臺中高等行政法院判決

105年3月10日辯論終結

原告

廖萬慶（即被選定當事人）

原告

徐福義（即被選定當事人）

被告

臺中市政府

代表人

林佳龍

訴訟代理人

羅仁甫

　楊靜怡

上列當事人間都市計畫事件，原告不服內政部中華民國104年10月23日台內訴字第1040056266號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下︰

主文

事實及理由

一、程序事項：按「多數有共同利益之人得由其中選定1人至5人為全體起訴或被訴。」行政訴訟法第29條第1項定有明文。經查原告廖萬慶、徐福義、徐連財、徐天佑、徐偉凱、黃美麗及陳佩憶等7人，係多數有共同利益之人，渠等於訴訟繫屬後，選定廖萬慶、徐福義為當事人，有選定人同意書附卷可稽（見本院卷第113頁），符合上開選定當事人之規定，自屬適法，至其餘原告，依行政訴訟法第29條第3項規定，於選定當事人後脫離本件訴訟。

二、事實概要：原告廖萬慶、徐福義及徐天佑所有坐落於臺中市烏日區頭前厝段12、13- 4及13-7地號等3筆土地（下稱系爭土地，其餘原告徐連財、徐偉凱、黃美麗、陳佩憶等4人居住於系爭3筆土地上，徐連財是徐福義的父親；徐偉凱是徐福義的兒子；黃美麗是徐福義的配偶；陳佩憶是徐福義的弟媳，徐天佑的配偶）位屬被告（前臺中縣政府）民國（下同）91年12月10日府建城字第09132828203號公告發布「擴大及變更烏日都市計畫（第3次通盤檢討）案」範圍內之住宅區，依前開都市計畫案變更內容明細表第14案所載，開發方式以區段徵收方式辦理整體開發。原告前於98年改制前臺中縣政府（按99年12月25日臺中縣市合併為臺中市）辦理「變更烏日都市計畫（配合前竹地區區段徵收開發）案」期間提出陳情建議，陳情所有土地因北鄰鑄造工業公司，其冶金作業有空污下飄，建議由第三種住宅區、綠地變更為乙種工業區（下稱系爭陳情案）。案經該府酌予採納並列為變更內容明細表第4案，將改制前臺中縣烏日鄉○○里○○路○○○○○路以西之角地由第三種住宅區、綠地變更為乙種工業區，附帶條件依「都市計畫工業區毗鄰土地變更處理原則」辦理，並應於計畫發布實施日起3年內依前揭原則提出申請，逾期未申請者恢復為農業區。惟變更內容業經內政部都市計畫委員會99年9月21日第739次、100年8月23日第762次會議審議決議不予採納在案（原告向內政部及被告提出陳情，內政部營建署以100年10月21日營授辦審字第1003510614號函及100年11月8日營授辦審字第1003580840號函轉請被告查明依法處理，並副知原告；被告則以100年11月4日府授都計字第1000207820號函復原告。原告對內政部營建署及被告上開函不服，提起訴願及行政訴訟，迭經內政部101年3月29日台內訴字第1010001648號訴願決定不受理、本院101年度訴字第143號裁定駁回、最高行政法院101年度裁字第2293號裁定抗告駁回）。嗣「變更烏日都市計畫（配合前竹地區區段徵收開發）案」係採區段徵收方式整體開發，依內政部都市計畫委員會99年9月21日第739次會議決議，為避免開發期程延宕，規定3年內應完成開發。原告認本案迄今已超過規定開發年限，都市計畫案應失其效力。被告依據都市計畫法第26條規定及都市計畫定期通盤檢討實施辦法第2條規定變更主要計畫書圖及其內容，於103年5月20日起辦理「變更臺中市烏日都市計畫主要計畫專案通盤檢討（配合辦理主、細計畫分離）案暨擬定臺中市烏日都市計畫細部計畫案」（下稱系爭通盤檢討案）公開展覽30日，原告復向被告提出系爭陳情案。惟系爭通盤檢討案係屬主、細計畫分離專案檢討，不涉及實質內容變更，經被告104年8月5日第47次臺中市都市計畫委員會決議納入後續烏日都市計畫實質檢討辦理（下稱系爭決議）。原告認人民陳情案件懸而不決，有應作為而不作為情形，原告不服，提起訴願，經內政部以原告無作為行政處分之請求權，而予以不受理之決定後，被告遂提起本件行政訴訟。

三、本件原告主張：

㈠97年卡梅基颱風，水淹九德、仁德、前竹、光明4個村里（屬烏日區），監察院提出糾正案，經濟部水利署第三河川局整治柳川、旱溪下游，並各在上游分洪（防治水患）；內政部則令前臺中縣政府依據都市計畫法第27條第1項第4款及第2項辦理逕為變更烏日都市計畫，經前臺中縣政府都市計畫委員會98年9月7日審議通過並經公布，是變更烏日都市○○○○○段行政處分。

㈡依都市計畫法規定，都市計畫須經都市計畫委員會審議通過才能由主管機關公告實施，而都市計畫委員會係依據都市計畫法第74條所成立，依行政程序法第2條規定，其執行公權力所為之決定即行政處分，其執行公權力時也視為行政機關，依法都市計畫委員會之行政行為及其所作決定有應符合行政程序法所定各項原則與規定。

㈢99年9月21日內政部都市計畫委員會第739次（第7案）會議審議「變更烏日都市計畫（配合前竹地區區段徵收開發案）」，因該案爭議過大，其決議附具但書，若不能3年內完成該案都市計畫圖說通過審核，該案失去審議通過之效力（應於102年10月21日到期）。臺中市都市計畫委員會104年8月5日第47次會議紀錄，在敘述歷來都市計畫時，已沒有99年9月21日內政部都市計畫委員會第739次（第7案）審議決議之紀錄，可證該都市計畫案已生失去審議通過之效力。100年8月23日第762次（第11案）會議續審該都市計畫案，所決議延續第739次會議之決議，亦當然失去通過之效力。依行政程序法第125條規定，內政部都市計畫委員會第739次（第7案）會議決議，即都市○○○○○段行政處分已發生廢止效力，基於信賴保護原則、誠信原則及行政自我拘束原則，當然回復其第一階段行政處分效力。

㈣前臺中縣都市計畫委員會98年9月7日所審議通過之工業區規劃，送交內政部都市計畫委員會第739次會議審議，被以非法律規定理由，決議建議不予通過，內政部都市計畫委員會該項行政行為違背憲法第23條比例原則，違背行政程序法第4條至第10條規定，都市計畫法第27條及第34條規定，並規避上級主管機關（行政院環境保護署）對地方政府（前臺中縣政府）規範有關空氣污染相關之都市計畫法第34條強行規定之行政指導，該建議無法律明文授權，涉嫌誤導前臺中縣政府做為都市計畫法主管機關依法變更都市計畫之主管權限。99年12月25日臺中縣、市合併後，因該案爭議大，再次公展該案時，原告陳情應依當時事實，顧及該地毗鄰儒峰鑄造工業公司為特殊冶金業，有空污防治規定，應依當時法律規定還原為前臺中縣政府都市計畫委員會所審議並經公布週知變更為工業區之規劃。對於原告之陳情，被告迄無任何處理行為，違反行政程序法第168條、170條、171條規定，應作為而不作為，依行政程序法第131條規定，原告有10年公法上請求權。

㈤104年8月5日臺中市都市計畫委員會第47次會議紀錄，不為明確處理原告陳情案，即送內政部都市計畫委員會104年10月27日第862次會議審議通過，違背都市計畫法第15條第4項規定。是以，99年9月21日內政部都市計畫委員會第739次（第7案）審議決議已廢止，即第二階段都市計畫行政處分已廢止，應回復第一階段都市計畫行政處分，正是理所當然。

㈥被告所公告系爭都市計畫內容侵害原告憲法上財產權、居住權，侵害都市計畫法上受益權，侵害土地使用受益權，被告之行政程序有違法，實體有違反都市計畫法上應作為義務，原告依行政訴訟法第1、2、4、5條提出行政訴訟。

㈦查烏日工業區以南，環中路以東，光明路以西的三角形區塊（下稱該區塊），面積僅只0.61公頃。10餘年前，該區塊鄰光明路部分已徵收為拓寬光明路，該區塊鄰環中路部分已徵收為新建環中路用地，皆已建設完畢。已以部分土地被徵收為建造（光明路、環中路）之用，考量該區塊殘留部分已能獨立加以利用，也已做出貢獻。而原先規劃為住宅用地並不合當時法規，目前也不合現行法規。又浪費部分已規劃為工業用地土地（且已繳納土地稅多年）去作為分隔帶，降低土地利用價值，明顯更不利於土地所有權人，有失信賴保護原則，顯失公平，例如烏日區頭前厝段12-26，12-22，12-23，12-24地號。且毗鄰有空污（儒峰鑄造工業公司）之工業區，行政院環境保護署令對金屬冶煉事業產生空污的現象，影響居住品質的事實，有規範至少要隔離60公尺以上，豈是區區4公尺寬分隔帶就能隔開空污？4公尺的分隔帶能隔開空污嗎？都市計畫可以忽略行政院環境保護署令嗎？何不一體規劃為工業用地？也避免浪費土地作無效之分隔帶，也促進土地利用。法規上該區塊不適於規劃為住宅用地（都市計畫法第1、5、34條規定及行政院環境保護署令）。且規劃得支離破碎，徒增多筆地號，小至10平方公尺（例如頭前厝段12-22、12-24），畸零地處處，能如何利用？徒增畸零地調處之行政作業，違背有效利用土地之經濟原則。

㈧依據司法院釋字第148號解釋及各法院判決，被告主張都市計畫法事件非屬行政訴訟標的，然依中央法規標準法第18條之規定，訴訟行為適用法規時，應適用行為時有效之法規。本件都市計畫事件是公法上事件，依行政訴訟法第2條規定得提起行政訴訟，是以，原告主張顯欠斟酌。又原告主張有行政處分才能提起行政訴訟云云，然依現行行政訴訟法第2條規定，行政機關對公法上事件所為決定，符合行政程序法第2條、第92條規定，是行政處分如逾越權限，經踐行訴願程序，得提起撤銷訴訟，若於法令所定期間內應作為而不作為，則得提起課予義務訴訟。故原告此主張亦欠斟酌。都市計畫法第19條明定：「主要計畫擬定後，送該管政府都市計畫委員會審議前，應於各該直轄市、縣（市）（局）政府及鄉、鎮、縣轄市公所公開展覽30天及舉行說明會，並應將公開展覽及說明會之日期及地點登報周知；任何公民或團體得於公開展覽期間內，以書面載明姓名或名稱及地址，向該管政府提出意見，由該管政府都市計畫委員會予以參考審議，連同審議結果及主要計畫一併報請內政部核定之。前項之審議，各級都市計畫委員會應於60天內完成。但情形特殊者，其審議期限得予延長，延長以60天為限。」縱然情形特殊，被告應在收受公民陳情意見120天期限「參考審議」公民向該管政府提出意見，法有明定。這是都市計畫法強制性規定。被告超出120天期限不為審議公民陳情意見，違背都市計畫法第19條這個強制性規定，已是違法。這是典型的「於法令所定期間內應作為而不作為」。被告在系爭都市計畫事件，處理人民向該管政府提出意見，違背都市計畫法第19條明定期限之違法，是違背強行規定。103年5月20日被告公告公開展覽「變更烏日都市計畫主、細計畫分離」，發行文告，邀約公民陳情建議，對外發生啟動行政程序法所定行政程序之法律上效力。在訴訟行為上，依中央法規標準法第18條明定，應適用「行為時法規」，即應適用現行「都市計畫法第19條」規定，應適用現行「行政訴訟法第1、2、4、5條」規定，毫無疑義。依據適用現行「都市計畫法第19條」規定，被告公開邀約，並由其受理的「公民提案陳情」，是「依法（都市計畫法第19條）申請之案件」，以公展都市計畫之主計畫內容有違背都市計畫法令之處（系爭土地有受空污之歷史事實，不利於健康及居住，都市計畫法第34條有強行規定，不得設住宅區），申請被告撤銷該違法部分，回復前臺中縣都市計畫委員會98年既有之工業區合法規劃，與毗鄰土地同為工業區合法規劃，應取消分隔帶。被告沒在「103年6月20日受理申請截止日起120天」（都市計畫法第19條規定期限）期限，完成審議該案（被告都市計畫委員會第47次會議104年8月5日審議通過另案處理陳情建議），符合「應作為而不作為」，以其損害原告等「財產權、工作權、居住權」等憲法上權利，及都市計畫法第34條法律上利益，經訴願程序，提起「課予義務訴訟」，即有依據。

㈨誠如被告所言，系爭土地有受空污之歷史事實，不利於健康及居住，都市計畫法第34條有強行規定，「不得設住宅區」。98年臺中縣都市計畫委員會，接受系爭土地有受空污之歷史事實，依照都市計畫法第34條強行規定，將系爭土地由住宅用地合法變更為工業用地，是第一階段行政處分。但是99年9月21日內政部都市計畫委員會第739次會議，在內政部長、政務次長、常務次長都缺席下，由當時營建署長葉世文主導審議之下，被以營建署內規的「都市計畫工業區毗鄰土地變更處理原則」擋下，不予通過審議。但查「都市計畫工業區毗鄰土地變更處理原則」係內政部法規委員會依都市計畫法第27條之1第2項（適用於細部計畫變更）規定訂定之。該原則適用對象，以原都市計畫工業區毗鄰土地確無工業區可供擴建，且其申請變更為工業區之用途，應與原有廠地相關者為適用對象，須經事業單位申請。與臺中縣都市計畫委員會，依都市計畫法第27條第1項、第2項（適用於主要計畫變更）主動逕為變更烏日都市計畫法條不同（無須經事業單位申請），其檢討「系爭土地有受空污之歷史事實，不利於健康及居住，都市計畫法第34條強行規定，不得設住宅區」，本於變更烏日都市計畫（主要計畫）權責而變更，二者不同，再者，該原則尚非法律，豈可無法律授權而以該原則去排除適用法律（尤其是用於主要計畫變更），適應「不得設住宅區」之事實？此種牴觸法律的處分，逾越權限，即有行政程序法第111條第6款「未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定」、第7款「其他具有重大明顯之瑕疵者」而無效，被告未經敘明該項審核過程，僅稱「不予採納在案」恐怕不符誠實信用原則（詳見99年9月21日內政部都市計畫委員會第739次會會議紀錄）。99年9月21日內政部都市計畫委員會第739次會會議紀錄，確立「變更烏日都市計畫」，依行政程序法第2條明定，內政部都市計畫委員會執行公權力（即審議確定都市計畫）時，視為行政機關，其所為之決定，有對外行文權限，即為行政處分。有關「99年9月21日內政部都市計畫委員會第739次會議紀錄」對系爭土地所為處分，無法律授權而以營建署內規的「都市計畫工業區毗鄰土地變更處理原則」去排除適用「都市計畫法第34條強行規定，不得設住宅區」，屬於「逾越權限」之處分。被告沿用該等「逾越權限」之處分於「103年5月20日被告公告公開展覽【變更烏日都市計畫主、細計畫分離】」，並經（被告都市計畫委員會第47次會議104年8月5日審議通過另案處理陳情建議）處分，維持該等「逾越權限」之處分，經「踐行訴願程序」，得提起撤銷訴訟，課予義務訴訟。依「行政訴訟法第1、2、4、5條」規定，逾越權限之行政處分，以違法論。

㈩被告強調「103年5月20日被告公告公開展覽【變更烏日都市計畫主、細計畫分離】」，不涉實質變更，卻在公告上邀約公民陳情建議，然後在處理上，又「逾越權限」，違背都市計畫法第19條期限規定，不為審議所邀約公民陳情建議，自認為原告無「都市計畫法」公法上請求權，對於都市計畫法第19條規定是否履行也認為沒「公法上請求權」，縱然都市計畫法有強行規定審議期限條文，仍「於法令所定期間內應作為而不作為」，在被告眼中，都市計畫法第19條規定只是法律條文而已。不是拿來履行的。因為被告認為人民無「公法上請求權」，這是依法行政嗎？這符合誠實信用原則嗎？103年5月20日被告公告公開展覽「變更烏日都市計畫主、細計畫分離」，在公告上邀約公民陳情建議，沒有前提限制，而人民的公法上請求權，依行政程序法第133條規定，有10年。10年之內的應興應革事項，尤其是所邀約「變更烏日都市計畫」陳情事項而逾法定期限仍不作為，自得提起訴訟。尤其「變更烏日都市計畫」有關系爭土地事項，因為人民弱勢，資訊不對等，雖曾提起行政救濟，被枉法裁判，鈞院101年度訴字第143號裁定，其實被裁定的當下，人民是有「公法上請求權」的，卻裁定人民無「公法上請求權」，請求鈞院還原真相。綜上所論，被告應依都市計畫法第15條第4項規定、同法第34條強行規定、行政院環境保護署所發布行政法規、行政程序法第1、2、3、4、5、6、7、8、9、10，125、168、170、171條規定下，儘速實質處理103年5月20日公告公展「變更烏日都市計畫主計畫與細部計畫分離」，原告已依法提陳情建議書之涉及主計畫應明確之部分，回復前臺中縣都市計畫委員會98年9月7日審議通過並公告（依據都市計畫法第27條第1項第4款及第2項（防治水患）辦理逕為變更）時所公布逕為變更的工業用地｛【變更烏日都市計畫】範圍內，烏日工業區以南，環中路以東，光明路以西的三角形區塊｝，（因該區塊與毗鄰工業區接壤，有空污管制規定，有礙健康，依法不應設住宅區，工業用地之間無必要設置分隔帶，應取消分隔帶，增進土地利用。）以資符合行政程序法規定，符合都市計畫法第34條強行規定、符合行政院環境保護署所發布行政法規。｛既係（依據都市計畫法第27條第1項第4款及第2項辦理逕為變更），應廢除附帶負擔條件（尚非依據都市計畫法第26條規定下申請變更），以資合法，而且原告已付出光明路拓寬及開闢環中路用地徵收之負擔，以資公平合理，（相較於其他沒負擔該項者），以符憲法平等原則。｝等情。並聲明求為判決：

⒈撤銷內政部104年10月23日台內訴字第1040056266號訴願決定（有關撤銷臺中市都市計畫委員會104年8月5日第47次系爭決議於言詞辯論時捨棄）。

⒉請求被告作成回復98年9月7日原臺中縣都市計畫委員會審議通過之都市計畫，將系爭3筆土地逕為變更工業區，並取消分隔帶之行政處分。

⒊訴訟費用由被告負擔。

四、被告則以：

㈠按司法院釋字第148號解釋文：「主管機關變更都市計畫，行政法院認非屬於對特定人所為之行政處分，人民不得對之提起行政訴訟，以裁定駁回。該項裁定，縱與同院判例有所未合，尚不發生確定終局裁判適用法律或命令是否牴觸憲法問題。」復參照司法院釋字156號解釋文略為：「主管機關變更都市計畫，係公法上之單方行政行為，如直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，即具有行政處分之性質，其因而致特定人或可得確定之多數人之權益遭受不當或違法之損害者，自應許其提起訴願或行政訴訟以資救濟，……。」其理由書第3段亦明確指出：「此項都市計畫之個別變更，與都市計畫之擬定、發布及擬定計畫機關依規定5年定期通盤檢討所作必要之變更（都市計畫法第26條參照），並非直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔者，有所不同。」是以本案訴訟標的系爭都市計畫案，係屬都市計畫擬訂機關依法辦理之定期通盤檢討，非屬得提起訴願或行政訴訟之標的。

㈡又按都市計畫法第26條規定固然係課予都市計畫擬定機關每3年或5年至少通盤檢討一次，且依據發展情況並參考人民建議作成必要之變更。惟公法法規雖課予行政機關某種作為義務，並不當然可以據此導出人民具有得為此項請求作為之主觀公權利，依「保護規範（目的）說」，必須該項法規之規範目的，至少兼具有保護個人利益始足當之。茲查都市計畫通盤檢討之基礎，依都市計畫法第26條第2項授權訂定之「都市計畫定期通盤檢討實施辦法」第5條之規定，「至少包括自然及人文景觀資源、人口規模、人口密度分布、建築密度分布、產業結構及發展、土地利用、公共設施容受力、住宅供需、交通運輸等項目」，足證都市計畫通盤檢討事項包羅廣泛，非以個別人民利益之保護為目的。都市計畫法第27條亦規定都市計畫經發布實施後，遇有該條第1項各款之情形，當地直轄市、縣（市）（局）政府或鄉、鎮、縣轄市公所，應視實際情況迅行變更，同屬行政機關依法令行使職權之行為，亦應為相同之解釋，即人民無請求行政機關為都市計畫變更之公法上權利。準此，都市計畫通盤檢討既非屬行政處分（最高行政法院93年度判字第1628號判決、94年度裁字第835號裁定及鈞院97年度訴字第277號判決參照）原告遽行對之提起訴訟即屬於法不合。

㈢查「變更烏日都市計畫（配合前竹地區區段徵收開發）案」前經內政部都市計畫委員會99年9月21日第739次會議審議通過，惟依該決議因與原公開展覽草案內容差異甚大，復於100年6月15日補辦公開展覽30天，並經100年8月23日內政部都市計畫委員會第762次會議審議通過，其開發期程自該會議紀錄文到3年內起算。後本案於103年11月11日內政部都市計畫委員會第839次會議申請延長開發期程，爰無原告所陳都市計畫案失其效力。

㈣系爭陳情案前經98年改制前臺中縣政府辦理「變更烏日都市計畫（配合前竹地區區段徵收開發）案」酌予採納並列為變更內容明細表第4案，案經內政部都市計畫委員會99年9月21日第739次、100年8月23日第762次會議決議不予採納在案。而原告復於被告103年5月20日辦理「變更臺中市烏日都市計畫主要計畫專案通盤檢討（配合辦理主、細計畫分離）案暨擬定臺中市烏日都市計畫細部計畫案」公開展覽徵求公民意見期間，提供意見請求變更都市計畫。惟系爭通盤檢討案係屬主、細計畫分離專案檢討，不涉及實質內容變更，經被告104年8月5日第47次臺中市都市計畫委員會決議納入後續烏日都市計畫實質檢討辦理，並經內政部都市計畫委員會104年10月27日第862次會議審議通過，爰無原告所陳人民陳情案件懸而不決，有應作為而不作為之情形。

㈤原告於104年5月13日提起訴願，業經被告依104年7月9日府授都計字第1040149068號函為訴願不受理之答辯聲明。原告復向內政部提起訴願，內政部以104年10月23日台內訴字第1040056266號函為訴願不受理。

㈥原告所陳「變更烏日都市計畫（配合前竹地區區段徵收開發）案」都市計畫案因已逾開發期程而失其效力，被告業向內政部都市計畫委員會申請展延開發期程獲准；原告請求辦理都市計畫變更，僅供作都市計畫通盤檢討之參考，尚不得以個案變更方式辦理，原告所為請求僅有建議權，非屬依法申請案件。且提起課予義務訴訟須以依法申請行政機關作成行政處分或為特定內容之行政處分為要件，否則其起訴即屬不合法。因原告並無請求為都市計畫變更之公法上權利，此並非原告依法申請之案件，被告並不負有作為義務，故原告不得主張其有權利或法律上利益受損害。

㈦按最高行政法院89年度判字第1729號判決：「……按變更都市計畫，如係擬定計畫機關依『都市計畫法』第26條規定每5年定期通盤檢討所作必要之變更，尚非直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔者，人民不得對之提起行政爭訟；但如係個案變更而直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，其因而致特定人或可得確定之多數人之權益，遭受不當或違法之損害者，自應許其提起行政爭訟，以資救濟。……。又都市計畫之擬定、發布及擬定都市計畫機關依『都市計畫法』第26條規定5年定期通盤檢討所作之必要變更，並非直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔，不具行政處分之性質（參照司法院釋字第156號解釋），自不得對之提起訴願、再訴願。」又參內政部69年12月8日台69訴14143號函釋略以：「都市計畫之擬定、發布及擬定計畫機關依規定5年定期通盤檢討所作必要之變更（都市計畫法第26條參照），依據前引解釋理由書，自不在司法院大法官會議釋字156號解釋文所稱『自應許其提起訴願』之列。」次按最高行政法院102年度裁字第206號裁定：「行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，……。又所謂『依法申請之案件』，係指人民依據法令，有向機關請求就特定具體事件為一定處分之權利而言；而所謂『應作為而不作為』，則指行政機關對於人民之申請負有法定作為義務，卻違反此一作為義務而言。是法令如僅係規定行政機關之職權行使，因其並非賦予人民有請求行政機關為行政處分之公法上權利，人民之請求行政機關作成行政處分，性質上僅是促使行政機關發動職權，並非屬於『依法申請之案件』，行政機關所為答復對於該人民之權利或法律上利益不生任何准駁之效力，自非屬行政處分。且因行政機關對於非依法申請之案件，並不負有作為義務，即令其未依其請求發動職權，該人民亦不得主張其有權利或法律上利益受損害，訴請行政機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分。又參酌司法院釋字第156號解釋理由，依都市計畫法第26條規定所為都市計畫之定期通盤檢討所作之變更，係行政機關之職權行使，並非賦予人民有請求行政機關為行政處分之公法上權利。」

㈧本件「變更臺中市烏日都市計晝主要計畫專案通盤檢討（配合辦理主、細計畫分離）案暨擬定臺中市烏日都市計晝細部計畫案」為都市計畫通盤檢討案，參照前揭判決及函釋性質，非屬直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔之情形，應屬「法規」性質並非行政處分。故本案原告所指即無行政程序法第92條所指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權利措施而對外發生法律效果之單方行政行為之效力產生，亦即無行政處分可供作為爭訟標的，原告自不得依行政訴訟法規定提起行政訴訟，可謂起訴要件不備，屬行政訴訟法第107條第1項第10款規定之情形。

㈨又原告於被告103年5月20日辦理「變更臺中市烏日都市計畫主要計畫專案通盤檢討（配合辦理主、細計畫分離）案暨擬定臺中市烏日都市計畫細部計畫案」公開展覽徵求公民意見期間，提供意見請求將其所有土地由第三種住宅區、綠地變更為乙種工業區。惟系爭通盤檢討案係屬主、細計畫分離專案檢討，不涉及實質內容變更，倘逕予審核系爭陳情案，將對計畫區內其他土地所有權人不公。是以在保障原告權益下，經被告104年8月5日第47次臺中市都市計畫委員會決議納入後續烏日都市計畫實質檢討辦理，並經內政部都市計畫委員會104年10月27日第862次會議審議通過。衡酌系爭陳情案僅係人民陳情或建議之性質，並無請求被告應將該變更案審核通過之權利。再者，決議通過內容為單純事實敘述，既不因該項敘述而生法律上之效果，自非行政處分。原告既無請求為如何擬訂計畫或通盤檢討變更之權利，且亦非依法申請之案件，被告不負有作為義務。同時該2次會議關於系爭陳情案決議納入後續烏日都市計畫通檢辦理，揆諸上開說明，原告不得主張其有權利或法律上利益受損，訴請被告應為審核通過之行政處分。此外，觀諸原告之補充法律事實理由狀，無非執其對於法律之歧異見解，實謂不備起訴要件。

㈩另原告認被告引用66年司法院釋字第148號解釋並不符實際，建議引用104年司法院釋字第732號解釋一事，查司法院釋字第732號解釋闡示徵收土地須有其公用或公益之正當目的，並以侵害最小之方式達成，原告援引上開解釋，與都市計畫變更之法律性質無涉。綜上所述，本件原告之訴為無理由等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。

五、兩造之爭點：「臺中市都市計畫委員會104年8月5日第47次會議決議」（即系爭決議）是否為行政處分？原告有無請求權提起本件課予義務訴訟？經查：

㈠有關「臺中市都市計畫委員會104年8月5日第47次會議決議」（即系爭決議）是否為行政處分部分：

⒈按司法院釋字第156號解釋理由書：「人民權利主管機關變更都市計畫，係公法上之單方行政行為，如直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，即具有行政處分之性質，其因而致使特定人或可得確定之多數人之權益遭受不當或違法之損害者，依照訴願法第1條、第2條第1項及行政訴訟法第1條之規定，自應許其提起訴願或行政訴訟，以資救濟。始符憲法保障人民訴願權或行政訴訟權之本旨。此項都市計畫之個別變更，與都市計畫之擬定、發布及擬定計畫機關依規定5年定期通盤檢討所作必要之變更（都市計畫法第26條參照），並非直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔者，有所不同。……而同院受理聲請人等因變更都市計畫所提起之行政訴訟事件有無理由，未為實體上之審究，即以主管機關變更都市計畫非屬於對特定人所為之行政處分，人民對之不得提起訴願或行政訴訟等理由，將聲請人等之請求以65年度裁字第103號裁定予以駁回，則與上述意旨有所未合。」是以，變更都市計畫與行政機關定期通盤檢討之性質不同，是否為行政處分，應個案實體審查。

⒉本案原告原請求撤銷之標的為「臺中市政府都市計畫委員會104年8月5日第47次會議決議」，而該會議係針對原告對於被告於103年5月20日起辦理「變更臺中市烏日都市計畫主要計畫專案通盤檢討（配合辦理主、細計畫分離）案暨擬定臺中市烏日都市計畫細部計畫案」（下稱系爭通盤檢討案）所為陳情案之所為會議結論，並非變更都市計畫案個案上之救濟，依上述司法院釋字第156號解釋理由書意旨，都市計畫定期通盤檢討並非行政機關之行政處分，與變更都市計畫屬於行政處分不同，是以，本件原告原請求撤銷之「臺中市政府都市計畫委員會104年8月5日第47次會議決議」，非屬行政處分性質。

㈡有關原告有無請求權而得提起本件課予義務訴訟部分：

⒈都市計畫法第26條規定：「（第1項）都市計畫經發布實施後，不得隨時任意變更。但擬定計畫之機關每3年內或5年內至少應通盤檢討一次，依據發展情況，並參考人民建議作必要之變更。對於非必要之公共設施用地，應變更其使用。（第2項）前項都市計畫定期通盤檢討之辦理機關、作業方法及檢討基準等事項之實施辦法，由內政部定之。」而「都市計畫之擬定、發布及擬定計畫機關依規定5年定期通盤檢討所作必要之變更（都市計畫法第26條參照），依據前引解釋理由書，自不在司法院釋字156號解釋文所稱『自應許其提起訴願』之列。」亦經內政部69年12月8日台69訴14143號函釋有案。

⒉按行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，觀諸行政程序法第92條第1項及訴願法第3條第1項之規定自明。至行政機關所為單純事實之敘述或理由之說明，既不因該項敘述或說明發生法律上之效果，自非行政處分。又所謂「依法申請之案件」，係指人民依據法令，有向機關請求就特定具體事件為一定處分之權利而言；而所謂「應作為而不作為」，則指行政機關對於人民之申請負有法定作為義務，卻違反此一作為義務而言。是法令如僅係規定行政機關之職權行使，因其並非賦予人民有請求行政機關為行政處分之公法上權利，人民之請求行政機關作成行政處分，性質上僅是促使行政機關發動職權，並非屬於「依法申請之案件」，行政機關所為答復對於該人民之權利或法律上利益不生任何准駁之效力，自非屬行政處分。且因行政機關對於非依法申請之案件，並不負有作為義務，即令其未依其請求而發動職權，該人民亦不得主張其有權利或法律上利益受損害，訴請行政機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分。又「主管機關變更都市計畫，係公法上之單方行政行為，如直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，即具有行政處分之性質，其因而致特定人或可得確定之多數人之權益遭受不當或違法之損害者，自應許其提起訴願或行政訴訟以資救濟，……」固經司法院釋字第156號解釋有案，然其理由書亦指出：「此項都市計畫之個別變更，與都市計畫之擬定、發布及擬定計畫機關依規定5年定期通盤檢討所作必要之變更（都市計畫法第26條參照），並非直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔者，有所不同。」是依都市計畫法第26條規定所為都市計畫之定期通盤檢討所作之變更，係行政機關之職權行使，並非賦予人民有請求行政機關為行政處分之公法上權利。

⒊又都市計畫法第26條規定固然係課予都市計畫擬定機關每3年或5年至少通盤檢討一次，且依據發展情況並參考人民建議作成必要之變更。惟公法法規雖課予行政機關某種作為義務，並不當然可以據此導出人民具有得為此項請求作為之主觀公權利，依「保護規範（目的）說」，必須該項法規之規範目的，至少兼具有保護個人利益始足當之。茲查都市計畫通盤檢討之基礎，依都市計畫法第26條第2項授權訂定之「都市計畫定期通盤檢討實施辦法」第5條之規定，「至少包括自然及人文景觀資源、人口規模、人口密度分布、建築密度分布、產業結構及發展、土地利用、公共設施容受力、住宅供需、交通運輸等項目」，足證都市計畫通盤檢討事項包羅廣泛，非以個別人民利益之保護為目的。都市計畫法第27條亦規定都市計畫經發布實施後，遇有該條第1項各款之情形，當地直轄市、縣（市）（局）政府或鄉、鎮、縣轄市公所，應視實際情況迅行變更，同屬行政機關依法令行使職權之行為，亦應為相同之解釋，即人民無請求行政機關為都市計畫變更之公法上權利。準此，都市計畫通盤檢討即非屬行政處分。

⒋原告於98年間曾就改制前臺中縣政府辦理「變更烏日都市計畫（配合前竹地區區段徵收開發）案」酌予採納並列為變更內容明細表第4案，案經內政部都市計畫委員會99年9月21日第739次、100年8月23日第762次會議決議不予採納在案，此有上開2次會議紀錄附卷可稽（見本院卷第125頁至第132頁）。而原告復於被告103年5月20日辦理「變更臺中市烏日都市計畫主要計畫專案通盤檢討（配合辦理主、細計畫分離）案暨擬定臺中市烏日都市計畫細部計畫案」公開展覽徵求公民意見期間，提供意見請求變更都市計畫。惟系爭通盤檢討案係屬主、細計畫分離專案檢討，不涉及實質內容變更，經被告104年8月5日第47次臺中市都市計畫委員會決議納入後續烏日都市計畫實質檢討辦理，並經內政部都市計畫委員會104年10月27日第862次會議審議通過，此亦有被告104年8月5日第47次臺中市都市計畫委員會紀錄及內政部都市計畫委員會104年10月27日第862次會議紀錄在卷可參（見本院卷第133頁至第154頁、第157頁至第159頁），並無原告所稱被告就原告所為陳情案件懸而不決，有應作為而不作為之情形。另「變更烏日都市計畫（配合前竹地區區段徵收開發）案」前經內政部都市計畫委員會99年9月21日第739次會議審議通過，惟依該決議因與原公開展覽草案內容差異甚大，被告於100年6月15日補辦公開展覽30天，並經100年8月23日內政部都市計畫委員會第762次會議審議通過，其開發期程自該會議紀錄文到3年內起算。後經103年11月11日內政部都市計畫委員會第839次會議申請延長開發期程（見本院卷第155頁至第156頁），亦無原告所稱該都市計畫案失其效力之情事。

⒌再本件「變更臺中市烏日都市計畫主要計畫專案通盤檢討（配合辦理主、細計畫分離）案暨擬定臺中市烏日都市計畫細部計畫案」為都市計畫通盤檢討案，依上開解釋、說明非屬直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔之情形，應屬「法規」性質並非行政處分。即無行政程序法第92條所指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權利措施而對外發生法律效果之單方行政行為之效力產生，亦即無行政處分可供作為爭訟標的。是原告於被告103年5月20日辦理「變更臺中市烏日都市計畫主要計畫專案通盤檢討（配合辦理主、細計畫分離）案暨擬定臺中市烏日都市計畫細部計畫案」公開展覽徵求公民意見期間，提供意見請求將其所有土地由第三種住宅區、綠地變更為乙種工業區。惟系爭通盤檢討案係屬主、細計畫分離專案檢討，不涉及實質內容變更，倘逕予審核系爭陳情案，將對計畫區內其他土地所有權人不公。為保障相關所有權人之權益，經被告104年8月5日第47次臺中市都市計畫委員會決議納入後續烏日都市計畫實質檢討辦理，並經內政部都市計畫委員會104年10月27日第862次會議審議通過。而系爭陳情案僅係人民陳情或建議之性質，並無請求被告應將該變更案審核通過之權利。該決議通過內容為單純事實敘述，既不因該項敘述而生法律上之效果，自非行政處分。原告既無請求為如何擬訂計畫或通盤檢討變更之權利，且亦非依法申請之案件，被告不負有作為義務。同時該2次會議關於系爭陳情案亦有決議納入後續烏日都市計畫通檢辦理，揆諸上開說明，原告主張其有權利或法律上利益受損可言，是訴願決定以原告所為請求僅有建議權，非屬依法申請案件，應屬行政程序法第168條規定有關陳情之範疇，被告自無應作為而不作為情事，尚非屬訴願救濟範圍內之事項。而為不予受理決定即無不合，原告提起行政訴訟而請求撤銷內政部104年10月23日台內訴字第1040056266號訴願決定並請求被告作成回復98年9月7日原臺中縣都市計畫委員會審議通過之都市計畫，將系爭3筆土地逕為變更工業區，並取消分隔帶之行政處分，為無理由。

六、綜上所述，原告既無請求變更都市計畫之請求權，原告提起本件課予義務訴訟，為無理由，應予駁回。本件事證已臻明確，兩造其餘之陳述及舉證，不影響於本判決之認定，爰不一一論列，併予敘明。

七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。

臺中高等行政法院第三庭