臺北高等行政法院判決

原告

黃典隆

被告

新北市政府

代表人

侯友宜（市長）

訴訟代理人

黃鼎馨

訴訟代理人

林彩娟

訴訟代理人

黃以昀（兼送達代收人）

被告

衛生福利部

代表人

陳時中（部長）

上列當事人間社會福利事件，原告不服衛生福利部中華民國109年4月6日衛部法字第1090001754號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：原告之父黃○得（下稱黃君）於民國86年間因坐落在新北市○○區○○路00巷00弄00號之違章建築經被告新北市政府（99年12月25日改制前為臺北縣政府，下稱新北市府）強制拆除，為顧及黃君之安全，由被告新北市府暫時安置於市立愛德養護中心，並依行為時老人福利法第30條第1款規定，以87年2月3日87北府社五字第025283號違反老人福利法罰鍰處分書（下稱罰鍰處分），裁處原告新臺幣（下同）3萬元罰鍰。原告不服，提起訴願、再訴願，均遭決定駁回。原告猶未甘服，提起行政訴訟，經改制前行政法院87年12月24日87年度判字第2761號判決（下稱系爭判決）駁回而確定在案。嗣原告於108年10月30日（被告新北市府收文日：同年月31日）以罰鍰處分有行政程序法第101條所定顯然錯誤及同法第112條所定一部無效情事，請求被告新北市府更正廢棄罰鍰處分，經被告新北市府以108年11月7日新北府社老字第1082048603號函（下稱原處分）復原告，罰鍰處分無原告所稱之行政程序法第101條及第112條所定情事等語。原告不服，提起訴願，經訴願機關即被告衛生福利部（下稱衛福部）以109年4月6日衛部法字第1090001754號訴願決定不受理（下稱訴願決定）後，原告亦未甘服，於109年4月10日向被告衛福部提出「行政聲請撤銷無效訴願決定書」（收文日：同年月14日），主張訴願決定無效，經被告衛福部於同年月17日函復原告，如對訴願決定不服，請依法提起行政訴訟等語，原告遂提起本件行政訴訟。

二、原告主張略以：罰鍰處分違反行政程序法第96條、第110條、第158條及違章建築處理辦法第4條、第5條等規定，為無效處分。罰鍰處分除以老人福利法第30條第1款為據外，應再提出被告新北市府得強制拆除黃君所有之違章建物的法律依據，明顯類似誤寫誤算，應依行政程序法第101條規定更正。原告向被告新北市府請求確認罰鍰處分無效，被告新北市府未確認，並稱原處分僅單純事實陳述及理由說明，違反行政訴訟法第107條第1項第10款反面解釋。被告衛福部不確認罰鍰處分無效，訴願決定不受理為無效之決定，其認定原告違反老人福利法，幫助被告新北市府毀謗原告，應依民法第195條規定賠償原告精神損失等情。為此，求為判決：⒈對被告新北市府確認原處分無效。⒉對被告衛福部確認訴願決定無效，並應賠償原告精神損失300萬元。

三、被告新北市府答辯略以：原告從未向被告新北市府請求確認原處分無效，與法定程序不符。且行政程序法第101條第1項規定所稱之「顯然」，係指該錯誤相當明顯而言，且該錯誤更正後不影響原處分之效力，法務部102年8月23日法律字第10203509120號函參照。原告以罰鍰處分有行政程序法第101條第1項情事為由，申請更正，顯係對法律之包攝錯誤。被告新北市府以原處分回復原告，僅係說明事實及理由，對原告之權利或法律上利益並未產生規制，於法並無不合等語。為此，求為判決：駁回原告之訴。

四、被告衛福部答辯略以：原告向被告新北市府申請更正罰鍰處分，被告新北市府以原處分函復原告稱罰鍰處分前經原告提出行政爭訟，並經系爭判決駁回，並無行政程序法第101條、第112條之情事，原告對原處分不服，提起訴願，經被告衛福部以原處分內容僅係單純事實陳述及理由說明之觀念通知，並非對原告為行政處分，故訴願決定不受理在案，被告衛福部為受理訴願機關，審議過程係依訴願法規定辦理，且依同法第90條規定於訴願決定書附記得提起行政訴訟，並無故意或過失侵害人民權利之情事等語。

五、本院查：

㈠原告訴請確認原處分及訴願決定無效部分：

⒈按「行政處分未經撤銷、廢止，或未因其他事由而失效者，其效力繼續存在。」「無效之行政處分自始不生效力。」「行政處分有下列各款情形之一者，無效︰一、不能由書面處分中得知處分機關者。二、應以證書方式作成而未給予證書者。三、內容對任何人均屬不能實現者。四、所要求或許可之行為構成犯罪者。五、內容違背公共秩序、善良風俗者。

六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」「行政處分一部分無效者，其他部分仍為有效。但除去該無效部分，行政處分不能成立者，全部無效。」行政程序法第110條第3項、第4項、第111條、第112條分別定有明文。核無效之行政處分，係指行政行為具有行政處分之形式，但其內容具有嚴重瑕疵而自始、當然、確定不生效力。基於維護法律安定性及行政目的之公益考量，學說及各國立法例皆認為行政處分是否無效，除法律定有明文之情形外，宜從嚴認定。我國立法者參酌行政法學通說，係以違法之行政處分如其瑕疵已臻重大且甚為明顯時，方屬無效；同時為減輕法律適用上之困難，並明定7種無效原因以供遵循（立法院公報88卷第6期第595頁院會紀錄）。是以解釋行政程序法第111條第7款所謂「其他具有重大明顯之瑕疵者」之概括規定，於補充前6款所未及涵蓋之無效情形時，亦需依該條第1款至第6款列舉之明文從嚴解釋，於一望即知具有「重大明顯之瑕疵」始得謂之；如瑕疵非重大明顯，尚須實質審查始能知悉者，則該行政處分並非屬當然無效。而行政處分是否具有重大明顯之瑕疵罹於無效，並非依當事人之主觀見解，而係依一般具有合理判斷能力者之認識能力決定之，其簡易之標準即係普通社會一般人一望即知其瑕疵為判斷標準。換言之，該瑕疵須「在某程度上猶如刻在額頭上般」明顯之瑕疵，始足該當；如行政處分之瑕疵倘未達到重大、明顯之程度，一般人對其違法性的存在與否猶存懷疑，則基於維持法安定性之必要，則不令該處分無效（最高行政法院108年度判字第459號判決意旨可參）。

⒉次按行政程序法第101條第1項規定：「行政處分如有誤寫、誤算或其他類此之顯然錯誤者，處分機關得隨時或依申請更正之。」此所稱「更正」，係指對行政處分的記載事項，事後予以補充、刪除或作其他必要的變更，其目的是使處分書所載事項與處分外觀上可得而知的規制意旨相互一致，若逾此範圍，則屬行政處分的撤銷，而非僅是更正，以達更正規定之確保法的明確性，兼有程序經濟考量的立法目的。基此，所謂「更正」，其可適用者亦應僅限於「顯然錯誤」之情形。又所稱「顯然」者，乃係指相當明顯而言，即通常可從行政行為之外觀上或從記載事項的前後脈絡明顯看出，判斷上除以文義予以判別外，尚可參酌該行政行為之目的，作整體觀察，而行政行為相對人對於其內容之理解程度，亦為判斷的重要指標，即行政行為相對人若從其內容或其他相關情況，可以發現該行政行為有誤，並可毫無困難地知悉行政機關原本所欲表示之意旨時，即屬顯然錯誤（最高行政法院96年度判字第1832號判決意旨參照）。是行政處分若存有錯誤，須該錯誤乃顯然之錯誤，且該錯誤更正後亦不影響原處分之效力，該等錯誤始可更正之。反言之，倘行政機關所為之行政處分無上述誤寫、誤算或其他類此之顯然錯誤之情事，則該行政處分之相對人，自不得依上述規定，申請行政機關更正，此為當然之解釋（最高行政法院96年度判字第1832號判決、104年度判字第293號判決意旨可參）。

⒊經查，觀諸原告於108年10月31日（收文日）向被告新北市府所提出之行政申請更正狀（原處分卷第9至10頁）記載內容可知，原告係略以：⑴新北市府請黃君於拆除系爭違章建築前自動遷離，乃是對無行政程序能力之黃君為送達，有違行政程序法第69條規定，未通知黃君之法定代理人；⑵無法律依據而以黃君之房屋為違章建築，違背行政程序法第96條規定；⑶因臺北縣政府工務局85北公使違字第3028號違章建築通知單，只是影本並無正本，則依民法第71條規定（法律行為，違反強制或禁止之規定者，無效），罰鍰處分為一部無效行政處分等情由，而依據行政程序法第101條規定，向被告新北市府申請更正廢棄罰鍰處分。又觀之卷存原處分（本院卷第87頁）可知，被告係以原處分明確函復原告：「說明：一、依據臺端108年10月30日信函辦理（本府收文日：108年10月31日）。二、旨揭臺北縣政府87年北府社五字第025283號函（以下簡稱該函）對象為令尊之扶養義務人，且依據87年12月24日最高行政法院87年判字第2761號行政判決，當時扶養義務人已針對該函提出行政訴訟，判決結果為原告之訴駁回，故該函無臺端所稱之行政程序法第101條、第112條所定情事。……。」等語（本院卷第87頁）。基上可知，原處分顯有否准原告上開申請更正罰鍰處分之意思表示，性質屬行政處分，而非僅係單純之事實陳述，先予敘明。

⒋再按「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」行政訴訟法第5條第2項定有明文。則原告針對其依法申請更正之案件，遭被告新北市府予以駁回，係得提起課予義務訴願及課予義務訴訟。查原告係依法向被告新北市府申請更正廢棄罰鍰處分，經被告新北市府以原處分否准上開申請，原告不服原處分，已於108年11月18日提起訴願，仍係訴願請求被告新北市府更正廢棄罰鍰處分（可閱覽訴願卷內之訴願書），經被告衛福部以訴願決定不受理（本院卷第29至31頁），則原告本得依法提起課予義務訴訟，惟經本院於110年2月2日準備程序中向原告闡明訴訟類型後，原告當庭仍堅持表示其係要提起確認原處分及訴願決定無效之訴訟等語（本院卷第211至213頁之筆錄），亦先敘明。

⒌查觀諸原告所提行政申請更正狀（原處分卷第9至10頁）所載內容，並未敘及罰鍰處分有何「誤寫、誤算或其他類此之顯然錯誤」，而僅係主張罰鍰處分之一部分違反行政程序法第69條、第96條規定，依民法第71條規定為無效行政處分，故罰鍰處分一部無效，依行政程序法第112條規定，罰鍰處分不能成立，應依行政程序法第101條規定更正廢棄之等語。然而，罰鍰處分之一部分究有無經合法送達、是否未記載所持之法律依據，以及有無違反法律之強制或禁止規定等情，顯均非屬從外觀上或記載事項上即可明顯判斷之誤寫、誤算或其他類此顯然錯誤之情事。況且，所謂「更正」係指對行政處分的記載事項之顯然錯誤，事後予以補充、刪除或作其他必要的變更，其目的是使處分書所載事項與處分外觀上可得而知的規制意旨相互一致，以達更正規定之確保法的明確性，兼有程序經濟考量的立法目的，並未變更行政處分之原規制效力。是以，原告向被告新北市府為本件申請雖名為「申請更正」，惟其申請目的係為使罰鍰處分一部或全部自始不生效力，此明顯與行政程序法第101條所定更正係針對顯然錯誤之記載的變更而並不影響處分效力之規範目的相違背。從而，被告新北市府以罰鍰處分並無原告之申請所指稱行政程序法第101條及第112條所定情事，而以原處分予以否准原告之申請，於法顯無不合。

⒍末按行政訴訟法第6條第2項規定：「確認行政處分無效之訴訟，須已向原處分機關請求確認其無效未被允許，或經請求後於30日內不為確答者，始得提起之。」其目的在於先由原處分機關自行審查及自行確認其行政處分是否無效。是以此種行政程序之踐行，並無嚴格遵守請求確認、未被允許或不為確答等流程之必要，而以行政處分經原處分機關為實質審查確認並非無效為已足。例如經訴願程序為實體審理後，提起確認訴訟，或提起撤銷訴訟後變更為確認訴訟，即不能認為欠缺行政程序（最高行政法院108年度判字第459號判決意旨參照）。經查，原告以本件起訴狀訴請確認原處分為無效，既經被告新北市府於訴願程序審認後，予以答辯稱原處分並非行政處分，且認原告係就相同事件再提起訴願救濟等語（可閱覽訴願卷目次號2之訴願答辯書、目次號4之補充訴願答辯書），則顯然被告新北市府不可能認原處分是違法甚或有無效事由存在之行政處分，是應認原告已對被告新北市府踐行行政訴訟法第6條第2項規定之程序。次查，原告有於109年4月14日（收文日）向被告衛福部提出「行政聲請撤銷無效訴願決定書」，其上主張訴願決定牴觸訴願法第2條、行政程序法第113條及第158條等規定為無效等語（可閱覽訴願卷目次號7），業經被告衛福部以109年4月17日衛部法字第1090011962號函復原告略以，如對訴願決定不服請求撤銷，請依法提起行政訴訟等語（可閱覽訴願卷目次號7），顯然被告衛福部亦不可能認訴願決定是有無效事由存在之行政處分，是應認原告已對被告衛福部踐行行政訴訟法第6條第2項規定之程序，均先予陳明。

⒎再查，原告雖提起本件確認原處分及訴願決定為無效之訴訟，惟其所主張原處分無效之理由乃為原處分違反憲法第1條、行政程序法第1條、第96條、第110條、第113條、違章建築處理辦法第4條等（見本院卷第153至157頁之原告所提行政再辯論狀㈤、第211頁之筆錄）；主張訴願決定無效之理由則為訴願決定違反憲法第1條、行政程序法第1條、第101條、第112條等語（本院卷第213頁之筆錄）。依此可知，原告並未指摘原處分及訴願決定有何行政程序法第111條第1款至第6款所列舉之無效情形，抑或同條第7款所概括規定「具有重大明顯之瑕疵」的無效情形，且依原告所指摘上開原處分及訴願決定之違法瑕疵是否屬實無疑，均須透過證據調查始得判斷、認定，尚非普通社會一般人一望即知有原告所指之違法情形，並未達到重大、明顯之程度，非屬於具有明顯重大瑕疵之範疇。則揆諸前揭規定及說明，原告提起本件確認原處分及訴願決定無效之訴，明顯與行政程序法第111條第7款規定之無效要件並不相符，應堪認顯無理由。

㈡原告訴請被告衛福部賠償精神損失300萬元部分：

⒈按「提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償或其他財產上給付。」固為行政訴訟法第7條所明定；然倘所提起之行政訴訟本案請求，經行政法院審理結果，並無理由，則其合併提起之損害賠償或其他財產上給付之請求，即應認因欠缺請求之依據而無理由。

⒉查本件原告係主張被告衛福部不確認罰鍰處分為無效，即係幫助被告新北市府誹謗伊名譽，伊依據民法第195條規定請求被告衛福部賠償伊損害，伊之前在臺灣新北地方法院（改制前為臺灣板橋地方法院）89年度重國字第6號民事事件也有請求內政部賠償，以前是屬於內政部管的，業務現在移轉給衛福部等語（見本院卷第213頁、第219頁）。然本件原告訴請確認訴願決定無效，經本院審理結果，認顯非可採，業如前述，則原告基於損害賠償法律關係，依據前揭行政訴訟法第7條規定，附帶合併起訴請求被告衛福部賠償其名譽損失，亦顯屬無據，不應准許。又因依民事訴訟程序提起國家賠償訴訟時，應依國家賠償法第10條第1項規定，先行以書面向賠償義務機關請求協議，故本院無從依行政訴訟法第12條之2第2項規定，依職權以裁定將訴訟移送至有受理訴訟權限之地方法院民事庭，附此敘明。

六、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。

七、據上論結，本件原告之訴為顯無理由，爰依行政訴訟法第107條第3項、第98條第1項前段規定，不經言詞辯論，逕以判決如主文。

臺北高等行政法院第五庭