臺北高等行政法院判決

100年3月24日辯論終結

原告

吉隆有線電視股份有限公司

代表人

呂俊明

原告

長德有線電視股份有限公司

代表人

吳永興

原告

麗冠有線電視股份有限公司

代表人

吳永興

原告

萬象有線電視股份有限公司

代表人

吳永興

原告

新視波有線電視股份有限公司

代表人

陳煥鵬

原告

家和有線電視股份有限公司

代表人

蔡俊榮

原告

雙子星有線電視股份有限公司

代表人

吳順德

原告

三冠王有線電視股份有限公司

代表人

許紋魁

原告

慶聯有線電視股份有限公司

代表人

張漢瑋

原告

港都有線電視股份有限公司

代表人

張漢瑋

原告

北健有線電視股份有限公司

代表人

陳煥鵬

共同訴訟代理人

謝穎青 律師

被告

國家通訊傳播委員會

代表人

蘇蘅（主任委員）

訴訟代理人

曾麗萍

　謝明謙

　許富美

上列當事人間有線廣播電視法事件，原告分別不服行政院中華民國99年5月11日院臺訴字第0990097132號、99年5月21日院臺訴字第0990097782號、99年5月20日院臺訴字第0990097778號、99年5月31日院臺訴字第0990097961號、99年6月7日院臺訴字第0990098584號、99年5月20日院臺訴字第0990097794號、99年4月30日院臺訴字第0990095609號、99年5月10日院臺訴字第0990096767 號、99年5月28日院臺訴字第0990097904 號、99年6月3日院臺訴字第0990098451號、99年5月17日院臺訴字第0990096782 號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實

一、事實概要：緣被告以原告吉隆有線電視股份有限公司（下稱吉隆公司）、長德有線電視股份有限公司（下稱長德公司）、麗冠有線電視股份有限公司（下稱麗冠公司）、萬象有線電視股份有限公司（下稱萬象公司）、新視波有線電視股份有限公司（下稱新視波公司）、家和有線電視股份有限公司（下稱家和公司）、雙子星有線電視股份有限公司（下稱雙子星公司）、三冠王有線電視股份有限公司（下稱三冠王公司）、慶聯有線電視股份有限公司（下稱慶聯公司）、港都有線電視股份有限公司（下稱港都公司）、北健有線電視股份有限公司（下稱北健公司）等，未取得被告許可變更營運計畫，擅自變更頻道規劃，違反有線廣播電視法（下稱有廣法）第26條第1 項規定，依同法第68條第1 項第3 款規定，分別裁處罰鍰各新臺幣（下同）70萬元，並應於民國（下同）99年1 月6 日晚上12時前改正完成，逾期不改正者，得按次連續處罰，情節重大者，得廢止營運許可，並註銷營運許可證。吉隆公司提起訴願，遭行政院99年5 月11日院臺訴字第0990097132號決定駁回；長德公司提起訴願，遭行政院99年5 月21日院臺訴字第0990097782號決定駁回；麗冠公司提起訴願，遭行政院99年5 月20日院臺訴字第0990097778號決定駁回；萬象公司提起訴願，遭行政院99年5 月31日院臺訴字第0990097961號決定駁回；新視波公司提起訴願，遭行政院99年6 月7 日院臺訴字第0990098584號決定駁回；家和公司提起訴願，遭行政院99年5 月20日院臺訴字第0990097794號決定駁回；雙子星公司提起訴願，遭行政院99年4 月30日院臺訴字第0990095609號決定駁回；三冠王公司提起訴願，遭行政院99年5 月10日院臺訴字第0990096767號決定駁回；慶聯公司提起訴願，遭行政院99年5 月28日院臺訴字第0990097904號決定駁回；港都公司提起訴願，遭行政院99年6 月3 日院臺訴字第0990098451號決定駁回；北健公司提起訴願，遭行政院99年5 月17日院臺訴字第0990096782號決定駁回；原告等遂提起本件行政訴訟。

二、兩造聲明：

㈠原告聲明求為判決：⒈如起訴狀附件一、二所示各訴願決定、原處分均撤銷。

⒉訴訟費用由被告負擔。

㈡被告聲明求為判決：⒈駁回原告之訴。

⒉訴訟費用由原告負擔。

三、兩造之爭點：被告以原告未取得許可變更營運計畫許可，擅自變更頻道規劃，分別裁處罰鍰各70萬元，是否適法？

㈠原告主張之理由：

⒈程序部分

⑴「二人以上於下列各款情形，得為共同訴訟人，一同起訴或一同被訴：．．．三、為訴訟標的之權利、義務或法律上利益，於事實上或法律上有同一或同種類之原因者」，行政訴訟法第37條第1 項第3 款定有明文。

⑵原告分別為被告以有廣法裁罰之有線電視系統經營者，該裁罰法令依據、內容、理由，乃至訴願決定理由均無二異，系爭訴訟標的之權利、義務或法律上利益，於事實上或法律上顯屬同一或同種類之原因，且訴訟資料可共用互通而節省訴訟勞費，亦得節約司法資源，避免相同事實原因案件判決分歧，具備促進訴訟之效果。依前揭規定，原告為本件共同訴訟人而一同起訴。

⑶除北健公司以外之共同原告業於99年7 月5 日就上開事實及理由而共同起訴。基於原告之主張爭點具有共通性，證據資料亦可相互援用，無礙於被告之防禦及訴訟之終結，且為求訴訟之經濟、防止裁判矛盾、擴大解決紛爭及程序法上之紛爭一次解決原理，追加北健公司為共同原告。

⒉本案爭點

⑴被告對於廣告專用頻道內容變更的管制法源？

⑵原告變更其廣告專用頻道之供應商（即是廣告代理商）是否屬變更營運計畫之「頻道之規劃及其類型」？

⑶前述變更未經被告事前許可是否有阻卻違法之情形？

⑷被告認定原告「變更廣告專用頻道供應者」所生影響層面既深且大，損害消費者權益至鉅，對原告加重處罰是否依法調查認定？

⒊廣告專用頻道之廣告播出內容變更，非屬有廣法第22條第2 項第5 款所定「營運計畫」內「頻道之規劃及其類型」之應事先申准事項：

⑴有廣法第26條第l 項固規定：「申請書及營運計畫內容於獲得籌設許可後有變更時，應向中央主管機關為變更之申請．．．」違反者，依同法第68條第1 項第3 款規定，處10萬元以上100 萬元以下罰鍰，並通知限期改正，逾期不改正者，得按次連續處罰；情節重大者，得廢止籌設許可或營運許可，並註銷籌設許可證或營運許可證。

⑵依新聞局93年12月13日新廣五字第0930627306號令發布之「有線電視頻道規劃與管理原則」（原證2），「廣告專用頻道」之廣告播送內容及其託播人、代理人或製作人之變更，非「頻道之規劃及其類型」之應申准事項：

①有關同法第22條第2 項第5 款所定「營運計畫」所應載明之「五、頻道之規劃及其類型」之事項，依本法前主管機關行政院新聞局93年12月13日新廣五字第0930627306號令發布之「有線電視頻道規劃與管理原則」規定：「依有線廣播電視法第22條第2項第5 款規定『頻道之規劃及其類型』為系統經營者營運計畫應載明之事項，依同法第26條第1 項前段規定『．．．營運計畫內容於獲得籌設許可後有變更時，應向中央主管機關為變更之申請．．．』。因此，系統經營者依本原則進行頻道調整以及日後相關之頻道異動，皆屬營運計畫變更，應依下列規定申請：一、系統經營者營運計畫記載『頻道之規劃及其類型』有變更時，例如新增頻道、頻道數量變動（含廣告專用頻道數量）、頻道位置變更、頻道停播及其他頻道規劃及其類型變更情形，系統經營者應於頻道異動一個月前，檢具下列文件向本局提出變更營運計畫申請，並檢具下列文件函知所屬轄區直轄市、縣（市）政府：（一）變更內容對照表及說明。（二）頻道規劃及使用情形表（如附件三）。（三）當月之節目表。」

②以上，足徵本法所稱營運計畫內「頻道之規劃及其類型」，係指「新增頻道、頻道數量變動（含廣告專用頻道『數量』）、頻道位置變更、頻道停播及其他頻道規劃及其類型變更情形」，而不及於頻道之（廣告）內容或該內容之託播人、代理人或製作人之變更。換言之，「廣告專用頻道」之廣告播送內容及其託播人、代理人或製作人之變更，尚非「頻道之規劃及其類型」之應申准事項。

⑶次依被告95年12月28日通傳營字第09505148360 號函下達「處理有線電視頻道規劃變更參考指標」（原證3 ）

①該參考指標規定：「本會於審查申請案時，將總體考量系統經營者與『頻道業者』間之商業交易及市場地位等因素，對於多系統經營者（Multi-systemOperator，以下簡稱MSO ）及具有垂直整合優勢之MSO 所屬系統經營者提出之變更頻道申請案，本會將採取比對獨立系統經營者更審慎之態度處理。．．．系統經營者變更頻道時，應提出完整變更理由及客觀證據資料，於1 個月前檢附文件，向本會提出變更之申請，並同時副知該管直轄市、縣（市）政府，如有意見者，得於申請案副本送達後7 日內提出書面意見。本會審查系統經營者變更頻道申請案件時，除要求申請案之內容，如必載、廣告專用頻道及同一關係企業頻道比例等應符合有線廣播電視法相關規定外，並將審酌下列各項參考指標：一、維護消費者權益：變更頻道是否依『頻道節目屬性』區隔規劃，並尊重消費者收視習慣，將收視滿意度較高之頻道置於第78頻道之前。必載、公益及闔家觀賞頻段是否集中規劃播送，並置○○段區○○○○○○○道節目品質』是否相當或高於原頻道。國內及國際新聞頻道是否區塊集中規劃。『廣告專用頻道是否區塊集中規劃』。二、健全產業秩序：『變更頻道是否有新增之頻道未取得本會頻道執照或許可』」。又系統經營者申請變更頻道應檢送文件則包含：「一、變更頻道之總說明：詳細敘明各變更頻道之『名稱』、變動情形、變更理由及規劃理念。．．．三、最近一次經本會變更許可之頻道及本次變更之頻道內容對照表。」

②是以，本○○○區○○○○○道」與「廣告專用頻道」。前者乃係審酌其「變更頻道是否依『頻道節目屬性』區隔規劃，並尊重消費者收視習慣，將收視滿意度較高之頻道置於第78頻道之前」；後者則係審酌「廣告專用頻道是否區塊集中規劃」。足徵「廣告專用頻道」顯然不與「節目頻道」等同而論，且「廣告專用頻道」之申請及審查內容，乃在其頻道數量及是否區塊集中規劃原則，而其廣告內容及託播人不在應申准或審查之列。

③又就頻道規劃及其變更之審查而言，主管機關既明白宣示其考量者，乃系統經營者與「頻道業者」間之商業交易及市場地位等因素，亦足徵廣告專用頻道之內容託播人究為何人，亦非「頻道之規劃及其類型」所應申准之事項，蓋該廣告託播人並非「頻道供應者」：廣告託播人既無須取得主管機關頻道執照或許可，在「變更頻道是否有新增之頻道未取得本會頻道執照或許可」之審查項目下，更可證「廣告專用頻道」之廣告內容或其託播人之變更，實不等同於「頻道變更」。

④另查，本指標規定系統經營者申請變更頻道應檢送文件則包含：「詳細敘明各變更頻道之名稱」，然此所稱之「頻道名稱」，依有線廣播電視法第2 條之定義，乃指「頻道供應者︰指以『節目及廣告』為內容，將之以『一定名稱』授權予有線電視系統經營者播送之供應事業，其以自己或代理名義為之者，亦屬之。」但「廣告專用頻道」播送之內容，係由廣告託播商（如電視購物業者）所提供，並非由「以節目及廣告為內容」之「頻道供應者」所提供，自無前述法律所稱之「一定名稱」可言，因此，縱認原變動前後廣告內容依託播人之廣告內容而各稱為「東森購物」或「U-Life」，但此仍非「頻道供應者」所提供之「一定名稱」，而非在「營運計畫」、「頻道規劃及其類型」事項所應申請及受審查之範圍。

⑤綜上，依本法現行主管機關即被告之規定，對於「頻道規劃及其類型」之申請及審查，其範圍亦不及於「廣告專用頻道」之廣告播出內容、名稱及託播人。若不作此解，則當該「廣告專用頻道」係由系統經營者自行招攬廣告播出時，則面臨每日之不同廣告、不同託播人，系統經營者豈非均須一一呈請主管機關事先核准？主管機關豈堪其擾？系統經營者豈堪負荷？此豈為有廣法於第47條特設「廣告專用頻道」及其僅規範數量上限之立法意旨？

⑷實則，原告在各「廣告專用頻道」之頻位使用，仍是繼續「播送廣告」，該「廣告專用頻道」之「規劃」及「類型」前後並無不同。有差異者，僅為原告與東森得易購公司合約到期之際無法續約，故將託播之廣告商（託播人）自東森得易購公司變更為其他廣告代理商而已，該頻道之頻段區塊「規劃」與「類型」悉無任何異動可言。此種廣告託播人（非頻道供應者）之異動，實無「頻道之規劃及其類型」之變更可言，相關法規亦未賦予被告機關審查原告更換廣告託播人有事先申請及受審查之權限。蓋此均為原告各該「廣告專用頻道」所欲播出之廣告內容，實難想像被告對原告營運計畫之事前審查及管制權限，竟可包含為原告選擇何一廣告託播商？或為消費者決定收看何一廣告商或商品廣告內容？否則，豈非任何廣告內容之更換，亦需先一概事先報請被告許可？

⑸原告變更其廣告專用頻道之頻道經營者，不屬於營運計畫「頻道規劃及其類型」之變更，有立法議案文書及新聞局行政指導可稽：

①有廣法於88年2 月3 日修正公布，在修法前營運計畫應載明之「頻道數目」、「頻道使用方式」、「每日播送時間」、「節目內容」等四項，已修正為「頻道規劃及其類型」；同時，原第39條規定「系統經營者或頻道經營者得設立廣告專用頻道」，則修正刪除頻道經營者，在第47條只許系統經營者設立廣告專用頻道，並為免系統經營者播送的廣告專用頻道過多，致影響消費者視聽一般頻道節目之權益，在同條第2 項增列廣告專用頻道之數量限制由中央主管機關訂定。同樣保護消費者視聽權益之規定亦增訂在修正條文第42條第2 項，系統經營者不得擅自停止播送節目頻道，但對於廣告專用頻道之停播則不適用或準用上述限制規定。此有立法院公報第88卷第6 期審查有廣法修正院會紀錄全文可為佐證（原證7 ）。

②行政院新聞局89年4 月18日以89怡廣五字第05775號函引述該局同年1 月5 日89怡廣五字第00160 號函檢送同日有關廣告專用頻道之數量限制公告（文號：89怡廣五字第00158 號，原證8 ）說明，廣告專用頻道數量變更為頻道規劃及其類型之變更，符合立法者修法以「頻道規劃及其類型」合併原來「頻道數目」、「頻道使用方式」、「每日播送時間」、「節目內容」等四項之描述文字，對照上述修法刪除頻道經營者得經營廣告專用頻道之規定，顯然不能容許任意捨棄新聞局前函前後全文，只摘取片段曲解及擴張解釋「頻道規劃及其類型」包括頻道經營者之變更。

③再按有廣法88年修正，特別增訂強制訂定書面訂戶契約之規定，在第55條第3 項授權中央主管機關公告規定定型化契約應記載及不得記載事項。新聞局以88年5 月18日（88）建廣五字第07710 號函及89年11月3 日（89）正廣五字第16565 號函修正公告之「有線廣播電視系統經營者/ 有線播送系統定型化契約應記載及不得記載事項（下或稱應〈不得〉記載事項）」（見原證4 ）第2 條明定提供給訂戶之基本頻道視訊服務「不包括廣告專用頻道」，第8 條更明定「『除廣告專用頻道外』，甲方不得任意更換或全部、部分停止播送任一頻道，如頻道次序調整或因頻道授權契約到期而停止播送時，甲方應注意乙方權益之保障」，益徵「廣告專用頻道」非收視戶定期繳交費用始可視聽之基本頻道，且其內容變更實無關收視戶權益。對於「廣告專用頻道」而言，無論是有廣法或該法授權中央主管機關所訂定對外有拘束力的法規命令，除了頻道數量管制之外，顯然並無要求變更頻道經營者、廣告代理商或訊號提供者必須事先申請及受審查之規範目的存在，畢竟收視戶付費絕對不是為了看廣告，相關法規僅係負面要求系統經營者設置「廣告專用頻道」不得超過全部頻道之一定比例（數量），被告機關將「廣告內容」、「廣告代理商」或「頻道經營者」之變更視為營運計畫變更而要求採取事前許可，已經逾越法律授權範圍。

⑹再自法規之規範目的觀察：

①不論依前述新聞局「有線電視頻道規劃與管理原則」或被告機關所定「參考指標」，有廣法明定系統經營者「營運計畫」內「頻道規劃及其類型」之變更應事前經審查，其規範目的乃在避免各個「節目頻道」不得由系統經營者「說換就換」，使收視觀眾一時之間找不著該節目頻道而致其收視權益受損。此可自前述應（不得）記載事項第2 條、第8條，益徵「廣告專用頻道」非收視戶定期繳交費用始可視聽之基本頻道，且其內容變更實無關收視戶權益。

②是以，對於「廣告專用頻道」而言，顯然無上開法規事先申請及受審查之規範目的存在，畢竟收視戶付費絕對不是為了看「廣告」，相關法規僅係負面要求系統經營者設置「廣告專用頻道」不得超過全部頻道之一定比例（數量），實無須由主管機關將「廣告內容之變更」視為「營運計畫變更」而採取事前申請審查之立法意旨存在。

③遑論廣告專用頻道之廣告託播內容及託播人變動，其性質相當或類似於原告業務推展計畫之變動，依本法第22條第2 項第11款：「營運計畫應載明下列事項︰．．．11、業務推展計畫」同法第26條：「申請書及營運計畫內容於獲得籌設許可後有變更時，應向中央主管機關為變更之申請。但第22條第2項第4 款、第11款、第12款內容變更者，不在此限。」該業務推展計畫之變動亦無需事先申准。

⑺復自有廣法之規範體系觀察：

①在本法第2 條第13、14項用辭定義將「有線廣播電視節目（節目）」及「有線廣播電視廣告（廣告）」予以區分，並分設第四、五章對「節目管理」及「廣告管理」，本法對「廣告」及「廣告專用頻道」乃採相對低密度之管制。

②此可自本法第5 章第47條規定：「（第1 項）系統經營者得設立廣告專用頻道，不受第45條第2 項之限制。」、「（第2 項）廣告專用頻道之數量限制，由中央主管機關定之。」可見廣告專用頻道非僅不受本法第45條（廣告時間不得超過每一節目播送總時間1/6 ）之廣告時間限制，且僅有針對頻道「數量」設限，對於內容也僅有依照本法第49條（廣告內容涉及依法應經各該目的事業主管機關核准之業務者，應先取得核准證明文件，始得播送）管制，此外，本法別無對廣告之訊號來源人、授權人為任何管制（毋須是必須取得許可之「頻道供應者」）。

③尤其，在本法第5 章「廣告管理」內，就「廣告」僅「準用」第四章「節目管理」之第42條第4 項「系統經營者應於播送之節目畫面標示其識別標識。」，但不準用第42條之第2 項「非經約定，系統經營者不得擅自合併或停止播送頻道。」

④換言之，「廣告」或「廣告專用頻道」，與由「頻道供應者」所授權供應之「頻道」迥然不同，前者非但不是本法第2 條第5 、6 款所稱之「基本頻道」（指訂戶定期繳交基本費用，始可視、聽之頻道）或「付費頻道」（指基本頻道以外，須額外付費，始可視、聽之頻道），甚至可謂不是「頻道」（不是「頻道供應者」一辭所稱之「頻道」），訂戶全然不須繳交基本費用，亦不須繳交額外費用，即可收視、聽。

⑤因此，當原告在本件停止播送「東森購物」之原廣告內容後，被告機關明知無法援引同法第42條第2項「非經約定，系統經營者不得擅自合併或停止播送頻道」予以處分，爰另引前新聞局個案函釋闢曲徑而改採同法第26條1 項，但誠如前述，「廣告專用頻道」於本法中既已設定為低度管制，除非被告機關有具體明確之法律授權，否則其任意擴張解釋「廣告專用頻道」亦在所謂「頻道」變更之範圍云云，所為處分自有違法。

⒋廣告專用頻道依照有廣法規範系統經營者之義務，僅及於其數量上限、位置規畫以及廣告內容違法之管理，並不包括廣告變更：

⑴被告復以補充答辯狀說明：「．．．此種非無線非衛星傳輸之購物頻道，須依附於有線電視系統經營者設立之廣告專用頻道始得播放，而無須申請頻道執照或許可。爰此，目前購物頻道仍依有廣法規範系統經營者，並由系統經營者負擔行政義務。」至於包括原告在內所有系統經營者有關廣告專用頻道依照有廣法規定應受許可限制者，依被告自認，僅及於購物頻道數量上限、購物頻道位置規畫限制，以及購物頻道廣告內容違法時之管理。

⑵承被告自認，對於廣告專用頻道之內容提供者變動，顯然不屬於上述列舉應該先呈報被告許可之行政義務事項。被告被告99年11月18日補充答辯狀附證一「關於有線廣播電視系統經營者（以下簡稱系統經營者）傳輸頻道應取得許可」解釋函（即97年4 月10日通傳營字第09741022540 號函）之說明第6 項前段明白記載「爾後，系統經營者依有線廣播電視法第22條第5款及第26條第1 項規定，申請『頻道規劃及其類型』營運計畫變更案，其頻道供應者未依上列說明取得執照者，本會將不予許可。」易言之，被告對於申請『頻道規劃及其類型』營運計畫變更案，要求各該頻道供應者必須先向被告機關取得執照，而廣告專用頻道無需向被告機關事先取得頻道執照或許可，其內容供應者變動確實無須申請『頻道規劃及其類型』營運計畫變更；同為被告所舉附證一之補充函釋（97年12月26日通傳營字第09741085900 號），就廣告專用頻道之管理在說明第二項第二段提到「廣告專用頻道現階段仍照前中央主管機關行政院新聞局及本會前於系統經營者申請營運計畫『頻道之規劃及其類型』變更時，依有廣法第26條、第47條等有關規定審查通過後暫准予播送之方式辦理」，明示所指營運計畫『頻道之規劃及其類型』變更，應加以審查者為依照有廣法第47條規定審查廣告專用頻道之數量上限，並不是系統經營者變更廣告專用頻道之廣告供應。再對照被告所舉93年新聞局訂定「有線電視頻道規劃與管理原則」其附表三「頻道規劃及使用情形表」各欄文字明白限定為「頻道節目供應者」（原證2 ），而且並不及於「廣告供應者」，被告補充答辯也明白表示，頻道內容有節目或廣告，但廣告與節目不同，應加以區別，分別適用不同密度規範管理，已如前述。是則，被告認定廣告專用頻道之廣告內容提供者變動屬於應受許可之營運計畫變更，非唯全無法律基礎，而且自相矛盾。

⒌廣告專用頻道牽涉「頻道之規劃及其類型」變更者，僅限於廣告專用頻道之數量上限管制：

⑴被告99年12月30日補充答辯（三）狀，其內陳稱廣告專用頻道之廣告供應來源變更，屬於有廣法第22條第2 項第5 款規定營運計畫內之頻道規劃及其類型，索引法令依據無非仍是原證8 號行政院新聞局89年4 月18日（89怡廣五字第05775 號函文之主旨及說明欄文字；被告不否認該函係重申關於廣告專用頻道數量限制之規定及新聞局有關廣告專用頻道數量上限之公告，但竟在引述該函說明四移花接木在原文之「申請變更時」擅自加入「廣告」兩字，而成：「申請『廣告』變更時，請依有線廣播電視法施行細則第19條規定，應敘明理由並檢送下列文件：．．．（以下省略）」，進而論述主張申請廣告專用頻道變更，屬於頻道之規劃及其類型之變更（被告補充答辯三狀第3 頁第3 至11行）。如此飾詞答辯，實在有失厚道。按行政訴訟法第132 條準用民事訴訟法第195 條第1 項規定：「當事人就其提出之事實，應為真實及完全之陳述。」被告機關引用公文書內容陳述事實，尤其不應任意增減以致誤導事實之認定。

⑵被告補充答辯三狀再引原告長德公司96年1 月18日發文予被告函（被證5 第7-10頁），佐證其辯詞，無異於指鹿為馬。

①原告否認其內容真正。

②詳細檢視被證5 第7 頁以下至第82頁，所舉原告長德、新視波、麗冠、萬象及吉隆等公司96年以及97年申請變更營運計劃書中頻道之規劃及其類型變更，其中牽涉者為「節目頻道」規劃及節目內容類型變更，而依被告訂定之教示，配合調整頻道位置，並非如同本件事實上僅是牽涉廣告專用頻道內容供應，廣告專用頻道位置前後並無變動。

③再查上述被告事證五所列相關原告營運計劃書變更申請，所以包含廣告專用頻道一併查報，無非是因為當時被告堅持對於新設立非以衛星或無線電視傳輸之頻道不許發給許可，以致包含原告在內之有線電視系統不得不重新擬整營運計畫變更申請，查覆被告有關非衛星非無線傳輸頻道之位置安排，並等候被告制定相關非衛星非無線傳輸頻道上架管制辦法及申設須知（見被告事證五第35頁所載原告麗冠公司函說明）。

④本件原告規劃利用之廣告專用頻道，均為使用地面電信光纖網路，而非衛星電視鏈路傳輸，傳送購物廣告內容。

⑤有廣法在88年2 月修法增設有關廣告專用頻道之規定，被告成立後，原先在97年1 月以第219 次委員會決議，此類非無線非衛星頻道業者經營頻道業務應取得相關頻道事業執照以為管理，被告97年4 月10日以通傳營字第09741022540 號函（見被告99年11月18日補充答辯狀附證一第1 至2 頁）通告全國有線電視系統業者，在說明六明白表示：「爾後系統經營者依有線廣播電視法第22條第5 款及第26條第1 項規定，申請『頻道規劃及其類型』營運計畫變更案，其頻道供應者未依上列說明取得執照者，本會將不予許可」，也就是凡屬於被告發照管制之對象要在有線電視系統上架播送，有線電視系統必須報請主管機關同意。

⑥惟自97年8 月起，被告對於經營購物頻道事業非以衛星或無線電視傳輸者，則決議不必發給衛星廣播電視節目供應者許可執照。有關此節，被告在99年11月18日補充答辯狀第1 頁表示：「按現行衛星廣播電視法規定，富邦媒體科技股份有限公司經營之『富邦MOMO台』及系爭案件之東森得易購公司經營之『東森購物』、森森百貨股份有限公司經營之『U-Life』等購物頻道，無須先向被告機關依衛星廣播電視法規定取得衛星廣播電視節目供應者執照，始得許可在有線廣播電視系統播送。」如被告補充答辯所自認，廣告專用頻道既非法律所定節目頻道，其事業經營者亦無須先向被告機關取得許可發照，有線電視系統始得播送。因此，原告變動廣告專用頻道供應者，而無牽涉頻道位置或數量之變更，確實無須另行先向被告報請許可。

⑦況查本件原告規劃利用之廣告專用頻道，均為使用地面電信光纖網路，而非衛星電視鏈路傳輸，傳送購物廣告內容。有廣法在88年2 月修法增設有關廣告專用頻道之規定，同一時間衛星廣播電視法（下稱衛廣法）亦完成立法，89年新聞局法規委員會隨即議決衛星廣播電視節目供應者不得設立廣告專用頻道，被告成立後，自97年8 月起，對於經營購物頻道事業也決議不予發給衛星廣播電視節目供應者許可執照。以上管制措施為被告在其機關網頁對外公示之內容，且如被告補充答辯所自認，廣告專用頻道既非法律所定節目頻道，其事業經營者亦非被告許可發照之對象。

⑧有廣法第22條第2 項及第26條規定，頻道之規劃及其類型變更時應向主管機關申請，訴願決定理由或被告所引據的相關行政指導性質之附表或範例，無非使業者詳填報告主管機關知悉，殊不應藉此擴張解釋為任一字一辭之變動即屬「頻道規劃及類型」之變更，亦不應將原告先前遵從該行政指導性質之附表或範例所填載之營運計畫內容之更動，即解釋為必須一概事先申准始能變動否則即予裁罰之法律上裁罰理由。

⑨是以，訴願決定理由或被告機關將該行政指導性之須知、函釋或處理原則，強作裁罰構成要件之解釋，依行政罰法第4條明定，誠屬違法。

⑶實則，本件原告在各「廣告專用頻道」，仍是繼續「播送廣告」，該「廣告專用頻道」之「規劃」及「類型」前後並無不同。有差異者，僅為原告與東森得易購公司合約到期之際因東森得意購拒絕續約，故將託播之廣告商即是廣告供應者（託播人）自東森得易購公司變更為其他廣告代理商而已，各該頻道之頻段區塊「規劃」與「類型」悉無任何異動可言。此種廣告託播人（也就是廣告供應者）之異動，實無「頻道之規劃及其類型」之變更可言，相關法規亦未賦予被告機關審查原告更換廣告託播人有事先申請及受審查之權限。蓋此均為原告「廣告專用頻道」所欲播出之廣告內容，實難想像被告機關對原告營運計畫之事前審查及管制權限，竟可包含為原告選擇何一廣告託播商？或為消費者決定收看何一廣告商或商品廣告內容？依照被告答辯之論理，豈非任何廣告內容之更換，亦需先一概事先報請被告許可？

⒍原告在各「廣告專用頻道」之「規劃」及「類型」前後並無不同，仍是繼續「播送廣告」。

⑴按行政程序法第8 條規定：「行政行為應以誠實信用之方法為之並應保護人民正當合理之信賴。」同法第10條更規定：「行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的。」，審查本件被告處分行為之合法性，應以上述規定為準繩。

⑵查被告審查有線廣播電視系統營運計畫當中所記載頻道規劃及其類型，顯然是以各該頻道供應者屬於被告發給許可執照者為限，此有原告呈遞立法院修正有廣法會議紀錄（原證7 ）、被告援引新聞局對於廣告專用頻道數量上限公告，以及行政院新聞局93年12月13日新廣五字第0930627306號令「有線電視頻道規劃與管理原則」（原證2 ），其附件三「頻道規劃及使用情形表」所列總共8 個欄目要求記載內容，明白標示係指有線廣播電視「節目頻道」，並非廣告頻道，即：頻道、頻道名稱、節目屬性、頻道使用方式、節目訊號來源（節目源地點/ 傳輸媒介）、節目供應者（是否為關係企業）、頻道代理商（是否為關係企業）可以證明。

⑶又被告99年11月18日補充答辯狀也明示，頻道內容分有節目或廣告，但廣告與節目不同，應加以區別，分別是用不同密度規範管理（見第7 頁第9-13行）。再查被告在本件處分作成之前年度分別以96年6 月4 日通傳營字第09605082290 號函及96年10月29日通傳營字第09605166980 號函通告全國有線電視公司，主旨及說明欄均明示，因97年度「節目授權」簽約而有變更頻道規畫者，請依規定向該會提出變更營運計畫申請（原證11）。被告99年12月30日補充答辯（三）狀聲明證據之事證六：98年12月25日通傳營字第09841085690 號函，內容幾乎完全相同，也是針對「節目授權」簽約事宜所發出公示，亦即被告歷來均是針對「節目授權」簽約而有變更頻道規畫者，實施行政指導要求系統業者提出變更營運計畫申請，並不及於僅就「廣告專用頻道」之供應者變動。印證前引新聞局施行有廣法之節目頻道管理與廣告專用頻道分別適用法律相關規定之實踐情形，廣告專用頻道不涉及逾越數量上限與變更類型，並不需要另行事前送請被告許可。原告在各「廣告專用頻道」之「規劃」及「類型」前後並無不同，仍是繼續「播送廣告」。

⑷原告對於被告明文之行政指導行為建立正當合理之信賴，被告奈何竟為保護特定廣告頻道供應者之商業利益，出爾反爾，悖反機關自縛之法規命令與行政行為，逕自對於原告加重為不利益處分。被告核處認定原告「變更廣告專用頻道供應者」所生影響層面既深且大，損害消費者權益至鉅，對照本年12月22日被告以年代綜合台「節目廣告化」以及「廣告置入性行銷」宣布不予換照，命令年代綜合台在本年12月31日前停止播送，所持理由亦不外是所謂損害消費者權益至鉅。被告發言人發布新聞稿，並召開記者會表示：「消費者每月繳500 多元是要看節目還是看廣告？」（見原證12號）顯然被告完全不認同消費者或用戶付費收視有線電視服務，是為收視及收聽「廣告」，奈何被告於本件竟以原告更換廣告頻道供應者為「影響層面既深且大，損害消費者權益至鉅」，對照其對年代綜合台與東森得意購迥然不同之待遇，如何能讓公眾信服其裁量並無偏私，且不逾越法定之裁量範圍。

⒎「東森購物」與「U-Life」等購物廣告頻道，皆非法律所定義規範之頻道供應者。有廣法第22條之規範目的在於管制「以節目及廣告為內容」授權予有線電視系統之「頻道供應者」。廣告專用頻道既非法律所定節目頻道，其事業經營者亦非被告機關許可發照之對象：

⑴「東森購物」與「U-Life」等購物廣告頻道，皆非法律所定義規範之頻道供應者。

①按有廣法88年修正新增第46條規定：「『頻道供應者』應每年定期向審議委員會申報預計協議分配之廣告時間、時段、播送內容、播送方式或其他條件。頻道供應者如無正當理由拒絕依其申報內容與系統經營者協議，系統經營者得向審議委員會申請調處。」

②亦即法律強制凡是有廣法所定義之「頻道供應者」必須每年定期向被告申報其與有線廣播電視系統協議之廣告時間、播送內容、播送方式或其他條件。

③因此，本件事實牽涉之東森得易購公司提供之「東森購物」與東森國際公司代理之「U-Life」等購物廣告頻道若無向被告每年定期申報之紀錄，則其皆非法律所定義規範之頻道供應者。

④如前所述，各該廣告購物頻道內容及提供來源變動，並非節目內容與節目供應者之變更，即不屬於應事先申請被告許可之營運計畫變更。

⑵有廣法第22條之規範目的在於管制「以節目及廣告為內容」授權予有線電視系統之「頻道供應者」

①按有廣法第2 條第13款及第14款分別定義「有線廣播電視節目」及「有線廣播電視廣告」。有廣法於88年修正，立法者為維護有線電視訂戶收視節目權益，從根本杜絕有線廣播電視節目頻道斷訊風波，先依實際情形刪除原所謂頻道經營者規定，代之以「頻道供應者」，再來增設規定強制系統經營者同時轉播頻道供應者之廣告，但是為了避免節目廣告化，影響訂戶付費收視基本頻道權益，也使系統經營者得設立廣告專用頻道。從而，同法第22條有關營運計畫應載明事項，也調整側重於「頻道供應者」在有線電視系統上播送之管制。此有隨狀呈遞原證7 號立法院公報第88卷第6 期審查有線廣播電視法修正條文院會紀錄全文可資參考，其中修正前條文要求記載之頻道數目、頻道使用方式、每日播送時間、經營方式及節目內容合併修正為第22條第5款之頻道規劃及其類型，「以符實務」，在系統經營者規畫頻道供應者提供的節目頻道之外，屬於系統經營者自製節目的製播計畫，則增設要求在同條第6 款，以資區別；並另增訂服務滿意度及頻道收視意願調查計畫於同條第9 款，了解頻道供應者與系統經營者各自製作節目頻道之優劣，俾以明確立法者所要求有線電視系統與「頻道供應者」各自應負擔的社會責任。

②依循上述立法意旨，新聞局93年12月13日新廣五字第0930627306號令「有線電視頻道規劃與管理原則」（原證2 ），其附件三「頻道規劃及使用情形表」所列總共8 個欄目要求記載內容，明白標示係指有線廣播電視「節目頻道」，並非廣告頻道，即：頻道、頻道名稱、節目屬性、頻道使用方式、節目訊號來源（節目源地點/ 傳輸媒介）、節目供應者（是否為關係企業）、頻道代理商（是否為關係企業）。

③又以上「頻道規劃及使用情形表」所以限定為節目頻道供應者，蓋有廣法88年修正，立法者特別增訂42條第3 項規定「節目由系統經營者及其關係企業供應者，不得超過可利用頻道之四分之一」以故。

④被告成立後，嚴格要求頻道供應者須先向該會申請取得許可執照，始得在有線廣播電視上架授權播送。查被告機關97年7 月31日第251 次委員會議紀錄記載其決議：「對於非無線非衛星頻道業者經營類似頻道業務，仍應準用衛星廣播電視法取得相關頻道事業執照以為管理。」（原證9 號）被告復於98年3 月19日發布命令以通傳播字第09848010190 號解釋凡是將節目或廣告以衛星、光纖或其他方式傳輸與有線廣播電視系統之節目供應者應依衛星廣播電視法取得許可執照（原證10號）。依此，被告審查有線廣播電視系統營運計畫當中所記載頻道規劃及其類型，顯然是以各該頻道供應者屬於被告發給許可執照者為限。本件事實牽涉之東森得易購公司提供之「東森購物」與東森國際公司代理之「U Life」等購物廣告頻道若非屬於被告命令應先申請許可執照才得上架播送者，其內容及提供來源變動等於是有線電視營運計畫所列業務推展計畫之調整，並非節目內容與節目供應者之變更，其理至明。

⑤請命報告查覆：於99年1 月1 日前，被告對包括本件事實牽涉之東森得易購公司提供之「東森購物」與東森國際公司代理之「U-Life」等購物廣告頻道是否命令須先向被告依衛廣法規定取得衛星廣播電視節目供應者執照，始得許可在原告經營之有線廣播電視系統播送。東森得易購公司提供之「東森購物」與東森國際公司代理之「U-Life」廣告頻道歷年向被告有線廣播電視審議委員會申報之廣告時間、播送內容及播送方式等內容。

⑶廣告專用頻道既非法律所定節目頻道，其事業經營者亦非被告許可發照之對象：

①被告具狀答辯：「頻道之具體內容為何，於法規中並無直接明定，但就有線廣播電視法第二條第四款規定，頻道供應者指以節目『及』廣告為內容，將之以一定名稱授權予有線電視系統經營者播送之供應事業，其以自己或代理名義為之者，亦屬之。可知立法意旨即認頻道之內容即包含節目及廣告。唯因廣告係以影像或聲音推廣商品、觀念、服務或形象之商業言論表現，與公意形成、真理發現或信仰表達較為無關，故與節目加以區分，於有線廣播電視法第2 條第13款與第14款及第四章節目管理與第五章廣告管理分別予以定義並適用不同密度而為規範管理。」（詳見被告99年11月18日補充答辯狀第10頁第12行以下）。亦即被告機關自認，廣告頻道與節目頻道依法應加以區分，並適用不同密度之規範管理。

②查本件原告規劃利用之廣告專用頻道，均為使用地面電信光纖網路，而非衛星電視鏈路傳輸，傳送購物廣告內容。有廣法在88年2 月修法增設有關廣告專用頻道之規定，同一時間衛廣法亦完成立法，89年新聞局法規委員會隨即議決衛星廣播電視節目供應者不得設立廣告專用頻道，被告成立後，自97年8 月起，對於經營購物頻道事業也決議不予發給衛星廣播電視節目供應者許可執照。以上管制措施為被告在其機關網頁對外公示之內容，且如被告補充答辯所自認，廣告專用頻道既非法律所定節目頻道，其事業經營者亦非被告機關許可發照之對象。原處分之作成，違背被告對自己有拘束力之決議（詳見前述原證9 號及原證10號之有關論證），將有廣法低度管制之「廣告」頻道擴張解釋，在無法律授權之情況下，對於前主管機關新聞局之個案函釋，拾取片段文字，不顧事件緣由及法規整體解釋，曲解法令援用有廣法第26條1 項濫行擴大管制範圍，已違反法律保留及法律優位原則，依行政罰法第4條規定當屬違法。

⒏被告違背自訂之有線電視頻道規劃變更參考指標，逾越裁量範圍：

⑴按被告於95年12月28日以通傳營字第09505148360 號函下達「國家通訊傳播委員會處理有線電視頻道規劃變更參考指標」（原證3），有關廣告專用頻道部分，一共在三處提及，分別是：

①序文第三段「本會審查系統經營者變更頻道申請案件時，除要求申請案之內容，如必載、廣告專用頻道及同一關係企業頻道比例等應符合有線廣播電視法相關規定外，並將審酌下列各項參考指標。」查有廣法關於廣告專用頻道之規定見於第47條，即是對於廣告專用頻道之數量設定上限，別無其他對於廣告專用頻道之授權規範。

②參考指標第一（五）項「廣告專用頻道是否區塊集中規劃」。再查本件系爭廣告專用頻道並無變更頻道位置或集中之區塊，為兩造不爭執之事實。

③參考指標第二（四）項「變更頻道是否有新增之頻道未取得本會頻道執照或許可」經查被告99年11月18日提出之補充答辯狀第1 頁第1 段以下即自認：「按現行衛星廣播電視法規定，富邦媒體科技股份有限公司經營之『富邦MOMO台』及系爭案件之東森得易購公司經營之『東森購物』、森森百貨股份有限公司經營之『U-Life』等購物頻道，無須先向被告機關依衛星廣播電視法規定取得衛星廣播電視節目供應者執照，始得許可在有線廣播電視系統播送經被告機關97年12月26日以通傳營字第09741085900 號函補充解釋在案（如附證一）」本件系爭新增廣告專用頻道無需事先取得被告發給執照或許可，則依參考指標明文規定，原告以新增廣告專用頻道○○區○○○○道位置替換供應之廣告代理商，並無違背被告教示，甚為顯然。

⑵行政行為應以誠實信用之方法為之並應保護人民正當合理之信賴。」同法第10條更規定：「行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的。」依此，審查本件被告處分行為之合法性，被告逾越裁量範圍，濫行施罰於原告，其違法明甚。

⑶原告對於被告明文之行政指導行為建立正當合理之信賴，被告奈何竟為保護特定廣告頻道供應者之商業利益，出爾反爾，悖反機關自縛之法規命令（原證4 應〈不得〉記載事項第8 條）與行政行為，逕自對於原告加重為不利益處分。被告核處認定原告「變更廣告專用頻道供應者」所生影響層面既深且大，損害消費者權益至鉅，對照99年12月22日被告以年代綜合台「節目廣告化」以及「廣告置入性行銷」宣布不予換照，命令年代綜合台在99年12月31日前停止播送，所持理由亦不外是所謂損害消費者權益至鉅，顯然被告完全不認同消費者或用戶付費收視有線電視服務，是為收視及收聽「廣告」，奈何被告於本件竟以原告更換廣告頻道供應者為「影響層面既深且大，損害消費者權益至鉅」，對照其對年代綜合台與東森得意購迥然不同之待遇，如何能讓公眾信服其裁量並無偏私，且不逾越法定之裁量範圍。

⒐「廣告專用頻道」依法為原告自製及自營，被告97年通函全國有線廣播電視系統，其變更無須事先送請許可。

⑴按88年修正有廣法新增第47條規定，系統經營者得設立廣告專用頻道，本件系爭廣告專用頻道即為原告自行設立及經營之頻道，由廣告代理商出價承租，提供廣告內容播送。

⑵查被告97年4 月10日以通傳營字第09741022540 號函通告全國有線電視系統業者

①在該函說明二教示：「準此，有線廣播電視系統經營者依有線廣播電視法第22條2 項第5 款及第26條第1 項規定，申請變更頻道之安排時，其頻道之供應者，除下列情形外，以依衛星廣播電視法相關規定取得衛星廣播電視節目供應者許可執照者為限：

（一）依廣播電視法設立無線電視台之節目及廣告，（二）依有線廣播電視法第25條第2 款規定設置之專用頻道，（三）依有線廣播電視法第56條規定設置之專用頻道，（四）其他載明於系統經營者營運計畫內之自營或自製節目頻道。」在說明六又表示：「爾後系統經營者依有線廣播電視法第22條第5 款及第26條第1 項規定，申請『頻道規劃及其類型』營運計畫變更案，其頻道供應者未依上列說明取得執照者，本會將不予許可。」

②也就是除被告排除發照管制之對象外，要在有線廣播電視系統上架播送，一定要先依衛廣法向被告取得衛星廣播電視節目供應者許可執照。但是，另外依廣播電視法（下稱廣電法）取得執照之頻道以及依照有廣法相關規定設立的專用頻道，若有變更安排，有線廣播電視系統則無須事先報請主管機關許可。廣告專用頻道為有廣法規定由原告設立自營之專用頻道，依照被告上開通告，其變更安排無須事先送請被告審查同意，其理至明。

⑵再查被告97年12月26日通傳營字第09741085900 號函：

①補充被告前開通告，對於廣告專用頻道之管理在說明二當中明示，在衛廣法完成修正前不發給廣告專用頻道內容供應者任何衛星廣播電視節目供應者許可執照。

②被告特別引用通訊傳播基本法第6 條規定：「政府應鼓勵通訊傳播新技術及服務之發展；無正當理由，不得限制之。通訊傳播相關法規之解釋及適用，應以不妨礙新技術及服務之提供為原則。」將當時已經普遍存在之廣告專用頻道，不論其傳輸方式為衛星、或光纖有線，只要是數量不逾有廣法第47條所定的數量上限，即使其內容供應者未具備被告發給的衛星廣播電視節目供應者許可執照，不必特別再經被告同意，對於廣告專用頻道之管理完全依有廣法第63條等相關規定辦理。

③有關此節，被告在99年11月18日補充答辯狀第1 頁表示：「按現行衛星廣播電視法規定，富邦媒體科技股份有限公司經營之『富邦MOMO台』及系爭案件之東森得易購公司經營之『東森購物』、森森百貨股份有限公司經營之『U-Life』等購物頻道，無須先向被告機關依衛星廣播電視法規定取得衛星廣播電視節目供應者執照，始得許可在有線廣播電視系統播送。」如被告補充答辯所自認，廣告專用頻道既非法律所定節目頻道，其內容供應之事業經營者亦無須先向被告取得許可發照，有線電視系統始得播送。

④因此，原告變動廣告專用頻道供應者，而無牽涉頻道位置或數量之變更，確實無須另行先向被告報請許可。有廣法第22條第2 項及第26條規定，頻道之規劃及其類型變更時應向主管機關申請，訴願決定理由或被告所引據的相關行政指導性質之附表或範例，無非使業者詳填報告主管機關知悉，殊不應藉此擴張解釋為任一字一辭之變動即屬「頻道規劃及類型」之變更，亦不應將原告等先前遵從該行政指導性質之附表或範例所填載之營運計畫內容之更動，即解釋為必須一概事先申准始能變動否則即予裁罰之法律上裁罰理由。

⑤是以，訴願決定理由或被告將該行政指導性之須知、函釋或處理原則，強作裁罰構成要件之解釋，依行政罰法第4 條明定，誠屬違法。

⒑被告所援引其自己及行政院新聞局職權命令，不能牴觸法律或對人民自由權利增加法律所無之限制：

⑴「法律優位」原則，係指行政機關本於法定職權，對任何行政行為或行政活動，所發布之行政命令，均不得與「法律」相牴觸。「法律保留原則」則指在沒有法律授權之情形下，行政機關即不得合法地作成行政行為，憲法已將某些事項保留予立法機關，須由立法機關親自以法律加以規定，才符合民主原則，若沒有由立法機關所制定之「法律」授權，行政機關即不能合法之作成行政行為。又，干涉人民自由與權利之行政措施，固並不以「法律」之直接依據為限，「法規命令」亦得為之，但法規命令仍須有法律之授權，且該授權法律必須是授權之內容、目的及範圍明白加以規定者，始符合「授權明確性」之法治國原則。又，法律保留應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重，即規範密度之不同，而容許合理之差異，司法院大法官會議釋字第443 號解釋（下稱釋字443號解釋）理由書中亦闡釋法律保留分不同層次，但涉及人民自由權利之限制，即應由法律加以規定，縱以法律授權被告發布命令為補充規定，其授權應符合具體明確之原則。行政罰法第4 條復明定：「違反行政法上義務之處罰，以行為時之法律或自治條例有明文規定者為限」，因此，在上述「法律保留」及「法律優位」原則之下，當非僅行政裁罰之「效果」須有法律之明文規定，行政裁罰之「構成要件」亦須有法律之明文規定，或至少是符合授權明確性原則之法規命令予以明確規定。又，有關施行細則等概括授權命令之合法性要件，業迭經司法院大法官會議解釋在案。司法院大法官會議釋字第657 號解釋（下稱釋字657號解釋）理由書：「．．．如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若僅屬執行法律之細節性、技術性次要事項，始得由主管機關發布命令為必要之規範，迭經本院解釋在案（本院釋字第443 號、第620 號、第622 號、第640 號、第650 號解釋參照）」。所謂「細節性、技術性」事項，則應以該事項是否影響處分相對人之範圍、剝奪其得享之權益、或施加可能之不利益為斷。此參見歷來大法官會議有關施行細則或職權命令違反法律授權明確性及法律保留原則之解釋即可推知。司法院大法官會議釋字第367 號解釋（下稱釋字367 號解釋）理由書對於授權明確性原則明白表示：「若法律僅概括授權行政機關訂定施行細則者，該館行政機關於符合立法意旨且未逾越母法規定之限度內，得就執行法律有關之細節性、技術性之事項以施行細則定之，唯其內容不能牴觸法律或對人民自由權利增加法律所無之限制。」大法官更強調「行政機關在施行細則之外，為執行法律依職權發布之命令，尤應遵守上述原則。」而司法院大法官會議釋字第570 號解釋（下稱釋字570 號解釋）闡明，未經法律授權的命令，如有限制人民自由權利而其影響又非輕微時，已經和憲法第23條所規定的法律保留原則不符，應該不予適用。

⑵然查，訴願決定或原處分認定「廣告專用頻道」之廣告內容及訊號來源屬營運計畫應事先申准始能變更之事項，其所依據之「有線電視系統申設須知」之伍營運計畫之三、營運計畫各部分之「撰寫說明」規定、新聞局「89年4 月18日（89）怡廣五字第05775 號函說明二、三」規定及「有線電視頻道規劃與管理原則」之附件三「頻道規劃及使用情形表（範例）」等，其性質僅屬系統申設、撰寫說明及管理原則相關表格之教示或填載範例，顯然屬於「行政指導」之性質，絕非攸關人民權利義務之裁罰性法律（於本案為有線廣播電視法）明確授權被告機關訂定並據以作為裁罰「構成要件」之法規命令。

⑶是以，原處分依據此等「須知」、「函釋」或「原則」而將「廣告」視為「節目」並對原告予以裁罰，顯然違背「法律保留原則」。又，原處分將「廣告」視同「節目」之相關裁罰解釋，抵觸有廣法第2 條第13、14款將「有線廣播電視節目（簡稱節目）」、「有線廣播電視廣告（簡稱廣告）」分別定義，並以不同管制密度而分章規範「節目管理」與「廣告管理」之明文規定，亦顯然違背「法律優位原則」。

⑷被告機關若擬將「廣告」視同「頻道節目」而一併論為營運計畫應事先申准之事項，此顯屬對原告「施加可能之不利益」，當屬法律保留之事項無疑，被告機關殊無從藉由上開僅具「細節性、技術性」之「須知」、「函釋」或「原則」規定而率爾推論並對原告裁罰。

⑸實則，有廣法第22條第2 項及第26條規定，頻道之規劃及其類型變更時應向主管機關申請，訴願決定理由或被告所引據的相關行政指導性質之附表或範例，無非使業者詳填報告主管機關知悉，殊不應藉此擴張解釋為任一字一辭之變動即屬「頻道規劃及類型」之變更，亦不應將原告先前遵從該行政指導性質之附表或範例所填載之營運計畫內容之更動，即解釋為必須一概事先申准始能變動否則即予裁罰之法律上裁罰理由。是以，訴願決定理由或被告將該行政指導性之須知、函釋或處理原則，強作裁罰構成要件之解釋，依前揭行政罰法第4 條明定，誠屬違法。

⑹被告援引93年新聞局訂定「有線電視頻道規劃與管理原則」以及被告機關95年12月28日通傳營字第09505148360 號函下達之「處理有線電視頻道規劃變更參考指標」，性質上皆是做為被告機關內部受理頻道申請變更許可審查之參考，既無直接對外拘束效力，就系爭事件並非申請頻道變更許可爭議，而是廣告專用頻道頻道內容及其頻道經營者更動應否適用有線廣播電視法裁處，顯然不能移花接木，不依法律授權限制，直接或間接援為認定原告違法之憑藉。

⑺原處分之作成，實將有廣法低度管制之「廣告」頻道擴張解釋，在無法律授權之情況下，藉由前主管機關新聞局之個案函釋，故意曲解法令，援用有廣法第26條1 項濫行擴大管制範圍，已違反法律保留及法律優位原則，依行政罰法第4 條規定當屬違法。

⒒被告自訂須知、函釋或原則中就不能背離其對外發布有拘束力之法規命令，否則形成人民守法而政府機關知法不行之局面，如何有公平法制可言：

⑴按有廣法88年修正，特別增訂強制訂定書面訂戶契約之規定，在第55條第3 項授權中央主管機關公告規定應（不得）記載事項。新聞局以88年5 月18日（88）建廣五字第07710 號函及89年11月3 日（89）正廣五字第16565 號函修正公告之應（不得）記載事項第2條明定提供給訂戶之基本頻道視訊服務「不包括廣告專用頻道」，第8 條更明定「『除廣告專用頻道外』，甲方不得任意更換或全部、部分停止播送任一頻道，如頻道次序調整或因頻道授權契約到期而停止播送時，甲方應注意乙方權益之保障」，益徵「廣告專用頻道」非收視戶定期繳交費用始可視聽之基本頻道，且其內容變更實無關收視戶權益。

⑵對於上述法律授權中央主管機關發布有拘束力的法規命令，被告答辯淡淡指此應（不得）記載事項只是規範對象為有線廣播電視系統經營者與有線電視收視戶間之權利義務關係，但卻念茲在茲強調對於東森得意購公司之命脈保障（詳見被告99年11月18日補充答辯狀第9 頁第8 行以下至第19行）。

⑶被告對於應受拘束之法規命令明白記載廣告專用頻道之更換、停止播送、因頻道授權契約到期而停止播送，無關訂戶及消費者權益，似乎視而不見，但卻不嫌辭費陳述東森得意購廣告到期停播勢必會影響東森得易購會員權益。

⑷本案被告所關切之東森得意購（立案外商公司）依其官網（http：//www.etmall.com.tw/）介紹，廣告通路不限於電視購物，更且涵括網路購物、手機購物、型錄販售以及實體店鋪。東森得意購會員是否即等於原告有線電視系統之訂戶，再者東森得意購廣告到期停播如何會損害相關消費者權益，被告顯然全無任何調查即行認定原告「變更廣告」為違法行為，依照行政訴訟法第136 條準用民事訴訟法第277 條規定，被告機關應就其主張之事實負擔舉證責任。

⒓原告變更其廣告專用頻道之頻道經營者有阻卻違法之事由：

⑴行政罰法第11條規定，依法令之行為，不予處罰。而有線廣播電視法第57條明白規定：「有線廣播電視播送之節目及廣告涉及他人權利者，應經合法授權，始得播送。」違者依同法第66條第9 款可處50萬元以下罰鍰。

⑵本件原告受制於原廣告代理商東森得意購拒絕支付廣告頻道託播費用，又不給予原告繼續播送廣告內容之授權。除非有相同類型之廣告頻道內容頂替，則自99年1 月1 日零時起只有以「黑畫面」處理，同時在五個廣告專用頻道停止播送訊號，對於不知其所以然的用戶固然造成困擾，恐怕又致被告誤會原告對於有線電視之經營未盡周全，又另依有廣法相關規定開罰。

⑶設使原告在無授權之情形繼續播送東森得意購提供之廣告則勢必不僅違反上述有線廣播電視法規定，且又違反著作權法禁止規定，而涉刑事責任。

⑷原告不得已而更換廣告代理商，維持廣告專用頻道數量及位置不變，只變更其中廣告提供內容，詳情已如卷附原告對被告機關之陳述資料。

⑸原告上述兩難處境在被告核處之前為行政調查時，俱已詳細稟報，並表明願意配合被告之處置辦理，此有卷附被告99年1 月1 日於被告機關會址907 會議室作成之「國家通訊傳播委員會陳述意見紀錄」及其附件可資證明。

⑹按行政程序法第9 條規定：「行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利之情形，一律注意。」被告核處未曾斟酌廣告播送授權與否，全在廣告供應商東森得意購單方意志之決定，無由使原告承擔非其意思參與決定之結果；又對於上述規範衝突而有阻卻違法事由，完全不予考慮；原處分對於原告依法只播送經合法授權之廣告頻道內容，未加斟酌，遽然以原告依法停播無授權廣告為損害消費者權益，對原告重罰，其處分自然不能認為適法。

⒔停播廣告事實，在法律評價上，既非應罰之對象，原處分適用法律錯誤：

⑴本件事實歸納言之無非為東森得意購拒絕於98年12月31日契約到期前與原告協議續約提供廣告在系爭廣告專用頻道播送，也無繼續授權原告公司在99年1月1日零時之後播訟東森得意購提供之廣告，等於是除非原告另有授權內容，否則原告被迫必須停止播送系爭廣告專用頻道。按有廣法第四章節目管理以下第42條第2 項規定，凡是屬於節目頻道：「非經約定，系統經營者不得擅自合併或停止播送頻道。」違反者，按同法第64條第2 款規定，主管機關得予以警告。對於廣告專用頻道停播，有廣法並無設置相同限制或禁止規定，更無警告或處罰之依據。此乃立法者明示，別無須經許可，且屬不罰之意旨。參酌卷內法規命令（原證4 應（不得）記載事項第8 條）明定有關頻道更換或停止播送之責任，系統經營者「除廣告專用頻道外，不得任意更換或全部、部分停止播送任一頻道」，尤其可以證明廣告專用頻道因授權契約到期而停止播送，並非有廣法所定違法或違規情事。原處分適用法律錯誤，對原告論責，甚且加重處分，實難令原告甘服。

⑵再者原告在萬般不得已下，為避免系爭廣告專用頻道自99年1 月1 日零時起開天窗、出現黑畫面，而以「U-Life」廣告播出於各「廣告專用頻道」。核諸被告97年4 月10日以通傳營字第09741022540 號函通告全國有線電視系統業者之說明二、說明六，也就是除被告排除發照管制之對象外，要在有線廣播電視系統上架播送，一定要先依衛廣法向被告取得衛星廣播電視節目供應者許可執照。但是，另外依廣電法取得執照之頻道以及依照有廣法相關規定設立的專用頻道，若有變更安排，有線廣播電視系統則無須事先報請主管機關許可。廣告專用頻道為有廣法規定由原告設立自營之專用頻道，依照被告上開通告，其變更安排無須事先送請被告審查同意，其理至明。

⑶相同的停播廣告事實，在法律評價上，既非應罰之對象，縱使認定停播廣告仍須先申請被告許可，所為裁罰亦不應失出失入，不顧罰則所定各情節輕重有別，對原告一律重罰。

⒕被告裁處前未予原告陳述意見機會

⑴99年1 月1 日凌晨原告公司停播東森得意購廣告後，被告於1 月2 日對原告公司進行行政檢查，對於停播原因未做任何調查，在原告公司營業處所詢問對象亦非原告之法定代表人或合法受有委任之代理人，依卷內被告之行政檢查紀錄表記載甚明。又在原處分卷內被告所舉99年1 月1 日陳述紀錄，出席陳述所謂代表原告吉隆公司等十人（不包括原告雙子星公司），亦未見有被告依行政程序法第24條第4 項命各該人提出委任書；況且遍查原處分卷所有紀錄，被告亦未曾在處分作成前依行政程序法第39條規定通知原告陳述意見。

⑵本件原告停播東森得意購廣告是否為遵守著作權法及有廣法第57條所定義務規範所致，在客觀上未經被告通知原告公司及相關業者包括東森得意購在內，攜同必要事證到會陳述，接受調查之前，難以確認。又查原處分所依據之事實，包括被告在原處分卷內罰鍰案件額度參考表所記載「原告屬集團企業」、「違規情形立即及嚴重影響消費者權益」、原告「無改正之意願及相關補救措施」等，皆無被告實際調查事證可稽。被告始終不曾依法通知原告公司陳述意見，又未實際踐行調查證據，遽然對原告重罰，確非適法。

⒖被告所稱年度換約一定可以延長處理之市場原則或慣例並不存在。且被告裁量認定原告違法情節嚴重、對消費者權益影響至鉅，以及加重處罰，明顯不符合法規授權之目的，違反行政程序法第10條規定，且裁罰金額顯屬過重，其裁量權之行使有濫用權利之違法：

⑴行政罰法第18條規定：「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。」又，行政裁罰固經法律賦予行政機關有裁量權限，但行政機關依裁量權所為之行政處分，仍不得濫用權力。行政機關逾越裁量權之外在界限固然構成違法；裁量權之行為如有目的違反（行政程序法第10條規定參照）、違反平等原則、比例原則等一般法律原則（行政程序法第4條以下規定參照）等情事，則因其濫用裁量，亦屬構成違法。合先敘明。

⑵年度換約一定可以延長處理之市場原則或慣例並不存在：

①按行政訴訟法第132條準用民事訴訟法第195條之1規定：「當事人提出之攻擊或防禦方法，涉及當事人或第三人隱私、業務秘密，經當事人聲請，法院認為適當者，得不公開審判；其經兩造合意不公開審判者，亦同。」

②被告主張原告處置廣告專用頻道年度換約已經違反產業之市場原則與慣例，依照行政訴訟法第137 條規定，就此所謂習慣被告亦有舉證之責任。被告以99年12月30日補充答辯（三）狀聲明證據，舉卷內不可閱附件事證，稱有線電視產業近十年來，有關未及完成次年度換約之情形，均以系統繼續使用節目信號且頻道業者暫先給予持續延長授權期限，相關費用暫依舊約議定價格支付，至完約後再依新約議定價格找補之方式處理。但被告既然聲明證據，卻又不讓原告閱覽及對證據之資格與證明力陳述意見，以作為將來辯論之基礎，如何可為適法裁判。

③又況且被告所稱上述慣例，既無有線電視產業公會或協會團體具結證明，一定有拘束節目頻道或廣告頻道供應商之效力，因此原告等有線電視必能取得授權以延長播出節目或廣告；而被告決議及核處時，亦不曾進行任何有關該產業慣例事實上是否存在之調查，但憑被告之臆測或主觀想法認定有此種慣例存在，而對原告為不利之認定，殊屬不該。

⑶縱認本件情形屬有廣法第26條第1 項應事先申准之事項，然未依有廣法第26條第1 項規定申准，擅自變更申請書內容或營運計畫者，依同法第68條第1 項規定：「處新臺幣10萬元以上100 萬元以下罰鍰，並通知限期改正，逾期不改正者，得按次連續處罰；情節重大者，得撤銷籌設許可或營運許可，並註銷籌設許可證或營運許可證。」原處分裁罰金額竟達70萬元之鉅，考其原因應不外係原處分書所載。被告認原告「違法情節核屬嚴重」及「對消費者權益影響甚鉅」，而依「裁處廣播電視事業罰鍰案件處理要點」之「國家通訊傳播委員會裁處廣播電視事業罰鍰案件違法行為評量表（表二：電視事業適用）」（原證5 ）分別採計「30分」及「15分」，並依「違法等級及罰鍰額度參考表」計算裁罰金額為50萬元。再因認定原告「顯有明知違法之直接故意」，而由被告機關委員會酌加20萬元，故合計裁罰數額為70萬元。

⑷被告99年12月30日補充答辯（三）狀第5 頁第8 行以下至第12行陳述：「依有線廣播電視法第37條及第37條之1 規定，除無線電視台、客家語言頻道、原住民語言頻道為必載頻道，及依有線廣播電視法第25條及第56條必載之公用頻道及節目總表外，其餘頻道播放與否均為有線電視業者基於商業考量自主決定之營運範圍。」那麼原告因原廣告供應商東森得意購拒絕授權播送，不得已而改以其他廣告供應商提供之廣告內容在廣告專用頻道播放，被告竟然認定原告嚴重違反營運計畫變更相關規定，豈不怪哉。

⑸關於「其他違法情節或營運型態」（指：如違反其他營運計畫變更相關規定或政府法令等違法型態）：

①縱認原告變更「廣告專用頻道」之廣告內容仍屬營運計畫之變更（假設之語），但考量「廣告專用頻道」實難與「節目頻道」相比，本件情形殊難認屬「嚴重」（30分）。

②反之，充其量僅應認定為「普通」（10分），否則如何與「變更頻道位置」或「變更頻道類型」等影響收視戶權益更甚之違法行為相區別？是本件誠不應因為二大購物業者透過媒體文宣喊話致引發社會矚目，而將本屬情節單純普通之事件遽認為違法情節或營運形態「嚴重」，否則有悖於比例原則。

⑹關於「對消費者權益影響甚鉅」（指：依個案綜合其他判斷因素）：

①如前所述，本件變更內容者乃「廣告專用頻道」，而非「節目頻道」，依應（不得）記載事項第2 條、第8 條均可證明該「廣告專用頻道」非收視戶定期繳交費用始可視聽之基本頻道，且其內容變更殊無收視戶之節目收視權益，蓋收視戶付費絕對不是為了看廣告。

②反之，已有專家學者為文指出市場上出現新的進入者，成為國內購物市場的第4 家廠商，此改變將使購物市場的集中度HHI指標由4320，大幅下降至2830 ，顯示市場的競爭程度將大為提高，將使各購物頻道業者提供更好的服務予購物之消費者，站在社會公共利益之角度，此改變有提升社會福利之效果，監理的主管機關應樂觀其成，非但不應限制還應予與鼓勵才對（原證6 ：林蒼祥教授「專家論壇－有線電視購物頻道的分配與使用」，99年1月5日工商時報專欄）。

③是原處分認為本件「對消費者權益影響甚鉅」云云，顯屬對事實之重大誤認。

④且如前⒋⑶所述，「廣告專用頻道」非收視戶定期繳交費用始可視聽之基本頻道，且其內容變更實無關收視戶權益。

⑺關於「本會委員會議決議酌加或減輕」（指：違法者事後提供資料配合調查、有改正之意願、補救措施等，均得作為加重或減輕其罰鍰之依據）：

①本件情形之發生，乃源自原告就有廣法關於「廣告專用頻道」廣告內容及託播人之變更應否事前申准一節，與主管機關見解未洽，業如前述，且確有原告與廣告託播業者契約到期之事實存在，殊難謂原告有原處分率爾指稱之「顯有明知違法之直接故意」云云。

②反之，就原告對前開法規認知不同且非全然無據之情形，被告實應依行政罰法第8 條：「不得因不知法規而免除行政處罰責任。但按其情節，得減輕或免除其處罰」之但書規定，減輕或免除原告之處罰。

③遑論於被告99年1 月4 日委員會決議命原告限期改正後，短短兩天內，原告即甘冒與新廣告託播人發生違約損失之風險，立即改播與原告無契約關係之原託播業者提供之廣告內容，可謂原告確實全力配合主管機關完成改正，此乃不爭之事實。

④是依被告「違法行為評量表（表二：電視事業適用）」就「本會委員會議決議酌加或減輕」之說明欄所載：「違法者事後提供資料配合調查、有改正之意願、補救措施等，均得作為加重或減輕其罰鍰之依據」之教示，足認被告應就原告之配合調查、積極改正意願及依限完成補救措施之具體作為，應再「酌減」裁罰數額，而無任何「酌加」之理，否則反而悖反該裁罰表之規定，有違平等原則。

⑻東森得意購會員是否即等於原告有線電視系統之訂戶，再者東森得意購廣告到期停播如何會損害相關消費者權益，被告顯然全無任何調查。且受損之「消費者權益」究竟何所指：

①對於上述法律授權中央主管機關發布有拘束力的法規命令，被告答辯含糊指此應記載及不得記載事項只是規範對象為有線廣播電視系統經營者與有線電視收視戶間之權利義務關係，但卻念茲在茲強調對於東森得意購公司之命脈保障（詳見被告99年11月18日補充答辯狀第9頁第8行以下至第19行）。

②被告對於應受拘束之法規命令明白記載廣告專用頻道之更換、停止播送、因頻道授權契約到期而停止播送，無關訂戶及消費者權益，似乎視而不見，但卻不嫌辭費陳述東森得意購廣告到期停播勢必會影響東森得易購會員權益，甚且在99年12月30日補充答辯（三）狀第5 頁第16行至第22行為東森得意購打抱不平，不顧被告威信及卷存原告聲請頻道變更證據顯示頻道總表已經更新，記載變動後頻道名稱，且有被告側錄在案，竟稱：「系爭案件原告等14家系統經營者藉其強勢之傳播平台，除尚未獲被告機關許可外，且未以明顯訊息告知繳費收視之收視戶，即將『東森購物台』等5 頻道以相同類型之購物頻道『U-life』予以取代，涉誤導收視戶其收視頻道仍為『東森購物台』，顯藐視法令，漠視消費者權益。」

③本案被告厚愛之東森得意購（立案外商公司）依其官網（http：//www.etm all.com.tw/ ）介紹，廣告通路不限於電視購物，更且涵括網路購物、手機購物、型錄販售以及實體店鋪。

④東森得意購會員是否即等於原告有線電視系統之訂戶，再者東森得意購廣告到期停播如何會損害相關消費者權益，被告顯然全無任何調查即行認定原告「變更廣告」為違法行為，依照行政訴訟法第136條準用民事訴訟法第277 條規定，被告應就其主張之事實負擔舉證責任。

⑤本案被告核處理由認定受損之「消費者權益」究竟何所指，原告因東森得意購拒絕授權而停播東森得意購廣告，依照前引法規命令之應（不得）記載事項顯然是符合行政院消費者保護委員會與傳播主管機關共同認定消費者保護法第17條公告定型化契約應記載事項以保障消費者權益的正當做法，被告略而不提，其裁量之正當性安在？

⒗據上論結，被告以原告「廣告專用頻道」之播出內容，屬有廣法第22條第2 項第5 款所定「營運計畫」內「頻道之規劃及其類型」之應事先申准事項，率爾依有廣法第68條第1 項第3 款規定遽以裁處，違反法律保留及法律優位原則、違反法規目的及體系解釋，且其裁罰金額之處分，復有事實認定錯誤、違反比例原則及平等原則之裁量濫用情事。此外，被告亦未於裁處前依行政罰法第42條規定，賦予原告陳述事實上及法律上意見之程序權利，對原告正當權益之保障顯有未逮，均屬違法及不當，致損害原告之權利或利益。被告對於原告應受責難程度、所生影響等，其事實認定顯然有誤，有違行政罰法第18條之科處裁量規定，亦不合被告訂頒之「裁處廣播電視事業罰鍰案件處理要點」「違法行為評量表（表二：電視事業適用）」之說明，實有違反比例原則及平等原則等一般法律原則，其裁量濫用乃屬違法不當。為此，依法提起本件撤銷訴訟，請判決如原告之起訴聲明。

㈡被告主張之理由：

⒈按有廣法第22條第2 項第5 款規定：「營運計畫應載明下列事項：．．．五、頻道之規劃及其類型。」同法第26條第1 項復規定：「申請書及營運計畫內容於獲得籌設許可後有變更時，應向中央主管機關為變更之申請。但第22條第2 項第4 款、第11款、第12款內容變更者，不在此限。」違反者，依同法第68條第1 項第3 款規定，未依第26條第1 項規定申准，擅自變更申請書內容或營運計畫者，處10萬元以上100 萬元以下罰鍰，並通知限期改正，逾期不改正者，得按次連續處罰；情節重大者，得撤銷籌設許可或營運許可，並註銷籌設許可證或營運許可證。次按有廣法第60條規定：「主管機關認為有線廣播電視營運不當，有損害訂戶權益情事或有損害之虞者，應通知系統經營者限期改正或為其他必要措施。」違反者，依同法第66條第10款規定，處5 萬元以上50萬元以下罰鍰，並通知限期改正。按中央法規標準法第16條規定：「法規對其他法規所規定之同一事項而為特別之規定者，應優先適用之。．．．」次按行政罰法第1 條規定：「違反行政法上義務而受罰鍰、沒入或其他種類行政罰之處罰時，適用本法。但其他法律有特別規定者，從其規定。」查有廣法為特別法，爰有線廣播電視系統經營者違反前述行政法上之義務而受罰時，規定自應優先適用。

⒉原告之營運計畫內容已變更，依其頻道變更情形應屬停播「東森購物」1-5 台及新增「U-life」1-5 台，原告應依法向被告為變更之申請：

⑴檢視原告前向被告機關申請營運計畫「頻道之規劃及其類型」變更及被告最近一次取得營運計畫「頻道之規劃及其類型」變更許可之申請案附件「頻道規劃及使用情形表」所載第35、47、48、60及80頻道之營運計畫內容均已變更：

①頻道名稱由「東森購物3 台」、「東森購物1 台」、「東森購物2 台」、「東森購物5 台」、「東森購物4 台」已變更為「U-LIFE 4台」、「U-LIFE 1台」、「U-LIFE 5台」、「U-LIFE 2台」、「U-LIFE 3台」。

②節目供應者由「東森得易購公司」變更為「森森公司」。

③頻道代理商由「東森得易購公司」變更為「東森國際公司」。

⑵此外，原告上開頻道節目訊號來源之節目源地點亦應由「東森得易購公司」變更為「森森公司」，且頻道名稱及頻道識別標識均已與被告許可內容不同，依其頻道變更情形應屬停播「東森購物」1-5 台及新增「U-life」1-5 台，原告應依法向被告為變更之申請，殆無疑義。（93年12月13日新廣五字第0930627306號令訂定發布之「有線電視頻道規劃與管理原則」及原告98年12月11日及98年12月30日申請書附件「頻道規劃及使用情形表」附卷可稽）

⒊「廣告專用頻道」為「頻道類型」之一，其為營運計畫「頻道之規劃及類型」所涵括，本件仍應依有廣法第22條第2 項第5 款、第26條第1 項規定申請變更營運計畫：

⑴有線電視系統申請須知：

①按前中央主管機關新聞局83年2 月發行之「有線電視系統申設須知」之伍營運計畫之三、營運計畫各部分撰填說明（二）頻道數目、使用方式、每日播送時間、節目內容「撰填說明」：有線電視營運計畫中「頻道數目、使用方式、每日播送時間、節目內容」等部分，請載明下列各項及相關表格，並將計畫經營地區可能之市場狀況（如：一區一家經營及一區多家經營）及未來發展趨勢（如：競爭後僅存一家經營）納入考量：1.請填寫有線電視系統頻道數目、使用方式明細表（頻道表1 ）．．．3.有關頻道經營者經營之頻道：⑴請填寫頻道經營者經營之頻道明細表（頻道表3 ）⑵請就交與頻道經營者經營之頻道提出企劃說明（請說明頻道數量規劃、節目規劃等）。．．．4.有關其他頻道之規劃：

⑴請填寫其他頻道明細表。（頻道表4 ）⑵請提出詳細的頻道規劃說明。（同時轉播依法設立之無線電視電臺除外）⑶請提出節目授權意願書、節目代理商授權意願書或其他合法授權之證明文件。

②依附表之格式，及頻道表1 之撰填說明，「節目訊號來源欄：請填寫無線電視台、衛星電視、本地播放、或遠地傳入（本地播放、或遠地傳入請配合工程表3 、4 撰填）等。」、頻道表2 、3 、4 之撰填說明，「．．．2.頻道名稱欄：請就頻道節目/服務內容填寫，如××電影頻道、××體育頻道。

3.節目來源欄：請填寫該頻道之節目來源，如××公司授權、××公司代理、××公司經營等。．．．」

③是以，廣告專用頻道自應包括在內（有線電視系統申請須知節錄附卷可稽）

⑵新聞局於中華民國89年1 月5 日以（89）怡廣五字第00158號公告

①按前中央主管機關新聞局於89年1 月5 日以（89）怡廣五字第00158 號公告「依據有線廣播電視法第47條第2 項，公告廣告專用頻道之數量限制，為基本頻道扣除有線廣播電視法第25條第2 款及第56條所定專用頻道之總數的百分之十」（被證1 ），另於同日以（89）怡廣五字第00160 號函檢附前開公告內容予各相關機關及產業協會（被證2 ）；而於同年4 月18日（89）怡廣五字第05775 號函中，該函主旨：「關於貴公司營運計畫中『頻道之規劃及其類型』如有變更，請於文到後10日內依法向本局為變更之申請，請查照。」說明一及說明二固係重申關於廣告專用頻道數量限制之規定及中央主管機關前揭公告。說明二：「二、．．．查有線廣播電視法第26條第1 項規定『．．．營運計畫內容於獲得籌設許可後有變更時，應向中央主管機關為變更之申請。．．．』同法第22條第2 項第5 款復規定『頻道之規劃及其類型』應於營運計畫中載明。」、說明三「有線廣播電視法業於88年2 月3 日修正公布，在修法前營運計畫應載明之『頻道數目』、『頻道使用方式』、『每日播送時間』、『節目內容』等四項，於修法時已修正為『頻道之規劃及其類型』。『廣告專用頻道』為『頻道類型』之一，因此貴公司營運計畫於獲得許可後有變更時，即應依法向本局為變更之申請。未依規定申准，擅自變更營運計畫者，本局將依同法第68條第1 項第3 款處新臺幣10萬元以上一百萬元以下罰鍰。．．．」、說明四：「對於申請廣告變更時，仍請依有線廣播電視法施行細則第19條規定，應敘明理由並檢送下列文件：（一）變更內容對照表及說明。（二）頻道數目（包括基本頻道、公益頻道數、廣告專用頻道數）、頻道使用方式、每日播送時間、節目內容。（三）當月之節目表。」

②依前述可知「廣告專用頻道」為「頻道類型」之一，為營運計畫「頻道之規劃及類型」所涵括，該部分變更屬有廣法第22條第2 項第5 款所稱「頻道之規劃及其類型」之變更，原告應依法向被告為營運計畫變更之申請，尚非原告所稱有廣法第22條第2項第11款所稱「業務推展計畫變更」，原告所訴廣告專用頻道廣告內容及託播者之變更毋需事前申准云云等語，顯係誤解法令，已然明確，殆無疑義。

③該函說明三強調「廣告專用頻道」為「頻道類型」之一，參照說明四可知，申請廣告專用頻道變更，屬「頻道之規劃及其類型」之變更，而於申請時即須依該函說明四檢送相關文件申請，申請文件包含：變更內容對照及說明、頻道數目、使用方式、每日播送時間、節目內容．．．等，而非僅提供廣告專用頻道數目即足。

⑶有線電視頻道規劃與管理原則

①「有線電視頻道規劃與管理原則」係依營運計畫涵蓋內容為規劃藍本，系統經營者「頻道之規劃及其類型」營運計畫，應記載及說明事項係以參考上開原則第貳點「頻道規劃」規定及其附表三「頻道規劃及使用情形表」，內容包含：1.頻道2.頻道名稱3.節目屬性4.頻道使用方式5.節目訊號來源（節目源地點/傳輸媒介）6. 節目供應者（是否為關係企業）7.頻道代理商（是否為關係企業）。

②爰此，各廣告專用頻道之頻道名稱、頻道識別標識、為本地播放或由遠地傳入、節目來源為××公司授權、××公司代理、××公司經營等．．．相關事項如有變更，自屬系統經營者之「頻道之規劃及其類型」營運計畫變更。

⑷被告97年12月26日以通傳營字第09741085900號函①系統經營者營運計畫應就系統內播送之各頻道之規劃及其類型逐一記載及說明。

②被告97年12月26日以通傳營字第09741085900 號函說明二（二）中針對廣告專用頻道之管理：「依通訊傳播基本法第6 條規定意旨，廣告專用頻道現階段仍照前中央主管機關行政院新聞局及本會前於系統經營者申請營運計畫「頻道規劃及其類型」變更時，依有廣法第26條、第47條等有關規定審查通過後暫准予播送之方式辦理。」（被證1 ）

③可知「廣告專用頻道」為「頻道類型」之一，有線廣播電視系統經營者之營運計畫於獲得許可後有變更時，即應依法向本局為變更之申請，且申請變更時，依有廣法第19條規定，應敘明理由並檢送變更內容對照表及說明、頻道數目（包括基本頻道、公益頻道數、廣告專用頻道數）、頻道使用方式、每日播送時間、節目內容及當月之節目表等文件為審查之必要文件，供被告機關作為營運計畫變更申請之檢核准駁裁量依據。（函文影本可閱附卷可稽）。

④如未依規定申准，擅自變更營運計畫者，被告將依同法第68條第1 項第3 款處10萬元以上100 萬元以下罰鍰。

⑸因此有線廣播電視系統經營者之營運計畫於獲得許可後有變更時，即應依法向被告為變更之申請，且申請變更時，依有廣法施行細則第19條規定，應敘明理由並檢送變更內容對照表及說明、頻道數目（包括基本頻道、公益頻道數、廣告專用頻道數）、頻道使用方式、每日播送時間、節目內容及當月之節目表等文件為審查之必要文件，供被告作為營運計畫變更申請之檢核准駁裁量依據。（函文影本附卷可稽）

⑹「廣告專用頻道」為「頻道類型」之一，主管機關已明白告知各有線廣播電視系統經營者，且申請廣告專用頻道變更時所應檢送之文件業者亦知之甚詳，此有原告長德公司於96年1 月18日以（96）長視製函字第10112 號函說明二（二）「由於『東森熱銷台』係為貴會核准本公司95年度類比頻道內容及定址之營運計劃變更案之合法播出之頻道，因此原名為『東森熱銷台』之『東森購物優台』係屬貴會所核准合法播出之非無線或衛星傳輸之頻道。．．．」及其他原告就涉有廣告專用頻道變更時向被告提出營運計畫變更申請之函文影本可稽（被證5 ）。

⑺準此，「廣告專用頻道」為「頻道類型」之一，其為營運計畫「頻道之規劃及類型」所涵括，該部分變更屬有廣法第22條第2 項第5 款所稱『頻道之規劃及其類型』之變更，原告應依法向被告為營運計畫變更之申請，原告對該等規定知之甚詳，且於實務運作上已行之有年。尚非原告所稱有廣法第22條第2 項第11款所稱「業務推展計畫變更」。原告於擅自變更後，始辯稱廣告專用頻道及託播者之變更毋需事前申准云云等語，顯係卸責之詞。

⒋被告所訂定之相關行政規則，未違反法律保留。

⑴依有廣法第26條第1 項本文：「申請書及營運計畫內容於獲得籌設許可後有變更時，應向中央主管機關為變更之申請。」另依同法第22條第2 項第5 款：「營運計畫應載明下列事項：．．．五、頻道之規劃及其類型。」可知「頻道之規劃及其類型」屬營運計畫內容之一部，然「頻道」之具體內容為何，於法規中並無直接明定，但就有廣法第2 條第4 款規定：「『頻道』供應者係指以『節目及廣告』為內容，將之以一定名稱授權予有線電視系統經營者播送之供應事業，其以自己或代理名義為之者，亦屬之。」

⑵可知立法意旨即認頻道之內容即包含節目及廣告，至於節目與廣告雖於有線廣播電視法中分章予以規範，係基於節目與廣告本身性質仍有差異，就相關管理細節部分有予以區分之必要，不應即認廣告不屬於頻道之內容，基此，被告所訂定之相關行政規則（即前述相關之須知、函釋或原則）僅就執行法律之細節性、技術性之次要事項而為規範，並無違反法律保留及法律優位原則。

⑶「頻道」之具體內容為何，於法規中並無直接明定，但就有廣法第2 條第4 款規定：「『頻道』供應者係指以『節目及廣告』為內容，將之以一定名稱授權予有線電視系統經營者播送之供應事業，其以自己或代理名義為之者，亦屬之。」可知立法意旨即認頻道之內容即包含節目及廣告，惟因廣告係以影像或聲音推廣商品、觀念、服務或形象之商業言論表現，與公意形成、真理發現或信仰表達較為無關，故與「節目」加以區分，於有廣法第2 條第13款與第14款及第四章「節目管理」與第五章「廣告管理」分別予以定義並適用不同密度而為規範管理。基此，被告所訂定之相關行政規則（即前述相關之須知、函釋或原則）僅就執行法律之細節性、技術性之次要事項而為規範，並無違反法律保留及法律優位原則。

⒌關於原告稱「廣告專用頻道」無事先申請及受審查之規範目的存在：

⑴應（不得）記載事項所規範之對象係「有線廣播電視系統經營者」與「有線電視收視戶」間之權利義務關係，與頻道變更時是否須向主管機關為變更之申請，係屬二事。

⑵且因廣告係以影像或聲音推廣商品、觀念、服務或形象之商業言論表現，與公意形成、真理發現或信仰表達雖較為無關，但廣告專用頻道尚涉及相關電視購物公司及會員之權益，且現今社會生活形態忙碌，有許多民眾仰賴廣告購物頻道進行消費，如任由有線電視系統經營者恣意變更廣告購物頻道，廣告購物頻道會員之權益勢將受到影響，廣告購物公司之商業命脈亦將完全操縱在有線電視系統經營者手中，豈能保障消費者權益、維持市場產業秩序。

⒍整個頻道的廣告頻道之單一節目供應事業有所更易，自不應與一般個別廣告托播之變更同視：

⑴依有廣法第2 條第4 款關於頻道供應者之定義：「指以節目及廣告為內容，將之以一定名稱授權予有線電視系統經營者播送之供應事業，其以自己或代理名義為之者，亦屬之。」可知「廣告」與「節目」原均係頻道內容之一種，但因廣告係以影像或聲音推廣商品、觀念、服務或形象之商業言論表現，與公意形成、真理發現或信仰表達較為無關，故與「節目」加以區分，於有廣法第2 條第13款與第14款及第四章「節目管理」與第五章「廣告管理」分別予以定義並適用不同密度而為規範管理。

⑵本件雖係有線電視系統經營者依有廣法第47條所成立廣告專用頻道，不僅是節目完全廣告化，依有廣法第45條第2 項規定排除廣告時間之限制，並依同法第50條亦準用有關節目管理之規定外，「廣告」亦提升至「頻道」層次，而廣告專用頻道之「內容」，已不再是分割由個別廣告託播商託播，而係由單一節目供應事業製作提供，整個頻道的廣告頻道之單一節目供應事業有所更易，自不應與一般個別廣告託播之變更同視，自非屬有廣法第22條第6 款之「自製節目製播計畫」，而應屬有廣法第22條第2 項第5 款規定「頻道之規劃及其類型」之變動。

⒎關於東森得易購公司提供之「東森購物」與森森公司經營之「U-Life」等購物頻道毋須先向被告依衛廣法規定取得衛星廣播電視節目供應者執照，始得許可在原告等經營之有線廣播電視系統播送：

⑴99年1 月1 日前，系爭案件之東森得易購公司提供之「東森購物」與森森公司經營之「U-Life」等購物頻道，毋須先向被告依衛廣法規定取得衛星廣播電視節目供應者執照，始得許可在原告等經營之有線廣播電視系統播送，經被告97年12月26日以通傳營字第09741085900 號函補充解釋在案（如附證一）。被告98年3 月19日以通傳播字第09848010190 號函，並非指所有將節目或廣告以衛星、光纖傳輸或其他方式傳輸與有線廣播電視系統之節目供應者均應依衛廣法取得許可執照。惟前揭富邦媒體科技股份有限公司等公司仍需依廣電法第29條之1 、第50條及廣播電視節目供應事業管理規則規定，向新聞局取得電視節目製作業許可執照，始得許可該等公司製作之節目、廣告內容於有線廣播電視系統播送，合先敘明。

⑵目前國內市○○○○○道計有16個，分別由如下6 個供應事業所經營，且均採光纖傳輸至系統經營者。東森得易購公司經營東森購物1-5 台、森森公司經營U-Life1-5 台、富邦媒體科技公司經營MOMO購物1-3 台、英屬維京群島商中購媒體科技公司臺灣分公司經營Viva購物台、都會新貴購物網公司經營都會新貴購物台、友聯電視購物企業社經營友聯購物台，前4 者為全國性播送，後2 者則為地方區域（臺南岡山、基隆）播出。

⑶經查有廣法修法於88年刪除相關「頻道經營者」條文，係因衛星事業已蓬勃發展，爰另立衛廣法規範，且有線電視業者有相當的資格限制，但頻道經營者卻沒有資格及條件的限制，故於修法後將有廣法第2 條第4 款之頻道經營者修正為頻道供應者，並配合將有廣法舊法第39條：「系統經營者或頻道經營者，得設立廣告專用頻道。」修正為現行法第47條：「系統經營者得設立廣告專用頻道，不受第45條第2 項之限制。廣告專用頻道之數量限制，由中央主管機關定之。」，本擬將頻道供應者均由衛廣法予以規範，但當時衛廣法卻因立法疏漏，僅以衛星傳輸方式規範頻道申設資格，且未將「衛星廣播電視事業得設立廣告專用頻道」之精神納入衛廣法條文，致此種非無線非衛星傳輸之購物頻道，須依附於有線電視系統經營者設立之廣告專用頻道始得播放，而無須申請頻道執照或許可，爰此目前購物頻道仍依有廣法規範系統經營者，並由系統經營者負擔行政義務：

①購物頻道數量上限：有廣法第47條第2 項規定及公告，其數量限制為基本頻道扣除公用頻道及節目總表專用頻道之總數的10% 。目前系統經營者提供基本頻道平均為100 個左右，其播送之購物頻道平均為9 個。

②購物頻道位置規劃限制：廣告專用頻道不得置於公益及闔家觀賞頻道內（第2 至25頻道），亦不得緊鄰此頻段旁播送，並應置於廣告專○○道區○○○○○○○道區塊與區塊之間播送，同時要求有線電視系統經營者依該原則，在廣告專用頻道數量及位置變動時，依有廣法第22條及26條規定，向被告機關提出營運計畫書變更核可後，方得播出。

③購物頻道廣告管理：廣告內容有違法時，依有廣法第63條規定，由地方政府權責逕行裁處系統經營者（非購物頻道供應者）。

⒏另關於請被告查覆東森得易購公司提供之「東森購物」與東森國際公司代理之「U-Life」廣告頻道歷年向被告有線廣播電視審議委員會申報之廣告時間、播送內容及播送方式等內容：

⑴依有廣法第45條規定：「系統經營者應同時轉播頻道供應者之廣告，除經事前書面協議外不得變更其形式與內容。廣告時間不得超過每一節目播送總時間六分之一。單則廣告時間超過三分鐘或廣告以節目型態播送者，應於播送畫面上標示廣告二字。．．．」準此，有線電視公司插播自行招攬的廣告均須事先取得頻道商的授權與協議，並依雙方契約約定插播廣告時段與時間長度。有線電視公司如未取得頻道商「廣告開口」的書面協議，自不得自行以蓋台方式插播廣告。

⑵據悉，包括國興衛視、DISCOVERY 、國家地理頻道、動物星球、AXN 、中天娛樂、緯來戲劇、STAR SPORT、ESPN、LS TIME 、MTV 、緯來育樂台、Z 頻道、JET 、好萊塢、迪士尼．．．等，至少約有20餘個頻道均提供「廣告開口」給有線電視公司插播自行招攬的地方廣告。惟，有線電視公司依授權取得「廣告開口」，在規劃插播廣告時，應注意廣告與節目時間須符合比例、超過3 分鐘之單則廣告時間須標示廣告二字，並須維持頻道節目完整性，不得覆蓋節目侵害收視戶付費收視之權益。

⑶另查有廣法第63條復規定「．．．違反節目管理、廣告管理、費用及權利保護各章規定者，由直轄市或縣（市）政府為之。．．．」是以，有關節目及廣告管理、費用、民眾權利保護，均屬地方政府權責。

⑷準此，東森得易購公司經營之「東森購物」與森森公司經營之「U-Life」等購物頻道，因非前揭法條規範之衛星廣播電視節目供應者，原告系統業者自始就無與該等公司協議廣告破口情事，自無從要求被告提出相關事證。

⒐原告違反行政法上義務之行為顯出於故意，縱退步言之，亦應認其有重大過失。被告審酌原告等違法情節，核處70萬元罰鍰，認事用法，應屬合理，並無過當：

⑴有廣法自88年公布實施以來，系統經營者對未完成申請被告許可之程序，依法應受裁處知之甚詳。「有線電視頻道規劃與管理原則」自93年12月公佈後，「頻道之規劃及其類型」變更申請之辦理方式與處理流程，自94年1 月1 日起，各系統經營者申請營運計畫中之「頻道之規劃及其類型」變更案，其申辦流程如下：（一）系統經營者於一個月前，檢具相關資料向中央主管機關提出營運計畫變更申請，並副知地方政府。（二）地方政府應於7 日內表示意見，再由中央主管機關參考地方政府意見辦理准駁。（三）系統經營者於取得變更許可後，須以跑馬燈於5 日前將頻道異動情形告知收視戶後，始得異動。行政程序係先提請有線廣播電視審議委員會審議，依該審議委員會議決議，再提請被告機關進行准駁。

⑵被告為避免有線電視業者因年度授權換約，而衍生影響消費者權益或違法情事，特於98年12月25日以通傳營字第09841085690 號函，促請各有線廣播電視系統經營者注意「儘速與頻道供應業者完成年度換約事宜，換約期間如生爭議，應循調處機制依法向本會申請調處解決紛爭，切勿無故斷訊致消費者權益遭受侵害，議約期間如有違反公平交易之聯合行為或差別待遇情事，將依法處理。」及「頻道規劃如有異動，應依規定變更申請，並副知地方政府，且於取得本會許可後始得播送。」（被證6）。

⑶系統經營者營運計畫中之「頻道之規劃及其類型」變更申請前，應就預定變動之營運計畫審慎規劃，妥善協商，俟確認變動內容後向被告機關申請變更，且資料檢送亦應完備俾供被告審查，原告對於審查流程及期間均應確實掌握，惟原告未就頻道之變更妥善規劃，除未依前揭送件程序於變動前一個月前提出申請，遲至98年12月31日（被告收文時間已將近下班時間）始向被告申請。（被證7 ），完全漠視被告審查之行政時間，且於未獲被告許可前，即自99年1 月1 日零時起擅自變更頻道，此等行為顯係出於明知並有意使其發生，而具有主觀上之故意。

⑷系爭案件發生後，被告除於99年1 月1 日、2 日以新聞稿並分別至各原告等公司進行行政檢查，均促請業者勿以身試法。原告於99年1 月2 日被告進行行政檢查時亦表示知悉上開規定及違反規定所應受裁罰，並就未經被告許可即擅自變更頻道事坦承不諱；此等違反行政法上義務之行為顯出於故意。惟違法情形仍持續至被告裁罰、處分書送達後，方於被告所限期改正之期限1 月6 日零時前改善。

⑸原告與東森購物得易購頻道間有契約上之爭議，惟該部分係屬商業協商機制，雙方應提早協商並完成申請被告許可之程序，卻怠於為之。且頻道變更規定行之有年，經營者理應充分知悉法令規定，卻以契約到期不及申報為由，未經被告許可，擅自變更頻道。

⑹有線電視產業近十年來，系統與頻道供應業者之年度換約常有（從未於）年底前即完成次年度換約，惟雙方基於產業和諧及維護消費者權益之立場，均以系統繼續使用節目信號且頻道業者暫先給予持續延長授權期限，相關費用暫依舊約議定價格支付，至完約後再依新約議定價格找補之方式妥慎處理。此有產業市場數個契約可資證明（如被告不可閱卷附件事證）。原告所稱其係因未取得原廣告專用頻道供應者之播送授權，為避免侵害原廣告專用頻道供應者之播送權，故變更廣告專用頻道之供應者，而有阻卻違法事由等語，亦不足採。本件原告之處置已違反產業之市場原則與慣例。

⑺縱令原告確定不與東森得易購公司簽定99年度合約，亦應於完成相關程序後始得為之。據此，原告主觀上應具有故意，縱退步言之，亦應認其有重大過失。

⑻另對於原告有否另涉違反公平交易法有關事業不得為聯合行為及不公平競爭等規定，被告已移請行政院公平交易委員會（下稱公平會）依法處理。

⑼依有廣法第37條及第37條之1 規定，除無線電視台、客家語言頻道、原住民語言頻道為必載頻道，及依有廣法第25條及第56條必載之公用頻道及節目總表外，其餘頻道播放與否均為有線電視業者基於商業考量自主決定之營運範圍。次查目前衛星電視頻道總計268個，勢必有大部分頻道無法於有線電視系統中播送，顯見原告除受法規限制利用之頻道外，尚擁有100 餘個類比頻道，作為商業營運之談判籌碼（以頻寬750MHz計算且不計數位免費、付費頻道）。系爭事件原告等11家系統經營者藉其強勢之傳播平台，除尚未獲被告許可外，且未以明顯訊息告知繳費收視之收視戶，即將「東森購物台」等5 頻道以相同類型之購物頻道「U-life」予以取代，涉誤導收視戶其收視頻道仍為「東森購物台」，顯藐視法令，漠視消費者權益。此等違反行政法上義務之行為既出於故意，且違規情節嚴重。

⑽原告為多系統經營者（MSO ）所屬系統之一，其上層控股公司與其他多系統經營者及部分非屬集團之系統，於同一時點（99年1月1日凌晨）進行頻道異動，致令同一時間受影響之收視戶數達231 萬戶，原告違規行為顯係故意且有藐視法令並恣意踐踏訂戶收視權益之惡意，原告對於違反前揭規定所應受之處罰，卻未採取適當且必要之預防措施，於被告進行行政訪視時立即改正，截至被告委員會議決議裁罰並送達裁處書期間，並無改正之意願及相關補救措施。

⑾原告等11家系統經營者經營有線電視系統已行之十年有餘，且有廣法自88年公布實施以來相關規定甚為明確，對於未依規定向被告申請許可完成依法應受裁處之行政程序，應知之甚詳。原告經被告進行行政檢查時，亦表示知悉上開規定及違反規定時所應受之裁罰，並就「未經原處分機關許可，即擅自變更頻道」事坦承不諱；此等違反行政法上義務之行為顯出於故意。

⑿綜上所述，被告之裁處，業踐行告知程序，經被告99年1 月4 日第335 次委員會議決議，裁處70萬元，並自應於99年1 月6 日24時前改正完成，逾期不改正者，得按次連續處罰；情節重大者，得廢止營運許可，並註銷營運許可證。已綜合考量違規者事先知情與否違法行為（變更廣告）之態樣、違反規模及影響性，原告行為顯係故意曲解法令、個案與其他多系統經營者（MSO ）聯合濫用市場力量、違反公平交易秩序違規情節之行為應受責難程度、其所生影響、破壞產業秩序、嚴重影響消費者權益，並積極卸責以圖私利之重大違規，被告審酌其違法情節，按「國家通訊傳播委員會裁處廣播電視事業罰鍰案件額度參考表」核處70萬元罰鍰，依法核處，認事用法尚無不合。

理由

壹、程序方面：

一、本件被告代表人原為彭芸，訴訟中變更為蘇蘅，業據被告新任代表人提出承受訴訟狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。

二、按「二人以上於下列各款情形，得為共同訴訟人，一同起訴或一同被訴：．．．三、為訴訟標的之權利、義務或法律上利益，於事實上或法律上有同一或同種類之原因者」，行政訴訟法第37條第1 項第3 款定有明文。本件於起訴時，原未列北健公司為原告，惟北健公司與其餘原告分別為被告以違反有廣法裁罰之有線電視系統經營者，該裁罰法令依據、內容、理由，乃至訴願決定理由均無二異，系爭訴訟標的之權利、義務或法律上利益，於事實上或法律上顯屬同一或同種類之原因，且訴訟資料可共用互通而節省訴訟勞費，亦得節約司法資源，避免相同事實原因案件判決分歧，具備促進訴訟之效果，是原告於起訴後之99年7 月19日具狀追加北健公司為共同原告，自無不合，亦應准許之。

貳、實體方面：

一、按「本法用辭定義如下︰．．．三、有線廣播電視系統經營者（以下簡稱系統經營者）︰指依法核准經營有線廣播電視者。四、頻道供應者︰指以節目及廣告為內容，將之以一定名稱授權予有線電視系統經營者播送之供應事業，其以自己或代理名義為之者，亦屬之。五、基本頻道︰指訂戶定期繳交基本費用，始可視、聽之頻道。六、付費頻道︰指基本頻道以外，須額外付費，始可視、聽之頻道。．．．十三、有線廣播電視節目（以下簡稱節目）︰指系統經營者播送之影像、聲音，內容不涉及廣告者。十四、有線廣播電視廣告（以下簡稱廣告）︰指系統經營者播送之影像、聲音，內容為推廣商品、觀念、服務或形象者。」、「營運計畫應載明下列事項︰．．．五、頻道之規劃及其類型。．．．」、「申請書及營運計畫內容於獲得籌設許可後有變更時，應向中央主管機關為變更之申請。但第二十二條第二項第四款、第十一款、第十二款內容變更者，不在此限。」、「節目應維持完整性，並與廣告區分。」、「非經約定，系統經營者不得擅自合併或停止播送頻道。」、「廣告時間不得超過每一節目播送總時間六分之一。」、「系統經營者得設立廣告專用頻道，不受第四十五條第二項之限制。」、「第四十條、第四十一條第二項、第三項、第四十二條第四項及第四十四條之規定，於廣告準用之。」、「經許可籌設有線廣播電視者或系統經營者，有下列情形之一時，處新臺幣十萬元以上一百萬元以下罰鍰，並通知限期改正，逾期不改正者，得按次連續處罰；情節重大者，得撤銷籌設許可或營運許可，並註銷籌設許可證或營運許可證：一、．．．三、未依第二十六條第一項規定申准，擅自變更申請書內容或營運計畫者。．．．」分別為有廣法第2 條第3 、4 、5 、6 、13、14款、第22條第2 項第5 款、第26條第1 項、第42條第1 、2 項、第45條第2 項、第47條第1 項、第50條第1 項、第68條第1項第3 款所明定。

二、被告以原告尚未經許可變更營運計畫書中99年度頻道規劃及其類型，即自99年1 月1 日凌晨起，擅自更換5 個廣告專用頻道，認原告有未經申准擅自變更營運計畫內容，違反有廣播法第26條第1 項規定情事，裁處罰鍰各70萬元，並應於99年1 月6 日晚上12時前改正完成，逾期不改正者，得按次連續處罰，情節重大者，得廢止營運許可，並註銷營運許可證。原告不服，提起訴願遭決定駁回。

三、原告循序起訴意旨略以：廣告專用頻道之廣告播出內容變更，非屬有廣法第22條第2 項第5 款所定「營運計畫」內「頻道之規劃及其類型」之應事先申准事項。廣告專用頻道依照有廣法規範系統經營者之義務，僅及於其數量上限、位置規畫以及廣告內容違法之管理，並不包括廣告變更。廣告專用頻道牽涉「頻道之規劃及其類型」變更者，僅限於廣告專用頻道之數量上限管制。原告在各「廣告專用頻道」之「規劃」及「類型」前後並無不同，仍是繼續「播送廣告」。「東森購物」與「U-Life」等購物廣告頻道，皆非法律所定義規範之頻道供應者。有廣法第22條之規範目的在於管制「以節目及廣告為內容」授權予有線電視系統之「頻道供應者」。廣告專用頻道既非法律所定節目頻道，其事業經營者亦非被告許可發照之對象。被告違背自訂之有線電視頻道規劃變更參考指標，逾越裁量範圍。「廣告專用頻道」依法為原告自製及自營，被告97年通函全國有線廣播電視系統，其變更無須事先送請許可。被告所援引其本身及新聞局職權命令，不能牴觸法律或對人民自由權利增加法律所無之限制。被告自訂須知、函釋或原則中就不能背離其對外發布有拘束力之法規命令。原告變更其廣告專用頻道之頻道經營者有阻卻違法之事由。被告所稱年度換約一定可以延長處理之市場原則或慣例並不存在。且被告裁量認定原告違法情節嚴重、對消費者權益影響至鉅，以及加重處罰，明顯不符合法規授權之目的，違反行政程序法第10條規定，且裁罰金額顯屬過重，其裁量權之行使有濫用權利之違法云云。是原告之上開行為，是否為有廣法第22條第2 項第5 款頻道之規劃及其類型之營運計畫內容於獲得籌設許可後有變更，而應向被告為變更之申請？而被告以原告未取得許可變更營運計畫許可，擅自變更頻道規劃，分別裁處罰鍰各70萬元，是否適法？厥為本件重要之爭執。

四、按「營運計畫應載明下列事項︰．．．五、頻道之規劃及其類型。．．．」、「申請書及營運計畫內容於獲得籌設許可後有變更時，應向中央主管機關為變更之申請。但第二十二條第二項第四款、第十一款、第十二款內容變更者，不在此限。」、「節目應維持完整性，並與廣告區分。」、「非經約定，系統經營者不得擅自合併或停止播送頻道。」、「廣告時間不得超過每一節目播送總時間六分之一。」、「系統經營者得設立廣告專用頻道，不受第四十五條第二項之限制。」、「第四十條、第四十一條第二項、第三項、第四十二條第四項及第四十四條之規定，於廣告準用之。」、「經許可籌設有線廣播電視者或系統經營者，有下列情形之一時，處新臺幣十萬元以上一百萬元以下罰鍰，並通知限期改正，逾期不改正者，得按次連續處罰；情節重大者，得撤銷籌設許可或營運許可，並註銷籌設許可證或營運許可證：一、．．．三、未依第二十六條第一項規定申准，擅自變更申請書內容或營運計畫者。．．．」分別為有廣法第22條第2 項第5 款、第26條第1 項、第42條第1 、2 項、第45條第2 項、第47條第1 項、第50條第1 項、第68條第1 項第3 款所明定。茲以：

㈠查原告於98年12月31日向被告申請變更營運計畫書中99年度頻道規劃及其類型，惟於未經許可前，即自99年1 月1日凌晨起，擅自更換5 個廣告專用頻道，將原位於第35、47、48、60及80頻道位置播出之東森購物3 台、東森購物1 台、東森購物2 台、東森購物5 台、東森購物4 台，變更改以東森國際公司代理之U-life 4台、U-life 1台、U-life 5台、U-life 2台、U-life 3台播出，案經被告提經該會99年1 月4 日第335 次委員會議決議，認定原告有未經申准擅自變更營運計畫內容，違反上開有廣法第26條第1 項規定情事，有被告99年1 月2 日執行有線廣播電視法行政檢查紀錄表、原告99年1 月3 日（99）麗法字第990103號函附陳述書、該會第335 次委員會議紀錄影本等附原處分卷可稽。

㈡原告雖執下列規定、事項，主張廣告專用頻道之廣告播送內容及其託播人、代理人或製作人之變更，並非有廣法第22條第2 項第5 款「頻道之規劃及其類型」之應申准事項，茲析述如下：

⒈有廣法第47條規定：「（第1 項）系統經營者得設立廣告專用頻道，不受第四十五條第二項之限制。（第2 項）廣告專用頻道之數量限制，由中央主管機關定之。」此為有廣法有關廣告專用頻道之規定。原告雖以：依上開規定，廣告專用頻道非僅不受有廣法第45條第2 項（廣告時間不得超過每一節目播送總時間1/6 ）之廣告時間限制，且僅有針對頻道「數量」設限，對於內容亦僅有依有廣法第49條（廣告內容涉及依法應經各該目的事業主管機關核准之業務者，應先取得核准證明文件，始得播送）管制，此外，有廣法別無對廣告之訊號來源人、授權人為任何管制等情為主張。惟查，所謂廣告專用頻道，係指專為宣傳商品、觀念或服務之頻道，即該頻道係專以播放廣告為其內容，是有廣法第45條第2 項有關「廣告時間不得超過每一節目播送總時間1/6 」之規定，即當然不適用於此類頻道，故以有廣法第47條第1項明文排除適用；至於有廣法第47條第2 項有關廣告專用頻道之數量限制規定，則係為免系統經營者播送之廣告專用頻道過多，致影響消費者視聽一般頻道節目之權益，故授權由中央主管機關定數量限制；且廣告專用頻道之內容，係節目完全廣告化，即廣告專用頻道已由「個別廣告」提升至「整體頻道」層次，已不再是分割由個別廣告託播商託播，而係由單一節目供應事業製作提供，條文既明定為廣告專用「頻道」，應寓有將此專以播放廣告為其內容之頻道，在有廣法無明文排除之特別規定外，提升依有廣法有關「頻道」之規定予以規範，而非再僅依有廣法第5 章廣告管理規定之意旨，是不得謂有廣法第47條僅針對廣告時間、頻道數量為特別規定，即認廣告專用頻道僅受廣告時間及頻道數量二種限制，進而推論排除有廣法其他規定之規範，是原告此部分之主張，容或誤解有廣法第47條之規定意旨，自非可採。

⒉有廣法第2 條第4 款規定：「四、頻道供應者︰指以節目及廣告為內容，將之以一定名稱授權予有線電視系統經營者播送之供應事業，其以自己或代理名義為之者，亦屬之。」原告雖以：廣告專用頻道播送之內容，係由廣告託播商（如電視購物業者）所提供，並非由「以節目及廣告為內容」之「頻道供應商」所提供，無其述規定所稱之「一定名稱」可言等情為主張。惟查，有廣法第2 條第4 款之規定，係因節目與廣告原均係頻道內容之一種，但因廣告係以影像或聲音推廣商品、觀念、服務或形象之商業言論表現，與公意形成、真理發現或信仰表達較為無關，故與節目加以區分，然並非指提供內容需同時具備「節目及廣告」者，始謂之為頻道供應商，易言之，一般頻道固因收益問題，於節目中搭配一定時間比例之廣告，惟一般有線電視頻道，亦不乏見僅有節目而未有廣告之頻道（如宗教性之公益頻道），自不得以提供該等頻道未附廣告，即認並非上述所指之頻道供應商，是有廣法第2 條第4 款之規定，只要提供之頻道內容有含有節目或廣告其一者，即應係廣告供應商，而應受有廣法頻道之相關規定適用。而廣告專用頻道均冠有一定名稱（此可由本件「東森購物台」、「U-LIFE台」可知），則提供廣告專用頻道之事業，自係此之上開規定所稱之「頻道供應者」，而非原告稱之「廣告播送內容之託播人、代理人或製作人」，是原告此部分之主張，亦不足為廣告專用頻道不適用有廣法頻道規定之依據。

⒊有廣法第42條規定：「（第1 項）節目應維持完整性，並與廣告區分。（第2 項）非經約定，系統經營者不得擅自合併或停止播送頻道。（第3 項）節目由系統經營者及其關係企業供應者，不得超過可利用頻道之四分之一。（第4 項）系統經營者應於播送之節目畫面標示其識別標識。」有廣法第50條第1 項規定：「第四十條、第四十一條第二項、第三項、第四十二條第四項及第四十四條之規定，於廣告準用之。」原告雖以：有廣法第50條第1 項僅規定廣告準用同法第42條第4 項，而不準用第42條第2 項「非經約定，系統經營者不得擅自合併或停止播送頻道」之規定，換言之，「廣告」或「廣告專用頻道」與由頻道業者所授權供應之頻道迥然不同，甚至可謂「不是頻道」等情為主張。惟查，廣告專用頻道已由「個別廣告」提升至「整體頻道」層次，已不再是分割由個別廣告託播商託播，而係由單一節目供應事業製作提供，已如前所述，而有廣法第42條之規定意旨，主要是在將節目與廣告予以區分，以維護節目之完整性，而各個廣告之播出並不涉及擅自合併或停止播送頻道之情事，故廣告並未準用有廣法第42條第2 項之規定。惟此有廣法第50條第1 項所稱「廣告」準用之事項，應係指一般廣告而言，而不及於已提升為頻道層次之廣告專用頻道，是原告此部分之主張，亦非可採。

⒋有廣法第55條第3 項規定：「中央主管機關應公告規定定型化契約應記載或不得記載之事項。」上開規定係有廣法88年修正，特別增訂強制訂定書面訂戶契約之規定，在第55條第3 項授權中央主管機關公告規定應（不得）記載事項。原告以：新聞局於88年5 月18日修正公告應（不得）記載事項第2 條明定提供給訂戶之基本頻道視訊服務「不包括廣告專用頻道」，第8 條更明定「『除廣告專用頻道外』，甲方不得任意更換或全部、部分停止播送任一頻道，如頻道次序調整或因頻道授權契約到期而停止播送時，甲方應注意乙方權益之保障」，執為「廣告專用頻道」非收視戶定期繳交費用始可視聽之基本頻道，且其內容變更實無關收視戶權益之主張。惟查，有廣法第55條第3 項係規定在第7 章「權利保護」內，係為保護有線廣播電視消費大眾之權益所由之設，易言之，此定型化契約應（不得）記載事項，係在規範系統經營者與消費者間之契約關係，然不得以上開規定，即謂主管機關不得就系統經營者廣告專用頻道相關事項進行管理之依據，是原告此部分之主張，亦難可採。

⒌有廣法第22條規定：「（第1 項）申請有線廣播電視之籌設，應填具申請書連同營運計畫，於公告期間內向中央主管機關提出。（第2 項）營運計畫應載明下列事項︰．．．五、頻道之規劃及其類型。．．．十一、業務推展計畫。．．．」，有廣法第26條第1 項規定：「申請書及營運計畫內容於獲得籌設許可後有變更時，應向中央主管機關為變更之申請。但第二十二條第二項第四款、第十一款、第十二款內容變更者，不在此限。」原告雖以：依有廣法前主管機關新聞局93年12月13日新廣五字第0930627306號令發布之「有線電視頻道規劃與管理原則」規定，有廣法第22條第2 項第5 款「頻道之規劃及其類型」，係指「新增頻道、頻道數量變動（含廣告專用頻道『數量』）、頻道位置變更、頻道停播及其他頻道規劃及其類型變更情形」，而不及於頻道之（廣告）內容或該內容之託播人、代理人或製作人之變更，而此項變更性質相當或類似於原告業務推展計畫之變動，為有廣法第22條第2 項第11款之事項，依有廣法第26條第1 項但書規定，自無需向被告申請變更許可等情。惟查，廣告專用頻道之提供者即係有廣法第2 條第4 款之頻道供應者，已如前所述，在有廣法未有其他排除適用之規定下，廣告專用頻道停播，自係「其他頻道規劃變更」之情形，當應與其他一般頻道為相同之處遇，依有廣法第26條第1 項前段向被告申請變更，是原告此部分主張上開規定不及於頻道之（廣告）內容或該內容之託播人、代理人或製作人之變更，及此僅係有廣法第22條第2 項第11款業務推展計畫變更而無需申請等情，自無可採。

⒍有廣法第46條規定：「頻道供應者應每年定期向審議委員會申報預計協議分配之廣告時間、時段、播送內容、播送方式或其他條件。頻道供應者如無正當理由拒絕依其申報內容與系統經營者協議，系統經營者得向審議委員會申請調處。」原告雖以：依上開規定，法律強制凡是有廣法所定義之「頻道供應者」，必須每年定期向被告申報其與有線廣播電視系統協議之廣告時間、播送內容、播送方式或其他條件，因此本件事實牽涉之東森得易購公司提供之「東森購物」與東森國際公司代理之「U-Life」等購物廣告頻道若無向被告每年定期申報之紀錄，則其皆非法律所定義規範之頻道供應者，並聲請被告提出上開二頻道定期申報之記錄等情。惟查，上開規定，係要求頻道供應者應負有每年定期向被告審議委員會申報預計協議分配之廣告時間、時段、播送內容、播送方式或其他條件之義務，但無從為「未為上開申報之事業，即非頻道供應者」之反面推論，即頻道供應者若未為上開申報，僅能評價為行政義務之違反，但無從以此根本否定其為頻道供應者之身分，是原告此部分之主張，亦無從為提供廣告專業頻道之事業並非頻道供應者，而廣告專業頻道並非有廣法頻道相關規定之對象之依據。

⒎原告雖復以：被告95年12月28日通傳營字第09505148360 號函下達「處理有線電視頻道規劃變更參考指標」（原證3 ○○○區○○○○○道」與「廣告專用頻道」，前者乃係審酌其「變更頻道是否依『頻道節目屬性』區隔規劃，並尊重消費者收視習慣，將收視滿意度較高之頻道置於第78頻道之前」，後者則係審酌「廣告專用頻道是否區塊集中規劃」，在「變更頻道是否有新增之頻道未取得本會頻道執照或許可」之審查項目下，更可證「廣告專用頻道」之廣告內容或其託播人之變更，實不等同於「頻道變更」等情為主張。經查，上開指標固區分「節目頻道」與「廣告專用頻道」，然亦僅係兩者性質不同所為上開區分，然不得僅以上開區分，即得遽認廣告專用頻道並非有廣法所稱頻道；且依上開參考指標，亦無廣告專用頻道之變更並非頻道變更之明文，是原告此部分之主張，亦非可採。

⒏原告雖繼主張：被告97年4 月10日以通傳營字第09741022540 號函（被告99年11月18日補充答辯狀附證一第1至2 頁）通告全國有線電視系統業者，在該函說明二教示：「準此，有線廣播電視系統經營者依有線廣播電視法第22條第2 項第5 款及第26條第1 項規定，申請變更頻道之安排時，其頻道之供應者，除下列情形外，以依衛星廣播電視法相關規定取得衛星廣播電視節目供應者許可執照者為限：（一）依廣播電視法設立無線電視台之節目及廣告，（二）依有線廣播電視法第25條第2 款規定設置之專用頻道，（三）依有線廣播電視法第56條規定設置之專用頻道，（四）其他載明於系統經營者營運計畫內之自營或自製節目頻道。」在說明六又表示：「爾後系統經營者依有線廣播電視法第22條第5 款及第26條第1 項規定，申請『頻道規劃及其類型』營運計畫變更案，其頻道供應者未依上列說明取得執照者，本會將不予許可。」亦即除被告排除發照管制之對象外，要在有線廣播電視系統上架播送，一定要先依衛廣法向被告取得衛星廣播電視節目供應者許可執照。然另依廣電法取得執照之頻道以及依照有廣法相關規定設立的專用頻道，若有變更安排，有線廣播電視系統則無須事先報請主管機關許可。廣告專用頻道為有廣法規定由原告設立自營之專用頻道，依照被告上開通告，其變更安排無須事先送請被告審查同意等情。惟查：

⑴按被告上開函示內容，僅在表示有4 種頻道供應者（即⒈依廣播電視法設立無線電視台之節目及廣告。⒉依有線廣播電視法第25條第2 款規定設置之專用頻道。⒊依有線廣播電視法第56條規定設置之專用頻道。

⒋其他載明於系統經營者營運計畫內之自營或自製節目頻道）無須先依衛廣法取得衛星廣播電視節目供應者許可執照，即可於有線廣播電視系統上架，但並未排除有線電視系統業者於頻道變更時，仍必須依有廣法第26條第1 項規定先行向被告申請許可之義務，是原告上開主張，應係混淆「頻道供應者（內容提供者）」與「系統業者（平台提供者）」兩者之義務。

⑵次按被告97年12月26日通傳營字第09741085900 號函（被告99年11月18日補充答辯狀附證一第3 至4 頁）則係補充解釋被告上開99年4 月10日函示內容，其中說明二部分計對廣告專用頻道之管理：「（一）鑒於衛星廣播電視節目供應者得否準用衛星廣電視法第24條規定設立廣告專用頻道，仍有疑義，爰於衛星廣播電視法完全修正前，暫不發給衛星廣播電視供應者許可執照。（二）依通訊傳播基本法第6 條規定意旨，廣告專用頻道現階段仍照前中央主管機關行政院新聞局及本會前於系統經營者申請營運計畫『頻道之規劃及其類型』變更時，依有線廣播電視法第26條、第47條等有關規定審查通過後暫准予播送之方式辦理。」特別強調廣告專用頻道於衛星廣播電視法完成修正前，雖暫不發給衛星廣播電視節目供應者許可執照，但現階段廣告專用頻道之變更，仍屬有線廣播電視系統經營者營運計畫中「頻道之規劃及其類型」之變更，新聞局及被告仍將依有廣法第26條、第47條規定予以審查，是由前揭被告二函內容，可知廣告專用頻道供應者雖無須取得衛星廣播電視節目供應者許可執照，但有線電視系統經營者於變更頻道時，仍須先向被告為許可之申請，兩者所負義務尚有區別，無從混為一談。

⒐至於原告另以：消費者付費絕非為了看廣告，廣告專業頻道並非基本頻道．．．等情，主張本件情形並非有廣法第22條第2 項第5 款頻道之規畫及其類型有變更之情形，而無庸依有廣法第26條第1 項前段向被告申請變更等情，非惟被告所否認，而上開事實上之主張，並無從否認廣告專業頻道為頻道之事實，是此部分亦無可採。

⒑更有甚者，原告於本件變更頻道前，即已將廣告專用頻道在內之所有播放頻道類別、頻道號數及頻道名稱在內，列為營運計劃內向被告申請籌設許可，而為本件變更頻道之前一日即98年12月31日始提出營運計劃變更申請書，就其中原告吉隆公司部分，其申請書內變更頻道總說明，除有關本件5 個廣告專用頻道名稱異動外，尚有天良電視台、臺灣藝術台兩個頻道互換之情形，由此可見，如原告認廣告專用頻道並非有廣法第22條第2 項第5 款「頻道之規劃及其類型」，則其為何多此一舉，將之列為營運計劃變更申請書，進而向被告申請之理，是由原告提出營運計劃變更申請書一節，亦足認本件廣告專用頻道之變更，即係有廣法第26條第1 項營運計畫之變更，應向被告為變更之申請。

㈢綜上，廣告專業頻道已由個別廣告提升至整體頻道層次，而廣告專用頻道之內容，已不再是分割由個別廣告託播商託播，而係由單一節目供應事業製作提供，是如整個頻道供應事業如有更易，自不應與一般個別廣告託播之變更同視，而應屬有廣法第22條第2 項第5 款規定「頻道規劃及其類型」之變動。且就有廣法體系以觀，節目頻道之管理於有廣法第4 章「節目管理」中，亦未有節目頻道內容之變更須向被告申請許可之明文，亦不得解為節目頻道僅受有廣法第4 章（即第40條至第44條）規定之限制，而不受有廣法其他規定之規範，同此，廣告專用頻道之數量固須受有廣法第47條第2 項規定所限制，但並不得因此即推論廣告專用頻道僅其頻道數量、位置規畫以及廣告內容違法之管理有所規定，而不受有廣法其他規定所規範；至於原告上開主張，均係針對其他型態之事件所為之規範，無從作為有廣法明文排除廣告專用頻道不適用何種規定之論據，是本件原告尚未經被告許可變更營運計畫書中99年度頻道規劃及其類型，即自99年1 月1 日凌晨起，擅自更換5個廣告專用頻道，自係未經申准擅自變更營運計畫內容，違反有廣播法第26條第1 項前段規定情事，已然明確。而被告及新聞局依上開有廣法之相關規定，發布上開「須知」、「函釋」或「原則」，並對原告予以裁罰，亦難認有何違反「法律保留原則」、「法律優位原則」可言。

五、原告雖繼主張：依有廣法第57條規定，有線廣播電視播送之節目及廣告涉及他人權利者，應經合法授權，始得播送，違者尚得依同法第66條第9 款可處50萬元以下罰鍰，本件原告受制於原廣告代理商東森得意購拒絕支付廣告頻道託播費用，又不給予原告繼續播送廣告內容之授權。除非有相同類型之廣告頻道內容頂替，則自99年1 月1 日零時起只有以「黑畫面」處理，同時在5 個廣告專用頻道停止播送訊號，設使原告在無授權之情形繼續播送東森得意購提供之廣告則勢必不僅違反上述有線廣播電視法規定，且又違反著作權法禁止規定，而涉刑事責任，是原告不得已而更換廣告代理商，維持廣告專用頻道數量及位置不變，而上情均在被告核處之前為行政調查時，俱已詳細稟報，是依行政罰法第11條規定，依法令之行為，不予處罰，而被告違反行政程序法第9 條規定，就此有利於原告之情事完全不予考慮，遽對原告重罰，其處分自然不能認為適法等情。惟查，有廣法自88年修正公布實施，主管機關並於93年12月間訂定發布有線電視頻道規劃與管理原則，自94年1 月1 日起，各系統經營者申請營運計畫中之頻道之規劃及其類型變更案，其申辦流程為：（一）系統經營者於1 個月前，檢具相關資料向中央主管機關提出營運計畫變更申請，並副知地方政府。（二）地方政府應於7 日內表示意見，再由中央主管機關參考地方政府意見辦理准駁。（三）系統經營者於取得變更許可後，須以跑馬燈於5 日前將頻道異動情形告知收視戶後，始得異動，已行之有年，當為原告之系統經營者所知悉。而上開規定亦為原告所不爭執，由上開規定，系統經營者營運計畫中之頻道之規劃及其類型變更申請前，應就預定變動之營運計畫審慎規劃，妥善協商，俟確認變動內容後向原處分機關申請變更，並備齊所需資料供原處分機關審查，是系統經營者如於年度換約前未與頻道供應者達成續約決定，其自應於換約一個月前即應有所因應，即系統經營者當於此情事發生一個月前即足以預見有此情事發生，惟原告竟於最後一日始以臨時換約不及而申請變更頻道，縱非故意，至少亦應認有重大過失，其自不得以繼續播出有違著作權法等其他法律規定為由主張阻卻違反有廣法之規定。且酌以上開情形，非僅廣告專用頻道可能發生，更可能發生在其他一般頻道，若認原告此部分之主張可採，則日後類此情事之發生將層出不窮，可能犧牲廣大消費者收視之權益。是在有廣法施行多年，且依目前相關規定下，原告就此情事顯有預見可能性，惟其仍容認其發生，自不得以換約不及為由，免除違反行政上法律義務之責。

六、按「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第三十九條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。但法規另有規定者，從其規定。」行政程序法第102 條定有明文，但行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者，行政機關得不給予陳述意見之機會（行政程序法第103 條第5款規定意旨參照）。原告續以：99年1 月1 日凌晨原告停播東森得意購廣告後，被告於99年1 月2 日對原告進行行政檢查，對於停播原因未做任何調查，在原告公司營業處所詢問對象亦非原告之法定代表人或合法受有委任之代理人，又原處分卷內被告所舉99年1 月1 日陳述紀錄，出席陳述所謂代表原告吉隆公司等10人，並不包括原告雙子星公司，亦未見有被告依行政程序法第24條第4 項命各該人提出委任書被告亦未曾在處分作成前依行政程序法第39條規定通知原告陳述意見，是被告始終不曾依法通知原告公司陳述意見，又未實際踐行調查證據，遽然對原告重罰，確非適法等情為主張。惟查，於原處分卷內，原告均已提出陳述書，且該等陳述書均係於99年1 月3 日提出之事實，已為原告所不爭執（本院卷二第60頁），是原告提出陳述意見書之時間，均係發生在被告於99年1 月4 日作成原處分之前，原告雖另主張：被告作成原處分前並未接觸該等陳述書等情，除據其泛言陳稱外，未見有何舉證，已難信為真實。退步言之，縱以被告給與原告陳述意見之程序有何瑕疵存在，惟被告原處分所根據原告擅自變更頻道之事實，在客觀上明白亦足以確認，揆諸首揭規定，亦得不予原告陳述意見之機會，是原告此部分主張被告未通知其等陳述意見，程序上有所瑕疵等情，亦無可採。

七、按基於權力制衡原則，行政法院對行政行為得進行司法審查，只是在權力分立底下，行政法院對行政行為僅能作合法性審查而不及於妥當性審查，對於立法機關賦予行政機關之裁量權限，亦僅限於其有逾越權限及濫用權力之情事時，始能認為其違法。行政訴訟法第201 條規定：「行政機關依裁量權所為之行政處分，以其作為或不作為逾越權限或濫用權力者為限，行政法院得予撤銷。」即是此意。上開行政訴訟法第201 條法文所稱之「濫用權力」，包括裁量權之行使違反一般法律原則（最高行政法院99年度判字第6845號判決意旨參照）。而行政機關為行使法律所授與裁量權，在遵循法律授權目的及範圍之內，必須實踐具體個案正義，惟顧及法律適用的一致性，符合平等原則，乃訂定行政裁量準則作為行使裁量權之準據，既能實踐具體個案之正義，又能符合平等原則，自非法所不許。原告雖又主張：被告認定原告違法情節嚴重、對消費者權益影響至鉅，以及加重處罰，裁罰金額顯屬過重，其裁量權之行使有濫用權利之違法等情。惟原告未經申准擅自變更頻道，已如前所述；而被告為合於有廣法第43至45條、第49條、第65至68條、第70條、衛廣法第36至38條、第40條之裁罰符合比例及平等原則，特訂定裁處廣播電視事業罰鍰案件額度參考表，分別就上開規定之不同情節，訂立具體之考量項目，並區分等級而訂定不同之處罰額度，與法律授權目的尚無牴觸。而原告上開違反行政上之法律行為，被告認原告「違法情節核屬嚴重」及「對消費者權益影響甚鉅」，而依上開標準分別採計「30分」及「15分」，並依「違法等級及罰鍰額度參考表」計算裁罰金額為50萬元，再因認定原告「顯有明知違法之直接故意」，而酌加20萬元，故對原告各裁罰數額為70萬元，係在法定罰鍰額度之內，且為確保公共利益所必要，符合法規授權目的，係依法裁量之結果，並無不行使裁量權或裁量不當之違法，核與行政程序法第10條之規定尚無不合。況酌以原告明知有廣法之相關規定，違反此項行政法律上之義務，依各個原告之違規情節均係相同，均處以70萬元之罰鍰，亦係符合公平原則，且在事務本質上並無具體特殊情事，而得據以減輕裁罰之正當理由，難謂原處分未斟酌具體個案情形而為裁罰，與比例原則亦無違悖。

八、綜上所述，原告起訴論旨，均無足採。從而，原處分認原告未經申准，擅自變更頻道，係違反有廣法第26條第1 項之規定，依有廣法第68條第1 項第3 款規定，並審酌本件原告違反行政法上義務行為所生影響等情，依符合法律授權且未違比例原則之裁處廣播電視事業罰鍰案件額度參考表，處原告各70萬元罰鍰，認事用法，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。

九、本件事證已臻明確，兩造其餘主張及證據經本院審酌後，核與本判決所得心證及結果不生影響，毋庸逐一論述，附此敘明。

十、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1 項前段、第104 條，民事訴訟法第85條第1 項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第三庭