最高行政法院(含改制前行政法院)95年度裁字第02873號

最　高　行　政　法　院　裁　定

　　　　　　　　　　　　　　　　　　 95年度裁字第02873號

抗告人

甲○○

訴訟代理人

楊大德 律師

上列抗告人因與相對人法務部行政執行署彰化執行處間有關行政執行事務事件，對於中華民國95年4月6日臺中高等行政法院94年度訴字第624號裁定提起抗告，本院裁定如下︰

主文

理由

一、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。

二、抗告意旨略謂：㈠按公法上金錢給付義務之執行，除行政執行法另有規定外，準用強制執行法之規定，此為行政執行法第26條所明定，又依強制執行法第12條規定，當事人對於執行法院強制執行之命令、或對於執行法官、書記官、執達員實施強制執行之方法，得聲明異議，對執行法院就該異議之裁定，得為抗告，此一抗告，依該法第30條之1準用民事訴訟法第486條規定，除該抗告裁定係以抗告不合法而駁回者外，得再為抗告，亦即強制執行法允許當事人對執行法院就聲明異議所為裁定得聲明不服，是行政執行法第9條既未明文規定異議人對法務部行政執行署就聲明異議之決定不得聲明不服，則依行政執行法第26條準用強制執行法第12條規定之結果，自應認異議人得對該異議決定得聲明不服。至於行政執行法第9條之立法理由雖說明：「處理本條聲明異議之機關，最高層次只到執行機關之直接上級主管機關為止，又執行機關或其直接上級主管機關對聲明異議所為之決定，非行政處分，義務人或利害關係人不得對之提起訴願或行政訴訟。行政執行貴在迅速有效，始能提高行政效率，故其救濟程序宜採簡易之聲明異議方式。除執行機關認其聲明異議有理由，應即停止執行，並撤銷或更正已為之執行行為外，如認其無理由者，應於10日內加具意見，送直接上級主管機關於30日內決定之，異議人對之不得再聲明不服」等語，惟該立法理由原係行政院所提行政執行法重行修正草案第9條所載理由，此乃配合該草案第9條第2項有關「異議人對之不得再聲明不服」之規定，然該不得再聲明不服之規定於立法院審議時既經刪除而為現行法所無，則為說明該草案規定之立法理由自失附麗，而應回歸同法第26條規定準用強制執行法得聲明不服之規定。原裁定竟未依上開說明，準用強制執行法第12條有關當事人對執行法院就聲明異議所為裁定得聲明不服之意旨，並審酌上開立法過程，率以行政執行法第9條規定之立法理由，認抗告人對異議決定不得再聲明不服而為抗告人起訴不合法之裁定，顯與法律體系及立法者將該條草案有關異議人不得再聲明不服之規定刪除之立法意旨有違，而有解釋適用法律不當之違法。㈡況聲明異議及行政爭訟程序均不停止原處分之執行，與執行程序貴在迅速有效之要求，並無扞格之處，此觀強制執行法允許當事人對執行法院就聲明異議所為裁定得聲明不服之規定亦可得知。是原裁定以執行程序貴在迅速有效以提高行政效率為由，認行政執行法第9條所規定之聲明異議為一特別之救濟程序，異議人不得對異議決定聲明不服，亦與論理法則及法律之體系解釋有違。㈢按「憲法第10條規定人民有居住、遷徙之自由，旨在保障人民有自由設定住居所、遷徙、旅行，包括入出國境之權利。人民為構成國家要素之一，從而國家不得將國民排斥於國家疆域之外。於臺灣地區設有住所而有戶籍之國民得隨時返回本國，無待許可，惟為維護國家安全及社會秩序，人民入出境之權利，並非不得限制，但須符合憲法第23條之比例原則，並以法律定之」，此有司法院大法官釋字第558號解釋可參，是行政執行機關通知內政部警政署入出境管理局(下稱入出境管理局)對義務人為限制出境之命令，已構成限制人民遷徙自由基本權利之結果。又依司法院大法官釋字第488號解釋所載：「法律規定之實體內容固不得違背憲法，其為實施實體內容之程序及提供適時之司法救濟途徑，亦應有合理之規定，方符憲法維護基本權利之意旨」，在解釋適用行政執行法第9條規定時，本於合憲解釋之法律解釋方法，自應認異議人對行政執行署之異議決定，有提出行政爭訟之司法救濟途徑，而不應得出異議人不得聲明不服之違背憲法有關人民訴訟權保障意旨之結論。況行政訴訟之目的既以保障人民權利為宗旨，則基於有權利必有救濟之法理，若人民受憲法所保障之基本權利因行政機關之執行措施而遭受侵害，自應給予司法救濟之機會，若拘泥於行政執行程序貴在迅速終結之見解而不准人民提起行政訴訟，顯是棄人民實體權利保護於不顧，此自非法治國下行政執行法暨行政訴訟法之立法初衷。是原裁定認行政執行法第9條所定之聲明異議程序為一法定之特別救濟程序，異議人對行政執行署之決定應不得聲明不服等情，亦顯與憲法第16條人民訴訟權保障之意旨及合憲性之法律解釋方法相違背而屬違法。縱認行政執行法第9條所定之聲明異議程序為一法定之特別救濟程序，異議人對行政執行署之決定不得聲明不服(抗告人已否認)，然該條所謂應以聲明異議方式為救濟之「執行命令、執行方法、應遵守之程序或其他侵害利益之情事」，係指執行機關就應執行之公法上義務內容所為者，方屬之。而行政執行機關依行政執行法第17條第1項第5款、第6款、第24條第4款、第26條及強制執行法第25條第2項第4款等規定，函請內政部警政署入出境管理局限制欠繳稅款之公司負責人出境，係對於所執行之義務以外之第三人所為，超過執行之實體上法律關係之第三人權利之限制或侵害，已非屬行政執行機關為直接實現公法上金錢給付義務所為之執行行為，而為原得據以執行之實體上法律關係所能包含者，自非屬行政執行法第9條所指行政執行中執行機關所為「執行命令、執行方法、應遵守之程序或其他侵害利益之情事」之範圍，以符合憲法維護人民基本權利之意旨。是本件相對人以行政執行法第17條第1項第5款、第6款、第24條第4款等規定，函請內政部警政署入出境管理局限制義務人歐來汽車股份有限公司(下稱歐來公司)之董事即抗告人出境，並經內政部警政署入出境管理局作成限制抗告人出境之處分行為，自難認屬行政執行法第9條所指行政執行中執行機關所為「執行命令、執行方法、應遵守之程序或其他侵害利益之情事」之範圍，而不許對此限制出境之處分以訴願、行政訴訟之方式，尋求救濟。原裁定認行政執行法對具有行政處分性質之執行措施，並無排除適用聲明異議程序之特別規定，自仍應一體適用聲明異議之程序救濟而不得對異議決定聲明不服，與上開說明不符，自該當於解釋適用行政執行法第9條不當之違法。㈣另按限制出境處分，涉及人民遷徙自由之限制，參照前揭司法院大法官釋字第558號解釋意旨，應有法律之明文依據，並符合憲法第23條比例原則之要求，始得為之。又就財產權與遷徙自由權之價值位序而言，遷徙自由權顯然高於財產權，如欲以限制出境即以價值無可衡量之遷徙自由之限制為手段，冀求保全公法上金錢債務之不履行，固可藉此敦促義務人履行公法上金錢給付義務，然因手段與目的所涉及之基本權利價值已有差距，自應於手段上嚴格其要件，方無悖於行政執行法揭示之比例原則所強調「採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡」之要件。基此，有關欠稅營利事業負責人限制出境之規定，縱為行政執行法第17條第1項第5款、第6款、第24條第4款、第26條、強制執行法第25條第2項第4款等法律所明文規定，然該法既未對「欠稅營利事業負責人」之內容及範圍加以定義，亦應採嚴格解釋，殊不能率而援引其他法律，例如公司法第8條就「公司負責人」廣泛定義之規定，任意擴大遷徙自由之限制事由，再者，公司法係以促進商業流通、保障交易安全為宗旨之民事實體法，此與行政執行法之公法暨程序法性質大不相同，是公司法上關於公司負責人之定義，亦不宜於行政執行程序中參酌援引，是行政執行法第17條第1項第5款、第6款、第24條第4款、第26條、強制執行法第25條第2項第4款等規定，允許執行機關得限制人民出境，縱認符合憲法比例原則之要求，然該法律規定所指「欠稅營利事業負責人」亦應以限於「登記負責人」為前提，方無悖於憲法保障人民遷徙自由之意旨。

㈤查本件抗告人僅為欠稅營利事業即歐來汽車股份有限公司（下稱歐來公司）之董事，並非經濟部發給公司執照所登記之公司負責人，亦非稅捐機關營利事業所得稅及其罰鍰與營業稅罰鍰催繳單之納稅義務人或法定代理人，相對人竟以行政執行法第1條規定：「行政執行依本法之規定，本法未規定者，適用其他法律之規定」，率而援引公司法第8條對「公司負責人」之定義，擴張執行名義負責人之範圍，發函要入出境管理局限制抗告人出境之執行行為，與上開說明有違。更何況，相對人限制非屬歐來公司登記負責人之抗告人出境之執行命令，徒具制裁報復之效果，然對據以執行之執行名義所載公法債權之實現，並無實質上的幫助，而經不起行政程序法第7條比例原則的檢驗。依上開說明，相對人發函要求入出境管理局限制抗告人出境之執行行為，顯然誤解憲法保障遷徙自由及相關法律之意旨，並違反行政執行法第3條及行政程序法第7條所揭示之比例原則。㈥相對人既未命抗告人報告義務人歐來公司之財產狀況，亦未合法通知抗告人到場，則抗告人自無不報告或虛偽報告歐來公司財產狀況，或無正當理由而不到場之情事可言，相對人竟依行政執行法第17條第1項第5款、第6款、第24條第4款規定，為限制抗告人住居之執行措施，即發函要求入出境管理局限制抗告人出境，顯與上開規定之要件不符而屬違法之執行行為。㈦綜上所述，行政執行法第9條既未明文規定異議人對法務部行政執行署就聲明異議之決定不得聲明不服，原裁定未依該法第26條準用強制執行法第12條有關當事人對執行法院就聲明異議之裁定得聲明不服規定之意旨，並審酌行政執行法第9條規定之立法過程，率以未為立法院所接受之該條立法理由，而認抗告人對異議決定不得再聲明不服而為抗告人起訴不合法之裁定，顯與法律體系及立法意旨有違，而有解釋適用法律不當之違法，亦與憲法第16條人民訴訟權保障之意旨及合憲性之法律解釋方法相違背而不足維持。又相對人發函要求入出境管理局限制抗告人出境之系爭執行行為即原處分，不但誤解憲法保障遷徙自由及相關法律之意旨，並違反行政執行法第3條及行政程序法第7條所揭示之比例原則，更與行政執行法第17條第1項第5款、第6款、第24條第4款規定要件不符，而屬侵害抗告人權益之違法行政處分。從而抗告人依法提起訴願、行政訴訟請求撤銷原處分及異議決定，自屬於法有理，為此訴請廢棄原裁定並將原處分及異議決定撤銷，發回原裁定法院更為審理云云。

三、原裁定以：查行政執行法第9條所定之聲明異議程序有別於一般行政救濟程序，應為一法定之特別救濟程序，異議人對法務部行政執行署之決定應不得聲明不服。雖立法院係以行政院所提「行政執行法重行修正草案」為藍本經朝野協商通過行政執行法修正條文，而原草案中關於「異議人對之不得再聲明不服」部分於二讀會前經朝野協商後未見諸文字，惟前述執行機關之直接上級機關即相對人法務部行政執行署為最終之決定之立法理由並未刪除，且行政執行貴在迅速有效，始能提高行政效率，故其救濟程序乃採簡易之聲明異議方式，如再允許異議人對執行機關之直接上級機關就聲明異議所為之決定提起訴願及行政訴訟，則無異聲明異議成為就聲明異議所不服之執行行為提起訴願及行政訴訟之前置程序，行政救濟程序多一層級，反有失行政執行救濟程序採取簡明之聲明異議方式之立法本旨。又行政執行如依行政機關作成之行政處分或法院裁定為之者，其聲明異議係對上述行政執行程序有關的事項有所不服請求救濟，與義務人對行政機關作成之行政處分不服應循訴願、行政訴訟程序請求救濟，或對法院裁定不服，應提抗告者，迥然不同。再者，行政執行措施多屬事實行為，不涉及行政實體法上之判斷，縱執行措施兼具行政處分之性質或為另一行政處分，但執行程序貴在迅速終結，法律既明定聲明異議為其特別救濟程序，就聲明異議有無理由，由執行機關之直接上級主管機關決定之，關於行政執行之執行名義既為行政機關行政處分或法院裁定，可依通常之行政爭訟程序請求救濟以獲得保障，已符合司法院釋字第423號解釋就一般行政處分應保障人民訴願及訴訟權益之意旨。至於行政執行階段，對於執行程序不服之救濟，係因應執行程序爭訟之非涉實體法判斷之特殊性，適用「效率」法律原則而採簡明之聲明異議方式，此特別救濟程序與一般行政處分之爭執應允其提起訴願、行政訴訟以資救濟，如無法律明文而對人民訴訟權利加以限制，即與法律保留原則不符者，應為不同法律原則取捨後所為之適用問題。再由以上立法理由及聲明異議制度之設計，已可見我國關於行政執行程序爭執係採聲明異議之特別救濟程序，而非採訴願、行政訴訟之一般救濟程序，故認對聲明異議之決定不得聲明不服，應符合立法之本旨，並非以司法判決限制或剝奪人民訴訟權利。況關於行政執行之聲明異議係對執行程序事項有所爭執，與涉及行政實體法上之判斷之爭議不同，異議人如就執行名義實體法事項有所爭執，亦得提債務人異議之訴，由高等行政法院受理以資救濟（行政訴訟法第307條參照），期臻妥慎；但就執行程序事項有所爭執，由執行機關之直接上級機關為救濟之最高機關設計，係基於行政執行程序爭訟非涉實體法判斷之特性，為達訴訟經濟之立法目的，適用「效率」法律原則而採簡明之聲明異議制度設計，此一制度方式係基於不同立法目的，就不同法律原則間經立法斟酌取捨後所據以採行。故不能指行政執行程序爭議之救濟以執行機關之直接上級主管機關為救濟之最高機關，係有悖權力分立之法理。本件前因財政部台灣省中區國稅局(下稱中區國稅局)因歐來公司滯納民國83年度違反所得稅法罰鍰，於89年間移送臺灣彰化地方法院強制執行，尚未執行終結，因行政執行法修正條文於90年1月1日施行，該院將該事件移交相對人繼續執行。另中區國稅局以歐來公司滯納84年度違反營業稅法罰鍰及83年度營利事業所得稅，亦先後於91年及93年間移送相對人合併執行。嗣相對人以抗告人為歐來公司之董事，於93年10月18日以彰執禮90年稅執特字第00000031號函，請內政部警政署入出境管理局限制抗告人出境，致該局函知抗告人禁止出境。抗告人不服，於93年12月24日聲明異議，經法務部行政執行署決定異議駁回，抗告人仍不服，向法務部提起訴願遭決定不受理，依前開說明，抗告人對相對人之決定，不得再依一般行政救濟程序聲明不服。從而認定抗告人起訴請求撤銷原處分及異議決定，為不合法，而駁回抗告人在原審之訴，另說明抗告人在原審所提之訴既不合法，其所為實體之陳述亦無庸審酌。

四、本院查，按「義務人或利害關係人對執行命令、執行方法、應遵守之程序或其他侵害利益之情事，得於執行程序終結前，向執行機關聲明異議。前項聲明異議，執行機關認其有理由者，應即停止執行，並撤銷或更正已為之執行行為；認其無理由者，應於10日內加具意見，送直接上級主管機關於30日內決定之。行政執行，除法律另有規定外，不因聲明異議而停止執行。但執行機關因必要情形，得依職權或申請停止之。」為行政執行法第9條所規定。再按「行政執行如依行政機關作成之行政處分或法院裁定為之者，其聲明異議係對上述行政執行程序有關的事項有所不服請求救濟，與義務人對行政機關作成之行政處分不服應循訴願、行政訴訟程序請求救濟，或對法院裁定不服，應提抗告者，迥然不同。故處理本條聲明異議之機關，最高層次祇到執行機關之直接上級主管機關為止。行政執行貴在迅速有效，始能提高行政效率，故其救濟程序宜採簡易之聲明異議方式。除執行機關認其聲明異議有理由，應即停止執行，並撤銷或更正已為之執行行為外，如認其無理由者，應於10日內加具意見，送直接上級主管機關於30日內決定之，異議人對之不得再聲明不服。」，有行政執行法第9條之立法理由可資參照。再者，關於行政執行之聲明異議係對執行程序事項有所爭執，與涉及行政實體法上之判斷之爭議不同，債務人如就執行名義之實體事項有所爭執（諸如，主張有消滅或妨礙債權人之請求事由發生），亦得提債務人異議之訴，由高等行政法院受理以資救濟（行政訴訟法第307條參照），期臻妥慎；但就執行程序事項有所爭執，由執行機關之直接上級機關為救濟之最高機關設計，係基於行政執行程序爭訟非涉實體法判斷之特性，為達訴訟經濟之立法目的，適用「效率」法律原則而採簡明之聲明異議制度設計，此一制度方式係基於不同立法目的，就不同法律原則間經立法斟酌取捨後所據以採行。故亦不能指行政執行程序爭議之救濟以執行機關之直接上級主管機關為救濟之最高機關，係有悖權力分立之法理。由以上立法理由及聲明異議制度之設計，已可見我國關於行政執行程序爭執係採聲明異議之特別救濟程序，而非採訴願、行政訴訟之一般救濟程序，故認對聲明異議之決定不得聲明不服，應符合立法之本旨，尚非限制或剝奪人民訴訟權利，此亦為本院歷來一貫之見解。本件抗告人係就相對人90年度營所稅執特專字第31號、91年度營稅執特專字第71886號、93年度營所稅執特專字第12033號行政執行事件，所為93年10月18日彰執禮90年稅執特字第31號限制出境函聲明異議，而該聲明異議既經法務部行政執行署94年度署聲議字第32號聲明異議決定書為異議駁回之決定，依前開說明，原告對法務部行政執行署之決定，不得再依一般行政爭訟程序聲明不服；抗告人對該決定提起訴願，經法務部為不受理之決定後，又對之提起行政訴訟，於法未合，原裁定駁回抗告人在原審之訴，經核並無不合。抗告意旨復執前詞，指摘原裁定違法，尚難認為有理由，應予駁回。

五、依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。

第三庭審判長法 官　趙　永　康

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異