臺北高等行政法院判決

上訴人

林紀威即信全衛生工程行

訴訟代理人

陳恩民律師

訴訟代理人

魏翠亭律師

訴訟代理人

許育齊律師

被上訴人

新竹市環境保護局

代表人

江盛任（局長）

上列當事人間廢棄物清理法事件，上訴人對於中華民國109年10月8日臺灣新竹地方法院109年度簡字第30號行政訴訟判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、案件之原因事實及爭訟經過說明：被上訴人於民國106年5月起即陸續接獲民眾陳情，遭水肥業者於住家之鐵門、牆面、門框、鐵柱、水管及電錶等處張貼抽水肥廣告，被上訴人遂派員於轄區內稽查採證，循其上所載之聯絡電話號碼（門號：00-0000000，下稱系爭電話號碼），經被上訴人聯繫系爭電話號碼後，由標示上訴人名稱之車牌號碼000-00號車輛執行抽水肥業務。被上訴人函請上訴人陳述意見後，依廢棄物清理法第27條第10款、第50條第3款之規定，於108年2月26日以竹市環衛字第1080004067號函（裁處編號：竹市環衛字第1080004067-1~47號，下稱原處分一）及竹市環衛字第1080004332號函（裁處編號：竹市環衛字第1080004332-1~108號，下稱原處分二，並與原處分一合稱原處分），各合計裁處上訴人新臺幣（下同）76,800元、324,000元（合計400,800元）罰鍰。上訴人不服，向新竹市政府提起訴願，經新竹市政府108年6月14日108年訴字第16號訴願決定駁回，上訴人不服，遂向本院提起本件行政訴訟，經本院以108年度訴字第1242號受理在案，嗣被上訴人於109年5月11日以陳報狀檢附108年8月2日竹市環衛字第1080019882號函表示原處分一裁罰金額有誤植，應更正為56,400元，致原處分罰鍰總金額僅為380,400元，因屬40萬元以下罰鍰處分而涉訟，依行政訴訟法第229條第2項規定應適用簡易訴訟程序而專屬於地方法院行政訴訟庭管轄，本院即以裁定移送臺灣新竹地方法院行政訴訟庭審理。案經臺灣新竹地方法院（下稱原審法院）以109年10月8日109年度簡字第30號行政訴訟判決（下稱原判決）駁回上訴人原審之訴，上訴人不服，提起本件上訴。

二、上訴人起訴主張及訴之聲明、被上訴人於原審之答辯理由及聲明、原判決認定之事實及理由，均引用原判決書所載。

三、上訴意旨略以：系爭廣告於103年11月19日即存在，已罹於3年之裁罰權時效，而廢棄物清理法第27條第10款係處罰違反行為義務之作為，即行為責任；行為責任與狀態責任主體不同，不得將二者時效混為一談。本案張貼廣告內容完全相同、時間、地點緊密相連，應屬一接續行為，在主管機關為裁罰前，均未切斷系爭行為之單一性。廢棄物清理法第27條第10款之構成要件為需有污染之結果，然原審判決就此全無論據，而認原處分合法，顯有判決不備理由。違規廣告聯絡方式之管領人，應指申請並管理該電話之人，而非得當然推論受有單一次利益之人即為該連絡電話之管領人。行政機關之採證，仍應遵循正當法律程序，以達行政程序法之立法意旨，如有違反亦應適用證據排除法則而無證據能力，原審漏未審酌，實有判決不備理由之違法等語。上訴聲明：１、原判決廢棄。２、訴願決定及原處分均撤銷。３、第一、二審訴訟費用均由被上訴人負擔。

四、本院之判斷：

㈠、事實審法院有促使案件成熟，使案件達於可為實體裁判程度之義務：

１、按行政訴訟法第125條第1項規定：「行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘束。」，第133條規定：「行政法院於撤銷訴訟，應依職權調查證據；於其他訴訟，為維護公益者，亦同。」，第189條第1項、第3項規定：「（第1項）行政法院為裁判時，應斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽。但別有規定者，不在此限。（第3項）得心證之理由，應記明於判決。」，第209條第1、3項規定：「（第1項）判決應作判決書記載下列各款事項：…七、理由。…（第3項）理由項下，應記載關於攻擊或防禦方法之意見及法律上之意見。」。上開規定依行政訴訟法第236條規定：「簡易訴訟程序除本章別有規定外，仍適用通常訴訟程序之規定。」，於簡易訴訟程序中應適用之。據此，我國行政訴訟係採取職權調查原則，其具體內涵包括事實審法院有促使案件成熟，亦即使案件達於可為實體裁判程度之義務，以確定行政處分之合法性及確保向行政法院尋求權利保護者能得到有效之權利保護。

２、行政訴訟之第一審屬事實審，而行政訴訟簡易事件之第一審為地方法院行政訴訟庭，故關於簡易行政訴訟事件之事實認定及證據調查事項，應由地方法院行政訴訟庭依職權（包含行使闡明權促使兩造當事人主張事實及提出證據）查明為裁判基礎之事實關係，以作成實體裁判，並將得心證之理由記明於判決。如未調查、審酌，亦未說明理由，即有不適用行政訴訟法第125條第1項、第133條之應依職權調查規定，及判決不備理由之違背法令。

㈡、協議簡化爭點制度雖適用於行政訴訟，仍不影響行政法院職權調查義務：

１、按民事訴訟法第270條之1第1項第3款、第3項規定：「（第1項）受命法官為闡明訴訟關係，得為下列各款事項，並得不用公開法庭之形式行之：…三、整理並協議簡化爭點。…（第3項）當事人就其主張之爭點，經依第一項第三款或前項為協議者，應受其拘束。但經兩造同意變更，或因不可歸責於當事人之事由或依其他情形協議顯失公平者，不在此限。」，依行政訴訟法第132條、第236條規定，於行政訴訟簡易訴訟程序準用之。

２、簡化爭點協議不影響行政法院職權調查義務：

⑴、按最高行政法院105年度判字第41號判決：「行政訴訟法第132條準用民事訴訟法第270條之1第1項第3款之規定，由受命法官促使當事人達成簡化爭點協議者，依同條第3項規定，當事人固應受其拘束，並非謂行政法院除協議之爭點外，不得調查其他相關事證；法官基於依法調查事實正確適用法律之職責，並不受兩造爭點協議之拘束。」。可知，受命法官雖得為闡明訴訟關係，整理並協議簡化爭點，在當事人兩造均同意後，該簡化爭點協議除兩造同意變更、因不可歸責於當事人之事由、依其他情形協議顯失公平外，有拘束兩造當事人之效力，惟行政法院應促使案件成熟、使案件達於可為實體裁判程度之義務，並不因簡化爭點協議而免除。

⑵、查，本件兩造當事人在原審時成立簡化爭點協議：「一、系爭原處分裁罰之行為，是否為原告所為？二、原處分裁罰之行為是否的確違反廢棄物清理法第27條第10款規定？尤其所張貼之位置是否符合裁罰要件？三、系爭受裁罰行為是否已罹於裁罰權時效？」（本院108年度訴字第1242號卷第296頁、原審卷第39頁），惟如前述，事實審法院職權調查義務範圍並不應以上開爭點為限。

㈢、原審法院未調查上訴人之違規行為主觀上係故意或過失，亦未於判決說明其得心證之理由，原判決有不適用行政訴訟法第125條第1項、第133條、第189條第1、3項、第209條第3項規定之違法：

１、按最高行政法院107年度判字第299號判決：「行政罰法第7條第1項明定：『違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。』其立法理由並謂：『現代國家基於有責任始有處罰之原則，對於違反行政法上義務之處罰，應以行為人主觀上有可非難性及可歸責性為前提，如行為人主觀上並非出於故意或過失情形，應無可非難性及可歸責性，故第1項明定不予處罰。』是以，違反行政法上義務之行為，乃行政罰之客觀構成要件；故意或過失則為行政罰之主觀構成要件，兩者分別存在而個別判斷，尚不能以行為人有違反行政法上義務之行為，即推論出該行為係出於故意或過失。又依行政訴訟法第133條前段、第189條第1項前段、第3項及第209條等規定，行政法院應依職權調查證據，為裁判時，應斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽，並將得心證之理由記明於判決；判決書應記載理由，理由項下，應記載關於攻擊或防禦方法之意見及法律上之意見。苟未依職權調查證據，並依當事人提出之攻擊或防禦方法，斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理及經驗法則判斷其真偽，並將得心證之理由記明於判決，即有未盡調查證據之義務及判決不備理由之違法情事。」可知，行為人客觀上縱有違反行政法上義務之行為，仍須其主觀上具有故意或過失，始能予以裁處行政罰。

２、查，上訴人在原審以起訴狀表示：「行政罰之違章行為，係指行為人本其意思活動，而實現違章構成要件之行為，與責任條件（故意、過失）係屬兩事，並有先後判斷之別，必先構成要件該當，始有論述責任要件之故意過失之必要。依前述，原處分機關無法舉證證明本件電話租用管理人即係違規張貼廣告之行為人，係無法證明原告有違反廢棄物清理法之違章構成要件行為，自無從越過構成要件之判斷即為就原告之責任條件為判斷，致構成要件該當性與責任條件混為一談。」等語（本院108年度訴字第1242號卷第29頁），被上訴人在原審亦以答辯狀表示：「依行政罰法第7條第2項規定，原告張貼違規廣告之行為，以其員工之故意或過失，推定為其有故意或過失，原告既藉由張貼廣告招攬業務，本應注意要求所屬人員，不得以污染或任意張貼廣告在定著物，原告能注意卻未注意要求，以致發生違法張貼廣告之結果，難認無故意，縱無故意亦難辭其咎，而有過失責任」等語（本院108年度訴字第1242號卷第48-49頁）。則本件上訴人主觀上究竟有無故意或過失？此部分原審法院未依職權調查，亦未將其得心證之理由、對兩造之攻防方法之意見記明於判決，原判決即有未盡調查證據之義務及判決不備理由之違法情事。上訴意旨就此部分之主張（本院卷第46頁），為有理由。

㈣、廢棄物清理法第27條第10款規定係行為責任之規定，原審法院對於廢棄物清理法第27條第10款、第50條第3款規定有所誤解，原判決有適用法規不當之違法：

１、按最高行政法院109年度判字第520號判決：「按學理上區別秩序行政法之『行為責任』及『狀態責任』二者，係藉由區辨行政法上義務來源之屬性，進而釐清行政法上具體義務之內涵及判定個案中之具體義務人。所謂『行為責任』係指因自身行為（包含作為與不作為）肇致危險者，負有排除危險之義務；而『狀態責任』則係以對物之狀態具有事實管領力者，得以負責之觀點，課予排除危險、回復安全之義務。」，復按最高行政法院104年度判字第157號判決：「按立法者之所以課予特定人行政法上義務，究其緣由，不外基於兩大類因素：該等特定人之行為（包括作為、不作為與容忍等表現型態）所生之『行為責任』，或該等特定人對於物之支配實力，是以物之狀態為中心的『狀態責任』。前者著眼於人對自己行為之後果的承擔可能性與必要性；後者則著眼於特定人對其所具實力支配可能之物之狀態的操控可能性與必要性。」。

２、廢棄物清理法第27條第10款規定：「在指定清除地區內嚴禁有下列行為：…十、張貼或噴漆廣告污染定著物。…」，其係課予不特定人在指定清除地區內有「不得張貼或噴漆廣告污染定著物行為」之不作為義務，性質上為行為責任。而同法第50條第3款規定：「有下列情形之一者，處新臺幣一千二百元以上六千元以下罰鍰。經限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰：…三、為第二十七條各款行為之一。」則係行為人違反第27條第10款行為責任之法律效果。倘行為人未盡廢棄物清理法第27條第10款之不作為義務，依廢棄物清理法第50條第3款規定，主管機關得裁處行為人罰鍰。主管機關得限期命該行為人改善，倘屆期仍未完成改善，按日連續處罰。其中「罰鍰」之性質為裁罰性不利處分，而「限期改善」之性質則係基於預防或防止危害之發生或擴大，因而法律使行政機關得課予人民除去違法狀態或停止違法行為之義務，屬管制性不利處分。廢棄物清理法第50條第3款規定使行政機關具備對於「在指定清除地區內張貼或噴漆廣告污染定著物之行為人」作成「限期改善」處分之權限，作成限期改善處分後，行為人即有停止、除去其原張貼或噴漆廣告污染物之行為義務（行為人期限屆滿仍不改善則將遭受行政機關按日連續處罰之不利益），然此不影響該行為人所負之責任仍為行為責任（非狀態責任）。

３、查，廢棄物清理法第27條第10款係行為責任規定，第50條第3款係第27條第10款規定之法律效果已如前述。原判決認為：「按廢棄物清理法第1條、第50條第3款規定，及廢棄物清理法之規範目的與法理可知，違反行為義務者，該行為人於受行政處罰外，同時具有去除違法狀態之責任。而對於違法狀態負有改善義務之人，乃因其對於物的狀態具有事實管領力，而經法律課予排除違法狀態之義務。」（原判決理由第肆段第四小段第(二)點，本院卷第22頁），實係對於行為責任、狀態責任之判斷有所誤會。實際上，「在指定清除地區內張貼或噴漆廣告污染定著物之行為人」在完成其張貼、噴漆廣告污染定著物之行為後，係違反第27條第10款不作為義務，行政機關依廢棄物清理法第50條第3款規定命行為人「限期改善」（即行政機關作成「限期改善」此管制性不利處分）後，行為人即負有除去違法狀態之義務。否則，倘行為人違反第27條第10款規定遭行政機關依第50條第3款規定裁處罰鍰時即當然有除去違法狀態之義務，則第50條第3款「限期改善」之規定豈不成為贅文而失去規範意義？就此部分，上訴意旨主張原審誤解行為責任與狀態責任（本院卷第40-42頁），為有理由。

㈤、原審法院未職權調查原審法院107年度簡字第3號行政訴訟判決在本件行政訴訟是否符合行政罰法第27條第4項規定：１、按行政罰法第27條第1、4項規定：「（第1項）行政罰之裁處權，因三年期間之經過而消滅。（第4項）行政罰之裁處因訴願、行政訴訟或其他救濟程序經撤銷而須另為裁處者，第一項期間自原裁處被撤銷確定之日起算。」，其立法理由為：「一、本條係有關行政罰裁處權時效之規定。按行政罰裁處權之行使與否，不宜懸之過久，而使處罰關係處於不確定狀態，影響人民權益，惟亦不宜過短，以免對社會秩序之維護有所影響，爰於第一項定其消滅時效為三年。第二項並就時效之起算點加以明定，以杜紛爭。至行政罰之執行時效，則依行政執行法第七條第一項規定處理。二、…又原裁處於訴願、行政訴訟或其他救濟程序中被撤銷，諭知另為裁處時，其時效亦可能已完成。爰於第三項、第四項另行規定其時效之起算點。三、參考德國違反秩序罰法第三十一條。」。

２、查，依原判決（即新竹地院109年度簡字第30判決）事實概要之記載、訴願卷第26-74頁及第75-184頁之裁處書，被上訴人認定原處分一違規事實之時間為106年5月8日至106年5月10日，被上訴人認定原處分二違規事實之時間為107年11月19日至107年11月22日。

３、原判決事實概要記載：「被告於民國106年5月起即陸續接獲民眾陳情，遭水肥業者於住家之鐵門、牆面、門框、鐵柱、水管及電錶等處張貼抽水肥廣告，被告遂派員於轄區內稽查採證，循其上所載之聯絡電話號碼（門號：00-0000000，下稱系爭電話號碼），經被告聯繫系爭電話號碼後，由標示原告名稱之車輛車牌號碼000-00號車輛執行抽水肥業務。被告遂認原告有違反廢棄物清理法第27條第10項之情事…」（本院卷第15頁）。

４、原審法院107年度簡字第3號行政訴訟判決事實概要記載：「被告於民國106年5月8日至同年月10日發現轄區內遭業者於住家信箱、水管、鐵門及電錶等處張貼水肥廣告，並循其上所載之聯絡電話號碼（門號：00-0000000，下稱同一系爭電話號碼），經被告聯繫系爭電話號碼後，由標示原告名稱之車輛號碼000-00及0000-00執行抽水肥業務。被告遂認原告在新竹市指定區域內任意張（黏）貼違規廣告，污染環境行為之事證明確，函請原告陳述意見並審認原告所述為無理由後，乃依廢棄物清理法第27條第11款其他經主管機關公告之污染環境行為、同法第50條第3款之規定，以106年9月8日竹市環衛字第1060021637-1至117號裁處書（下稱原處分）處原告37萬8,000元罰鍰。」（可閱覽訴願卷第15頁）。而原審法院107年度簡字第3號行政訴訟判決撤銷該案之原處分及訴願決定。

５、關於本件行政訴訟原處分一認定違規事實，是否為原審法院107年度簡字第3號行政訴訟判決所撤銷該案原處分之違規事實？（即就本案原處分一之違規情事為廢棄物清理法第27條第10款，而原審法院107年度簡字第3號判決所撤銷者是涉及廢棄物清理法第27條第11款之違規情事，這些違規是否因使用同一系爭電話或因式樣類似之廣告及其手法，而認屬同一行為態樣即本案原處分一與該案之117件違規行為是否已達同法第27條前10款之污染程度或結果，而得以適用於行政罰法第27條第4項規定，仍應依法職權認定之）。本件是否有「行政罰之裁處因行政訴訟經撤銷而須另為裁處」之情事？該案原處分被撤銷確定之日為何時？原審法院就此部分未依職權調查，原判決即逕以上訴人屬狀態責任之義務人，其對廣告物所生之違法狀態有改善責任，廣告物未經上訴人刮除則違法狀態持續進行，其不作為未終了，無裁處權罹於時效消滅云云（原判決理由第肆段第四小段第(三)點，本院卷第22-23頁），即有不適用行政訴訟法第125條第1項、第133條規定之違法。上訴意旨雖未指摘及此，惟依行政訴訟法第236條之2第3項準用第251條第2項規定，本院調查原判決有無違背法令，不受上訴理由之拘束，並此敘明。

㈥、原判決未說明其認定原處分是否違反一行為不二罰原則之理由，有不適用行政訴訟法第189條第3項、第209條第3項規定之違法：

１、按最高行政法院88年度判字第3582號判決：「按廢棄物清理法第十二條第十款規定：『在指定清除地區內嚴禁有左列行為．．．十、張貼或噴漆廣告污染定著物。』第二十三條第三款規定：『有左列情形之一者，處四百元以上一千五百元以下罰鍰。．．．三、違反第十二條各款規定者。』又同法台北市施行細則第八條規定：『本法第十二條第十款所稱張貼或噴漆廣告污染定著物，係指在牆壁、樑柱、欄杆、電桿、樹木、橋樑或其他未經各該主管機關指定或許可之土地定著物，張貼、噴漆廣告、標語者。』第五十二條第一項規定：『違反本法及本細則之規定者，處罰其所有人、管理人或使用人。其為法人者，處罰其法人。』另前中央主管機關行政院衛生署六十六年二月十六日衛署環字第一四○一四○號函釋：『關於在不同一地點張貼廣告構成違規行為之處罰，應認定非一行為，因污染地不同，屬於獨立之性質，依法應分別處罰。』七十四年四月十日衛署環字第三一七二○九號函釋：『違反環境衛生行為如於同一地點，不同一時間連續為數行為時應認定為非同一行為，依法予以個別處罰。』各該函釋與環保法規並未違背，得予援用。…原告於不同一地點，不同一時間違規張貼廣告，因污染地點不同，成立數違規行為，自應就個別行為酌情分別處罰。」，復按最高行政法院106年度判字第264號判決：「按一行為不二罰原則，又稱『禁止雙重處罰原則』，其本意係在禁止國家對於人民之同一行為，以相同或類似之措施多次予以處罰，最初僅止於法律層次之刑事訴訟上觀念，惟經學者一再闡發，已逐漸發展成為憲法上原則，此就美國憲法增修條文第5條規定：『受同一犯罪處分者，不得令其受兩次生命或肢體上的危害』及德國基本法第103條第3項規定：『任何人均不得因同一行為，根據一般性刑事法律多次被處以刑罰』等國憲法規定觀之，不難索解。然此一原則，可否擴及違反行政罰法上之處罰，論者雖不一其說，惟通說已將之提昇為法治國之基本原則，成為憲法上之理念。司法院釋字第604號解釋繼釋字第506號解釋之後，亦肯認『法治國家一行為不二罰之原則』於行政罰法有其適用。至一行為不二罰原則適用之前提，須行為人所為違反法規範義務之行為數必須為一行為，強調對於人民違反數個法規範義務之一個行為（作為或不作為），倘國家給予多次之裁罰將有違反比例原則之可能而應禁止之，換言之，一行為不二罰原則僅在行為人以『一行為』違反行政法上之義務時，始有適用。而所謂一行為，包括『自然一行為』與『法律上一行為』；所謂『數行為』，則係指同一行為人多次違反同一行政法上義務規定，或違反數個不同行政法上義務規定，其行為不構成『自然一行為』或『法律上一行為』者而言。由是可知，『行政法上義務』之個數，乃判斷違章行為個數之重要因素，此依行政罰法第1條前段明定：『違反行政法上義務而受罰鍰、沒入或其他種類行政罰之處罰時，適用本法。』及同法第25條規定：『數行為違反同一或不同行政法上義務之規定者，分別處罰之。』即明。至違反行政法上義務之行為是否為『一行為』，須就個案具體事實予以綜合判斷，亦即就個案具體情節，斟酌法條文義、立法意旨、期待可能、受責難程度、所生影響及社會通念或專業倫理等因素綜合決定之。」。

２、依原判決事實概要之記載（本院卷第15頁）、被上訴人於原審之答辯（本院108年度訴字第1242號卷第46-47頁），原處分一認定上訴人47個違規行為，原處分二認定上訴人108個違規行為。上訴人於原審即已主張其違規行為屬接續犯而應評價為一行為，原處分違反一行為不二罰原則等語（本院108年度訴字第1242號卷第19-25頁）。而被上訴人亦於原審答辯本件違規行為因污染地不同，屬數次違規行為，無違反一行為不二罰原則等語（本院108年度訴字第1242號卷第49-50頁）。

３、本件原處分認定之違規行為行為數是否正確，攸關原處分有無違反一行為不二罰原則。兩造當事人雖於原審有簡化爭點協議，惟不影響法院職權調查義務已如前述，原處分對於違規行為數之認定是否正確，仍應由事實審法院依職權調查並於判決說明其得心證之理由。惟查，原判決並未說明「原處分認定之違規行為行為數是否正確？」、「原處分一、二所認定之47個、108個違規行為係自然一行為？法律一行為？抑或係數行為？」、「就上訴人違規行為數得心證之理由」，即有不適用行政訴訟法第189條第3項、第209條第3項規定之違法。就此部分，上訴人主張原判決有不備理由之違法，為有理由。至於本件違規行為係一行為、數行為？則應於發回原審後，由原審法院職權調查後為認定。

㈦、上訴人另主張被上訴人違法採證云云（本院卷第48-49頁）。惟查，在簡易訴訟程序事件中，本院為法律審，依行政訴訟法第236條之2第3項規定準用第254條第1項規定，應以地方法院行政訴訟庭判決確定之事實為判決基礎。故當事人在本院原則上不得提出新攻擊防禦方法，亦不得提出新事實、新證據，資為上訴理由。故此部分上訴主張係上訴人提起本件上訴時始提出之新攻擊防禦方法，依前開意旨，尚非本院所能審酌，自非適法之上訴理由。

五、綜上所述，原判決在事實認定與適用法律方面有上述違背法令情事，上訴人求予廢棄，應認為有理由。又原判決違背法令影響事實之認定及判決結果，本院尚無從自為判決，爰將原判決廢棄，發回原審法院詳為調查審認，另為適法之裁判。

六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第236條之2第3項、第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。

臺北高等行政法院第五庭