臺北高等行政法院判決

107年3月7日辯論終結

原告

亞億營造股份有限公司

代表人

游景美（董事長）

原告

六川電梯工業股份有限

原告

公司

代表人

洪忠景（董事長）

原告

太禾環境設計顧問股份

原告

有限公司

代表人

許樹園

共同訴訟代理人

謝生富 律師

被告

臺北市政府捷運工程局

被告

機電系統工程處

代表人

劉秋樑（處長）

訴訟代理人

柏有為 律師

　林邦彥　律師

上列當事人間政府採購法事件，原告不服臺北市政府中華民國104年11月18日訴104028號申訴審議判斷書，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：原告共同參與被告「IKYX10捷運古亭站3號、5號、7號出入口改善工程電扶梯工程/IKVX22捷運古亭站3號、5號、7號出入口改善工程土建暨水電工程」採購案（下稱系爭採購案）第4次公開招標之投標，經被告以原告團隊與訴外人緯豐營造股份有限公司（下稱緯豐公司）、林經國建築師事務所組成之團隊（下稱緯豐團隊）之服務建議書重點審查項目內容高度相似，部分內容完全相同為由，認定有政府採購法第50條第1項第5款「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯」之情形，判定其投標為無效標，並宣告廢標；另依「IKYX10捷運古亭站3號、5號、7號出入口改善工程電扶梯工程/IKVX22捷運古亭站3號、5號、7號出入口改善工程土建暨水電工程」投標須知（下稱投標須知）第27點第3項第8款、第4項及政府採購法第31條第2項第8款等規定不發還押標金。原告亞億營造股份有限公司（下稱原告亞億公司）不服，向被告提出異議，復不服異議處理結果，向臺北市政府提出申訴，經臺北市政府訴104001號審議判斷書以被告之審標結果通知函、異議處理結果函未個別通知所有共同投標廠商及未令異議廠商補正當事人適格為由，撤銷異議處理結果。嗣被告續以104年8月5日北市機物字第10460643800號函（下稱原處分）就審標結果補正個別通知原告，並由原告共同具名異議後，被告以104年8月24日北市機物字第10460765600號函（下稱異議處理結果）維持原不予發還押標金之決定。原告仍表不服，提起申訴經審議判斷駁回，原告猶表不服，遂提起本件行政訴訟。

二、本件原告主張：

(一)原告於103年8月10日參與系爭工程第1次招標時，其投標文件服務建議書即已交予被告審查存處，復於103年8月24日及同年11月16日參與系爭工程第2次及第4次招標時又交予被告審查存處。而緯豐團隊係於被告第4次招標時，始第1次參與投標而送交其投標文件，被告以原告與緯豐團隊間投標文件內容高度相似，以臆測方式認定原告與緯豐團隊「投標文件內容由同一人或同一廠商繕寫或備具」之事實，違背經驗法則及論理法則。且緯豐團隊已自承抄襲而來，有本院105年度訴字第116號判決可憑；緯豐團隊雖供稱係原告六川電梯股份有限公司（下稱原告六川電梯公司）總經理洪品聰提供之資料云云，惟並未舉證以實其說，並非可取。又證人即緯豐公司負責人陳志堅於本院106年1月9日準備程序時之證述，可知其取得原告服務建議書，係與洪品聰間之個人行為，與原告無涉。至於緯豐團隊如何私下抄襲原告文件，原告毫無所悉，故縱有法律責任，要與原告無關。

(二)被告主張不予發還押標金處分之法律依據為行政院公共工程委員會(下稱工程會)89年1月19日（89）工程企字第89000318號函釋（下稱工程會89年1月19日函釋）：「……如貴會發現3家廠商有本法第48條第1項第2款或第50條第1項第3款至5款情形之一，或其人員涉有犯本法第87條之罪者，茲依本法第31條第2項第8款規定，認定該等廠商有影響採購公正之違反法令行為，其押標金亦應不發還或追繳。」可知適用此項行政函釋之要件為3家廠商或3家以上廠商參與投標。惟系爭採購案第1次、第2次投標者均僅1家，故未決標，第3次無人投標，第4次僅原告及緯豐團隊2家，顯然與上揭行政函釋要件不合，自無適用該函釋之餘地。是本件被告不予發還押標金之處分，顯然違反政府採購法第31條第2項第8款之規定，為無效之處分。退而言之，縱令本件有工程會89年1月19日函釋之適用，然原告並無工程會91年11月27日工程企字第09100516820號令（下稱91年11月27日令釋）所規範之5項重大異常關聯情事。被告依政府採購法第50條第1項第5款規定及工程會89年1月19日函釋見解，決定不予開標或決標，顯非合法，而該違法情節，任何人一望即知，顯然具有重大明顯瑕疵，有行政程序法第111條第7款規定之無效事由，而屬無效之處分。

(三)按政府採購法第50條第1項第5款、第31條第2項第8款、投標須知第27點第3項第8款及第4項等規定可知，認定是否有影響採購公正之違反法令行為，係政府採購法之主管機關工程會之法定職權，縱經授權替代，亦不生授權之法律效果。是被告雖引用工程會91年11月27日令釋、92年11月6日工程企字第09200438750號函（下稱92年1月6日函釋）、96年5月8日工程企字第09600087510號令（下稱96年5月8日令釋），主張其係經工程會「授權為通案認定」，並非無權限而擅自所作決定云云。然依行政程序法第158條及憲法第172條之規定，被告據上開工程會命令作為押標金不予發還之處分，即屬缺乏事務權限，有行政程序法第111條第6款規定之無效事由，而屬無效之處分。本件原處分既有行政程序法第111條第6款及第7款規定之無效事由，按學者見解，對無效行政處分，在理論上可提起行政訴訟法第6條第1項確認訴訟及同法第4條第1項撤銷訴訟。惟就實務之效益而言，撤銷訴訟較確認行政處分無效，對原告更勝一籌。故原告得提起本件撤銷訴訟，並依政府採購法第31條第1項、投標須知第28點第1項第3款之規定，請求被告返還押標金等語。並聲明：⒈審議判斷、異議處理結果及原處分關於不予發還押標金部分均撤銷。⒉被告應返還原告新台幣（下同）2,093,000元。

三、被告則以：

(一)原告提出之服務建議書與緯豐團隊之服務建議書內容高度相似，甚至引用圖片及備品規格均相同，而有假性競爭行為之嫌，顯已背離廠商投標常態，自應認定投標文件內容有重大異常關聯，被告乃依工程會91年11月27日函釋意旨，認定本件與有政府採購法第50條第1項第5款「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」相符。原告稱被告係依前揭工程會函釋第1款「投標文件內容由同一人或同一廠商繕寫或具備者」而為認定，顯有誤會。

(二)原告於確定決標前，將服務建議書提供予緯豐團隊參考，主觀上可預見有遭受他人抄襲之風險，此舉顯無助於不同投標廠商間透過競爭優化投標條件，亦難提升整體採購品質；且緯豐團隊已自承其服務建議書係取自原告六川電梯公司總經理洪品聰，使緯豐團隊得據以抄襲，形成競爭廠商間就本件採購案服務建議書之實質執行內容（例如：品管自動檢查計畫、維修計畫內容及鋪路備品規格等重要成分）無所差異，核渠等所為，已使本件採購工程喪失公平競爭，顯屬政府採購法第48條第1項第2款所定「足以影響採購公正之違法或不當行為」。而按投標須知第56、57點之規定，機關審查廠商投標文件時，發現其內容有不明確、不一致等情形者，得通知投標廠商提出說明，倘機關於開標審標時發現廠商之投標文件有政府採購法第50條第1項情形之一，且無法釐清者，機關即有權判定為無效標，並依系爭採購投標須知第27點第3項、第4項之規定，不予發還廠商所繳之押標金。被告前於103年12月8日依投標須知第56、57點之規定，通知原告與緯豐團隊前來說明，詎兩團隊就被告所詢事項，均分別以「無」及「由蒂森電梯股份有限公司提供，不知道實際撰寫人」、「不知道」回應。是以被告已依行政程序法第39條之規定，賦予原告陳述意見之機會，且依同法第36條、第43條之規定調查相關陳述與事證，仍未能查明兩投標團隊服務建議書內容高度相似之原因。是被告依工程會89年1月19日函釋意旨，依政府採購法第31條第2項第8款、投標須知第27點第4項、第27點第3項第8款之規定，認定原告之行為確屬影響採購公正，所為不發還押標金之處分，並無違誤。

(三)原告主張被告缺乏事務權限云云，惟按政府採購法第31條第2項第8款所稱之「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為」，乃係指特定之行為類型，事先經主管機關工程會一般性之認定，而工程會89年1月19日函釋既已通案認定倘投標廠商涉有政府採購法第48條第1項第2款、第50條第1項第3至5款或第87條之情形，即係符合同法第31條第2項第8款；且該函釋亦經載明係依政府採購法第31條第2項第8款規定，符合政府採購法授權本旨，且性質上為法規命令，自得為機關辦理採購案時所適用。

(四)原告復稱緯豐團隊取得原告之服務建議書，乃其與洪品聰間之個人行為，而與原告等無關云云。惟按我國關於法人之本質係採法人實在說，因而就公司代表人於執行執務範圍內所為之行為，不論合法與否，均視為公司自身所為之行為而負自己之責任；且為確立政府採購制度與程序之公平公開，並提升採購之效率與品質，政府採購法所規範之對象，除投標廠商外，亦應涵蓋投標團隊而言，即任一投標廠商若有違反政府採購法之行為，應同屬為投標團隊之違反行為（最高行政法院100年度判字第483號判決參照），故原告上開主張洪品聰之個人行為與原告團隊無涉一節，核不足採等語。並聲明：駁回原告之訴。

四、本件如事實概要欄所載之事實，有系爭採購案各次招標公告（見申訴卷1第234至244頁）、系爭採購案投標須知（見同上卷第208至233頁）、原告服務建議書（見申訴卷3第515至568頁）、緯豐團隊服務建議書（同上卷第569至661頁）、被告104年1月5日北市機物字第10361359301號函（見本院卷第94頁）、被告104年1月21日北市機物字第10460044800號函及異議處理結果（見同上卷第96、97頁）、臺北市104年7月17日府法申字第10400222500號函及所附訴104001申訴審議判斷書（見同上卷第98至113頁）、原處分（見同上卷第114至115頁）、異議處理結果（見同上卷第120至121頁）、申訴審議判斷書（見同上卷第125至144頁）影本附卷可稽，洵堪認定。是本件兩造主要爭點厥為：被告依政府採購法第31條第2項第8款規定及投標須知第27點第3項第8款及第4項規定，不予發還原告所繳納之押標金，是否適法？

五、本院之判斷：

(一)按政府採購法第48條第1項第2款規定：「機關依本法規定辦理招標，除有下列情形之一不予開標決標外，有3家以上合格廠商投標，即應依招標文件所定時間開標決標：……二、發現有足以影響採購公正之違法或不當行為者。」第50條第1項第5款規定：「投標廠商有下列情形之一，經機關於開標前發現者，其所投之標應不予開標；於開標後發現者，應不決標予該廠商：……五、不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者。」第31條第2項第8款規定：「機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳：……八、其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」「廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金不予發還，已發還者，並予追繳：……八、其他經行政院公共工程委員會認定有影響採購公正之違反法令行為者。」亦為系爭採購案投標須知第27點第3項第8款所規定。又政府採購法主管機關工程會基於政府採購法第31條第2項第8款之授權，業以89年1月19日函釋：「……發現該3家廠商有本法第48條第1項第2款或第50條第1項第3款至第5款情形之一，或其人員涉有犯本法第87條之罪者，茲依本法第31條第2項第8款規定，認定該等廠商有影響採購公正之違反法令行為，其押標金亦應不發還或追繳。……」而「依政府採購法第9條第1項前段規定，工程會係政府採購法之主管機關，其基於同法第31條第2項第8款之授權，得補充認定該條項第1款至第7款以外其他『有影響採購公正之違反法令行為』，以為機關不予發還押標金或追繳已發還押標金之法令依據。廠商之人員涉有犯政府採購法第87條之罪者，業經工程會依上開規定，以89年1月19日函通案認定該廠商有影響採購公正之違反法令行為，其押標金應不發還或追繳。……」且經最高行政法院103年度7月份第1次庭長法官聯席會議決議有案。又工程會89年1月19日函經該會發布後，隨即登載於公共工程會網站（網址：http://plan3.pcc.gov.tw/gplet/mixac.asp?num=1023），可供公眾查詢，應認為已踐行中央法規標準法第7條規定之發布程序，而生法規命令效力，亦有最高行政法院104年度判字第710號判決意旨可資參照。至最高行政法院104年度4月份第1次庭長法官聯席會議(一)固決議：主管機關依政府採購法第31條第2項第8款所為認定有影響採購公正之違反法令行為，該認定具法規命令之性質，依90年1月1日起施行之行政程序法第157條第3項規定，應踐行行政程序法第157條第3項規定之發布程序，始生法規命令之效力。然工程會89年1月19日函係於90年1月1日行政程序法施行前為之，行政程序法並無溯及適用於該函釋（最高行政法院104年度判字第456號判決意旨參照）。可知工程會89年1月19日函為該會本於政府採購法主管機關之立場，基於同法第31條第2項第8款之授權，補充認定該條項第1款至第7款以外其他「有影響採購公正之違反法令行為」，以為機關不予發還押標金之法令依據，且係通案認定，本件自得予以適用。原告主張被告據此作為押標金不予發還之處分屬缺乏事務權限云云，委無足採。

(二)查本件原處分說明欄第2項載明：原告與另一家投標廠商（指緯豐集團）之服務建議書主要章節高度相似，有政府採購法第50條第1項第5款等之情形，判定原告所投之標為無效標，不予決標給原告；另依政府採購法第31條第2項第8款等規定，不予發還原告所繳納之押標金（見本院卷第114頁）。而本件申訴審議判斷書則認為原告之投標文件內容雖與緯豐團隊之投標文件內容有部分相同，然無法證明該2家投標團隊事前合意不為競爭，僅其投標文件遭其他廠商抄襲後投標，尚難認該2文件係同一人或同一廠商所為之情形，尚難認有政府採購法第50條第1項第5款所指重大異常關聯之情形。惟不論原告之服務建議書如何流出，致同案之緯豐團隊得據以抄襲，從而影響採購公正性，當有政府採購法第48條第1項第2款「足以影響採購公正之違法或不當行為」之適用，符合前揭工程會89年1月9日函釋所指，得依政府採購法第31條第2項第8款規定不發還押標金之情形，依訴願法第79條第2項規定，「依其他理由」仍應認為正當者，應以原告之訴願為無理由（見本院卷第141至142頁之申訴審議判斷書第17至18頁）。按行政處分作成後，行政機關得否於行政訴訟中追加、或補充處分理由及其法律依據，實務上目前傾向採取「有條件肯定說」，亦即基於職權調查及訴訟經濟原則，於「未改變行政處分之同一性」，且「於裁判基準時已存在之理由」，並「無礙當事人間之程序攻防權利」及「由行政機關自行追補理由」者，即得允許行政訴訟中追補處分理由及其法律依據（最高行政法院100年度判字第122號、第383號、第1811號、第1886號、101年度判字第414號、102年度判字第95號判決意旨參照）。基此，被告於不變更原處分之同一性下，自得於本院追加、或補充處分理由及其法律依據。被告於105年6月8日（本院收文日期戳章）行政訴訟答辯狀第16至18頁載明：「……衡諸經驗法則，不同投標團隊間之投標文件理當應載有不同之工期、規格及品項等，惟本件原告團隊與緯豐營造間所出具服務建議書之主要內容，經被告審查後均完全相同，當下無從判斷兩服務建議書之優劣，顯已喪失競爭性，亦破壞政府採購法藉由廠商間之良性競爭而優化得標條件，以提昇政府採購品質之立法宗旨。況查，緯豐營造已於申訴階段多次自承該團隊之服務建議書係取自原告團隊成員中之六川公司，核彼等所為，已使本件採購工程喪失公平競爭，而屬政府採購法第48條第1項第2款『發現有足以影響採購公正之違法或不當行為者』，應屬無疑。」為原處分不發還押標金之理由及法律依據，核其理由及法律依據之追加，並未改變行政處分之同一性，且此於裁判基準時係已存在之理由，並無礙原告之程序攻防權利，自得允許行政訴訟中追補處分理由及其法律依據，核先敘明。

(三)經查，系爭採購案係異質採購最低標，且係第4次招標，原告參與第1、2、4次招標，緯豐團隊則參與系爭第4次投標，未參與前3次投標。原告服務建議書，早於第1次投標時即已提出，且其內容經數次投標，均未改變，是原告之服務建議書，先於緯豐團隊之服務建議書出現，此為兩造所不爭執，且有系爭採購案各次招標公告附卷可稽（見申訴案卷1第234至244頁）。次查，經比對緯豐團隊與原告之服務建議書，有關「第壹章計畫概要」，除標題編排方式不同，內容文字敘述完全相同；且本件招標文件「需求計畫書及設計準則」中有施工時程，已規定「本工程之現場施工需分階段進行，3個出入口自封閉暫停使用至重新啟用止之時程不有任何重疊。」然其等於問題5及施工課題E同時提出分區施工作業及管制：「建議分為二階段施工，第一階段施工5號出口，第二階段施工3、7號出口。」其同時不符合招標規定，難謂無抄襲之情。另第參章「電扶梯工程分析」，其中第3項「節能規劃」內容及設計系統示意圖完全相同；第4項「優勢方案」除所列章節不同，內容文字敘述完全相同，又本章節並未要求投標廠商就施工期出替代方案，惟2家廠商皆提出可縮短工期之方案，內容相同，亦同時不符合招標規定。至第肆章「土建工程分析」部分，除排列順序不同外，內容大致相同。第伍章「工程管理」部分，本件採購案契約所訂工期為機關通知日1140日內完工，惟其等所提施工預定進度表、工作項目、每項工作所需工期及總工期（1050日）等均完全相同；又所提勞工安全生組織圖及執行項目多數相同。第陸章「電扶梯維護保養」之維修規劃表內容完全相同；另招標文件「施工技術規範」要求投標廠商至少應臚列20項備品，惟備品建議清單除原告有提及商源，其等所提內容為完全相同之16項備品，此有原告及緯豐集團之服務建議書、被告所列內容對照表附卷可參（見申訴卷3第380頁以下、本院卷第325、326頁）。此外，證人即建竹工程公司工程師張建作到庭結證稱：陳志堅提供服務建議書之資料給我，因有關捷運站出口電扶梯工程部分，不是我的專業，我就幾乎照抄，即複製貼上後提出，至於之後他們有沒有修正內容，我不太清楚等語（見本院卷第620頁之106年9月5日準備程序筆錄）。是緯豐團隊之服務建議書涉有抄襲原告服務建議書之事實，洵堪認定。

(四)承上，緯豐團隊之服務建議書抄襲自原告之服務建議書，則其取得方式為何，為本院判斷原告是否合致政府採購法第48條第1項第2款所定「有足以影響採購公正之違法或不當行為者」要件，首應審究者之重點：

⒈查緯豐集團之服務建議書抄襲自原告之服務建議書，經被告為不發還押標金處分，緯豐公司提起申訴時即稱：緯豐公司有意參與系爭工程之第3次招標，而六川公司表示其團隊已連續2次投標失敗，決定不參與第3次招標，緯豐公司遂詢問能否提供其服務建議書標撰寫服務建議書，以作為緯豐公司參加第3次投標之參考；嗣取得六川公司交付之服務建議書即交予建群建築師事務所等語（見本院卷第403至423頁）。緯豐公司負責人陳志堅嗣以證人身分於本院106年1月9日準備程序時結證稱：「（問：兩間廠商所提出服務建議書被認為有高度相似，你是否知道原因？）開資格標時會要求施工項目，只是要廠商提供施工方式及服務項目，系爭採購案第1次招標時我們公司就有注意，但因為還沒找到合適的電梯廠商，所以我們前兩次沒有投標，但之後我們有找到蒂森電梯股份有限公司做電梯施作廠商。我也知道六川公司前兩次投標時都沒有通過資格評選，所以就有請他們提供服務建議書給我們參考。之所以會跟六川公司借服務建議書，是因為六川公司是我們以前的合作廠商，在知道他們第3次確定不參與投標的情況下，就去向他們借服務建議書參考。（問：當初是誰去跟六川公司借服務建議書？）我自己去向六川公司的洪品聰借的。（問：你向他借服務建議書的時間地點為何？）時間我忘記了，但我用電話跟他聯繫的，之後他用郵寄的方式將服務建議書給我。（問：當時你是如何跟洪品聰講說要借服務建議書來參考？）我是跟他說我們有要參與投標，但因為當時離第3次招標時間很近，我們也來不及製作服務建議書，就向六川借他們的服務建議書……。（問：前後跟洪品聰針對取得服務建議書這件事情聯絡過幾次？）兩次，第1次就是我跟他借服務建議書，第2次是他跟我說已經寄出來給我們公司了。」等語（見本院卷第495至502頁）。另於本院106年4月17日準備程序時結證稱：「我向洪品聰借服務建議書的時候是用電話，但當時沒有錄音錄影，對方是把服務建議書寄給我……。（問：可否證明你們是透過郵寄收到該份服務建議書？）沒有，因為一般信件我們不會登記收文，只有跟業主之間的文書我們會登記。（問：證人洪品聰說你有打電話給他借服務建議書，但他跟你說沒有服務建議書，有何意見？）我的確有打電話給洪品聰，他也說好，後來我也有收到服務建議書，關於這點我也願意接受測謊。」等語（見本院卷第577至580頁）。復於本院107年2月6日準備程序時結證稱：「他（指洪品聰）將服務建議書以書面方式郵寄給我，沒有給我電子檔。……我只是跟他借服務建議書，沒有特別提到說我是為了要參加哪一次的投標，我只記得借的時間點是系爭採購案第2次流標後，所以算起來就是要準備第3次招標時。」等語（見本院卷第672至681頁）。經核證人陳志堅詳述其向六川公司總經理洪品聰借用服務建議書參考之緣由及其過程，且其先後多次證述之情節大致相符，並無齟齬矛盾之處。其中證人張建作雖到庭證稱陳志堅交付之資料是PDF電子檔，其製作完後以WORD電子檔回覆，該等資料現均未留存等語（見本院卷第619至622頁、第675至678頁），固與證人陳志堅證述其經手者均為紙本，並非電子檔乙節（見本院卷第672至678頁）有所出入。對此，證人陳志堅結證稱：「（問：剛剛張建作證述稱當初你給他參考的服務建議書並非紙本，是PDF檔，跟你剛才所述不同？）我當初就是收到洪品聰給的服務建議書紙本，但我在公司裡不可能每件事都親自處理，我可能是交辦公司同事要將該資料交給張建作，他們最後就用掃描成電子檔的方式給張建作，這我不清楚。（問：剛剛證人張建作稱他完成服務建議書後是以電子郵件的方式寄送給你，沒有提供紙本，你是否有印象當初收到張建作完成的服務建議書是紙本還是電子檔？）我記得看到張建作製作的服務建議書就是紙本了，有可能是員工收到電子檔後幫我印出來的，所以當初張建作給我服務建議書時到底是紙本還是電子檔，我真的不清楚。（問：你是否可以提供具體證據證明所述實在？例如提出公司的收發紀錄或者電子郵件的傳送副本等資料證明？或是能夠查明當初是公司的何人負責收受或發送服務建議書等，以利本院判斷事實？）就公司的運作來講，文件都會有保存年限，公司的職員也可能會輪替，甚至電腦也可能會碰到故障而造成檔案遺失，所以並非我不提出其他證據，而是提出有困難……」等語（見本院卷第675至677頁）。衡諸證人陳志堅係緯豐公司負責人，該公司信函資料之寄送、收受非由負責人親自處理，故緯豐公司與證人張建作相互間雖以電子檔傳送資料，惟緯豐公司員工將其列印為書面資料供證人張志堅閱覽，尚符常情，難認證人陳志堅前開證述有所瑕疵可指。

⒉證人洪品聰雖否認交付原告之服務建議書予證人陳志堅，惟其於本院105年12月12日準備程序證稱：「（問：你們公司後來有寄存證信函給緯豐公司，你是否知道此事？）我知道，因為當時在臺北市政府審議委員會那邊，緯豐公司說服務建議書資料是我本人提供的，所以造成兩邊的服務建議書高度相似，但這絕非事實，我回公司後就以公司名義發存證信函給緯豐公司，而後續緯豐公司沒有回復任何文件。（問：系爭採購案，你們公司參加第幾次的投標？）……第3次的招標沒有參加，但第4次又有參加。（問：為何第3次招標沒有參加，第4次又參加？）參加完前兩次投標後，主標廠商亞億公司認為得標的機會不高，就說不要參加了；第3次招標後，亞億公司說第3次招標都沒有人參加，既然沒人參加的話，我們就再參加試看看。」等語（見本院卷第476至477頁）。嗣於本院106年4月17日準備程序證稱：「我沒有給他服務建議書，我也不知道他是怎麼取得到的。（問：陳志堅說他有打電話給你，要借服務建議書，有無此事？）他打給我要服務建議書，但我說我沒有。我當時沒有答應陳志堅，因為當時資料都在亞億公司那裡，我也沒有提供服務建議書給他。」等語（見本院卷第578至579頁）。然於本院107年2月6日準備程序卻證稱：「（問：六川公司投標系爭採購案時，服務建議書是否都是由你負責製作？）主要是我負責，但還有跟其他同事一起完成。（問：你們公司除了你手上有服務建議書外，還有其他同事手中有服務建議書嗎？）有；我有問同事，他們也說沒有將服務建議書給陳志堅。（問：你有印象陳志堅打電話給你借服務建議書時，是在系爭採購案第幾次投標時嗎？）陳志堅沒有打電話給我。（問：證人上次的說法跟今日證述不同？）我沒有印象了，我改稱陳志堅沒有打電話給我。」等語（見本院卷第674至680頁）。衡情證人洪品聰有無交付原告之服務建議書予證人陳志堅，為本件重要爭點，而服務建議書為審查投標資格時之重要投標資料，證人洪品聰有無提供予同為競爭關係之業者，理應記憶清楚；再參酌本院於準備程序就此爭點多次詢問證人洪品聰，題意簡單清楚，不致使受詢問人混淆誤答，證人洪品聰卻先後證述不一，容有瑕疵可指，其證述可信度已有可疑，尚難遽而採認。

⒊原告雖主張其團隊自103年8月10日第1次招標時即提出服務建議書，迄103年11月16日第4次招標時止，歷經被告機關工作人員及審查委員多人3度審閱，保密不易，資料有可能因此流出云云。惟證人即被告聘用助理規劃師孫昫昫於本院106年7月25日準備程序到庭結證稱：「（問：系爭工程投標時，廠商需要提出服務建議書，並要經過委員會審查，審查之後如果認為不合資格，服務建議書會如何處理？）第2次招標的情形是我們廢標之後，發函給廠商通知審核結果，並請廠商親自到我們這裡將服務建議書領回。（問：招標過程中你們會審核服務建議書，在審核過程中，廠商間是否有可能會接觸到其他廠商的服務建議書？）不會。（問：審查委員審查時也會有服務建議書，是在開審查會議當場才發給他們看，還是在開會前就會先給他們？）事前就會寄給他們了，本件大概是開會前9至10天給審查委員，有些是用寄的，有些是親送，但開完會時就會將所有資料回收了。（問：亞億公司參與第1次投標時提出的服務建議書，是否有保存在你們局裡？）沒有，因依採購法規定，沒有開標會請廠商直接領回服務建議書。（問：第2次投標亞億公司提出的服務建議書是否保存在你們單位？）雖然那次在服務建議書審查時認為廠商不合資格，所以最後廢標，但因為那次有開標過，故有留服務建議書的正本及副本各一份送局裡檔案室歸檔，其餘的副本共20份則都由亞億公司領回去了。（問：該份服務建議書歸檔後，係由何人保管？）由管理檔案室的人員保管，不是由我們單位保管的。（問：如果由管理的人員保管，你們單位任何人都可以調取出來看？）不是每個人都可以調閱，需要與工作相關的承辦人才可以調取，照以往的經驗，只有該件的承辦人可以調閱，如果他案的承辦人有需要調閱不是自己承辦的案子，也要經過他案的承辦人才能調取檔。（問：第2次招標時，亞億公司提出的服務建議書歸檔後，你們單位是否曾調閱過該份資料？）沒有。（問：系爭工程第2次招標時，對該服務建議書的處理方式為何？）廠商投標後，我們在第2天就進行開標，因為第2次開標不受廠商家數限制，審核完外標封後，我們就開標，取出資格標及服務建議書，資格標審查通過後就開始點收服務建議書份數，確認數量符合規定後，就會將服務建議書鎖在專案辦公室等待審查，由工作小組審查後，就會將初審意見及服務建議書分送給委員審查，但因為第2次開標時，認為投標廠商未達標準，判定為不合格廠商，我們就將服務建議書鎖回專案辦公室，等待廢標當天廠商將服務建議書領回，我們存留正本及副本各一份歸檔後，其餘的服務建議書都由廠商領回。（問：工作小組或審查委員會的人員有無需要保密切結，確保每一個招標文件不會外流？）政府採購法規定非常詳細，委員在聘用時會簽署採購評選委員倫理規範事項及聘派同意書，而該文件第4條就已經明文規定，委員除供公務上使用或法令另有規定外，對於受評廠商投標文件內容及資料有保密義務。（問：本件採購過程中，招標、開標、審標時都會接觸到廠商服務建議書等相關文件，那機關的保密機制為何？）因為本件採購金額超過5,000萬元，已達查核金額，我們單位政風室於招標公告開始時即啟動重大採購案專案機密及安全維護計畫。不管是移轉廠商投標文件時或在專案辦公室內存放文件時我們都會全程錄影。」等語（見本院卷第601至611頁）。足見被告對於招標文件之保管有嚴謹之作業程序，另政府採購法等法規對於採購人員及評審委員之保密義務訂有倫理規範。此外，復無證據足認被告承辦系爭採購案之工作人員及採購評選委員有將原告服務建議書外流之情事，原告主張該文件有可能係由被告機關內部洩漏出去云云，顯屬臆測之詞，委無足採。綜合以上各節以析，原告之成員六川公司，其總經理洪品聰於決標前將服務建議書寄交予另一投標團隊緯豐公司負責人陳志堅之情，堪以認定。

⒋原告復主張緯豐集團取得原告之服務建議書，乃其與洪品聰間之個人行為，而與亞億公司、六川公司及太禾公司無關云云。惟按「股份有限公司之董事長與在執行職務範圍內之經理人，均為公司之負責人，公司法第208條第3項及第8條第2項定有明文；是董事長或經理人關於營業之行為，對於公司當然發生效力。」「公司為法人，與自然人同為權利義務之主體，有權利能力，亦有行為能力；公司一切事務，對外均由其法定代理人代表行之，法定代理人代表法人所為之行為即為法人之行為。而公司之經理人在執行職務範圍內，亦為公司負責人（公司法第8條第2項、民法553條第1項規定參照），其於執行職務範圍內所為之行為即為法人之行為。」最高行政法院98年度判字第1102號判決及100年度判字第1366號判決均闡釋綦詳。準此，我國關於法人之本質係採法人實在說，因而就公司代表人於執行職務範圍內所為之行為，不論合法與否，均視為公司自身所為之行為而負自己之責任。次按「惟查若將政府採購法第50條、第59條之適用，限於『投標廠商』自己，而不包括『投標團隊』，如此一來，無異助長投標廠商以脫法行為規避法律規範，與政府採購法之立法目的旨在建立政府採購制度，依公平公開之採購程序，提升採購效率與功效，確立採購品質目的相悖。」最高行政法院100年度判字第483號判決闡釋甚詳。準此，為確立政府採購制度與程序之公平公開，並提升採購之效率與品質，政府採購法所規範之對象，除投標廠商外，亦應涵蓋投標團隊而言，即任一投標廠商若有違反政府採購法之行為，應同屬為投標團隊之違反行為。經查，六川公司乃原告團隊成員之一，而緯豐公司係緯豐團隊成員之一；證人洪品聰係六川公司之總經理，依法為該公司之負責人，於第3次投標前將其服務建議書交付予緯豐公司之負責人陳志堅，進而造成緯豐集團據此抄襲原告團隊之服務建議書。另參酌證人陳志堅於本院106年1月9日準備程序時證稱：「……之所以會跟六川公司借服務建議書，是因為六川公司是我們以前的合作廠商，在知道他們第3次確定不參與投標的情況下，就去向他們借服務建議書參考。（問：你跟洪品聰借服務建議書之前有無告訴六川公司負責人此事？）沒有，我都是跟洪品聰聯絡，因為跟六川公司的負責人不熟。（問：有無告訴亞億、太禾公司負責人？）沒有，我跟亞億及太禾公司都不熟。（問：你是否知道原告團隊包含六川公司？）我知道，但我當初只知道亞億及六川公司，不知道太禾公司。（問：是否知道洪品聰在六川公司的職位？）我知道他是六川公司的總經理。」等語（見本院卷第495至502頁）。可知證人陳志堅曾與六川公司有合作經驗而認識證人洪品聰，故向其借得服務建議書，又證人陳志堅僅認識證人洪品聰，故未向他人洽詢。而該服務建議書係原告為投標所製作之文件，證人陳志堅參考後抄襲製作之服務建議書，亦為緯豐集團投標系爭標案所使用，原告稱其為證人陳志堅與洪品聰間之個人行為，而與亞億公司、六川公司及太禾公司無關云云，顯屬卸責之詞，洵無足採。

(五)原告是否構成政府採購法第48條第1項第2款規定之「有足以影響採購公正之違法或不當行為」，而得不發還押標金？

⒈按政府採購法立法目的在於建立政府採購制度，依公平公開之採購程序，提升採購效率與功能，確保採購品質，為同法第1條所明定。而按政府採購案投標文件要求投標人提出「服務建議書」，旨在了解投標人對特定採購案有無真正之執行能力。如廠商對於特定採購案投標所提服務計畫書，係以抄襲他人投標文件方式參與投標者，將導致招標機關無法真正了解投標人對特定採購案之真正執行能力，而使公平採購程序受到破壞，亦使政府採購效率與功能下降，無法確保採購品質，致使政府採購法前揭立法目的不能達成。查本件原告集團之六川公司總經理洪品聰將服務建議書交由緯豐公司之負責人陳志堅參考，使陳志堅據以抄襲，內容高度相似，有如上述，自會影響系爭採購案品質之真實性及公正性，而符合政府採購法第48條第1項第2款規定「發現有足以影響採購公正之違法或不當行為」之構成要件。而工程會89年1月19日函釋，揭示如發現投標廠商有政府採購法第48條第1項第2款情形者，即得依政府採購法第31條第2項第8款規定，認定該等廠商有影響採購公正之違反法令行為，其押標金亦應不予發還，亦如前述。是被告於本件行政訴訟中追加處分理由及政府採購法第48條第1項第2款規定之法律依據，適用上開工程會89年1月19日函不予發還原告之押標金，核屬有據，並無違誤。原告主張政府採購法第48條第1項第2款，僅適用於不予開標決標之事項，與本件是否應不予發還押標金無關云云，委無足採。

⒉原告雖又主張工程會89年1月19日函釋之要件為3家廠商或3家以上廠商參與投標之案件，惟系爭標案第1次及第2次投標者均僅1家，因不合規定，故未決標；第3次無人投標，第4次僅原告團隊和緯豐團2隊2家云云，顯然與上揭函釋要件不合，被告據以作成不予發還押標金之處分，顯為無效之處分云云。惟依政府採購法第48條第1項規定，機關於辦理招標程序時，若有3家以上合格廠商投標，即應依招標文件所定時間開標決標；同條第2項則規定，第1次開標因未滿3家而流標者，第2次招標之等標期間得予縮短，並不受前項3家廠商之限制。準此，前揭工程會函釋所涉個案事實之所以為3家廠商，洵因政府採購法上開規定之故，核無限制機關於辦理採購之際，倘發現廠商間有足以影響採購公正之違法或不當行為，僅得於參與投標之廠商係3家或3家以上時，始有援用之餘地，原告上開主張，容有誤會，委無足採。

(六)末查，被告另認本件具政府採購法第50條第1項第5款規定「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」之違法乙節（見本院卷第44、45頁）。查六川公司總經理洪品聰將服務建議書借予緯豐公司負責人陳志堅參考，使緯豐集團抄襲其內容後於系爭採購案第4次投標提出，固認定如前。惟參諸91年2月6日增訂政府採購法第50條第1項第5款規定之立法理由，明載係「以防止假性競爭行為」，本件尚無積極證據足證原告與緯豐集團間於投標前有不合競爭之合意，自難僅因緯豐團隊抄襲原告之服務建議書即逕自認定兩廠商間必然存在「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」，本件申訴審議判斷書亦同此認定（見本院卷第141至142頁），是被告主張原告仍符合政府採購法第50條第1項第5款之規定，難謂有據，委無足採。然被告既已認定原告有政府採購法第48條第1項第2款「其他影響採購公正之違反法令行為」之行為，引用前揭工程會89年1月19日函釋，依同法第31條第2項第8款規定，而不予發還原告之押標金，並無違誤，異議處理結果及申訴審議判斷亦認為本件不予發還原告之押標金，理由關於適用政府採購法第50條第1項第5款部分雖未完全相同，惟對結論並無影響，附此敘明。

六、綜上所述，原告主張委無可採，本件被告所為原處分，並無違誤，異議處理結果、申訴審議判斷予以維持，亦無不合。原告仍執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。

七、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。

八、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第五庭