最高行政法院(含改制前行政法院)104年度判字第576號

最　高　行　政　法　院　判　決

104年度判字第576號

上訴人

傑太日煙國際股份有限公司

代表人

柯邁謙

訴訟代理人

李念祖 律師

訴訟代理人

牛豫燕 律師

訴訟代理人

劉昌坪 律師

被上訴人

臺北市政府衛生局

代表人

黃世傑

上列當事人間菸害防制法事件，上訴人對於中華民國104年4月30日臺北高等行政法院103年度訴字第1232號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、上訴人贊助財團法人弘道老人福利基金會（下稱弘道基金會）辦理「不老夢想圓夢列車」計畫（下稱系爭計畫），經民眾陳情疑涉菸害防制法之規定，案經衛生福利部國民健康署（改制前為行政院衛生署國民健康局，下稱國民健康署）將前揭陳情資料函轉被上訴人查處。嗣經被上訴人於民國102年8月5日訪談上訴人受託人張卓立並製作調查紀錄表，審認上訴人於100年6月至102年6月間藉由提供經費捐助及志工服務以贊助系爭計畫，透過媒體露出贊助之訊息，提升其企業形象，進而增加民眾對其好感與對產品之認同感及購買意願，已達直接或間接造成菸品宣傳行銷或提升吸菸形象之結果，違反菸害防制法第9條第8款規定，乃依同法第26條第1項規定，以103年3月17日北市衛健字第10331052600600號裁處書（下稱原處分），處上訴人新臺幣（下同）500萬元罰鍰。上訴人不服，循序提起訴願及行政訴訟均遭駁回，遂提起本件上訴。

二、上訴人起訴主張：㈠弘道基金會於相關文宣製品及媒體呈現JTI，並無違反菸害防制法第9條第8款規定。所謂菸品贊助，需贊助行為已直接或間接造成菸品宣傳行銷或提升吸菸形象之結果，方有違反菸害防制法第9條之可能，系爭計畫相關活動傳遞之訊息，係堅持人生夢想，活動中從未出現與吸菸有關之商品或訊息。被上訴人據以認定構成菸品廣告之6則報導，僅有出現JTI或傑太日煙，均非屬上訴人任何菸品之品項；原處分裁罰上訴人之理由，乃在於相關6則媒體報導使用上訴人名稱簡稱JTI，而被上訴人所舉3款菸品上所使用之JT，係製造商即日本煙草產業株式會社之英文簡稱，該株式會社與上訴人為各自獨立之法人主體。被上訴人雖欲證明JTI與上訴人有關且具有相當知名度，惟其所提出舞台背景使用上訴人公司標識，尚無從證明此一揭露上訴人名稱即足以使一般民眾得以直接聯想上訴人所製造之菸品；本件行為人為相關6則報導媒體，上訴人並非系爭活動舉辦者，亦未參與報導撰寫或編輯，顯然欠缺違反菸害防制法第9條第8款規定之故意或過失。被上訴人所引用之6則媒體報導，均係報導弘道基金會所主辦系爭計畫之相關活動內容，未著重上訴人更未提及任何菸品，上訴人不僅不具備宣傳商品之主觀意圖，更無違反菸害防制法相關規定之故意或過失。㈡被上訴人之執法標準係以菸害防制法第9條第8款全面性地禁止菸品輸入業者參與或支持公益活動，已嚴重侵害上訴人之言論自由、營業自由權及財產權，違反憲法第23條之比例原則，及不當聯結禁止原則，蓋：⒈上訴人對於社會公益活動表達支持之表意行為，不僅有促進社會活動之功能，更與公益息息相關。弘道基金會於該公益活動中所使用之文字，應受憲法第11條之言論自由所保障。⒉按憲法第15條規定及司法院釋字第400號解釋意旨，對於人民財產權之限制，須符合正當法律程序及比例原則，方屬合憲。又依司法院釋字第584號解釋意旨，菸品輸入業者應有決定職業方式及從事職業活動內容之自由，且應包括非營利行為之自由，此亦屬憲法第15條職業自由之保障範疇，且司法院釋字第659號解釋亦已明揭，憲法對於職業自由之保障，非僅限於營利行為，非營利行為之企業活動，亦同受憲法職業自由所保障。⒊菸害防制法第9條第8款乃係針對「行為人」就「菸品」為相關廣告之宣傳，迺被上訴人竟違法認定「他人」於公益活動中呈現JTI，亦屬上訴人違反該規定，已構成對於上訴人名稱縮寫之言論自由、財產權，以及職業自由之限制。此等限制顯然欠缺正當合理之基礎，形同透過不當執行菸害防制法第9條第8款規定，全面禁止菸品輸入業者及第三人於公益活動中提及支持廠商之憲法權利，有違憲法第23條比例原則。⒋不當聯結禁止原則亦為對國家權力行使應實質正當之要求，為具有憲法位階之原則，並經司法院釋字第603號及第637號解釋使用作為違憲審查之標準。本件系爭活動、新聞報導中使用JTI非上訴人所為，上訴人亦如前述欠缺宣傳商品之故意或過失，惟被上訴人仍以菸害防制法第9條第8款之規定處罰上訴人，已明顯違反不當聯結禁止原則。㈢菸害防制法於98年1月11日後刪除原第9條第3項「菸品製造、輸入或販賣業者，得以其『公司名義』贊助或舉辦各項活動」，修法理由為：「…未來相關活動之規範仍回歸第1項各款有關禁止以特定方式促銷菸品或為菸品廣告之規定」。可知於菸害防制法修正後，判斷菸品業者支持與參與相關公益活動是否違反菸害防制法時，應視個案之具體情節判斷。惟原處分逕將第9條第3項規定刪除乙節，曲解為菸品業者於支持之公益活動中，一概不得出現公司名稱，等同全面性禁止上訴人名稱甚至名稱之縮寫於公益活動中出現，除悖於修法理由外，亦錯誤理解「世界衛生組織菸草控制框架公約（FCTC）」等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分。

三、被上訴人則以：㈠以公司名稱贊助且將公司名稱公告周知屬菸害防制法所稱菸品廣告之一種，上訴人之行為已構成菸害防制法之違法廣告。上訴人為全球前5大菸商公司，其商品名稱普遍為國人所知悉，縱僅標示JTI之字眼，亦足以使一般大眾知悉係傑太日煙公司。上訴人明知於新聞中呈現JTI字眼，將增加上訴人曝光率、並提升其企業形象，進而增加民眾對其好感與對產品之認同感及購買意願，雖為新聞所呈現，惟其仍有加以制止，要求下架藉以達監督新聞媒體之權利，竟縱容其任意發布有JTI字樣之新聞，不得謂無主觀故意，縱非直接故意，亦屬未必故意或重大過失。㈡依國民健康署102年10月11日國健菸字第1029911263號函覆意旨，菸商贊助應回歸菸害防制法第9條各款之規定，視其贊助行為是否直接或間接造成菸品宣傳行銷或提升吸菸形象之結果。本件上訴人藉由提供經費捐助及志工服務以贊助系爭計畫，透過媒體露出贊助之訊息，提升其企業形象，進而增加民眾對其好感與對產品之認同感及購買意願，已達直接或間接造成菸品宣傳行銷或提升吸菸形象之結果；依司法院釋字第584號解釋意旨，本件對上訴人所為促銷或廣告行為之限制，屬於從事職業之方法、時間、地點、對象或內容等執行職業之自由，立法者為國民健康公共利益之必要，非不得予以適當之限制，此與憲法保障之工作權無悖。㈢我國係「世界衛生組織菸草控制框架公約（FCTC）」之締約方，被上訴人身為地方主管機關，當捍衛菸害防制法保護國民健康之立法意旨，對任何造成或促進菸品使用與宣傳效果之行為，均秉持一貫之立場嚴格檢視。上訴人是否違法終究仍應回歸菸害防制法立法意旨及法條內容觀之，上訴人藉由贊助公益活動使公司名稱露出於媒體，實質上提升品牌知名度與形象，造成宣傳之效果，顯違菸害防制法之規定，被上訴人依法裁罰，洵無違誤等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠現行菸害防制法第9條規定係於96年7月11日修正公布，於98年1月11日施行。該現行第9條規定刪除原第9條第3項「菸品製造、輸入或販賣業者，得以其『公司名義』贊助或舉辦各項活動。」之規定。參其修正立法理由：「一、依菸草控制框架公約第13條規定意旨，締約國應廣泛禁止菸品廣告、促銷及贊助，如依憲法規定不能廣泛禁止，則應予限制。鑒於菸品之廣告性質雖屬商業活動，仍涉及憲法表見自由之基本權利保障問題，爰參酌前揭公約規定，仍採列舉方式就菸品之廣告、促銷更為嚴格限制，以維護國人健康。……九、為杜絕以假借公開聚會、公眾活動、舉辦試抽或贊助公益活動等方式，進行菸品宣傳行銷或藉以提升菸品形象，直接或間接達到廣告之目的，爰合併修正原第7款及第8款，列為第8款。……

十二、杜絕現行菸商利用『公司名義』贊助活動，卻達到間接菸品廣告之目的，爰刪除第3項，未來相關活動之規範仍回歸第1項各款有關禁止以特定方式促銷菸品或為菸品廣告之規定。」因此，依現行法若有以「公司名義」贊助或舉辦各項活動者，應回歸第9條各款之態樣，個案具體判斷有無促銷或為廣告之情形。又同條第8款明定不得利用茶會、餐會、說明會、品嚐會、演唱會、演講會、體育或公益活動等各種活動形式為宣傳。準此，菸品業者自不得以「公司名義」贊助或舉辦各項活動之方式為宣傳，避免菸品業者利用「公司名義」贊助活動，卻達到直接或間接菸品廣告之目的。易言之，菸品業者可以贊助或舉辦活動，但活動中不得出現任何公司名稱的相關訊息，以杜絕菸商利用「公司名義」贊助活動之形式，將公司名稱公告周知而達到直接或間接菸品廣告之目的。由於上開第9條之修正立法理由明示立法時參酌菸草控制框架公約之規定，該公約在我國具有法源之地位。世界衛生組織係於92年5月21日通過「世界衛生組織菸草控制框架公約（FCTC）」，自94年2月28日生效，迄今已有166個國家完成批准加入之程序，我國亦於94年3月25日由總統批准該公約並簽署加入書，參照該公約第5.3條及實施準則17⑶⑹、21、23、26、27、29規定，締約方應拒絕與菸草業建立夥伴關係，不應接受、支援或認可菸草業組織、促進、參與或進行青少年和公眾教育活動，且不應同意、支援或參與菸草業據稱對社會負責的活動。㈡依上訴人不否認真正之104人力銀行上訴人公司之簡介以及上訴人在臺灣進口及販售JT製造之菸品品牌有「MEVIUS（七星）」、「More（摩爾）」及「峰」、「Glamour（克蕾茉）」，此有被上訴人提出相關菸品包裝盒及菸品照片（原審卷二第222-225頁）附卷可稽。足見上訴人確為全球及臺灣知名之菸商，而廣為社會大眾與吸菸族群所知曉。上訴人於104人力銀行徵才網頁上顯示之英文名稱縮寫及標識、其加入歐洲在台商務協會之會員公司名稱使用之英文名稱縮寫及標識，上訴人成立10周年慶盛會之舞台背景，皆使用JTI字樣或JTI標識，故被上訴人認為出現JTI字樣或JTI標識即可判斷代表上訴人或與上訴人相關聯等語，尚非無據。㈢上訴人既為我國具有相當知名度之進口菸品販售商而廣為社會大眾與吸菸族群所知曉，其提供經費捐助及志工服務，以「公司名義」贊助公益活動，並於活動中出現上訴人英文名稱縮寫或標識JTI，自屬利用「公司名義」贊助公益活動，並於活動中將公司名稱公告周知，而達到直接或間接菸品廣告之目的。蓋對於吸菸之消費者選購菸品時，衡之常情會優先選擇較具有慈善、社會公益形象之業者；而對於未成年人或可能第一次使用菸品之消費者，亦會因菸商贊助公益活動之行為而使其對菸品危害減少戒心，使其開始為菸品消費並優先選擇較具有慈善、社會公益形象之業者。上訴人之利用「公司名義」贊助公益活動，並於活動中將公司名稱公告周知，足以影響其品牌知名度之提升、消費者興趣及購買意圖，已直接或間接達到對不特定之消費者推銷或促進菸品使用之目的。嗣又因平面及電子媒體以文字敘述或刊出照片報導關於上訴人贊助弘道基金會舉辦系爭活動之訊息，甚至李宜蓁直接以上訴人之公共關係總監身分接受遠見雜誌西元2012年5月號採訪並發言稱其產業想出錢贊助公益及總公司之公益準則設定老人和文化兩大方向等語。可知，上訴人透過大量媒體露出「贊助」之訊息，策略性的將其公司名稱縮寫或標識JTI呈現在媒體內容，增加上訴人曝光率、並提升其企業形象，進而增加民眾對其好感與對產品之認同感及購買意願，已達直接或間接造成菸品宣傳行銷或提升吸菸形象之目的或效果。是以，縱使上訴人僅將其公司名稱縮寫或標識JTI呈現在媒體內容，依其於全球及我國的知名度，仍可達增加上訴人曝光率、並提升其企業形象，進而增加民眾對其好感與對產品之認同感及購買意願之目的或效果。被上訴人審認上訴人違反菸害防制法第9條第8款規定，於法並無不合。㈣企業贊助公益活動主要是基於利他之盡社會責任與利己之企業利益兩大動機，而上訴人以龐大金額贊助系爭活動並於活動中顯名及露出於許多媒體，顯不僅是基於利他因素而已，否則當可以不具名方式為之。觀諸菸害防制法第9條第8款規定之立法意旨，菸品業者可以贊助或舉辦活動，但活動中不得出現任何公司名稱的相關訊息，以杜絕菸商利用「公司名義」贊助活動之形式，將公司名稱公告周知而達到直接或間接菸品廣告之目的或效果。國家為增進國民健康，應普遍推行衛生保健事業，重視醫療保健等社會福利工作，憲法第157條及憲法增修條文第10條第8項規定足資參照。菸害防制法基於防制菸害，維護國民健康，限制菸品業者，不得為特定之促銷菸品或菸品廣告。此項限制，有助於國民不致受菸品廣告及促銷行為所誘惑，且對於國民健康發展之影響不可謂不重大。立法者於制定菸害防制法第9條時，已衡酌該法所欲保護之公共利益及憲法表見自由基本權法益衝突情形。而禁止特定之促銷及廣告行為，僅禁止菸品業者不為特定促銷及廣告之不作為行為，明顯有助於維護國民健康目的之達成，合於合目的性原則；相較於禁止販售香菸，應屬較小侵害手段，故禁止為促銷或廣告未違反必要原則；又衡諸維護國民健康發展之重大公共利益，課予菸品業者不行為之義務，並非剝奪菸品業者販賣香菸權利，尚非過當，亦非限制其營業自由或財產權。故被上訴人審認上訴人構成菸害防制法第9條第8款規定之違反，固對於菸品業者為廣告之自由有所限制，然其目的係為維護國民未來健康發展之重大公共利益，其手段與目的間有實質關聯，符合法治國家比例原則之要求，並未逾越維護公共利益所必要之程度，與憲法第22條及第23條規定尚無違背。㈤依上開104人力銀行上訴人之公司簡介，及歐洲在台商務協會之會員公司名稱簡介上訴人之內容「We currently have270 employees located in our Taipei and Kaohsiung of-fices.」（原審卷二第587頁反面）（意即：「我們目前在臺北及高雄的辦公室有270名員工。」），可見上訴人乃具有相當規模之進口菸品販售商，其對菸品相關法令應具有相當之瞭解，自得經由菸害防制法等相關法令對於菸品廣告之定義，知悉其所為有關贊助公益活動上露出公司名稱是否屬於菸品廣告之範疇，進而克盡其不得為菸品廣告或宣傳之義務。上訴人係菸害防制法第9條第8款規定禁制義務之義務人，菸品宣傳行銷或提升吸菸形象對上訴人有重大之利益，為防杜其將此義務諉給他人之可能性，應認其對於其所贊助舉辦公益活動之單位或媒體報導負有監督之責，該條款規定之行政管制目標之達成，完全有賴於義務人盡其公法上義務。若義務人因此將責任推卸給他人自行使用或媒體自行報導，行政管制目標即無從達成。上訴人明知於其贊助之弘道基金會之系爭活動使用JTI字樣或標識，及媒體中呈現JTI字樣或標識，將增加上訴人曝光率、並提升其企業形象，進而增加民眾對其好感與對產品之認同感及購買意願，足達直接或間接造成菸品宣傳行銷或提升吸菸形象之目的，卻藉由提供龐大金額捐助及志工服務以贊助弘道基金會之系爭活動，並由弘道基金會文案製品或活動現場公開使用JTI字樣或標識，以及媒體報導呈現JTI字樣或標識未加以制止，上訴人所為，自難謂無故意，縱非故意，亦難卸免其過失之責。因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。

五、上訴意旨略以：㈠按菸害防制法於98年1月11日修法後，刪除原第9條第3項「公司名義」之修法理由可知，判斷菸品業者支持與參與相關公益活動是否違反本法時，判斷標準應視個案具體情節，方能判斷是否構成菸品廣告，而非以是否出現公司名義為標準。復觀諸當初修法時，立法院公報第94卷第51期委員會會議紀錄可知，並不包括「非針對消費者」之公益活動支持，且修法後第9條第8款規定僅適用於「公司產品品牌」不得於公益活動中揭露，並不包括限制「公司名稱」於公益活動中揭露。末按國民健康署及各縣市政府菸害防制主管機關衛生局，均認為菸商可贊助公益活動，只要活動中不出現任何「菸品品項」之相關訊息即可，亦足證只要不出現菸品品項相關訊息，菸商即無違反舉辦或贊助公益活動之相關規定，惟原審曲解上開修法意旨，不僅適用法規顯有錯誤，更與論理法則及經驗法則相悖，而屬判決違背法令。再者原判決錯誤曲解菸害防制法第9條之修法意旨，已形成司法權過度侵害立法權之情形，違反權力分立與制衡，亦有適用法規不當之違法。又依FCTC第3條規定已明揭該公約僅拘束各締約「國家」，賦予各國家形成國內政策之方向，並非具有直接拘束力之內國法律。復觀諸FCTC第5.3條規定不僅並未禁止或限制菸草公司從事有益社會及公眾的公益活動，更毫無提及或規範菸草公司於贊助公益活動時不得揭露公司的名稱甚至英文簡稱，顯見本條與上訴人是否違反菸害防制法第9條第8款無涉。原判決不當聯結、曲解及援用FCTC之相關規定，顯有適用法規不當之違法。㈡參照司法院釋字第399號解釋意旨，人民姓名權為人格權一種，受憲法第22條保障，復按最高法院101年度台上字第1868號判決意旨可知，法人公司名稱亦受憲法姓名權之保障，是以上訴人揭露公司名稱以識別上訴人公司之主體性，自屬憲法第22條姓名權之保障範疇。再者上訴人支持公益活動該行為本身即係上訴人公益性言論之表意行為，依司法院釋字第509號解釋意旨，弘道基金會本於上訴人公益言論之表意自由，於該公益活動中所使用之文字，自應受憲法第11條言論自由之保障。若依原判決對於菸害防制法第9條第8款之適用，則不論菸品輸入業者對於公司名稱之揭露是否具有故意或過失、公司名稱是否與菸品品牌相同，以及公司名稱之揭露是否具有宣傳或推廣菸品輸入業者所生產菸品品牌之菸品廣告效果等，此無異於全面性禁止菸品輸入業者，甚至第三人於公益活動中提及廠商公司名稱之憲法上權利，對於人民姓名權、言論自由、財產權，以及職業自由顯然造成不合比例之過當限制而違憲。按司法院釋字第509號解釋，原判決實已構成判決違背法令。㈢相關媒體是否報導系爭公益活動、如何報導系爭公益活動，以及報導中是否提及JTI，應屬其受憲法第11條所保障之新聞自由下之報導及編輯自由，無論上訴人是大公司或小公司，任何人均無權利、亦無從干預此等屬於新聞自由之核心內涵事項，更遑論是在報導前實施原判決所稱之監督，此無異於對媒體之「事前內容審查」，於國家公權力對於媒體報導內容尚不能實施事前審查，遑論私人企業，是原判決所謂之監督義務本不存在於上訴人與媒體報導間，此與上訴人之規模大小並無關聯，原判決顯有違論理及經驗法則。又原判決僅以上訴人公司規模即率斷上訴人具有監督媒體記者、編輯室及總編輯之能力與責任，與行政罰自己責任相違，顯然違背法令。事實上菸害防制法第26條第2項已就媒體規定有相關違法責任，顯見本法殊無要求菸品業者為媒體業者負擔相關責任意旨甚明。迺原判決竟泛稱上訴人公司頗具規模，即率斷上訴人有監督相關媒體之義務，此顯係不當聯結，亦與論理法則相違，適用法規顯有不當。㈣原處分做成之理由略謂:「透過大量媒體露出『贊助』之訊息，策略性的將受處分人公司名稱或商標（JTI）呈現在媒體內容」，基於不告不理原則，原審縱認定原處分合法，其判決之理由亦僅限支持原處分得以裁罰媒體揭露上訴人公司名稱簡稱之行為，殊無恣意擴張闡示上訴人是否得使用或一般性揭露公司英文簡稱，而與原處分所持之裁罰理由無涉之情形，此顯已逾越原處分內容範圍，形成對於上訴人更不利益之憲法權利之限制，違反不利益變更禁止原則及訴外裁判禁止原則，明顯構成裁判違背法令。㈤原判決引為判決理由之被證4上訴人公司104徵才網頁及被證5上訴人10周年慶盛會現場照片，均係原處分作成後，被上訴人始於本件訴訟程序中提出，自無從發生嗣後補正行政處分於作成時未依職權調查證據、未盡客觀注意義務之違法，原審未依行政程序法第114條規定和本院99年度判字第1008號判決、95年度裁字第2935號裁定、93年度判字第1624號判決及93年度判字第1622號判決意旨，仍將該等證據採為判決基礎並援引為判決理由，顯有判決違背法令。退步言之，縱認被上訴人得於本件訴訟終結前追補相關事實及證據，惟被上訴人所提證據尚不足作為事後追補為原處分之理由，蓋104年2月2日被上訴人庭呈之被證4及5顯非原處分所據為裁罰理由之6則媒體報導，而屬被上訴人提出之新事實證據，如可做為支持原處分之理由，將致原處分喪失同一性，揆諸本院102年度判字第621號判決及103年度判字第359號判決意旨可知，此自無從作為追補理由。再者觀諸行政程序法第102條規定及司法院釋字第709號解釋意旨，上開證據於訴訟進行中始提出，已侵害上訴人享有充分資訊知悉及陳述意見之權利，甚而該證據未於訴願程序終結前提出，亦已侵害上訴人憲法第16條所保障之訴願權，自屬明顯違法。又原審於104年4月16日當庭方提示歐洲在台協會（下稱ECCT）網頁資料，且未闡明此等資料與本件訴訟具體關聯為何，致上訴人無實質答辯攻防機會，實有違反行政程序法第125條第2項規定，顯有判決違背法令。末查被證5係上訴人公司私下週年慶活動中使用公司英文名稱簡稱，被證4為上訴人公司徵才網頁，瀏覽該網頁之群體應限縮於具徵才或求職需求者，至ECCT網站之瀏覽者應僅限於該商會之會員，原審未衡酌上開證據之使用或瀏覽之侷限性，遽認上訴人公司logo具有廣告效果，顯已違反經驗法則及論理法則，實有判決違背法令。㈥國民健康署及各縣市政府菸害防制法主管機關衛生局，對於菸害防制法第9條第8款規定，均認同菸商可贊助公益活動，只要活動不出現菸品品項之相關訊息即可，並於網站上公告週知，詎原審竟採納「針對個案」且「做成在後」之國民健康署102年10月11日國健菸字第1029911263號函釋，認定上訴人贊助行為直接或間接造成菸品宣傳行銷或提升吸煙形象之見解，而以上訴人公司名稱英文簡稱為相關媒體報導使用，即認定構成菸品廣告，除顯係溯及適用上開函釋有違禁止溯及既往原則外，更無視上訴人對國民健康署及各縣市地方政府所頒布之行政指導所產生之信賴，顯有違司法院釋字第589號解釋及行政程序法第8條規定之信賴保護原則。

六、本院按：

㈠按「本法用詞定義如下：……四、菸品廣告：指以任何形式之商業宣傳、促銷、建議或行動，其直接或間接之目的或效果在於對不特定之消費者推銷或促進菸品使用。五、菸品贊助：指對任何事件、活動或個人採取任何形式之捐助，其直接或間接之目的或效果在於對不特定之消費者推銷或促進菸品使用。」「促銷菸品或為菸品廣告，不得以下列方式為之：……八、以茶會、餐會、說明會、品嚐會、演唱會、演講會、體育或公益等活動，或其他類似方式為宣傳。」「製造或輸入業者，違反第9條各款規定者，處新臺幣500萬元以上2500萬元以下罰鍰，並按次連續處罰。」菸害防制法第2條第4款及第5款、第9條第8款、第26條第1項定有明文。

㈡本件上訴人前曾贊助弘道基金會辦理「不老夢想圓夢列車」計畫，經民眾陳情疑涉菸害防制法之規定，案經國民健康署將前揭陳情資料函轉被上訴人查處。嗣經被上訴人於102年8月5日訪談上訴人受託人張卓立並製作調查紀錄表，審認上訴人於100年6月至102年6月間藉由提供經費捐助及志工服務以贊助系爭計畫，透過媒體露出贊助之訊息，提升其企業形象，進而增加民眾對其好感與對產品之認同感及購買意願，已達直接或間接造成菸品宣傳行銷或提升吸菸形象之結果，違反菸害防制法第9條第8款規定，乃依同法第26條第1項規定，以原處分處上訴人500萬元罰鍰。上訴人不服，循序提起訴願及行政訴訟均遭駁回，遂提起本件上訴。經查，上訴人提起本件上訴主要爭執之理由乃認為：⒈菸害防制法修法後，判斷菸品業者之活動是否違反本法，只要活動中不出現菸品相關訊息即可，非以是否出現公司名義為標準，原審曲解修法意旨，適用法規顯有錯誤；⒉上訴人揭露公司名稱以識別上訴人公司之主體性，屬憲法第22條姓名權之保障範疇，且上訴人支持公益活動係言論自由之行為，自應受憲法第11條之保障，若禁止菸品輸入業者於公益活動中提及廠商公司名稱，自屬對人民姓名權、言論自由、財產權，以及職業自由之過當限制而屬違憲，至媒體報導中提及菸品公司名稱，則屬憲法第11條所保障之新聞自由，任何人均無權干預，原審認為上訴人應監督媒體記者，甚至不得使用或一般性地揭露公司英文簡稱，顯有違論理及經驗法則；⒊被上訴人於原審始提出新證據，上開證據均係原處分作成後始提出，自不得予以審酌，亦無從補正行政處分作成時未依職權調查證據之違法，詎原審竟予審酌，不僅侵害上訴人權益，且違背法令；⒋國民健康署及各縣市政府主管機關衛生局均認同菸商可贊助公益活動，僅要求不得出現菸品品項之相關訊息，詎原審竟採納國民健康署嗣後之102年10月11日國健菸字第1029911263號函釋，認為上訴人贊助行為直接或間接宣傳行銷或提升吸煙形象而為處罰，顯有違信賴保護原則云云。惟查：

⒈上訴人贊助弘道基金會辦理「不老夢想圓夢列車」計畫，於活動之海報中確有出現「贊助單位JTI」「公益支持：JTI」「不老追星夢JTI」「不老棒球夢JTI」「不老戰士夢JTI」「不老騎士夢JTI」等圖文字樣，而上開活動並經自由時報、中央廣播電臺（電子報）、聯合報、遠見雜誌等媒體報導（參訴願卷第119頁、第121頁、第123頁、第125頁），其中自由時報、中央廣播電臺及遠見雜誌於稱呼上訴人時，分別為「傑太日煙國際股份有限公司（JTI）」、「JTI（傑太日煙公司）」及「菸商JTI」、「JTI或稱傑太日煙」等名稱，由是可知，上訴人於贊助系爭計畫時，確實於活動中使用公司名稱，此部分事實為上訴人所不爭執，亦經原審調查屬實。上訴人主張菸害防制法修法後，判斷菸品業者之活動是否違反本法，只要活動中不出現菸品相關訊息即可，非以是否出現公司名義為標準云云。按修正前89年1月19日公布施行之舊菸害防制法第9條第3項明定：「菸品製造、輸入或販賣業者，得以其公司名義贊助或舉辦各項活動。但不得在活動場所為菸品之品嚐、銷售或進行促銷活動。」此一規定嗣後於96年7月11日修正時刪除，其修正理由乃認為「未來相關活動之規範仍回歸第一項各款有關禁止以特定方式促銷菸品或為菸品廣告之規定」（參原審卷㈠第189頁背面），而依修正後之第9條規定，促銷菸品或為菸品廣告，不得以下列方式為之：「以採訪、報導介紹菸品或其他物品作為銷售菸品之贈品或獎品。……以茶會、餐會、說明會、品嘗會、演唱會、演講會、體育或公益等活動，或其他類似方式為宣傳。」等，上開規定係以菸商從事前揭活動之目的是否為促銷菸品或為菸品廣告作為限制與否之依據，是以，倘菸商從事上開活動之目的不在於促銷菸品或為菸品廣告，即無加以限制之必要，反之，倘菸商從事前揭活動之目的，在於促銷菸品或為菸品廣告，不論係採直接或間接訴求方式，均非法規範所許。本件上訴人贊助系爭活動，雖在現場並未直接為菸品或為菸品廣告，惟其在現場活動中確實以顯名贊助方式將公司名稱對外公開，雖其僅顯示公司英文名稱，惟對於吸菸人士或對於菸品市場之從業人員而言，均得從上開英文名稱知悉上訴人贊助系爭活動。按以顯名方式贊助活動，不能排除宣傳贊助公司之可能性，而所贊助活動之性質，對於贊助公司之社會屬性以及價值定位亦具有相當影響性，普遍而言，贊助公益活動對公司商譽及市場價值乃屬正向提升，對消費者而言，不能排除可能因此增加對贊助商產品之消費，以表示支持或認同贊助公司之經營理念。是以，對贊助公司以及被贊助之公益社團或公益活動而言，此種企業贊助行為實為對施受兩方有利、且對國家力有未逮之處適時施以助力之良制。惟因上訴人所銷售之商品長久以來即具高度爭議性，不論國內外，對菸品採取管制之態度大致相同，菸草控制框架公約（FCTC）之制定即本於此旨，此種對於特定商品採取全球性之管制措施者，縱非絕無僅有，亦屬少見。是上訴人在促銷商品以及贊助活動上遭受管制，主要係因其所販售之商品性質使然。承前所述，修正前菸害防制法第9條第3項允許「菸品製造、輸入或販賣業者，得以其『公司名義』贊助或舉辦各項活動。」之規定，於96年7月11日修正刪除，而其刪除理由即係援引菸草控制框架公約第13條規定意旨，修法理由同時認為係為杜絕現行菸商利用「公司名義」贊助活動，卻達到間接菸品廣告之目的。足見限制菸商以公司名義贊助活動，確為修法之目的，而其考量因素即認為以公司名義贊助活動，亦將間接達到菸品廣告之效果。是由上開修法過程及理由，可知本件上訴人以顯名方式贊助系爭活動，自已違反菸害防制法之規範。

⒉上訴人指稱禁止菸品輸入業者於公益活動中提及廠商公司名稱，乃屬對人民姓名權、言論自由、財產權，以及職業自由之過當限制而屬違憲，另原審認為上訴人應監督媒體記者，甚至不得使用或一般性地揭露公司英文簡稱，顯有違論理及經驗法則云云。按憲法第11條固規定人民有表現意見之自由，惟此一權利之行使並非毫無限制之可能性與必要性，倘此一自由與公共利益、社會秩序相違時，在無違比例原則、必要性原則等前提下，仍得加以限制（憲法第23條參照），例如於飛機上不可戲言劫機、戲院中不可謊稱火警，即為適例。質言之，言論保障與否端視其言論內容與表現之場合，以及對於公益之影響等，非謂不論其言論內涵及其表現場合以及對於公益之影響，均一律無條件地加以維護。本件上訴人係從事菸品業務，此一商品對於國民健康具有重大影響，在衡量上訴人之私益保障與國民整體公共利益之維護兩者間，自仍以保障國民健康此一公共利益為先，在此前提下，限制上訴人以公司名義贊助公益活動，藉以避免吸菸人口之增生，應認為符合憲法限制個人表現自由之要件。況限制上訴人以顯名方式贊助活動，並未剝奪其從事經濟行為，上訴人於其所販售之菸品上仍得正常標示公司名稱，亦未限制其以隱名方式贊助活動，是上訴人指摘被上訴人禁止菸品公司具名贊助活動，乃屬對人民姓名權、言論自由、財產權，以及職業自由之過當限制而屬違憲云云，並非可採。至有關監督媒體記者部分，上訴人指稱原審不當賦予審查義務，亦有違誤云云。惟查，原審所述意旨僅在強調上訴人於媒體報導活動事宜時，既明知法令對於菸品業者有特別限制規定，即應於媒體製作專訪或報導時適時告知或提醒媒體勿刊登公司名稱，例如提醒媒體業者以「某菸商業者表示……」或「某知名日系菸商業者贊助……活動」等語方式顯示亦非不可，此種提醒行為與監督審查仍有不同，上訴人此部分指摘，自非可採。

⒊上訴人另指稱被上訴人於原審始提出新證據，上開證據均係原處分作成後始提出，自不得予以審酌，亦無從補正行政處分作成時未依職權調查證據之違法，詎原審竟予審酌，不僅侵害上訴人權益，且違背法令云云。惟查，被上訴人於原審審理期間所提出之上訴人公司徵才網頁及10周年慶盛會現場照片等資料，僅係在說明「JTI」即為上訴人公司名稱之縮寫，且為日常習用之公司名稱，與上訴人確實於贊助系爭活動中使用公司名稱之事實無關，亦不影響上訴人違法事實有無之認定，是縱使不予審酌被上訴人於原審審理中提出之上開證據資料，上訴人於系爭活動中確實顯名贊助一節仍屬不爭之事實，是上訴人上開指摘亦無理由。

⒋至上訴人所稱國民健康署及各縣市政府主管機關衛生局均認同菸商可贊助公益活動，僅要求不得出現菸品品項之相關訊息，詎原審竟採納國民健康署嗣後之102年10月11日國健菸字第1029911263號函釋，認為上訴人贊助行為直接或間接宣傳行銷或提升吸煙形象而為處罰，顯有違信賴保護原則一節。經查，菸害防制法於96年7月11日修正時既已刪除菸品製造、輸入或販賣業者，得以其公司名義贊助或舉辦各項活動之規定，其立法理由明指將各項相關贊助活動規範回歸第9條第1項各款之規定，足見菸品製造、輸入或販賣業者以其公司名義贊助或舉辦各項活動，倘其贊助行為被認為具有促銷菸品之可能性時，即不應允許。而所謂促銷菸品之可能性，不以其係採取直接或間接之方式達成其促銷菸品之目的而有所不同。上開國民健康署102年10月11日國健菸字第1029911263號函釋乃主管機關對於主管法規適用疑義之解釋，雖其時間晚於上訴人贊助系爭活動之後，惟其解釋內容係就96年修法後法規適用疑義之解釋，其性質僅係就法規修正之原意為目的性解釋，並未逾越法規規範範圍，換言之，上開解釋函並非法規變更，亦未增加法規所無之限制，自不因其說明在後而有影響。原審審酌上訴人以顯名方式贊助系爭活動之行為確實將間接促使消費者基於對上訴人之好感而增加消費，因而認為上訴人之贊助行為確有違反菸害防制法第9條第8款規定情形（參原判決第19頁），因而認為被上訴人據以處罰上訴人，乃於法有據，雖其見解與國民健康署前揭函釋意旨相仿，惟不能因此即認為原審係受上開函釋之拘束，毋寧應認為原審及主管機關對於菸害防制法修正後對於菸品公司顯名贊助活動適法與否所採取之見解並無歧異。是上訴人此部分指摘，仍非可採。

㈢綜上所述，原判決認原處分認事用法，尚無違誤，維持原處分及訴願決定，而駁回上訴人在原審之訴，其所適用之法規與該案應適用之現行法規並無違背，與解釋判例，亦無牴觸，並無所謂原判決有違背法令之情形；又證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定亦異於該當事人之主張者，不得謂為原判決有違背法令之情形。上訴人對於業經原判決詳予論述不採之事由再予爭執，核屬法律上見解之歧異，要難謂為原判決有違背法令之情形。本件上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。

七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第二庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異