依當事人主動「申請」，並非主管建築機關依職權主動辦理，上訴人倘注重本件之竣工期限，應於原建築期限內儘速辦理竣工展期，或於文到後即可辦理竣工展期，而非等待被上訴人函文說明系爭建照竣工期限；且上訴人函詢之公文亦不足表示申請展延之意等語。

四、原判決駁回上訴人之訴，其理由略謂：㈠被上訴人就其100年5月2日及同年月17日函為對外發生法律效果之行政處分乙節，已不爭執。經查，上訴人取得之系爭建照，係被上訴人於84年間依承造人之申請而核發，依當時有效施行建築法第53條規定，系爭建照之持有人至多僅能就預定之完工期限申請展期1年，且需分2次提出申請，而系爭建照於88年1月1日止仍屬有效建照，依前揭內政部88年函示，毋待承造人申請，即可自動展期竣工期限2年；又系爭建照至90年1月1日止，仍為有效之建照，揆諸前揭內政部89年函示，承造人如依建築法第53條第2項規定之方式提出申請，得延長建築年限2年；另系爭建照至90年12月1日止仍為有效建照，則依前揭內政部90年函示，承造人如依建築法第53條第2項規定之方式提出申請，得延長建築年限3年，且如尚未依內政部89年函申請延長者，可併同一次申請延長5年，換言之，申請人如欲依內政部90年函示展延建照期限，仍須比照建築法第53條第2項規定之申請程序提出申請，否則承造人不僅無內政部90年函示所准許之3年延展期限，同時也無內政部89年函示所准許之2年延展期限。㈡嗣後，立法者為就建築期限明確規範，且避免申請人反覆申請展期之困擾，於92年6月5日修正建築法第53條第2項規定，申請程序並未變更，只是簡化申請次數及合併延長展期期間，則立法者既以法律明定建築期限得以展延之次數及期間，且無任何法律授權規定，授權主管機關得以命令等方式任意延長建築期限，依法律規範意旨，建築期限至多僅能延長1年，且除非當事人主動申請，否則建築期限不得以任何理由或方式予以延長；而立法者此時之修法，是否某程度即昭示前揭內政部88、89及90年所為准予延長建築年限之函示，本質即欠缺法律之明確授權，而有不應適用之疑義；惟內政部顯然無視建築法之規範，也無計其有無法律之明確授權，逕自於97年12月29日以台內營字第0970809938號令謂，只要系爭建照至97年11月25日止仍屬有效建照，且承造人有比照建築法第53條第2項規定之申請程序提出申請，即可依前揭內政部97年命令獲准延長2年。㈢由前揭建築法規及內政部88、89、90、97年函令制定過程及規範內容說明，迄至上訴人於100年4月27日提出申請之際，並未經原制定機關或其他機關廢止適用或宣告無效情事，則身為內政部基層執行單位之被上訴人，原則仍有依前揭法規及函令予以行政之義務。依此，上訴人100年4月27日之申請書，已具體表明請求被上訴人作成確定其特定權利存在與否之行政處分（即確認處分，見學者翁岳生編之行政法（上）三版、第504頁）；然上訴人或其前手自系爭建照核發後，迄至100年4月27日提出前揭申請時，從未依建築法第53條第2項規定之申請程序提出任何展期申請，則依前揭建築法及內政部88、89、90及97年函令意旨，被上訴人理應答覆上訴人其所持有之系爭建照已於100年3月19日屆期，故上訴人提出申請時，系爭建照已依建築法第53條第2項規定失其效力；詎被上訴人竟於100年5月2日以南市工管二字第1000308496號函謂系爭建照有效之竣工期限至108年3月19日為止云云，則被上訴人100年5月2日函當屬違法之行政處分。雖被上訴人以100年5月17日函撤銷其100年5月2日函關於竣工期限之認定，並重新認定竣工期限至101年3月19日止，並非全然妥適，但基於不利益變更禁止原則，且依被上訴人100年5月17日函示，系爭建照於本院裁判之際業已屆期，亦無另為撤銷前揭處分使其重為處分之必要，故被上訴人100年5月17日函尚屬適法。㈣內政部100年5月9日令之用意，除往後廢止內政部88、89、90、97年函令之適用外，其餘內容無非再次提醒及指導下級機關對於當事人已於100年5月9日提出申請者如何適用前揭內政部函令之具體說明。縱使內政部未於100年5月9日發布前揭命令，除內政部88年函示無須當事人申請展期外，其餘內政部89、90、97年函令原本即應先有當事人提出展期申請，受理機關始得審酌准其展延建照期限。今上訴人於100年4月27日向被上訴人提出申請核示建照有效竣工期限時，確實未曾依建築法第53條第2項規定提出展期申請，姑不論有無內政部100年5月9日函示，都不應當改變上訴人所有系爭建照之有效竣工期限，是以上訴人自不能執被上訴人100年5月2日函所為違法詮釋為合法處分，故被上訴人以100年5月17日函撤銷其100年5月2日函示關於系爭建照竣工期限之認定，自屬有據。㈤依行政程序法第8條、第120條第1項、第126條第1項規定，就行政處分得主張信賴利益保護者，需限於合法授益處分之廢止或違法授益處分之撤銷之場合。另參照行政程序法第117條、第119條及司法院釋字第525號解釋意旨，上訴人於起訴時即自承其於92年間向第三人鄭黃富美等人購入系爭土地及建照後，因與股東間借名登記糾紛涉訟，直至98年間始登記為上訴人所有，但因彼此間已無合作基礎，遂有意將系爭土地連同建照出售他人等語，且上訴人於本院審理時亦陳稱：系爭土地及建照於取得後，除剛開始之開工整地外，從未開始建築行為等語，顯見上訴人迄至100年4月27日申請日止，根本未於系爭土地從事任何建築行為，也無意為任何施作，僅意欲以較高容積率之系爭土地含建照轉售取利。然依上訴人所述買主所預定之買賣條件要求確定系爭建照之有效竣工期限，顯見該項買賣為一附停止條件之買賣契約，而系爭建照是否有效以及該買賣契約是否成就，均在未定之數，否則上訴人又何須出具申請書請求被上訴人核示該建照之有效竣工日期。而今被上訴人於100年5月17日撤銷被上訴人100年5月2日函文既發生於上訴人與買主簽約之前，則買賣契約因停止條件未成就而不成立，從而上訴人或其買主均尚未因該買賣契約作成不能回復或難於回復之財產處置。是以縱認上訴人確有基於被上訴人100年5月2日函而具備信賴基礎，但因被上訴人隨即於100年5月17日撤銷前揭違法處分，故上訴人尚難因前揭信賴基礎隨即發生一定之信賴表現。再者，上訴人為一建商，其顯然對建築法及內政部前揭88、89、90、97年函令甚為熟稔，否則以其持有系爭建照明定竣工期限為13年2個月，焉有於系爭建照理應於98年3月19日即應失效之條件下，還於100年4月27日向被上訴人函詢系爭建照之「有效」竣工日期？然而，除內政部88年函示有陳明是自動延展外，其餘內政部89、90、97年函令，乃至建築法第53條第2項規定，都明白表示須經申請始得延展建照期限，此並不易為識字之人所誤認，姑不論上訴人或基於對被上訴人向來均為違法處分慣例之認識，但基於前揭建築法及內政部前揭函令規範之說明，實難認上訴人無行政程序法第119條第3款所列信賴不值得保護之情事。揆諸前揭信賴保護要件之說明，上訴人已然欠缺信賴保護之2項要件，從而即無信賴保護原則之適用等語。

五、上訴意旨略謂：㈠本案被上訴人之系爭處分併同撤銷93年8月10日之核准建照變更之有效期限159個月及自動展延七年之處分，以及100年5月2日核准再展延三年之先處分。本案上訴人之信賴利益有二項處分：被上訴人所核發之系爭建照竣工期限，依當時（85年）之法令及內政部之函釋，被上訴人已於93年8月10日明文核准為103年4月20日，但被上訴人又依內政部後頒之建築管理法令規則核示為108年3月19日止，且被上訴人又於100年5月2日以先處分核示重申在案，而上訴人先於92年間向訴外人鄭黃富美購買已經獲得被上訴人核發系爭建照有效期限為103年4月20日之系爭土地，並以系爭土地及其上系爭建照開發計劃而投入有形之費用支出已逾300萬元，無形之損失例如利息等支出約800餘萬元，又向訴外人合作金庫銀行設定抵押貸款4,380萬元，其後為進行買賣契約而向被上訴人申請核示系爭建照之存續期限，被上訴人又核示系爭建照之存續期限為108年3月19日。據此，上訴人依被上訴人93年8月10日及100年5月2日之命令及核示作為出售系爭土地之買賣條件及內容；然而被上訴人事後又依內政部之函釋"廢止"先處分及相關函釋之內容，就本案系爭建照之有效期限縮短為101年3月19日止，同時撤銷二次授益行政處分（93年8月10日核准處分及100年5月2日之先處分），顯是侵害上訴人當初購買系爭土地之價金利益，以及後來開發計劃之費用，並造成上訴人無法出售系爭土地之危險，有違背「法令不溯既往原則」及當事人信賴保護原則，侵害上訴人之權益。㈡原審判決就內政部相關函示內容之解釋與法令規定有所扞格。查內政部88年函釋之"自動延長建築期限二年"兩造皆無爭議；次查，內政部89年函雖無明示"自動延長建築期限"之文字，依上揭函釋說明二、(二），當事人雖未依法申請延長建築期限，仍得適用本件函釋，且"應以利當事人之方式為之"，而依函釋自動延長建築期限二年；又依內政部90年函說明二、（二），89年函與90年函之延長建築期限"得併同一次申請"，而依89年函係"自動延長"，90年函"併同一次申請"，其延長之要件及標準應屬相同，不得有歧異。因此，90年函釋之實質意義就建築期限亦採"自動延長"；再依內政部97年函，並未如原審判決所指，應申請延長建築期限，否則無上揭函釋延長之適用。況且，被上訴人多年來亦遵循上揭函釋內容執行，而不待當事人申請，自動延長建築期限；被上訴人係接獲內政部100年5月9日之函釋後，始改正其先前之執行標準及內容，而有變更撤銷其先行處分之行為。㈢被上訴人於93年8月10日上訴人申請系爭建照變更設計時，已核准確認有效竣工日期為103年4月20日，無論原審判決如何於事後解釋內政部函示之日期計算，人民及建築主管機關在此之前皆為相同之認知及執行內政部函示，並確認系爭建築執照之有效竣工日期為108年4月20日，此為被上訴人於原審法院101年3月6日準備程序時亦承認之。因此，原審判決就本案相關內政部之命令函釋之解釋，迴異於行政主管機關，縱然本案就所涉內政部之函示意旨應以原審判決之解釋為準，行政機關之誤用法令之結果責任亦不應推由人民負擔，而於法令適用20年後，逕予宣告系爭建照已逾期限而無效，原審判決如此適用法令顯然將行政機關適用法令錯誤之結果處罰人民。㈣依行政程序法第4條、第8條及第120條規定，本案之系爭建照依申請時之法令及被上訴人93年8月10日核准處分確認竣工有效日期為103年4月20日，再依92年建築法第53條修正及97年內政部函示確認延展為108年3月19日，乃依85年有效之法令及主管機關之法規命令所成立及生效之授益行政處分，依行政程序法第9條所定，上訴人之系爭建照之存續期限效力不受後法或後令而影響，因此本案被上訴人之後令有違背法令不溯既往之一般法律原則。且上訴人就本案之系爭建照，先基於被上訴人93年8月10日之核准處分與他人成立買賣契約及安排將來開發土地及出售等相關經濟及法律行為，而有信賴利益，上訴人基於系爭建照之核發及被上訴人93年8月10日之核准有效竣工日期103年4月20日之行政處分，因此所從事之法律及建築行為已有信賴之利益存在，被上訴人就系爭建照之行政授益行為有變更，以致影響上訴人之法律及經濟利益，上訴人之信賴利益應受保護，亦即上訴人之上揭建築執照應適用申請當時（85年）之法令，而不受其後新修正之法令而影響，原審判決僅論述上訴人於100年5月2日以後有無信賴利益，而未審查上訴人上揭基本信賴利益，顯有理由不備之違法。㈤被上訴人係接獲內政部100年5月9日之函釋後，始改正其先前之執行標準及內容，顯見被上訴人係於100年5月9日始變更其先前一貫就建築期限之認定標準，而有變更撤銷其先行處分之行為，因此，原審判決上揭理由所稱：內政部89、90、97年函令及建築法第53條第2項規定都明白規範承造人應先提出展期之申請始能獲准建照之展期云云，顯然與事實不符。況查，全國所有建築主管機關（包括被上訴人）皆認為，人民不用提出展期申請即可適用內政部上揭命令，而原審判決竟認為上訴人應知悉且應提出申請展期始可展期之規定，顯然與事實不符。且上訴人基於系爭建照之核發及被上訴人93年8月10日之核准有效竣工日期103年4月20日之行政處分，因此所從事之法律及建築行為已有信賴之利益存在，上訴人之信賴利益應受保護，亦即上訴人之上揭建築執照應適用申請當時（85年）之法令，而不受其後新修正之法令而影響。因此，原審判決存有適用法令不當及理由不備之違法。㈥被上訴人之100年5月17日行政處分違反行政程序法第98條之告知教示義務以及第114條之瑕疵補正通知義務，而原審判決置諸不理，亦有裁判違背法令。查被上訴人於100年5月2日南市工管二字第1000308496號函明文宣示核「准」系爭建照之建築期限至108年3月19日，顯見被上訴人亦認定依相關函釋即可「自動延長建築期限」，無須另行申請或檢附竣工展期申請書。因之，原審判決之理由謂，依建築法第53條之規定，建築期限之展期，係依當事人主動申請…，其竣工期限應為100年3月19日…云云，顯與上訴人100年4月27日申請就其具體個案為決定時適用之相關法令不符，且被上訴人違背告知教示義務及補正通知義務，故有適用法令錯誤之違失。且上訴人係因信賴被上訴人核示建築執照期限為108年3月19日，始不提出展延申請，故本件建築執照之期限應為108年3月19日；而原審判決應審理被上訴人之行政處分違背教示義務及補正通知義務而未調查，且未說明何以不查之原因理由，自有理由不備之違法。㈦被上訴人100年5月17日撤銷100年5月2日處分之原因理由，乃接獲內政部營建署100年5月9日台內營字第1000802670號函，依上級機關之命令所為之變更撤銷處分，此為被上訴人100年5月17日函說明二所明載，而被上訴人於101年3月3日之補充答辯狀亦如此記載，此節事實並為本件相關各造及當事人所不否認之事實；而今原審判決突然主張，被上訴人100年5月17日處分係以100年5月2日之處分有瑕疵為由而撤銷之云云，原審判決顯有判決不依事實，且違反誠信原則之違法。退步言，縱然依被上訴人言詞辯論時之主張，違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷，惟依行政程序法第117條規定，本件被上訴人並無釋明或證明本件變更或撤銷建築執照有效期限之公益，其撤銷及減縮建築執照自屬無理由。

㈧末查，上訴人係因信賴被上訴人核示建築執照期限為108年3月19日，始不提出展延申請；今為符合被上訴人所謂之正式申請展期之形式要件，上訴人已於101年3月6日依被上訴人之展期申報書正式申請展期，故本件建築執照之期限應為10 8年3月19日等語，為此請求原審判決廢棄，被上訴人之原行政處分（100年5月17日南市工管二字第1000354962號函）及訴願決定均撤銷，或發回高雄高等行政法院更審。

六、本院查：

㈠「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。但有下列各款情形之一者，不得撤銷︰一、撤銷對公益有重大危害者。二、受益人無第119條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」「受益人有下列各款情形之一者，其信賴不值得保護︰一、以詐欺、脅迫或賄賂方法，使行政機關作成行政處分者。二、對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分者。三、明知行政處分違法或因重大過失而不知者。」「授予利益之違法行政處分經撤銷後，如受益人無前條所列信賴不值得保護之情形，其因信賴該處分致遭受財產上之損失者，為撤銷之機關應給予合理之補償。前項補償額度不得超過受益人因該處分存續可得之利益。」行政程序法第117條、第119條及第120條第1項、第2項分別定有明文。準此，信賴利益應予保護之要件有三，一為信賴基礎，即必須有一表示國家意思之行政行為存在，以為信賴之基礎；二係信賴表現，即當事人確因信賴該意思表示的效力而展開具體信賴行為，包括運用財產及其他處理行為；三為信賴值得保護，即當事人之信賴必須無行政程序法第119條所列各款信賴不值得保護之情形，始有信賴保護原則之適用。受益人雖有值得保護之信賴利益，但其信賴利益並非顯然大於撤銷所欲維護之公益，且撤銷對公益沒有重大危害者者，該授益處分仍得撤銷，惟應合理補償受益人因此所受之財產損失，即給予受益人「財產保護」；如果受益人有值得保護之信賴，且其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者，其保護密度則提昇到「存在保護」，不得撤銷該授益處分。

㈡原審判斷被上訴人100年5月17日函撤銷其100年5月2日函關於系爭建照竣工期限之認定，並重新確認竣工期限至101年3月19日止乙節，並無違誤，係以縱認上訴人確有基於被上訴人100年5月2日函而具備信賴基礎，但因被上訴人隨即於100年5月17日撤銷前揭違法處分，故上訴人尚難因前揭信賴基礎隨即發生一定之信賴表現；再者，上訴人為一建商，其顯然對建築法及內政部前揭88、89、90、97年函令甚為熟稔，否則以其持有系爭建照明定竣工期限為13年2個月（正確應為159個月），焉有於系爭建照理應於98年3月19日即應失效之條件下，還於100年4月27日向被上訴人函詢系爭建照之「有效」竣工日期？然而，除內政部88年函示有陳明是自動延展外，其餘內政部89、90、97年函令，乃至建築法第53條第2項規定，都明白表示須經申請始得延展建照期限，此並不易為識字之人所誤認，姑不論上訴人或基於對被上訴人向來均為違法處分慣例之認識，但基於前揭建築法及內政部前揭函令規範之說明，實難認上訴人無行政程序法第119條第3款所列信賴不值得保護之情事，上訴人已然欠缺信賴保護之2項要件，從而即無信賴保護原則之適用等理由，為主要論據。

㈢惟上訴人既然主張其擬將系爭土地及所附系爭建照轉售他人，而買主係由第三人陳金雀代書介紹，因買主要求確定系爭建照之有效期限，乃於100年4月27日由陳金雀及上訴人共同向被上訴人申請核示建築期限，被上訴人100年5月2日函核示系爭建照有效期限至108年3月19日，100年5月17日下午2時30分陳金雀與上訴人代表人黃金安在成功大學奇美咖啡館約定土地出售價格，並約定於100年5月下旬正式簽定買賣合約書，100年5月18日上訴人接獲被上訴人函示變更系爭建照有效期限至101年3月19日，買方獲得被上訴人此函示後表示不可能依原約購買土地，故雙方買賣合約書之簽定就此作罷等情，如果屬實，即難謂其未因信賴被上訴人100年5月2日函的效力而展開財產上的處理行為，並似已就標的物及其價金以對話方式達成合意而成立買賣契約（民法第345條第2項參照），卻因被上訴人以原處分撤銷其100年5月2日函關於竣工期限之認定，並重新認定竣工期限至101年3月19日止，而使其喪失簽訂正式書面契約的機會。原審未詳予查明，遽認被上訴人於100年5月17日撤銷被上訴人100年5月2日函文係發生於上訴人與買主簽約之前，其買賣契約因停止條件未成就而不成立，上訴人迄至原審言詞辯論終結之際，仍未證明其有何具體信賴表現存在等情，容有未洽。且依92年6月5日修正之建築法第53條第2項規定，未申請展期者，其建造執照自規定得展期之期限屆滿之日起，失其效力。足見系爭100年5月2日函在上訴人未申請展期的情況下，逕認系爭建照的竣工期限可以依內政部歷次函令規定得展期之期限延長，尚非於法無據；又如果被上訴人向來對於內政部88、89、90、97年函令所示「得延展建照期限」，均解為係無待申請而自動延展，而形成行政慣例，使一般民眾產生信賴（如原判決理由所述，上訴人或基於對被上訴人向來均為違法處分慣例之認識），則上訴人對於系爭100年5月2日函如何能明知其違法或因重大過失而不知？原判決就此疑義未詳予論明，遽認上訴人有行政程序法第119條第3款所列信賴不值得保護之情事，亦嫌速斷，而難昭折服。

㈣何況，系爭建照原載明竣工期限為159個月，原處分似將其誤算為13年2月（158個月），自有釐清之必要。且依上訴人於原審提出有關系爭建照的新舊對照表所示（原審卷第37頁），系爭建照似於93年8月10日經被上訴人審核變更設計，並核准系爭建照的竣工日期自開工日期起159個月（至98年4月20日），自動展延七年，至103年4月20日止（如係自動展延七年，似應至105年4月19日止）。果係如此，則原處分除係變更被上訴人100年5月2日函關於竣工期限之認定外，尚於實質上併同撤銷被上訴人於93年8月10日所核定的竣工日期103年4月20日。從而上訴人主張系爭建照已於93年8月10日經被上訴人審核變更設計，並經核准展延竣工期限至103年4月20日止，其因信賴系爭建照之有效期限為103年4月20日，而購入系爭土地，且為系爭建照之開發計劃而投入有形費用支出逾300萬元，無形之損失例如利息等支出約800餘萬元，又向訴外人合作金庫銀行設定抵押貸款4,380萬元，並安排將來開發土地及出售等相關經濟及法律行為，而有信賴利益等情，是否屬實？即有加以查明之必要，然原判決僅論述被上訴人100年5月2日函是否違法，及上訴人對於該函之信賴是否值得保護，而漏未審查被上訴人有無於93年8月10日核准展延竣工期限至103年4月20日？如有，該核准是否違法？上訴人於93年8月10日以後有無信賴表現及信賴利益？其信賴是否有不值得保護之情形？顯有理由不備之違法。

㈤綜上所述，原判決認事用法既有前述可議之處，且影響裁判之結果，上訴人聲明將之廢棄，為有理由，爰將原判決廢棄，發回原審法院更為審理。

據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。

最高行政法院第三庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異