臺北高等行政法院判決

原告

甲○○

訴訟代理人

陳修君律師

被告

國防部

代表人

乙○○（部長）

訴訟代理人

林志宏律師 （兼送達代收人）

複代理人

章修璇律師

上列當事人間因眷舍事件，原告不服行政院中華民國95年05月11日院臺訴字第0950085861號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實

一、事實概要：原告於民國（以下同）94年12月24日以其取得臺南縣永康市影劇三村349、350號二戶眷舍，於該眷村改建完成時，應依比例原則配售其二戶住宅云云，向被告提出陳情。經被告以95年02月10日勁勢字第0950001905號書函否准原告之請求，其理由略以，「依『國軍老舊眷村改建條例』第16條規定：興建住宅社區配售原眷戶以一戶為限；次查『辦理國軍老舊眷村改建注意事項』壹之二規定：一戶兩舍、一戶多舍、一人（兼指原眷戶及非原眷戶兩者而言）依法承受或受讓二原眷戶以上之權益者，均認定為一戶，若有自行增、加、修建部分，概屬原眷戶自增建部分，並依相關規定辦理。原告所請，不符法令規定，歉難辦理」。原告以被告逾期未為處理，依訴願法第2條第1項規定，向行政院提起訴願。嗣經訴願決定駁回，原告猶未甘服，遂向高雄高等行政法院提起行政訴訟，惟經該院以95年09月29日95年度訴字576號裁定移送本院審理。原告不服上開裁定，提起抗告，經最高行政法院以96年06月21日96年度裁字第1295號裁定「抗告駁回」，遂移送本院審理；原告再聲請移轉管轄，經本院以96年12月12日96年度聲字第53號裁定駁回原告之聲請。

二、兩造聲明：

㈠原告聲明：

1.原處分及訴願決定均撤銷。

2.被告改建影劇三村，於完工交屋時，對居住二戶原眷舍之原告，應依平等原則、比例原則及國軍老舊眷村改建條例第1條規定，作成配售原告二戶住宅之行政處分。

3.訴訟費用由被告負擔。

㈡被告聲明：

1.駁回原告之訴。

2.訴訟費用由原告負擔。

三、兩造之主張：

甲、原告主張：

㈠查早年軍人待遇菲薄，「貧不擇妻」，妻眷、兒女多為社會下層之勞苦大眾，因此分配眷舍之積分計算標準，即眷口多，家累重者增配眷舍之規定，仍應適用於眷村改建以後住宅之配售，故原配二戶眷舍者仍應配置二戶住宅，以符實際，並與「國軍老舊眷村改建條例」第1條「興建住宅照顧原眷戶」之規定相符。

㈡被告應依平等原則及比例原則，對原居住二戶眷舍之原告，配售二戶住宅：

1.按「中華民國人民，無分男女、宗教、種族、階級、黨派，在法律上一律平等。」「人民之生存權、工作權及財產權，應予保障。」「以上各條列舉之自由權利，除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序，或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之。」分別為憲法第7、15及23條之規定。次按「原眷戶享有承購依本條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益。」「興建住宅社區配售原眷戶以一戶為限。」分別為「國軍老舊眷村改建條例」第5條第1項前段及第16條第1項前段之規定。

2.查本件為國軍老舊眷村之影劇三村改建，原告一家人原在該眷村居住二戶眷舍（改編前門牌號碼為臺南縣永康鄉影劇三村349、350號，嗣改編為臺南縣永康市影劇三村349、350號）。依據「國軍老舊眷村改建條例」第16條第1項前段之規定，將使眷口多、負擔重，原住二戶眷舍之原告，在改建影劇三村完工後，只能獲售一戶，與數學上之比例原則有違，揆諸前揭規定，亦有未洽。被告甚至擴張「國軍老舊眷村改建條例」第16條第1項前段規定之適用範圍，於89年06月23日以祥祉字第07351號令自訂之「辦理國軍老舊眷村改建注意事項」壹之二中規定：「一戶兩舍、一戶多舍、一人（兼指原眷戶及非原眷戶兩者而言）依法承受或受讓二原眷戶以上之權益者，均認定為一戶。」其違誤益甚。

3.按「平等原則」係指「相同事物應為相同處理，不同事物應為不同處理」（司法院釋字第211、340、412號等解釋參照）。亦即，改建眷村時，原眷戶因人口少而居住一戶眷舍者，應於改建完工時一律配置一戶眷舍；而眷口多原住二戶眷舍者，於改建完工時，應作不同處理，即配置二戶眷舍。上開財產權，依憲法第15條之規定應予保障，非有憲法第23條之4款除外規定，不得以法律限制之，因此「國軍老舊眷村改建條例」第16條第1項前段所謂「興建住宅社區配售原眷戶以一戶為限」之法律限制，應已無適用之餘地（憲法第171條及中央法規標準法第11條規定參照）。

4.按「行政行為，應依下列原則為之︰1、採取之方法應有助於目的之達成。2、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。3、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」為行政程序法第7條之規定。原處分將原告居住30年之影劇三村349、350號二戶眷舍，改建後僅配置住宅一戶，與前揭行政程序法第7條第2、3款之規定未合，亦與憲法第23條之規定有違（憲法第171條及中央法規標準法第11條規定參照）；且原處分所達成之目的為何，亦未釋明，更違「明確性原則」（行政程序法第5條規定參照）。

5.被告依據「國軍老舊眷村改建條例」第16條第1項前段及「辦理國軍老舊眷村改建注意事項」壹之二等規定，對原告影劇三村349、350號二戶眷舍，認定僅配售影劇三村改建之住宅一戶，與原居住一戶眷舍者，均配售住宅一戶，形成不合理之差別待遇（即不同之事物未作不同之處理，竟予相同之處理），違反「平等原則」，牴觸憲法第7條之規定，依憲法第171、172條之規定自屬無效。惟原告依憲法第7條之規定已取得平等權，且類推適用司法院釋字第469號解釋，原告既為影劇三村原眷戶，乃「國軍老舊眷村改建條例」直接保護之權利人，並依「國軍老舊眷村改建條例」第5條第1項前段之規定，取得承購影劇三村改建住宅及由政府發給輔助購宅款之權利。從而，原告自得請求被告配售影劇三村改建之住宅二戶，故被告答辯所指「原告未能具體主張說明其有何公法上之請求權得請求被告配售其二戶依國軍老舊眷村改建條例興建之住宅」，顯有誤會。

㈢訴願決定具有下列重大瑕疵，應予撤銷：

1.按「受理訴願機關未為前項決定前，應作為之機關已為行政處分者，受理訴願機關應認訴願為無理由，以決定駁回之。」為訴願法第82條第2項之規定。本條所稱之行政處分係提起訴願後所為者，惟原告於95年02月10日尚未提起訴願，故程序不合。

2.訴願決定稱「被告業以95年02月10日勁勢字第0950001905號書函復原告」，惟原告截至95年05月12日止，仍未收到，乃向被告申請更正，遲至95年05月29日始收到，惟訴願決定早已於同年月11日作成；且原告收到者係影本，並非被告之書函正本，其正本既未送達，被告所謂之行政處分尚未生效，是其尚未為意思表示甚明。

3.本件訴願決定於95年05月11日作成時，原告既未收到其作為基礎之被告上開書函，自無所謂「訴願法第82條第2項規定」之適用。是訴願決定既無法律依據，又無事實基礎，應自始無效，惟其形式上已依公文書之製作方法製成，理合予以撤銷。

㈣按「判決不適用法規或適用不當者，為違背法令。有左列各款情形之一者，其判決當然違背法令：...6、判決不備理由或理由矛盾者。」為行政訴訟法第243條第2項第6款之規定。查被告當初訂定眷舍增配標準，係以眷口多少為標準，而不以軍階為標準，以符合公平正義；惟今眷村改建、拆除，卻不論眷口人數多少，一律配售一戶，前後矛盾，應類推適用前揭行政訴訟法第243條第2項第6款之規定，當然違背法令（行政訴訟法第8條規定參照）。

㈤綜上論述，懇請鈞院明察，賜判決如訴之聲明，以維權益，至感德便。

乙、被告主張：

㈠本件有起訴不合程式之違法，應予裁定駁回：

1.按「官署所為單純的事實敘述或理由說明，並非對人民之請求有所准駁，既不因該項敘述或說明而生法律上之效果，非訴願法上之行政處分，人民對之提起訴願，自非法之所許。」為最高行政法院62年度裁字第41號判例所載。又「依行政訴訟法第5條提起課予義務訴訟，須法令上有賦予人民請求行政機關作成一定行政處分之權利，否則其『申請』，因非屬『依法申請』，故其因此提起之課予義務訴訟即屬起訴不備其他要件。」為最高行政法院96年度裁字第1590號裁定所載。另「所謂依法申請之案件，係指人民依法有權請求行政機關作為之謂，至單純請願、陳情或建議等，則不包括在內，是若無行政處分或非人民依法申請之案件，即不得據以提起訴願及行政訴訟。」為最高行政法院97年度裁字第1375號裁定所載。

2.本諸前揭最高行政法院判例及裁定意旨可知，依行政訴訟法第5條規定提起課以義務訴訟，須法令上有賦予人民請求行政機關作成一定行政處分之權利為前提，如人民於法令上並無公法上請求權存在，而僅係人民單純之請願、陳情或建議者，因其非屬人民依法申請之案件，即不得提起訴願或行政訴訟；且行政機關因此所為之函覆，亦因非就人民依法申請之案件有所准駁，既不因該項敘述或說明而生法律上效果，自非行政處分。

3.原告以94年12月24日陳情書向被告請求依比例原則於台南縣影劇三村改建完工交屋時，配售原告改建後住宅二戶，惟依前揭「國軍老舊眷村改建條例」第16條第1 項規定，興建住宅社區配售原眷戶以一戶為限；另「辦理國軍老舊眷村改建注意事項」壹、國軍老舊眷村改建條例第3 條之規定，既無賦予原眷戶得請求被告作成准予配售二戶；是依「國軍老舊眷村改建條例」興建完成住宅之公法上請求權，則原告前揭陳情書上所請事項，即非屬人民依法申請之案件，被告自無依其陳情或申請應於法定期間內作成一定准駁行政處分之義務存在；而被告以95年02月10日勁勢字第0950001905號書函回覆原告其陳情與法令不符，無法辦理，亦非對人民依法申請之案件予以准駁，僅係單純的事實敘述或理由說明而不生法律上之效果，自非行政處分。是原告之陳情既非人民依法申請之案件，被告對原告所為函覆亦非行政處分，原告自不得據以提起訴願（訴願法第1 、2 條規定及行政訴訟法第5條規定參照）。

㈡原告主張「被告應依平等原則及比例原則，對原告配售二戶住宅」，並非有據：

1.按「憲法第7條平等原則並非指絕對、機械之形式上平等，而係保障人民在法律上地位之實質平等，立法機關基於憲法之價值體系及立法目的，自得斟酌規範事物性質之差異而為合理之區別對待。... 惟鑒於國家資源有限，有關社會政策之立法，必須考量國家之經濟及財政狀況，依資源有效利用之原則，注意與一般國民間之平等關係，就福利資源為妥善之分配，並應斟酌受益人之財力、收入、家計負擔及須照顧之必要性妥為規定，不得僅以受益人之特定職位或身分作為區別對待之唯一依據；關於給付方式及額度之規定，亦應力求與受益人之基本生活需求相當，不得超過達成目的所需必要限度而給予明顯過度之照顧...。」為司法院釋字第485號解釋所載。

2.原告主張「其因係臺南縣影劇三村之原眷戶，並早年獲配該村之349、350號眷舍，故應按比例可獲配二戶依國軍老舊眷村改建條例興建之住宅」，惟其請求顯與前揭「國軍老舊眷村改建條例」第16條第1項前段及「辦理國軍老舊眷村改建注意事項」壹、國軍老舊眷村改建條例第3條之規定有違；且前揭「國軍老舊眷村改建條例」第16條及「辦理國軍老舊眷村改建注意事項」之規定，核係維持實質平等原則及力求不得超過達成照顧原眷戶基本生活需求所需必要限度而給予明顯過度照顧，並無違反憲法上之平等原則（高雄高等行政法院95年訴字第176號判決、最高行政法院96年度裁字第3574號裁定及 鈞院96年訴字第213號判決參照）。另原告復未能具體主張其有何公法上之請求權得請求被告配售其二戶依「國軍老舊眷村改建條例」興建之住宅，僅徒憑己意主觀解釋其所認知之「平等原則」及「比例原則」，因此原告主張並非有據。

㈢關於原告主張訴願決定具有重大瑕疵，應予撤銷一節，查原告陳情之事項非屬人民依法申請之案件，不得據以依訴願法第2 條第1 項規定提起訴願，訴願機關自亦無應依訴願法第82條第2 項前段規定，應指定相當期間命應作為機關速為一定處分之必要，而當依訴願法第77條第8 款之規定「訴願事件有左列各款情形之一者，應為不受理之決定：...8、對於非行政處分或其他依法不屬訴願救濟範圍內之事項提起訴願者」，作成訴願不受理決定。訴願機關疏未注意，誤以訴願法第82條第2 項後段規定駁回原告訴願雖有未洽，惟原告所提訴願本亦係對非行政處分或依法不屬訴願救濟範圍內之事項提起訴願，而當為訴願不受理決定。是原告並無訴願審級利益存在，自亦無為保護原告之訴願審級利益而撤銷訴願決定將本件發回訴願決定機關重為訴願決定之必要。

㈣綜上所述，原告陳情請求被告應作成配售其二戶依國軍老舊眷村改建條例興建完工之住宅之行政處分，既非人民依法申請之案件，不得據以提起訴願及行政訴訟，懇請鈞院依法裁定駁回其訴，以符法制。

理由

甲、程序方面：

一、本件被告代表人原為蔡明憲，訴訟中變更為乙○○，有被告所提總統任命令一紙在卷足憑，是其聲請承受訴訟，核無不合，應予准許。

二、按行政訴訟法第4 條第1 項規定：人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。而此所謂行政處分，依訴願法第3 條第1 項規定係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。本件係原告於94年12月24日以陳情書，向被告請求依比例原則於台南縣影劇三村改建完工交屋時，配售原告改建後住宅二戶；然被告以95年02月10日勁勢字第0950001905號書函回覆原告略以「台端所請，不符法令規定，歉難辦理」等語；是本件乃被告機關對於原告申請案件予以否准，對外已發生准駁之法律上效果，揆諸上開說明，自具有行政處分性質。被告謂其函覆僅係單純的事實敘述或理由說明而不生法律上之效果，自非行政處分云云，容有誤解，自不足採。

三、另按「受理訴願機關未為前項決定前，應作為之機關已為行政處分者，受理訴願機關應認訴願為無理由，以決定駁回之。」為訴願法第82條第2 項之規定。查本件係原告於94年12月24日向被告請求依比例原則於台南縣影劇三村改建完工交屋時，配售原告改建後住宅二戶，而然被告已於95年02月10日以勁勢字第0950001905號書函回覆原告，已如上述；原告主張其至95年05月12日止仍未收到該函，縱若屬實；惟原告業於95年2 月20日向行政院訴願審議委員會提起訴願，有原告訴願書一份在卷足憑，原告訴訟法上之權利並未因而受有影響，是原告主張本件訴願決定於95年05月11日作成時，原告既未收到其作為基礎之被告上開書函，自無所謂「訴願法第82條第2 項規定」之適用，訴願決定應予撤銷云云，自不足採。

乙、實體部分：

一、按「原眷戶享有承購依本條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益。」「興建住宅社區配售原眷戶以一戶為限。」分別為「國軍老舊眷村改建條例」第5 條第1 項前段及第16條第1 項前段之規定。另「辦理國軍老舊眷村改建注意事項」壹、國軍老舊眷村改建條例第3 條部分，規定：「二、一戶兩舍、一戶多舍、一人（兼指原眷戶及非原眷戶兩者而言）依法承受或受讓二原眷戶以上之權益者，均認定為一戶。」。本件原告起訴主張其因係臺南縣影劇三村之原眷戶，並早年獲配該村之349 、350 號眷舍，故應按比例可獲配二戶依國軍老舊眷村改建條例興建之住宅乙節；惟揆諸上開規定，國軍老舊眷村改建條例已明定原眷戶所享有承購配售依前開條例所興建之住宅，本即僅以一戶為限，並不因原眷戶過去所獲配之國軍老舊眷舍僅有一舍或有兩舍以上而有不同。是原告上開主張，自難可採。

二、另按「憲法第七條平等原則並非指絕對、機械之形式上平等，而係保障人民在法律上地位之實質平等，立法機關基於憲法之價值體系及立法目的，自得斟酌規範事物性質之差異而為合理之區別對待。促進民生福祉乃憲法基本原則之一，此觀憲法前言、第一條、基本國策及憲法增修條文第十條之規定自明。立法者基於社會政策考量，尚非不得制定法律，將福利資源為限定性之分配。國軍老舊眷村改建條例及其施行細則分別規定，原眷戶享有承購依同條例興建之住宅及領取由政府給與輔助購宅款之優惠，就自備款部分得辦理優惠利率貸款，對有照顧必要之原眷戶提供適當之扶助，其立法意旨與憲法第七條平等原則尚無牴觸。惟鑒於國家資源有限，有關社會政策之立法，必須考量國家之經濟及財政狀況，依資源有效利用之原則，注意與一般國民間之平等關係，就福利資源為妥善之分配，並應斟酌受益人之財力、收入、家計負擔及須照顧之必要性妥為規定，不得僅以受益人之特定職位或身分作為區別對待之唯一依據；關於給付方式及額度之規定，亦應力求與受益人之基本生活需求相當，不得超過達成目的所需必要限度而給予明顯過度之照顧。立法機關就上開條例與本解釋意旨未盡相符之部分，應通盤檢討改進。」司法院釋字第485 號解釋揭櫫在案。國軍老舊眷村改建條例第5 條第1 項規定固賦予原眷戶享有承購依該條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益，惟國家資源有限，依資源有效利用之原則，注意與一般國民間之平等關係，就福利資源為妥善之分配，並應斟酌受益人之財力、收入、家計負擔及須照顧之必要性妥為規定，不得僅以受益人之特定職位或身分作為區別對待之唯一依據；是以辦理眷改注意事項第1 項第2 款規定：「一戶兩舍、一戶多舍、一人（兼指原眷戶及非原眷戶兩者而言）依法承受或受讓二原眷戶以上權益者，均認定為一戶。．．．。」即本斯旨訂定。是原告主張被告應依平等原則及比例原則，對原居住二戶眷舍之原告，配售二戶住宅云云，並不可採。

丙、綜上所述，原告所訴各節，均非可採。被告以原告陳情主張其因係臺南縣影劇三村之原眷戶，並早年獲配該村之349 、350 號眷舍，故應按比例可獲配二戶依國軍老舊眷村改建條例興建之住宅，有違國軍老舊眷村改建條例16條及「辦理國軍老舊眷村改建注意事項」壹之二之規定予以否准，依法自無不合，訴願決定遞予維持，亦無不合。原告仍執前詞，訴請撤銷原處分及訴願決定，並請求被告改建影劇三村，於完工交屋時，對居住二戶原眷舍之原告，應依平等原則、比例原則及國軍老舊眷村改建條例第1 條規定，作成配售原告二戶住宅之行政處分，為無理由，均應予駁回。

丁、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，核與本件判決結果不生影響，爰不逐一論述，併此敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第七庭