臺灣桃園地方法院102年度簡字第147號

臺灣桃園地方法院行政訴訟判決　　　　　102年度簡字第147號

　　　　　　　　　　　　　103年3月18日辯論終結

原告

勞動部勞動力發展署

法定代理人

廖為仁

訴訟代理人

陳毓雯

被告

曾玉燕

被告

李賈芝華

被告

前二人共同

訴訟代理人

邱顯智律師

　　　　　　曾威凱律師

　　　　　　吳俊達律師

上列當事人間清償債務事件，經台灣桃園地方法院101 年度桃簡字第1253號裁定移送本院行政訴訟庭，本院判決如下：

主文

事實及理由

壹、程序部分：查原告起訴時機關名稱為行政院勞工委員會職業訓練局，代表人為林三貴，因改制升格自民國一０三年二月十七日起，變更組織為勞動部勞動力發展署，並由改制後之機關承受訴訟，原告之代表人亦自當日起變更為廖為仁。原告訴訟代理人於言詞辯論當日聲明承受訴訟，嗣並由新任代表人具狀承受訴訟，經核於法無不合，應予准許。惟以下原則上仍以勞工委員會（簡稱勞委會）稱呼原告。

貳、本案事實概要：

一、「關廠歇業失業勞工促進就業貸款契約」事件之緣起緣滅

（一）緣起：必須從十六多年前講起的勞工血淚故事１民國八十五年至八十七年間，台灣不分北南，陸續有多家工廠無預警關廠歇業惡性倒閉，依時間先後至少分別有福昌紡織（桃園龜山）、耀元電子（桃園大園）、興利紙業（苗栗竹南）、東菱電子（台北樹林）、聯福製衣（桃園八德）、太中工業（台北新莊）、東洋紡織（台南新市）、路明電子（台南仁德）等。這些公司工廠的負責人也就是勞動基準法上的資方，不約而同均未依法按時提撥勞工退休準備金，因而積欠工人大筆退休金與資遣費無法給付，導致工廠勞工無從自中央信託局所保管的該筆準備金獲得給付。雇主並紛紛潛逃出境，音訊全無。致眾多工廠工人中、老年失業，生活頓失所依。以下再依時序及關廠工廠分述如下。２八十五年二月東菱電子宣佈歇業關廠，共計積欠勞工六個月薪資。東菱電子雇主從未依勞基法提撥勞工退休準備金，導致五百八十位勞工無法領得任何退休金與資遣費。３八十五年八月福昌紡織爆發關廠抗爭，雇主開具支付工資資及資遣費的商業本票跳票。工會動員二百多名會員在同年十月二十八日分為六組，輪班至桃園工廠守夜及至台北總公司與董事長及總經理談判。因工人不讓雇主在未達協議前離去，因此福昌紡織的新、舊雇主在總公司辦公室裡坐了三天，共談判長達五十至六十小時。工人圍困雇主之舉震驚社會，當時報紙斗大標題：「員工催討資遣費，福昌老板遭強留」、「員工看守老闆五十多小時，僵持不下」、「福昌員工圍困董事長與總經理」、「形同軟禁」、「留人，可以效法嗎？」。甚且開始有人討論工人可能涉犯妨害人身自由，自觸法網。４同時間八十五年八月，聯福製衣宣佈自同年九月十五日起關廠歇業，公司積欠四百多位員工薪資、資遣費及退休金近二億元。聯福製衣員工於八月二十一日即組成自救會，八月三十一日至桃園縣政府陳情，九月一日起連續六天，自救會與董事長李明雄，或併與桃園縣政府勞工局，或併與八德市公所協調，或與民意代表多人協調，均未果。九月六日並由民意代表率眾至時任總統的李登輝為於大溪鴻禧山莊陳情。同年十一月間，位於台南新市的東洋針織亦爆發勞資爭議。５接下來八十五年九月、十月、十一月至十二月，聯福自救會有諸多陳情與街頭抗議活動。重要者包括：九月十八日時任勞工委員會（以下簡稱勞委會）的謝深山主委親自主持陳情會議，承諾找出資方解決；十月十日台北舉行反黑金勞工大遊行，聯福隊伍在最前列，醒目標語「恨、悲、怨」，引人注目；十月十七日聯福動員六部車的人員夜宿勞委會，埋鍋造飯，主委謝深山承諾如雇主賣地清償的承諾無法達成，勞委會願以勞保基金下場購買雇主土地，勞工始返回八德。十月十九日勞資雙方在勞委會五樓談判簽字，協議書確定最後資方最後付款日為同年十二月二十日。十一月十二日，聯福二百五十人與千名勞工參與「1112勞工反失業大遊行」，訴求制定關廠法。十二月十七日距離最後兌現日三天，七家關廠失業勞工千人夜宿勞委會，十九日並準備迎接謝深山主委及慶功宴。６八十五年十二月二十日謝深山主委到場宣布聯福資方承諾跳票，且董事長李明雄經發現已出國並脫產。聯福員工認為，政府當時願花近百億元解決中壢農會擠兌事件，卻不願花區區幾億元解決勞工困難。當天下午二時，憤怒的聯福員工（且多為女工）在桃園八德路平交道臥軌試圖自殺，造成南下火車無法通行，鐵公路交通中斷一個多小時，全國震驚。桃園縣警局於是下令強制驅離並逮捕包括曾茂興等幹部在內之勞工八十多人。７八十五年十二月二十七日東菱電子、福昌紡織、聯福製衣、東洋針織等數家關廠失業勞工自救會組成「全國關廠工人連線」夜宿勞委會，抗議國家法令無法保障勞工權益，並要求限期解決惡性關廠問題。８八十六年一月十八日桃園地檢署檢察官為去年十二月二十日臥軌案傳訊當日參與臥軌被列為被告之曾茂興、毛振飛、陳榮居、何寬日四名工會幹部。聯福全體勞工至地檢署聲援。９八十六年二月二日聯福製衣、福昌紡織及東菱電子共四百多人發起至高速公路楊梅交流道「撿垃圾尋良心」活動。10兩日後，八十六年二月四日桃園地檢署起訴去年十二月二十日臥軌抗爭案聯福勞工及工會幹部，共計八十五位被告其中七十六位是女性勞工。四名工會幹部曾茂興、毛振飛被求刑三年八月；陳榮居、何寬日被求刑三年。其餘被告

11八十六年二月二十一日聯福員工二百餘人至桃園八德派出所自首，表明去年臥軌之舉是大家表決決定，無關他人煽惑或領導。12八十六年三月十八日、二十二日桃園地院分別傳喚四十五位、四十位聯福員工召開調查庭。13八十六年五月一日，臺北舉行「反司法迫害五一大遊行」，全國一千多名勞工參與。聯福發表「李登輝下台」聲明。14八十六年五月十五日新任勞委會主委許介圭上任。東菱員工自救會在勞委會前舉行「政府絕情，工人絕食」行動，展開絕食抗議。絕食二十八小時後，許介圭出面安撫，承諾於一個月內召開跨部會重大勞資爭議協調會報尋求解決方案。15八十六年五月二十日勞委會召開第十九次重大勞資爭議協處小組會議，研擬協助解決東菱電子、聯福製衣勞資爭議之方案。會中考慮動用「就業安定基金」承辦勞工創業貸款。之後勞委會即草擬「關廠歇業失業勞工就業貸款實施要點草案」。16八十六年五月三十一日就業安定基金委員會召開第三次臨時會會議。討論提案案由為：「關廠歇業失業勞工就業貸款實施要點（草案）」所需經費建請准予報請行政院核准於八十七年度起申請動支就業安定基金提供本項經費案，提起審議。會議中委員陳繼盛教授發言質疑：「動用依法無據。細酌『關廠歇業失業勞工就業貸款實施要點草案』，均以積欠資遣費及退休金之償還為實施目標，顯有假就業貸款之名，行資遣費或退休金墊償之責，實質上違反了就業服務法第二十四條及就業安定基金收支保管及運用辦法第六條之規定；本人贊成在失業保險制度未施行前以就業安定基金協助勞工解決失業問題並促進就業安全，但絕對不贊成以就業安定基金作實質上代償債務之用途」等語。吳忠吉委員亦發言反對：「本案之整個辦法與基金委員會無關，基今委員會所應考慮與討論的是（第十五點）經費是否符金使用用途之法定原則」等語。惟主委許介圭則認為合法，雙方幾度針鋒相對，僵持不下。許介圭一度高分貝要求以記名投票，讓社會公評，陳繼盛、吳忠吉未再堅持，但要求原草案所擬每年動支七億元作為就業貸款部分，改成全數動支七億元，在會場無人異議下通過。17八十六年六月十六日勞委會公布施行「關廠歇業失業勞工促進就業貸款實施要點」，第一點明定依據為「就業服務法」第二十四條與「就業安定基金收支保管及運用辦法」第六條第二款；第二點明定目的「為協助關廠歇業失業勞工，獲得就業機會，以安定其生活」；第三點還特定適用對象為：曾在同一民營事業單位工作一年以上，因該事業單位於民國八十五年一月一日以後關廠歇業而失業之勞工，未依法領取法定資遣費或退休金，且未請領輔導就業獎助者。第六點並明定貸款金額最高為「新台幣一百萬元整」，每人貸款金額不得超過雇主積欠之法定資遣費或退休金之金額；第十點規定資格審核單位，由當地勞工行政主管機關受理申請，並審查其資格及貸款金額核轉職訓局核定之。第十四點規定經費來源由勞委會於就業安定基金中提撥七億元辦理，並委由金融機構代辦；最後一點即第十五點尚規定，本要點應定期檢討落實其成效，並無於勞工退休制度施行或失業保險開辦後停止適用。上述金融機構依後來成立之契約顯示，僅有華南商業銀行一家專門授權代辦。據此擬定的定型化契約名稱為「關廠歇業失業勞工促進就業貸款契約」。18八十六年七月一日聯福員工三百多人至桃園縣政府參加勞工局召開之貸款說明會，承辦之勞委會代表說明時，要求聯福勞工應以個人名義貸款，勞工認為與先前的說法不同，翻桌抗議。隨後三百多人至勞委會準備夜宿後，由立委陪同幹部面見許介圭主委，許介圭開出變更土地等三項支票，員工始勉強返回八德。19八十六年七月四日桃園地方法院就上述臥軌案宣判，所有被告中有八十人被判處一年八月，均緩刑四年，毛振飛無罪，曾茂興被判處共同以靜坐鐵軌方法致生火車往來之危險罪，處有期徒刑一年十月。曾茂興表明司法迫害，不願上訴。惟桃園地方法院檢察署檢察官則不服曾茂興量刑過

於國家之合法或違法行為所生人民財產權之損失或損害，分別有損失補償及國家賠償制度予以規範。其中，損失補償成立要件可列為：1. 須屬於行使公權力之合法行為；2. 須對財產或其他權利之侵害；3. 侵害須達嚴重程度或已構成特別犧牲；4. 須相對人或利害關係人有值得保護之利益；5. 須基於公益之必要性；6. 補償義務須有法規之依據始得請求（法務部法律字第 00000000000 號函釋）。

（二）基上，原告為協助關廠歇業失業勞工，獲得就業機會，安定其生活，於民國八十六年訂頒「關廠歇業失業勞工促進就業貸款實施要點」，並委託華南商業銀行辦理貸款事宜，基於對等地位由原告與關廠歇業勞工簽訂「關廠歇業失業勞工促進就業貸款契約」，以私法行為之方式在雙方意思表示合致下簽訂消費借貸契約提供其貸款，達成行政任務，當時並未有「社會補償」或「損失補償」之意思表示，且亦無政策或法規為「補償」之相關規定，故本案國家對於被告並未有補償責任，且亦非屬社會補償性質之給付行為。

十二、按本件核屬私法性質之消費借貸，故由原告於普通法院提起民事訴訟，而民事訴訟程式之對象，固為私的紛爭，受私的自治原則支配，當事人之意思須被尊重，現行民事訴訟本諸當事人處分權主義，除別有規定外，法院不得就當事人所未聲明之事項為判決，觀之民事訴訟法第三百八十八條規定甚明。準此，原告應於起訴時，表明及特定其作為訴訟上請求之訴訟標的及其原因事實、應受判決事項之聲明，法院即不得超逾當事人請求審判範圍為裁判，以避免發生突襲性裁判，而危害當事人之程式利益，保障當事人憲法上之訴訟權及財產權。且裁判上關於事實之主張及證據之聲明，應由當事人為之，法院不得依職權斟酌當事人所未主張或提出之事實，亦為法所明定。訴訟既以確定現在之實體法上權利或法律關係存否為目的，由原告設定訴訟標的之範圍、法律上之主張、要件事實之主張、證據調查之聲請，再由法院依證據判斷過去事實之有無、依要件事實有無判斷現在權利之存否、依現在權利存否判斷訴訟標的之有無為本案判決。而被告當時對勞委會有無請求權基礎，事涉當事人權益，非由原告提出被告之請求權基礎，遑論已獲判決確定者有無不當得利？社會之接受程度？有無另立專法解決之可能性？及「關廠歇業勞工貸款補貼實施要點」之法律依據等？似皆與本案訴訟範圍無關。

肆、被告抗辯（略以）：

一、本案給付之依據為「關廠歇業就業失業勞工就業貸款實施要點」。

（一）惟給付之背景事實如下：１原告因我國勞動檢查部門怠忽勞動基準法第七十二條及勞工退休準備金提撥及管理辦法第十條所賦予之職責，未依法執行職務，要求雇主提撥足額準備金，致被告等及其他勞工原得向雇主主張之退休金與資遣費等權利遭受到嚴重之侵害，監察院於八十七年在本案之調查報告亦為此旨。２本件勞委會所制訂關廠歇業失業勞工促進就業貸款實施要點（下稱系爭要點）之依據為就業服務法第二十四條。修正後之就業服務法於民國九十一年實施時，其第二十四條第一項即明定：「主管機關對下列自願就業人員，應訂定計畫，致力促進其就業；必要時，得發給相關津貼或補助金」，於後段加入「必要時，得發給相關津貼或補助金」，亦同此發放「津貼或補助金」之意旨，將「發放津貼或補助金」予以明文化。對照修正前與修正後加入之文字可知，修正後始明確加入行政機關單方給付之授權文字，再對照系爭要點之內容、目的，亦可證明，系爭要點即實係修正後津貼或補助之內容，尤以其目的為「安定生活」最為明顯。３然因法律修正前並無得作為此種津貼或補助金發放之文字，為免造成如就業安定基金委員會討論時與會委員所指之違失，故委婉以「貸款」之名義發放。由就業服務法第二十四條修正前後對照，系爭要點之制定過程及系爭契約之目的，參以相關宣導及協商過程可知，系爭契約簽定時所撥付之款項，實屬就業服務法修正後所稱之「津貼」。為保障失業之關廠工人生活安定，國家透過就業安定基金之發放，達成公行政任務。

（二）又參諸鈞院一０一年度桃簡字第九一九號民事裁定：「關廠歇業失業勞工促進就業貸款實施要點係為協助關廠歇業失業勞工，獲得就業機會，以安定其生活，並依據『就業服務法』第二十四條與『就業安定基金收支保管及運用辦法』第六條第二款規定所制定，有關廠歇業失業勞工促進就業貸款實施要點第一點、第二點在卷可據，足徵原告係基於國家對人民的補償責任，進而與人民簽立系爭關廠歇業失業勞工促進就業貸款契約等情明確。兼衡以九十八年五月十三日修正前就業服務法第二十四條規定，及八十六年三月二十六日修正前「就業安定基金收支保管及運用辦法」之規定，均係僅有國家或其他公權力主體始得為該法規之主體，依現今公私法區別理論通說所採取之新主體說，因公法為國家之特別職務法，私法為任何人之法，故倘僅國家或其他公權力主體始得為某法規之主體時，該法即為公法，倘包括國家之任何人均得為某法規之主體時，該法即為私法。是以，兩造關係所適用之法規依據，係基於國家對人民的補償責任而制定，且僅有國家或其他公權力主體始得為該法規之主體，故其屬性為公法（相同見解參照桃園律師公會在職進修課程暨研討會－關廠工人貸款案爭議之法律觀點，許宗力，從社會補償看關廠工人案的法律問題，頁六以下）。」可證原告於本件確實透過就業安定基金之發放，達成公行政任務。

二、勞委會給付系爭金額予被告之法律性質：

（一）依前述及被告等歷來之主張，本案之背景脈絡係為彌補政府怠於監督，致雇主未依法提撥足額法定退休金，故以就業服務法第二十四條為依據，以相當於退休金、資遣費之津貼補償勞工所受之損失，是以性質上係屬「有因的社會補償」。

（二）前司法院大法官許宗力教授指出，國家依照社會國原則所為之各項給付行政，可區分為「社會促進」與「社會補償」。社會促進屬於國家的「無因性給付」，其目的純粹在扶助弱勢，與彌補虧欠的補償無關，因此其給付種類、內容與範圍等等的決定，一般而言國家擁有較大政策裁量空間，如果選擇金錢給付，其性質可能是津貼、補助（例如老農津貼），也可能是無息或低利貸款（例如對中低收入戶子弟的助學貸款）。是以，原告所提及司法院釋字第五四０號解釋、全民健康保險抒困關係，皆屬於所謂社會法學中之社會促進，而有成立私法契約之可能性。至於社會補償，則是屬於「有因性、原因取向」而基於社會國社會連帶思維，目的在彌補國家隊受害人虧欠之給付。我國現行法制下如犯罪被害人保護法對被害人提供犯罪被害補償金、其給付種類、內容與範圍等之決定，固然國家原則上還是擁有相當裁量空間，但目的既然在補償，國家的政策裁量空間，想當然爾勢必比「社會促進」者更為緊縮。

（三）又鈞院一０一年度訴字第一二三０號民事裁定亦稱，「再所謂社會補償，即國家本於社會國原則的精神，基於衡平性及合目的性之考量，就若干人民對國家並無請求權之損失，主動給予一定補償，藉以實現社會正義。…另這種新型態的補償，不在乎全額的補償、亦不追究補償與賠償嚴格界分的有責性與無責性，亦可不嚴格的強調法律或授權命令間的嚴格區分（例如授權明確性要求等），所創出「目的性取向」的財務給付性法律，司法院釋字第七０五號陳新民大法官不同意見書亦可資參照。正因公權力之合法行使，致人民之自由財產受有特別犧牲而生之損失補償，抑或因公務員違法有責行為、公有公共設施設置或管理欠缺，致人民受有損害而成立之國家賠償責任，分有相關法規設計；惟對不符一般行政損失補償要件之事項，尤其與公權力行使無關之事項，有時法律亦基於衡平或政策之考量，明文規定對人身或受財產損害之人民給予補償，是為『衡平補償』（註：意涵近同社會補償），在現行法制中，藥害救濟、違警人之補償、犯罪被害人之補償、政治受難者之補償、協助警察拘捕人犯之補償均屬之（參陳敏，行政法總論，九十三年四版，第一二二一頁以下）。復社會補償乃具『有因性』之社會福利措施，係以特定事件產生之損害為補償給付，此與社會促進之「無因性」社會救助，目的純粹在扶助弱勢有別（參鍾秉正，社會法與基本權保障，九十九年初版，第十三頁以下）；故系爭實施要點之法規性質是否為社會補償，攸關雙方間權利義務歸屬，應格外注意。」

（四）承上，本件行政院勞工委員會對關廠歇業失業勞工所提供金錢給付的法律性質，自屬前述之社會補償，應被定性為行政契約：１八十七年三月三日監察院調查報告函，對關廠工人案的調查意見指出：「桃園縣政府勞工局曲解法令，從未就…勞工退休準備金之提撥情形確實查核，並就違反之事業單位依法按月處分，…明顯怠忽勞動基準法第七十二條及勞工退休準備金提撥及管理辦法第十條所賦予之職責，應切實檢討改善」，「行政院勞工委員會…七個勞動檢查機構，…提撥率並未嚴格審定，導致倒閉之事業單位有退休金準備不足或根本未提撥退休準備金，…行政院勞工委員會未能依各企業實際情形訂定提撥率且切實執行，是為重要因素之一，應速檢討改進。」足見行政院勞工委員會其後所提供之金錢給付，顯然是因為行政院勞工委員會之行政作業有所違法失職，而有彌補因此受害人民權益之必要。是以，本件行政院勞工委員會對關廠歇業失業勞工所提供金錢給付一事，自屬社會補償無誤。２自本案背景事實及相關事證可知，系爭貸款契約，係因勞工主管機關為彌補自身怠忽監督察和勞工退休準備金職責之缺失而簽立，屬許宗力大法官所指「具有補償性質之有因性給付」，其選擇以公法或私法手段達成行政目的之裁量空間，自應有所限縮，原告於本件移轉管轄前曾以司法院大法官釋字五四０號解釋所指「辦理國宅出售、出租」、以及「健保紓困貸款」等「純粹扶助弱勢之無因性給付」事例，與本案相類比，即有誤會。因此，司法院釋字五四０號解釋所謂「國家為達成行政上之任務，得選擇以公法上行為或私法上行為作為實施之手段」，係指國家並未違反依法行政、未對人民造成虧欠之「無因性給付」情形，與本案事實毫不相關。原告竟錯誤扭曲釋字五四０號解釋之意旨進而主張「縱被告等以歷史背景指摘原告應負行政責任、民事責任、國家賠償責任、刑事責任、立法不法責任等，原告亦非不得選擇以私法方式解決失業勞工生活安定問題」云云。試問：守護憲法保障人權的大法官，豈有可能認同國家行政機關以遁入私法之手段規避其依法行政之公法義務，而將國家未依法行政所生之不利益轉嫁給人民負擔？此豈是釋字五四０號解釋之原意？３而許宗力前大法官於前述文獻更指出：「即使退一萬步認定勞委會在本件是選擇貸款作為政策工具（假設語，被告仍否認兩造有貸款之真意），只要釐清它是一種社會補償性質的有因性給付，這紙契約的法律性質就必然是公法契約，不可能是私法契約。因國家對人民的『補償責任』，就已蘊含公法關係的預設，相信世上找不出任何一部行政法或社會法教科書會將社會補償責任解為私法關係」、「如果以本件社會補償的方式是貸款為由，而堅持私法契約說，更屬無據，蓋既然同樣是社會補償，豈有可能選擇單方行為的金錢給付，可以接受是公法關係，當選擇雙方行為的貸款，就改定性為私法？要知，貸款並不是先天就是私法行為，只要法制上承認公法契約的存在，就要接受也有公法借貸契約、公法保證契約或公法承攬契約等等存在的事實」。

三、本件應屬有因之社會補償，而屬具有公法上性質之代償契約，並非以契約形式做成之行政處分，亦非屬代替行政處分之行政契約。至華南商業銀行之角色，應僅屬原告之履行輔助人，蓋本件兩造間關於關廠勞工貸款之法律關係，於原告函知被告審核結果時，即已成立；關於此法律關係所由成立之法律行為，華南銀行既非代理人，亦非使者，僅在該法律關係成立之後，居於履行輔助人之地位，為原告履行對被告之義務。鈞院一０一年度訴字第一七０九號裁定亦持相同見解。

四、系爭契約性質是公法契約或私法契約？

（一）司法院大法官釋字五三三號吳庚大法官意見書曾提及，辨別此類行政契約，首須契約之一造為代表行政主體之機關，其次，凡行政主體與私人締約，其約定內容亦即所謂契約標的，有下列四者之一時，即認定其為行政契約：１作為實施公法法規之手段者，質言之，因執行公法法規，行政機關本應作成行政處分，而以契約代替；２約定之內容係行政機關負有作成行政處分或其他公權力措施之義務者，；３約定內容涉及人民公法上權利或義務者；４約定事項中列有顯然偏袒行政機關一方或使其取得較人民一方優勢之地位者。若因給付內容屬於「中性」，無從據此判斷契約之屬性時，則應就契約整體目的及給付之目的為斷，例如，行政機關所負之給付義務，目的在執行其法定職權，或人民之提供給付目的在於促使他造之行政機關承諾依法作成特定之職務上行為者，均屬之。至於締約雙方主觀願望，並不能作為識別契約屬性之依據，因為行政機關在不違反依法行政之前提下，雖有選擇行為方式之自由，然一旦選定之後，行為究屬單方或雙方，適用公法或私法，則屬客觀判斷之問題，由此而衍生之審判權之歸屬事項，尤非當事人之合意所能變更。

（二）行政契約是二以上的法律主體，以設定、變更或消滅行政法法律關係為目的，互為意思表示而合致成立的法律行為。關於行政契約之容許，除法律有排除締結行政契約的規定外，行政機關可以選擇行政契約作為行政作用的方式。行政程序法第一百三十五條前段即規定：「公法上法律關係得以契約設定、變更或消滅之」。又公行政可以作成公法及私法的行為，行政機關代表行政主體與其他法律主體締結契約時，因該契約之性質為行政契約或私法契約之不同，在締約自由、內容形成自由、生效要件、責任要件及爭訟途徑皆有重大的差異。契約性質究竟是行政契約或私法契約，原則上應就契約本身客觀決定，當事人之主觀見解並非標準，二者的區別以其契約標的是否涉及公法上權利義務關係為斷，而契約之標的，則應由契約內容決定，所謂契約之標的或內容，是指個別契約基礎事實內容及契約所追求的目的。倘契約的給付內容，在公法及私法皆可能發生，非必然為公法或私法之性質而無法單純據以判斷性質時，須就「給付義務之目的」及「契約之整體性質」認定（台北高等行政法院九十九年度度訴字第八０六號判決參照）。

（三）我國實務上並不乏行政契約之先例，依照鈞院一０一年度訴字第一七０九號裁定，可略述如下：１公立學校與教師之聘用契約，一方負有按其專業給付勞務並處理事務之義務，一方負有給付金錢報酬之義務，，此等給付內容與私法上委任契約並無實質差異，然因其具有實現國家教育之任務、達成教育學生之行政目的，並應適用教師法、教育人員任用條例等法規，而屬行政契約（最高法院九十二年度台上字第二六八八號、最高行政法院九十七年度判字第一二一號判決意旨參照）２又如國防部各軍事學校與軍費生間之約定，一方負有完成學業及於畢業後服一定年限常備兵役之義務，一方負有給付金錢供其就學所用之義務，此等給付內容與附有最低服務年限條款之僱傭契約並無實質差異，然因其以培養訓練國軍幹部、鼓勵學生接受軍事教育之行政目的，並應適用軍事教育條例、軍費生公費發給及賠償辦法等法規，而屬行政契約（最高行政法院一０二年度判字第三六二號判決意旨參照）。３再如公務人員保險、勞工保險、全民健康保險等法律關係，一方給付保險費，一方承擔風險並於保險事故發生時給付保險金，此等給付內容與商業保險並無實質差異，然因其作為社會安全制度之一環而分散社會之共同風險、具有安定公教人員生活、保障勞工生活、增進全體國民健康、促進社會安全等行政目的，並應適用公務人員保險法、勞工保險條例、全民健康保險法等法規，而屬公法上之法律關係（司法院大法官釋字第四六六號、第五二四號解釋參照）。４另土地法、平均地權條例上所規定之照價收買，雖有「收買」之名，然因其節制資本、實現平均地權之行政目的，性質上實屬行政處分，人民依土地法第一百五十七條所為照價收買之聲請，亦非買賣契約之要約，而係作成行政處分之申請。凡此種種，足見行政行為之定性，應依行為內容與行政任務之關聯程度，衡量其受公法法規規制之必要性，加以判斷，非可僅以行為之名稱或給付之內容遽為定性；至於就特定公法行為有無相應之法規、相關法規之規範密度是否充分等，為該公法行為合法性之問題，與行為之定性無涉。

（四）為保障失業之關廠工人生活安定，國家透過就業安定基金之發放，達成公行政任務。依我國學界、實務判斷公私法區分之通說 (新主體說 )，就業服務法第二十四條所規定之津貼，本僅得由國家來實施，故為公法關係，至為灼然。再依大法官釋字五三三號之標準，從「契約主體」、「契約標的內容」與「契約目的」三個角度，來判定法律關係是否為行政契約，本件系爭「關廠歇業失業勞工促進就業貸款契約」，乃係為了實現「協助關廠歇業勞工，獲得就業機會，安定生活」之特定行政目的，而依系爭「關廠歇業失業勞工促進就業貸款實施要點」所執行之「行政契約」公法行為。換言之，本件原告起訴所據之系爭契約，其主體一造為行政機關；系爭契約內容並表明其授權締約之依據，乃係「關廠歇業失業勞工促進就業貸款實施要點」，為一行政命令法規範，亦即為公法，並且又以「就業服務法」暨「就業安定基金收支保管及運用辦法」等公法為其法律依據；締約之目的，在於「協助關廠歇業失業勞工，獲得就業機會，安定其生活」，以實現就業服務法第二十四條所定：「主管機關對左列自願就業人員，應訂定計畫，致力促進其就業…」特定之勞動以及就業之行政任務，顯在直接實現法律所定之行政任務，應屬於行政契約。

（五）又自歷史角度言之，系爭貸款要點亦具有公法上之目的。依照鈞院一０一年度訴字第一七０九號裁定，「貸款實施要點發布當時之政治社會經濟背景，乃因自八十五年八月起，聯福製衣、福昌紡織、東洋針織、耀元電子等多家公司陸續關廠歇業，雇主長期未依勞動基準法第五十六條之規定提撥勞工退休準備金，並積欠資遣費及退休金，千餘位權益遭受影響之勞工於八十五年底至八十六年間，採取臥軌、阻撓大學聯考、軟禁雇主等激烈手段進行抗爭，引發社會關注，參與抗爭之工運領袖曾茂興及工人陳榮居、何寬日等人並因而遭以公共危險罪判刑確定；行政院勞工委員會及桃園縣政府因未能有效督導、嚴查事業單位是否依法提撥勞工退休準備金，經監察院於八十七年間提案糾正。復觀諸貸款實施要點第三點規定其適用對象為『曾在同依民營事業單位工作一年以上，因該事業單位於民國八十五年一月一日以後關廠歇業而失業之勞工，未依法領取法定資遣費、退休金，且未請領輔導就業獎助者』、第六點規定『貸款金額最高為新台幣一百萬元整，惟每人戴砍金額不得超過僱主積欠之法定資遣費或退休金之金額』；再依八十六年五月三十一日就業安定基金第三次臨時會議會議紀錄所示，該次會議討論提案為：『『關廠歇業失業勞工就業貸款實施要點（草案）』所需經費建請准予報請行政院核准於八十七年度起申請動之就業安定基金提供本項經費案』，會中，陳委員繼盛稱：『動用就業安定基金作雇主積欠勞工資遣或退休金之墊償，依法無據』等語；吳委員忠吉稱：『建議刪除第十五點中『每年』二字，決不能每年都實施，以避免後遺症產生』、『本案應考量長期負面效果。將來如再發生類似事件，勞委會是否又會秉持相同方式解決？』等語；鄧委員吉仁稱：『原則上贊成。惟此措施並非一常態制度，乃係屬臨時因應措施，故建議第十六點應修正為『本要點實施期間為兩年』』等語。衡諸貸款實施要點訂定之時空背景，及其關於適用對象、貸款金額上限等規定，加以前開臨時會中，與會委員對該要點動支就業安定基金供作「貸款」之用途，應係針對特定事件之臨時措施、並非常態等項所表示之意見，足認貸款實施要點制訂之目的，即在處理當時該等關廠勞工無處求償之困境，關廠勞工貸款之貸與對象，應屬舊就服法第二十四條第六款所規定之『其他經中央主管機關認為有必要者』。」其公益目的，至為明顯。

（六）又按惟雇主歇業後規避給付失業勞工資遣費及提撥法定退休準備金之責任，以致有制定實施上開要點之必要，雇主雖為始作俑者，然國家怠忽法定職守，未能確實查核雇主是否依法執行勞動基準法之規定及提撥勞工退休準備金，致令勞工失業後陷入無資遣費及退休金可資度日之窘境，國家亦難辭其咎，復參以上述要點第十五點更可見該要點係解決勞工退休準備金舊制中規定雇主應將退休準備金存在企業帳戶中所遺留之問題，以作為在勞工退休新制實施前之過渡時期解套方案，故而，上開要點雖有貸款之名及形式，但國家機關以公權力介入處理未依法克盡監督、檢查、查核之職守，以致引發人民權利受損事件之公法意涵，至為灼然（參見林佳和，關廠歇業失業勞工促進就業貸款契約爭議案法律意見書，臺灣法學雜誌第二二八期，第四頁至第七頁）。復由上開要點第六、十點可知，舉凡給付資格之准駁、金額核定均係由原告單方面審核決定，勞工無從置喙，原告既基於強勢地位而主導權利義務關係之形成，亦不難見上下服從關係」。鈞院一０一年度桃簡字第一三四二號民事裁定、一０一年度桃簡字第九０八號裁定著有明文，更證本件之公法屬性，而屬於前述司法院釋字第五三三號解釋吳庚大法官協同意見書所稱「約定事項中? 有顯然偏袒? 政機關一方或使其取得較人民一方優勢之地位者」之要件，當屬行政契約無疑。

五、國家有無選擇公法或私法形式之自由，應否受到限制？

（一）原告主張其可簽定私法上消費借貸契約，查其原因可能是基於行政行為形式選擇自由。惟公行政主體在個別法規並無明確授權可以私法形式形成法律關係，是否真具有選擇自由，可任意選擇以私法契約或行政契約與人民發生法律關係？蓋公行政原本即為憲法基本權對抗之對象，若允許其在無憲法或個別法規授權之情形下，可以訂立私法契約，則其可進一步主張契約自由之基本權（司法院大法官釋字五七六號解釋承認此基本權）。此產生了一個弔詭的情況，公行政同時是基本權對抗的對象，也是基本權的保護對象。

（二）再者，若承認公行政有行政行為形式選擇自由，則當公行政選擇私法契約之形式，進一步主張私法自治原則之締約對象選擇自由，公行政將可任意選擇締結契約之對象。此行政遁逃到私法之現象，將使依法行政原則瓦解崩潰。故不應隨便承認公行政具有完全的行政行為形式選擇自由。若依上述理由，則綜觀關廠歇業失業勞工促進就業貸款實施要點規定，並無明確授權行政機關簽訂私法上消費借貸契約，並無成立私法上消費借貸契約之可能，原告之主張顯無理由。

（三）退萬步言，縱認公行政有所謂的行政行為形式選擇自由，亦非允許公行政恣意選擇，學者林明鏘即主張，形式選擇自由只是允許行政機關「為有效達成行政目的」，可在多種公法與私法法律形式中，選擇其評估最佳之法律手段，惟此原則並非毫無界限與限制。學者程明修亦主張，公行政於選用私法之形式時，必須符合事理地詳加說明，必須明確指出私法形式比較能有效地實現行政任務。故公行政之選擇決定，本身也是在合義務裁量的限制下，受到裁量理論的一般界限。

（四）此外，學者亦多指出，本件就各項客觀事實觀之，顯然屬於行政契約無誤。行政機關顯然已無法由其主觀意志決定本件契約之定性：１林明鏘教授於所著，「關廠歇業貸款契約」之契約定性－評板橋地院九十五年度訴字第一五八四號、第一六五二號及台北地院九十五年度訴字第八三七二號判決一文中即指出：「契約之定性不能受契約當事人主觀之意思拘束，而且不能因為契約雙方約定由民事法院管轄，即遽認系爭契約為私法契約，台北高等行政法院九十四年度訴字第七五二號判決及最高行政法院於ETC 判決（最高行政法院九十五年判字第一二三九號判決）中，即明白加以確認此一法律見解，在ETC 判決中，行政法院甚至於認為在行政程序法未公布施行前，立法理由雖有意將促參『投資契約』定性為私法契約，但亦不能拘束行政法院對契約屬性之判斷。此一見解，從確保『公法關係不得遁入私法』，以及避免行政機關藉法律形式的刻意安排，以避免受公法規範之管制，致造成對原告民不利益風險結果而言，洵屬正確之見解。從而，行政機關即不得再行假借私法形式之安排，故意規避公法義務與責任，否則『依法行政』之基本價值，即會面臨崩解之憲政危機」。２勞工主管機關怠忽勞動基準法第七十二條及勞工退休準備金提撥及管理辦法第十條所賦予之職責，造成勞工求償無門，經監察院調查報告指摘在案，相關行政機關怠於執行職務致勞工權益受損，乃無庸置疑。此一行政怠惰，乃國家公權力執行不彰，勞工得依屬公法性質的國家賠償法第二條第二項後段求償而為債權人，此乃相關主管機關無可迴避之公法責任。系爭貸款契約，即原告為彌補自身行政怠惰而簽立，若無視上開脈絡而將系爭貸款契約定性為私法契約，豈非等同容認國家得以透過所謂「以公法行為或私法行為達成行政目的之『選擇自由』」，脫免自身未依法行政之公法責任，自公法上之債務人搖身一變為私法上之債權人？此豈是釋字五四０號解釋之原意？縱認行政機關有上開所謂「選擇自由」，就本案之具體情形而言，難道沒有權利濫用之嫌？此亦何以許宗力前大法官於前述文獻語重心長指出：「貸款說根本紊亂『社會補償』與『社會促進』的法律體系，違反體系正義，難以在平等原則面前站得住腳」。林明鏘教授於前文文末亦諄諄告誡：「法院對審判權存否問題，絕非純粹技術上安排之問題，而實質上涉及公共利益之確保，與公法規範不受規避的重大法律價值維護，各級法院實不宜小覷」！

（五）本件勞委會之關廠歇業失業勞工促進就業貸款實施要點，其所依據為就業服務法第二十四條。對照就業服務法修正前與修正後加入之文字可知，修正後始明確加入行政機關單方給付之授權文字，再對照系爭要點之內容、目的，亦可證明，系爭要點即實係修正後津貼或補助之內容，尤以其目的為「安定生活」最為明顯。今原告主張私法上借貸契約，並無法比公法上社會衡平補償契約更能有效地實現安定關廠工人們的生活，原告已經濫用了行政行為形式選擇自由。

六、如屬私法契約，是否有所謂「雙階理論」之適用及前階段行政處分何在：

（一）原告一再主張本件屬私法契約云云，然被告係主張本件屬行政契約，且無前階段之行政處分存在。退萬步言，縱然本件有雙階理論之適用，後階段之契約亦得被定性為行政契約。

（二）然鈞院一０一年度訴字第一七０九號裁定已明確指出，本件並無雙階理論之適用：「然所謂雙階理論，即以行政機關與行政行為原告間之法律關係，於『是否』為特定給付之決定屬公法關係，於『如何』為特定給付之決定則為私法關係，該理論之缺陷在於：(1) 在法無明文之情形下，將行政程序擬制為各具公、私法性質之雙階段行為，缺乏法律依據；(2) 前後雙階之區分，往往欠缺明確標準，流於恣意；(3) 同一行政程序分割適用公法與私法，進而分別適用不同的法律救濟途徑，治絲益棼又欠缺實益。雙階理論既有上揭瑕疵，則解釋上除法律已有應採雙階理論之規定（如政府採購法），或行政主體於同一行政程序，形式上確有 2 個以上先後作成、堪為階層之意思表示者外，實不宜貿然適用。於本件之情形，關於關廠勞工貸款之辦理，法律上並無應採雙階理論之規定，又以關廠勞工貸款之法律關係，於原告核准貸款並函知申請人之際，即已成立，華南銀行按審核結果簽訂文件、撥款等行為，並未構成另一意思表示，已述如前，則關廠勞工貸款之辦理，原告於形式上僅有一個意思表示，無足構成二個以上之行為階段，自無雙階理論之適用」。足資參照。

（三）再以，退萬步言之，我國實務見解早已承認雙階理論中後階段屬於行政契約之情形學理及我國實務對雙階理論之定義，係將前階段行政機關核定是否可以申請補助一事定性為行政處分，而將後階段締結契約之行為視為私法契約（然被告仍否認本件有前階段存在）：１我國實務業已發展出所謂「修正式雙階理論」，亦即將行政機關前階段之核定仍屬行政處分無誤，然後階段之契約簽訂則係兩造間簽訂「行政契約」。此觀台北高等行政法院九十四年停字第一二二號裁定將 BOT 案件後階段中兩造所簽訂之「高速公路電子收費系統建置及營運契約」訂性為行政契約一事，可見一斑。亦即縱然原告提出雙階理論之概念，仍無法直接得到本件兩造契約屬於私法契約之結論。若原告所言為是，針對系爭之契約內容，本案當事人當有等同私法契約般之地位，而得對契約之內容有所決定，然而以上，皆為本案所無。況且本案之契約雙方當事人為勞委會職訓局與個別申請人，更足見本案為勞委會與個別申請人間之行政契約，而非在銀行與申請人間之私法契約之一般雙階理論情形。學說上亦認為：「在雙階理論中，就『是否』給與補助為決定之第一階段，固然應為公法性質，至於已決定給與補助後，實際上『如何』給與補助之第二階段，並不排除亦為公法性質之可能性。如第二階段亦為公法性質，則產生前後二階段階為公法性質之二階段行政法法律關係。」２其次，最高行政法院一００年判字第一三一０號判決稱，「經查本件兩造系爭契約書第一條、第二條、第三條、第四條、第十四條、第十五條約定，被上訴人依其作業要點經審核同意之申請表、計畫書及依規定所需之相關文件，同意補助上訴人工程費、設施設備費等，以推展社會福利服務。被上訴人並得隨時派員檢查瑞園教養院執行計畫之進度，如有特殊情況，原計畫不能配合實際需要，瑞園教養院應於事前詳述理由，提請被上訴人同意變更計畫項目、執行期間及進度。被上訴人並得隨時派員檢查瑞園教養院對補助款之運用情形，瑞園教養院不得妨礙或拒絕。瑞園教養院接受補助而購置或建造（含改建）之土地及建物，除特殊情形經被上訴人同意外，於契約期間（九十四年十一月八日起至一０四年十一月八日）中不得變更為其他用途使用，且契約內容若有疑義，其解釋權屬於被上訴人，契約若有未盡事宜，亦悉依被上訴人所訂作業要點及相關規定與民法規定辦理，此有系爭契約書在卷可稽。衡諸該約定，與作業要點所訂之內容相契合，補助款發放之條件亦皆由被上訴人單方決定，且本件係瑞園教養院提出申請，經被上訴人核准後，兩造始簽訂系爭契約，其後續之補助契約可視為該核准行政處分之執行行為，兩者應整體觀察而視為一個公法法律關係之行為。則從兩造間契約之標的、目的、契約依據、契約內容等項可知，系爭契約乃被上訴人基於其法定職權，為達成其協助各級政府與結合民間力量推展各項社會福利，提昇社會福利品質及水準之行政上目的，與瑞園教養院約定提供補助款，並使瑞園教養院負擔合理之義務，而成立之行政契約，兩造就系爭行政契約之給付請求，應屬公法上之爭議，行政法院自有受理訴訟之權限，上訴意旨猶主張系爭契約非屬行政契約，原審應無審判權云云，自無可採」。３另最高行政法院九十六年裁字第一五三一號裁定略謂：「查依本件兩造系爭契約書第一條、第二條、三條、四條、第十四條約定，原告依其作業要點經審核同意之申請表、計畫書及依規定所需之相關文件，同意補助長齡老人養護中心 92,714,400 元，以推展社會福利服務，原告得隨時派員檢查長齡老人養護中心執行計畫之進度，如有特殊情況，原計畫不能配合實際需要，長齡養護中心應於事前詳述理由，提請原告同意變更計畫項目、執行期間及進度。原告並得隨時派員檢查長齡養護中心對補助款之運用情形，長齡老人養護中心不得妨礙或拒絕。長齡老人養護中心接受補助而購置或建造之土地及建物，除特殊情形經原告同意外，於契約期間中不得變更為其他用途使用，且契約內容若有疑義，其解釋權屬於原告，契約若有未盡事宜，亦悉依原告所訂之作業要點及相關規定與民法規定辦理。此有系爭契約書在卷可稽。衡諸該約定，與作業要點所訂之內容相契合，補助款發放之條件亦皆由原告單方決定。且本件係長齡老人養護中心提出申請，經原告核准後，兩造始簽訂系爭契約，其後續之補助契約可視為該核准行政處分之執行行為，兩者應整體觀察而視為一個公法法律關係之行為。則從兩造間契約之標的、目的、契約依據、契約內容等項可知，系爭契約乃原告基於其法定職權，為達成其維護老人健康，安定老人生活，保障老人權益，及增進老人福利之老人福利政策之行政上目的，而與長齡老人養護中心約定提供補助款，並使長齡老人養護中心負合理之負擔，而成立之行政關係契約，則締約雙方如對契約內容發生爭議，自應屬公法上之爭訟事件，抗告人主張依兩階段理論，本件屬履約階段之私法爭議，不得依行政訴訟解決之，自無可採憑。」可知，現行司法實務開始對雙階理論之概念有所修正，而認為應採整體觀察理論，將行政機關之整體行為視為一個公法關係，而得將兩造之法律關係定性為行政契約。由上述最高行政法院之見解，更足證原告引用雙階理論作為本件係私法契約之抗辯，絕非可採。

七、原告請求權是否罹於時效及效果如何：

（一）本件既屬行政契約，依我國歷來實務見解便應適用行政程序法。而依照原告提起訴訟時之行政程序法第一百三十一條第一項，公法上之請求權時效為五年。

（二）至時效起算之時間，被告等係主張本件為公法上之代償契約，是以原告並無請求返還系爭金額之公法上權利，自不待言。

（三）退步言之，縱然本件為公法上之借貸契約，其時間起算應自兩造契約約定被告第一次應還款之時間即起算。其中縱然原告曾以公文、存證信函要求被告等返還系爭金額，但亦因原告未於六個月內起訴而視為時效不中斷。是以，原告等既遲至方起訴請求返還系爭金額，自顯然已罹於行政程序法之五年時效。

（四）又我國公法上之時效係採當然消滅主義而非抗辯主義，是以原告在罹於時效後自絕對喪失本件之公法上請求權，併予敘明。

八、原告如無請求權，以往裁判已確定並向人民執行之案例，其判決效果如何？應如何補救？

（一）此雖非本件個案判決之既判力所及之範圍，然就實踐依法行政與社會正義而言，至為重要。被告等主張，原告縱然取得有利判決確定且執行，然基於依法行政之原則，原告實應主動放棄以往判決之既判力，並主動向以往各該案之被告返還公法上之不當得利。

（二）退步言之，原告亦應以各種司法途徑推翻業已確定之判決，消滅以往判決之效力，而形成公法上不當得利後將該公法上不當得利返還予其他人民。

（三）為追求法適用一致性及安定性，行政機關適用法律執行職務之結論，自不應因公私法之區分而有不同之結論。本件既被定性為代償契約，無論係公法或私法契約，原告皆無取得任何請求權，結論自應相同。退萬萬步言之，縱然本件屬於私法之借貸契約，亦應屬於行政私法領域之借貸關係，而應適用各項公法上之原理原則，原告當不得全然適用契約自由原則。

伍、本院之判斷與理由

一、本件不符裁定停止訴訟程序聲請司法院大法官統一解釋之要件：

（一）按行政法院就其受理訴訟之權限，如與普通法院確定裁判之見解有異時，應以裁定停止訴訟程序，並聲請司法院大

大法官釋字第三０五號解釋文：「人民就同一事件向行政法院及民事法院提起訴訟，均被以無審判之權限為由而予駁回，致其憲法上所保障之訴訟權受侵害，而對其中一法院之確定終局裁判所適用之判例，發生有牴觸憲法之疑義，請求本院解釋，本院依法受理後，並得對與該判例有牽連關係之歧異見解，為統一解釋。本件行政法院判決所適用之判例與民事法院確定終局裁判，對於審判權限之見解歧異，應依上開說明解釋之」之意旨。本條所指「如與普通法院確定裁判之見解有異」者，似指系爭個案先經普通法院認其無審判權即無受理訴訟之權限，而以行政法院有受理訴訟之權限，裁定移送行政法院，行政法院依職權調查亦認其無受理訴訟權限者而言。亦即兩法院均認其無審判權，學說上所稱發生「審判權消極衝突」之聲請統一解釋義務。至本條是否亦適用於「審判權積極衝突」，亦即兩審判權法院均認自己有受理權限而均分別受理者，有無聲請統一解釋之餘地，容有疑義。如本件類似事件已有多起民事事件裁判者。惟基於一事不再理原則，不論民事訴訟法或行政訴訟法均有禁止重複起訴之規定，「同一事件」是否何法院有審判權，因已有普通法院先為實體裁判，就同一事件原告如再行向行政法院起訴，恐先因違反一事不再理之程序事項即遭駁回，否則不止違反訴訟經濟原則，更遑論如已有實體確定裁判，是否有違既判力而影響法安定性，及損及已獲有利判決他造權利之疑義。換言之，每件個案情節均有其差異性，所謂同類性質之案件，再未為細緻比較前，難認其全然相同，從而以行政法院受理之本案，就普通法院已有受理且為實體判決之他案事實，尚難據以判斷其事實證據及適用法條等法律關係俱同。惟二元裁判系統之國家，其公、私法訴訟救濟途徑及適用原理不同，尤以國家遁逃至私法關係以迴避公法原理原則之拘束者，更足證明其對於人民權利保障之必要性。是即使程序上或基於既判力的一事不再理原則，亦應有針對同一案件雖係重複起訴，惟當事人（尤其是無選擇權之被告）如係自始爭執受理法院無審判權，而法院仍認定已有審判權進而為實體裁判者，立法政策上是否有特設例外規定，允許行政法院就審判權之有無為審查，並聲請統一解釋之必要，方足妥適保障人民訴訟權。此尤其在如我國欠缺「裁判憲法訴願」制度，即雖抽象法規並無違憲疑義，但法院解釋或適用法規有誤，導致侵害人民訴訟權，甚且危及實體正義者，大法官亦得審查檢驗「司法個案裁判」有無違憲之制度，更有其必要性。

（二）殊不論原告機關在本院民事庭認定屬公法事件裁定移送本院時，並未提起抗告，事後可否為反對意見主張屬私法事件，有無違反禁反言原則之爭議。查本件基於後述理由，本院認屬公法事件，本院自有受理訴訟權限之審判權。此見解既同於民事簡易庭，即以公法事件為由移送本院之台灣桃園地方法院一０一年度桃簡字第一００七號裁定見解。是本院就本件訴訟既認定有受理訴訟之權限，與民事移送確定裁定見解並無相異，不符行政訴訟法第一百七十八條規定之要件，無從停止訴訟程序，聲請大法官為統一解釋，合先指明。

二、請求權是否罹於時效，應以有無實體上請求權為前提，從而本件有無請求權應先予認定：

（一）查原告類似本案之清償債務案件，固曾經臺灣台北高等行政法院於一０三年三月七日，分別以一０二年訴字第一六

三五、一五七四、一五七五、一六七四、一九八五號，至少五件判決原告敗訴，駁回原告之訴。惟其理由（略以）：縱認原告主張之本件返還請求權存在，惟因原告均遲至一０一年間始起訴求償，對於本件屬公法性質之行政契約，因請求權時效為五年，對發生於八十七年間的「債權」，至遲均於九十二年間罹於五年時效，請求權時效業已完成，權利當然消滅，而不得再為本件請求等語。

（二）惟查判斷請求權是否罹於時效，仍應以請求權存在為前提。本院基於後述各項理由，認原告所持為請求權基礎之「關廠歇業失業勞工促進就業貸款契約」（以下稱系爭契約）固屬公法性質之行政契約，惟因為該契約有意思表示未合致之情形而不成立，從十六年前爆發關廠潮及政府處理整件事情的脈絡觀之，當係緣於原告對於依法行政、法律保留原則的狹隘理解，始以系爭契約為表面上之依據，兩造實另隱藏有他項法律行為性質及效果，從而依據系爭契約之意思表示無效，並無請求權可言。又系爭給付因屬公法上社會補償給付之性質，係原告所屬勞動部於十六年前對於雇主長期未依法履行退休準備金提撥義務及積欠資遣費，均未能盡到法定監督義務，而為之「有因性」給付。既屬政府給勞工的補償給付，對本屬勞工的財產，自無權請求返還。是原告既無其他公法上請求權基礎，自無庸再行審核是否罹於時效。

三、經查如理由貳之一「關廠歇業失業勞工促進就業貸款契約」之緣起緣滅所認定之各項事實經過，有被告所提出之各項剪報，及本院依職權查詢之勞動視野論壇，關廠工人抗爭事件報導，勞動視野工作室，勞動通訊第四期，二０一三年八月（http://laborvision.pixnet.net/blog/post/00000000），及聯福自救會當年所編定抗爭大事記為準。此為原、被告所不爭執。

四、系爭「關廠歇業失業勞工就業貸款契約」屬公法性質之行政契約

（一）依系爭契約所依據之法規屬性判斷：１系爭契約依據勞委會於八十六年七月十日所發布之「關廠歇業失業勞工促進就業貸款實施要點」所訂立。其法源依據為（九十一年一月二十一日）修正前就業服務法第二十四條，及（八十九年二月六日）修正前就業安定基金收支保管及運用辦法第六點第二款。本院所應探究者，上述法律及辦法、要點之性質究為公法或私法。２公、私法如何區分，學說提出的理論甚多，經常且被實務上認為較為重要之區分標準有「利益說」、「權力說（又稱從屬說）」、「主體說」及「新主體說（又稱特別法說）」等四種。以下即依此四種標準分別檢驗就業服務第二十四條之屬性：

(1)利益說：A. 按所謂利益說者，簡言之，以保護「公共利益」為目的之法律為公法；以保護私人或個人利益之法律即為為私法 ，亦即所要保障或追求之法益係「公益」者，即係公法；所要保障或追求者係「私益」者，即係私法。B. 查就業服務法係為促進國民就業，以增進社會及經濟發展特制定。就業服務法第一條明定其立法目的。且國家為改良勞工及農民之生活，增進其生產技能，應制定保護勞工及農民之法律，實施保護勞工及農民之政策。又國家應重視社會救助、福利服務、國民就業、社會保險及醫療保健等社會福利工作，對於社會救助和國民就業等救濟性支出應優先編列。為我憲法第一百五十三條及憲法增修條文第十條第八項所宣示之基本國策，進而有保障人民社會基本權之意旨，亦宣示我國為「福利國」原則。

(2)權力說（從屬說）：A. 按所謂權力說者，簡言之，以該法律所規範之法律關係為判斷標準，所規範者為上下隸屬或服從關係，即為公法；反之所規範者若平等對立之關係者，則為私法。須說明者，此說係針對干預或侵害行政之領域，以描述國家之優越性地位，基本上對於國家提供給付之福利行政領域，尚無法用為檢驗之標準，尤其在雙方當事人基於平等地位締結公法契約之場合，亦無法提供適當合理之說明。惟本院仍從當事人間有無一方對他方具有強制性之關係，以為判斷因素。B. 查就業服務法係國家為落實重視國民就業社會福利工作的憲法要求（憲法增修條文第十條第八項），所依循之法律，基本上與所規範之對象間，並無侵害或干預之上下隸屬服從關係，本即不適以此說為檢驗標準。惟從「強制性」的角度言，即使是系爭契約時之九十一年一月二十一日修正前就業服務法第二十四條第一項即要求主管機關對負擔家計婦女；中高齡者；殘障者（嗣配合法令修正為「身心障礙者」；原住民；生活扶助戶中有工作能力者之自願就業人員，應訂定計畫，致力促進其就業。九十八年五月十三日修正即現行法，復將「負擔家計婦女」擴及為「獨力負擔家計者」而不限婦女，及增列「長期失業者」同為致力促進其就業之對象。除此之外，該條項尚授權「其他經中央主管機關認為有必要者」，以免掛一漏萬。據此行政機關並開辦各項就業保險，且強制雇主應繳納就業安定費。此與學者所稱，勞動行政領域，尤其我國行政實務，係以「國家以勞動保護之公法監督並必要時制裁雇主」與「對勞工為單方給付之行政行為」為其特徵相符（參見林佳和，「關廠歇業失業勞工促進就業貸款契約爭議案」法律意見書，臺灣法學雜誌，二二八期，二０一三年七月十五日，第四頁），而足認仍有權力色彩。又即使不以此標準檢驗，自後述之分析及說明，仍不致影響系爭契約為行政契約，具公法之性質。是以不僅就業服務法具公法性質，凡據此授權或容許之法規命令或行政契約，亦均具公法性質，當無疑義。

(3)主體說：A.所謂「主體說」，即從形式上判斷，適用該法規之一方主體如為國家或其他 公法人者，該法規即為公法；若所適用之雙方主體均為私人者，該法規即為私法。須說明者，此說無法說明國家從事國庫行為，所適用之民、商事等私法法律，本為私法性質，而該國庫行為本身亦向被認為私法關係。為彌補此一缺憾，所以會有後述「新主體說」的出現。B. 原告為有單獨之組織法規依據，並有獨立之編制及預算，且可獨立對外作成處分，亦設有印信，其符合行政程序法第二條第二項，對於行政機關之定義：「代表國家、地方自治團體或其他行政主體表示意思，從事公共事務，具有單獨法定地位之組織」。是屬行政機關無疑，其係代表國家適用就業服務法，與被告間發生法律關係，依主體說之標準，就業服務法第二十四條當為公法。

(4)新主體說（特別法說）：A. 所謂新主體說，又稱特別法說、法規主體說或歸屬說，亦即取決於個別法條之歸屬主體，如依據該法規（條）之構成要件觀之，至少有一歸屬主體，必須且僅能，以具有「國家權力主體的資格」所適用者，即為公法；反之，如任何人（不論私人或國家）均得為該法規所適用，則為私法。所謂「國家權力主體的資格」，不應侷限以形式上是否「高權主體」為判斷，而應從實質上判斷，不限侵害性、強制性之行為，尚包括給付及計畫行政之行為（所謂單純高權行為），並排除國家以私法上財產權主體出現之情形（新主體說如嚴格區分，尚可再分為「形式主體說」及「實質主體說」二說，本院採取後者立場，二說詳細內容請參見陳愛娥，工業區開發管理基金與公法上之不當得利返還請求權－評司法院大法官釋字第五一五號解釋，載臺灣本土法學雜誌第十九期，第九頁以下）。總之，此說係基於國家或行政高權主體，應有其特別之「職務法」，亦即此特別之「職務法」即為公法，其應該僅係提供以「國家權力主體資格」出現之高權主體所適用，所以又稱之特別法說。另須說明者，此說因為較為嚴謹，現為我國較具優勢之學說，為多數公法學者所接受，附此敘明。B.查原告屬行政機關，業如前述，其所以與被告發生本件法律關係進而訴訟，係為踐行其代表國家致力促進勞工就業之給付行政行為，此等行為亦僅有原告始得辦理，原告於此顯非居於單純財產權之主體地位，而欲與被告締結系爭契約，毋寧係「以國家權力主體的資格」而適用就業服務法（第二十四條）及上述相關辦法、要點，且除原告及其所屬二級機關外，依法尚無其他人可以為此部分促進勞工就業保障者。換言之，此給付發給係原告為遂行其給付行政任務之「職務法」，其屬公法之特別法，殆無疑義。３綜上所述，不論依前述何項學說檢驗就業服務法、就業安定基金收支保管及運用辦法、關廠歇業失業勞工促進就業貸款實施要點。均得出其等屬「公法」性質法規之一致結論，而無任一標準可以得出其屬私法法規之性質。是其等屬公法法規性質，當無疑義。

（二）依原告主張請求權所由生之原因給付，即系爭「關廠歇業失業勞工促進就業貸款契約」之性質判斷：１系爭契約依形式上觀之，係立於平等對立地位，約定兩造之權利義務關係，是所為外觀上非屬單方行政行為之行政處分。所應審究者，系爭契約究係私法上之契約，屬民事事件；抑或為公法性質之行政契約，屬行政事件。２須先說明者，行政契約（公法契約）於我國實務上早獲承認，早在最高法院六十一年台上字第一六七二號判例即明示：「公法上契約與私法上之契約，其主要之區別為契約之內容與效力，是否均為公法所規定。茍契約之內容及效力，並無公法規定，而全由當事人之意思訂定者，縱其一方為執行公務，仍屬於私法上契約之範圍」等語。惟因為過去行政契約長期欠缺救濟途徑，實務上不得不將許多本質上應屬行政契約者，判定為私法契約，甚或以行政處分之方式解決，且對於行政契約之研究及分類，亦少有研究，導致行政契約之法制化腳步遲緩，甚至停滯，若稱「法律救濟途徑之不足而阻撓法制之進步與發達，莫此為甚」，亦不為過。幸經司法院大法官釋字第三二四號及第三四八號解釋，及有識者之催生，自八十九年七月一日施行之行政訴訟法，及九十年一月一日施行之行政程序法均明文承認行政契約，使行政契約取得法制上之地位。是過去行政契約及私法契約、行政契約及行政處分混淆不分的現象，也應於各該法律陸續施行及完備後，有所改變，合先敘明。是原告機關主張，在行政程序法施行前並無行政契約概念足以適用等語，在行政契約採所謂「除外說」的原則下，亦即只要無法律明文禁止或與法律明文有所牴觸者，行政契約本為依法行政原則下的合法行政行為，行政程序法僅係使其取得法律上的明文依據，最重的的是規範行政契約的基本程序規定，非謂行政程序法制定施行後始「創造」出此概念（林明鏘同此見解，參見氏著。「關廠歇業貸款契約」之契約定性－評板橋地院九十五年度訴字第一五八四號、第一六五二號及台北地院九十五年度訴字第八三七二號判決，月旦裁判時報，第二十二期，二０一三年八月，第二十八頁以下）。３按所謂行政契約，依據行政程序法第一百三十五條之規定：「公法上法律關係得以契約設定、變更或消滅之。但其性質或法規規定不得締約者，不在此限」，依據此一法制上「描述之定義」，我國學者多數說均傾向採與德國占優勢之見解相同，即將公法契約與私法契約之區別標準，求諸於契約標的(Vertragsgegenstand)，亦即以契約內容之法律關係，係發生公法或私法上權利義務變動之效果為斷。惟亦有學者以為，原則上應以契約標的為準，如仍無法解決其法律性質時，則兼採契約目的(Vertragszweck) 加以衡量。質言之，不得作私法契約標的之事項，而以契約形態作成時，自應視之為行政契約，若契約標的在性質上非私法契約或公法契約所獨佔，則應參酌契約目的之所在，綜合判斷其屬性（關於契約標的及契約目的理論的說明，請參見吳庚，行政法之理論與實用，民國八十八年六月增訂五版，第三八七頁；林明鏘，行政契約，翁岳生編，行政法，二０００年二版，第六三四頁以下）。另外，實務上的判斷標準，除前述六十一年台上字第一六七二號判例所稱「契約之內容」與效力，顯亦採取契約標的說外，司法院大法官釋字第三四八號解釋中，大法官楊建華與吳庚另提出協同意見書，其中對於行政契約與私法契約之區別標準，曾有如下詳細之論述，：「應就契約主體（當事人之法律地位），契約之目的、內容以及訂立契約所依據之法規的性質等因素綜合判斷」。是兩位大法官顯然採取以「契約當事人」之形式上判斷標準，以及依契約之目的及標的之實質上標準併用之方式，並且在有法規依據時，則該法規之性質為重要之判斷依據，此較之最高法院六十一年台上字第一六七二號判例所揭諸之「契約標的說」，係採取更多重的標準。此外，釋字第五三三號解釋亦謂：「中央健康保險局與保險醫事服務機構締結之全民健康保險特約醫事服務機構合約，該合約既係由一方特約醫事服務機構提供就醫之保險對象醫療服務，而他方中央健康保險局支付其核定之醫療費用為主要內容，且依全民健康保險特約醫事服務機構合約第一條之規定意旨，中央健康保險局之費用給付目的，乃在使特約醫事服務機構依照全民健康保險法暨施行細則、全民健康保險醫事服務機構特約及管理辦法、全民健康保險醫療辦法等公法性質之法規提供醫療服務，以達成促進國民健康、增進公共利益之行政目的。又為擔保特約醫事服務機構確實履行其提供醫療服務之義務，以及協助中央健康保險局辦理各項保險行政業務，除於合約中訂定中央健康保險局得為履約必要之指導外，並為貫徹行政目的，全民健康保險法復規定中央健康保險局得對特約醫事服務機構處以罰鍰之權限，使合約當事人一方之中央健康保險局享有優勢之地位，故此項合約具有行政契約之性質。締約雙方如對契約內容發生爭議，自屬公法上爭訟事件」等語。簡言之，依據上述大法官解釋意旨及學者通說判斷標準，本院認為區別行政契約及私法契約之標準，應分依形式及實質上併用之標準，亦即形式上以「國家權力主體資格」之高權主體的行為為行政契約之前提；實質上以契約標的及契約目的說為判斷標準。４查系爭契約開宗明義即稱被告人民為「立約人」，依據屬公法性質之「關廠歇業失業勞工促進就業貸款實施要點」規定向原告借款，並約定「遵守」左列各條款等語。原告係以「國家權力主體資格」之高權主體的行為，由被告向其「借款」而欲締結本件契約，業如前述。是本院所應判斷者為，本件契約之標的，即契約內容所生之權利義務關係，以及契約所欲履行之目的，是否係發生公法上之法律關係，及為履行公共利益，亦即分以契約標的說及目的說，綜合判斷系爭契約之屬性。

(1)就契約標的言：A. 查系爭契約前言開宗明義載明，被告係依據「關廠歇業失業勞工促進就業貸款實施要點」向原告借款，不論係該本要點或上位階之辦法、就業服務法均為公法，業經前述，是系爭契約之依據為公法法規，合先敘明。B. 再查綜觀系爭契約並未與一般消費借貸契約使用平等的「甲方」、「乙方」地位用語，而係讓勞工以「立約人」身分出現，依據公法性質之要點，「向」被告借款，其已有公法上「申請」之意味存在，固然內容如同一般私法上消費借貸契約，有約定借款金額、期間、償還方式、借款利率、違約金等用語，惟此均屬「中性」之金錢給付，尚難據此否定其公法屬性，蓋即使是消費借貸契約，也有可能是「公法上的消費借貸契約」。此不必依據行政程序法第一百四十九條的明文準用民法，即令如本案在未有行政程序法的年代，行政契約只要法無明文禁止，或本質上不與高權行為性質牴觸，原則上均得成立，是在行政程序法施行前，仍有各種類型的行政契約之可能。且由契約主體本為原告機關，惟其代理人均為「華南商業銀行」，殊不論華南銀行當時為公營行庫，具有濃厚之機關色彩，試想，何人有可以委託銀行為其全權代理人以辦理徵信、核貸、對保之權力？如非國家，誰人有此能耐？是依據大法官釋字五三三號解釋的綜合判斷說，尚須審究契約目的。

(2)就契約目的言：A. 系爭給付之來源為「就業安定基金」，係專款專戶撥入契約上原告之代理人華南商業銀行。原告依當時（八十六年三月二十六日）訂定之「就業安定基金收支保管及運用辦法」第五條規定，該基金之來源為有關之就業安定費、本基金之孳息及其他有關收入。且基金為預算法第四條第一項第二款所定之特種基金，編製附屬單位預算，主管機關即為原告上級機關勞動部、管理機關即為原告（第上述辦法第三條、第四條參見）。有權動用該基金者為就業安定基金委員會，除工會、工總及專家學者外，絕大多數委員均為中央與地方政府機關代表，並有指定用途，例如本案所以得動用基金，即係上述辦法第六條第二款所明定「加強實施就業安定、就業促進事項」。據此所定，即系爭契約依據的「關廠歇業失業勞工促進就業貸款實施要點」第二點即明定目的係「為協助關廠歇業失業勞工，獲得就業機會，以安定其生活」。第三點明定適用對象，係具有中華民國國籍，曾在同一民營事業單位工作一年以上，因該事業單位於八十五年一月一日以後關廠歇業而失業勞工，未依法領取法定資遣費、退休金、且未請領輔導就業獎助者。第六點明定貸款金額有最高限制一百萬元，且每人貸款金額「不得超過雇主積欠之法定資遣費或退休金」。第十點規定申請人資格審核程序及單位係「由當地勞工行政主管機關受理申請，並審查其資格及貸款金額核轉職訓局（即原告）核定之」。最後第十五點並明定「本要點應定期檢討落實其成效，並於新制勞工退休制度施行或失業保險開辦後停止適用」。B. 系爭契約既係為解決八十五年一月一日以後關廠歇業而失業勞工，自與國家為落實其改良勞工之生活，增進其生產技能，實施保護勞工之憲法社會國要求。更與國家應重視社會救助、國民就業等社會福利工作，為憲法增修條文所宣示之基本國策。其契約目的係為確保並增進上述公益目的（同見解參見林明鏘；林佳和，上述論文）。５至系爭契約最末雖明定雙方合意管轄法院為「桃園地法院」為第一審管轄法院。惟此一私法管轄權之約定，仍不致影響本件為行政事件之性質。蓋本件所涉即者乃審判權之有無，而管轄權與否之前提須先審查審判權之有無，是兩造對於本院無審判權之事項，自不許合意超越審判權之上，創設私法管轄權，否則國家對於公法案件豈不均可藉此約定，遁入私法領域，以逃避限制事項較嚴之公法法規及原理原則。所謂行政機關有行為形式的選擇自由，亦應受上述限制，並非全然無拘束之自由。末須說明者，系爭契約屬定型化契約，於意欲締結前，行政程序法及修正後之行政訴訟法均尚未施行，是主管機關擬訂系爭契約時，難免陷入過去舊法時代「非行政處分即為私法契約」之思考邏輯，所以出現合意管轄法院或其他類似私法自治之條款，亦非不可想像。惟於行政訴訟法制完備之今日，行政契約及私法契約之區分即有其必要及意義，實不宜再承襲過去因時制宜之思考模式。６從而在諸多原類此本案於民事庭審理期間，原告常援引系爭契約比照全「民健康保險紓困基金貸款」之法律關係，主就貸款申請之前階段行為為公法關係，就貸款成立的後階段行為屬私法關係等語，亦即主張所謂「雙階理論」，主張系爭契約屬後階段的私法契約關係。正如本院桃園簡易庭一０一年度桃簡字九一四號等數十件裁定意旨所指出（略以）：「全民健康保險紓困基金貸款法律關係之定性，實務尚未形成定見，又能否比附援引於系爭契約，尚屬可疑。況傳統之雙階理論，非但有區分前後二階段之判斷困難，且強加割裂適用法律關係亦與現實脫節，此外，強行區分二階段為公法關係與私法關係之結果，亦影響法律關係之安定性，應已式微。縱令本件有雙階理論之適用，本件亦不能排除行政機關係先以行政處分作為前階段之核定行為，復再以行政契約作為後階段之履行補助行為，即採取二階段公法關係之行為形式，亦徵本件無法比照全民健康保險紓困基金貸款之法律關係遽認屬私法關係等情明確」等語。本院認為在有徵選或核准申請資格，進而與人民締結契約之實例，例如常用於我國公共建設的所謂「私人興建經營再移轉國家」的特許契約（習稱之ＢＯＴ契約）法律關係，及政府採購契約，行政法院實務上多以雙階理論視之，前階段的締約徵選固為公法上行政處分，惟後階段卻又視為私法契約。此種見解突顯實務對於公法契約法制的不熟悉，甚至誤解，更曝露出公法實務至今難以擺脫私法學理及實務經驗羈絆的心態，此恐與我國行政法院實務多所民事專業法官轉任所致有關，亦與行政法院仍以為僅有公權力、高權行為始得為公法契約標的更有關。實則，殊不論從事後考察法發現雙階理論造成的階段區分不明確，造成人民在契約定性上與救濟途徑上的區分混亂或無所適從，學理上也早有提出「混合契約」之概念，主張在同一契約所合意的權利與義務，有部分屬公法性質、部分屬私法性質者，不論從當事人的期待或訴訟救濟的角度觀之，分開由不同的法院審理同一件契約，絕非當事人所願意，所以學者大多主張此類契約應仍一致判斷為公法性質，並且不論契約之重心何在。如此結果當然會造成擴大行政契約適用範圍的結果，因為當契約的合意至少包含一個（並非不重要的）公法上的義務或與該公法上義務有關時，即已符合行政契約之意義。但此當然是僅適用在契約的給付義務與雙方彼此有關時。如此解釋態度下，所謂ＢＯＴ特許契約或適用政府機關採購法之政府採購契約，都應該被歸類為公法契約。簡言之，經由行政程序法第一百四十九條準用民法相關規定的結果，行政實務上應接受有公法上的各種債各契約，甚至無名契約的類型，這在我國日趨純熟的公法上實務是可以接受也應該接受的。據此，行政院勞工保險局墊償雇主積欠工資後，代位求償契約之亦應為公法行為，惟本院亦知釋字五九五號解釋明確定性為民事審判權。須說明者，公、私法區分及公法、民事審判權的劃分本就「非先驗性」的，是釋字釋字五九五號解釋認屬民事審判，亦不影響系爭契約的性質，殊不論該號解釋並非大法官一致見解，而仍有爭議外，蓋該號解釋標的為行政院勞工保險局向雇主代位求償契約，其內容係代雇主墊償積欠勞工之工資，與系爭契約係由行政機關之直接發給社會補助（理由詳後述），猶有不同。該號解釋所處理之案件事實，乃勞保局以雇主依照勞動基準法第二十八條第一項、第二項規定所繳納之積欠工資墊償基金，後因雇主歇業、清算或宣告破產時，積欠勞工之工資，未滿六個月之部分，由該基金墊償，而原本係雇主對於勞工私法上之工資給付債務，以墊償基金墊償後，「勞工保險局」依積欠工資墊償基金提繳及墊償管理辦法第十四條第一項前段，對於「雇主」取得之代位求償權，屬於法律規定之私法債權之移轉。由此可知，該案件事實所處理之法律關係乃勞工保險局以工資墊償基金代替雇主清償積欠工資，受讓勞工對雇主之工資債權後，轉而向雇主求償，是該解釋所處理之法律關係存在於「勞工保險局」與「雇主」之間，然本案訴訟所請求之對象並非積欠資遣費、未依法律規定提撥退休金之「雇主」，而係未能依法領取資遣費或退休金之「勞工」，自不得以該解釋文混淆誤用。簡言之，系爭契約反類似由機關代墊工資此一階段行為，亦即，即使認定係由機關代墊工資或退休金，能類推本號解釋的，係日後機關向落跑僱主求償的契約定性，與前階段的是否代償無關。７綜上所述，參考大法官釋字第五三三號解釋所指示之契約主體、契約標的及契約目的分別檢驗及綜合判斷結果，均得出系爭契約屬公法性質之行政契約，其所生爭議，自應循行政爭訟途徑解決，本院有審判判權（認為系爭契約為公法性質之行政契約學者，除林明鏘；林佳和外，尚有許宗力，從社會補償看關廠歇業失業勞工案的法律問題，臺灣法學雜誌，二三六期，九十三頁以下）。

（三）至於原告引用釋字五四０號解釋理由書第一段：「國家為達成行政上之任務，得選擇以公法上行為或私法上行為作為實施之手段。其因各該行為所生爭執之審理，屬於公法性質者歸行政法院，私法性質者歸普通法院。惟立法機關亦得依職權衡酌事件之性質、既有訴訟制度之功能及公益之考量，就審判權歸屬或解決紛爭程序另為適當之設計。此種情形一經定為法律，縱事件屬性在學理上容有推求餘地，其拘束全國機關及人民之效力，並不受影響，各級審判機關自亦有遵循之義務，本院釋字第四六六號解釋亦同此意旨」，主張行政機關對於行政目的之達成有自由選擇權，且此為專屬行政機關之裁量權，從而應參酌行政機關之意思依契約實質內容條款，為契約類型之選擇判定性質，並謂「除非根本否定行政機關有形式選擇自由，否則殊難想像行政機關不得以己意決定契約的性質」等語。並舉出系爭貸款契約無論自形式上或實質用語上，約定借款金額、利率，並有徵信等手續，十足為私法上借貸契約，法院不能反於機關之意思為相反之認定。惟查：１吳庚大法官於釋字五三三號解釋提出協同意見書中曾強調，締約雙方主觀願望，並不能作為識別契約屬性之依據，因為行政機關在不違反依法行政之前提下，雖有選擇行為方式之自由，然一旦選定之後，行為究屬單方或雙方，適用公法或私法，則屬客觀判斷之問題，由此而衍生之審判權之歸屬事項，尤非當事人之合意所能變更等語。正如本院前述所言，否則否則國家對於公法案件豈不均可藉此約定，遁入私法領域，以逃避限制事項較嚴之公法法規及原理原則？而該號解釋之標的：中央健康保險局與各醫事服務機構，締結的「全民健康保險特約醫事服務機構合約」，豈不受限於中央健康保險局主觀意願，而永無公法契約之可能。２探究國家行為形式選擇自由的背景及理論基礎，乃緣自於傳統國庫理論。十九世紀初期法制不承認人民有任何法律救濟途徑以對抗國家公權力侵害，為使人民至少可以透過民事法院向國家請求賠償因公權力不法侵害造成損害，乃將國家人格割裂為二，擬制出獨立於國家的私法人格，即所謂「國庫」，由國庫成為國家的「替罪羔羊」。蓋當時公法規範不若私法完備，國家公權力行使又不受私法審查，有必要擬制「國庫」此一新的、獨立的私法人，否則人民將投訴無門。惟十九世紀後半業，行政訴訟制度漸趨完備，國家公權力之行使漸被「馴服」後，如此區分已無必要，尤其如今公法行為甚至比私法行為受到更多法律上的限制，繼續堅持傳統國庫理論，徒使私法行為方式淪為國家規避公法限制之手段，與法治國思想限制國家權力，以保護人民基本權之宗旨背道而馳。從而二十世紀後，國庫理論應予揚棄，國庫僅是國家從事私法行為時的另一項名稱，絕非與國家並立的獨立人格（參見許宗力，基本權利對國庫行為之限制，收錄於氏著，法與國家權力（一），元照出版，第十一至十二頁）。此種允許國家「選擇自由」，若選用私法行為手段即屬所謂「國庫行政，易使國家遁入私法，從而甚至有學者質疑「行政機關不具備私法主體之地位」，而否定國庫行政的存在空間（程明修，行政行為形式選擇自由──以公私協力行為為例，月旦法學雜誌，第一二０期，第四十九頁）。３從而固然承認國家有公、私法行為的「形式選擇自由」，也只是允許行政機關允許行政機關在多種公法、私法法律形式中，為有效達成行政目的，得選擇其評估最佳之法律手段，包含公法與私法之手段，此乃公法上比例原則之具體化。但是「自由選擇原則」並非毫無法律界限及限制，任憑行政機關主觀選擇何種手段，以躲避公法規範，甚至於「公法遁入私法」，均非「形式選擇自由理論」所允許，否則，公法的依法行政原則、權責相符原則、比例原則，均會因為沒有「限制」的形式自由選擇原則，而隨之瓦解崩潰（林明鏘，上述文，第四頁）。另有學者進而從人民而非行政機關的角度來理解並重新詮釋「形式選擇自由」，認為：「選擇自由」更重要的正當化事由，乃因「個人助長、提供公共設施以改善社會生活條件，從來不是（作為統治團體之）「國家」所特有的任務，它是典型的「國家與（人民依私法自治原理自發形成之）「社會」共享的領域」，因此當國家介入此一領域事務時，自可利用「社會」所運用之行為規範（參見陳愛娥，行政上所運用契約之法律歸屬──實務對理論的挑戰，收錄於行政契約與新行政法，二００二年，八十七頁）。相信在傳統國庫行為分類下的「行政輔助行為」、「行政營利行為」及「私法形式的給付行政」。後者因為涉及濃厚的社會福利行政，例如供給人民水、電、瓦斯等基本生活需求之行政義務，所以不論學說或實務均認為仍須受到基本權利、公法原理原則的限制，亦即所謂「行政私法理論」，即使係以私法形式的行政行為，但其行政行為涉及國家照護人民的給付行政，自難脫免公法上限制，仍應遵循依法行政原則，不容許遁逃至私法領域的契約自由，隨心所欲之緣故。４綜上所述，即使經由本案訴訟程序的調查及舉證，原告提出諸多證據，欲證明當初係以私法上貸款契約的形式來發放、給付系爭款項。惟一方面此係出於行政機關對於依法行政原則的狹隘理解，誤以為自己依法無權發放系爭給付，所以才會意圖選擇或至少以私法形式掩飾實欲發放「補助」的公行政義務作為（此詳後述）；另方面係因為發放方式因為指定特定金融機構辦理，本件係由華南商業銀行承辦，試問：銀行要拿錢出來給民眾，在銀行有限的想像空間裏，除了「消費借貸契約」，還會有第二種選擇嗎？所以本案原告想的就是將雇主積欠給勞工的錢，由國家給付，至於甚麼方式給付、如何給付，只要不違背法令，均非原告在意範圍，而所委託的銀行如何發放，甚且與人民簽立如何之書面，就更非原告所在乎。從而形式上、外觀上看起來是「消費借貸契約」，但其實質內容、標的、目的，如前所述，即使原告主觀上意欲選擇私法形式，但仍不影響本件經判斷屬公法上行政契約性質。

五、系爭「關廠歇業失業勞工就業貸款契約」於兩造間不成立

（一）系爭契約未有雙方意思合致不成立契約雙方意思表示合致，契約始成立。系爭契約既標明是「貸款契約」，最重要的意思表示合致即被告欲向政府或銀行借貸特定款項之金錢，而原告亦同意。惟查系爭契約是因為雇主惡意關廠，迫使勞工走上街頭，甚至徒步上高速公路，集體臥鐵等各種激烈抗爭，曾茂興甚且為此判刑入獄，要求政府出面解決未盡監督雇主之責，業如前述。結果政府解決的方式是借貸金錢給勞工？正如學者所言，勞工豈有以絕食、臥軌等激烈抗爭手段，竟只為了要求政府或銀行借錢給他們之理？是被告一再堅稱系爭給付為其等應得之退休金、資遣費權利，原告無權向之請求清償，並非無據。換言之，勞工們當年的真意是在向政府「索討」他們多年來辛勞的血汗錢，哪有可能只是要求政府借錢給他們，還須依約清償之理？從而雙方是否有系爭「貸款契約」的合意，不能僅憑系爭「書面契約」之存在與簽名，而不去探究十六年前發生的事實。去脈絡化的思考或鋸箭式的調查，均與民法第九十八條規定探求當事人真意的意旨不符（參見周伯峰，關廠工人案：不誠信的國家機關？！法律扶助，第四十一期，二０一三年十月，第二十一頁）。簡言之，即令原告有借貸之意思表示，但被告顯然是出於拿回自己錢的意思表示，雙方對於借貸契約重要要素顯未有意思表示合致，契約應自始不成立。

（二）系爭契約係「通謀虛偽」隱藏他項法律關係所生而無效１至於系爭契約均有被告之簽名，契約上所載「借款金額」被告雖未否認並未取得。何以沒有締結系爭契約之合意，原告卻件件取得系爭契約且據以發給系爭款項？一言以蔽之，系爭契約為兩造「通謀虛偽意思表示」之結果，其目的是要隱藏真正的法律關係（同見解參見周伯峰，上述文）。２如前所述，即使八十六年六月勞委會公布施行「關廠歇業失業勞工促進就業貸款實施要點」，並據此指定華南商業銀行授權代辦，銀行更據此擬定定型化契約「關廠歇業失業勞工促進就業貸款契約」。各關廠失業歇業勞工仍因勞委會說是以個人名義貸款，以及雇主未提供擔保申請貸款，持續抗爭不斷（參見貳之一之（一）18、20、21）。足見勞工們想的絕非向政府申貸，更別說聯福製衣員工在八十六年十二月間，於華南商業銀行桃園分行天天上演抗爭（參見貳之一之（一）18、20、22前段）。經本院民事庭一０一年度訴字第一二四八號案件審理中傳喚證人即當時承辦的華南商業銀行桃園分行經理蔡明育結證稱（略以）：「這批貸款我們認為客戶是聯福紡織公司，因為該公司經營不善關閉，負責人就逃避不負責，員工的薪水、退職金就沒有著落，所有員工聯合起來有工會帶頭就去勞委會抗爭無數次，勞委會為了要解決社會的問題，由勞委會決議用貸款的方式貸款給這些員工，解決他們衣食的困難，但勞委會不是金融機構不能做授信的業務，就和我們華南銀行總行訂約，有授信委託契約的訂立，總行基於紡織廠是在龜山，距離桃園分行比較近，所以就行文給桃園分行一定要辦理貸款事宜，貸款的總金額我不知道，勞委會到底要貸多少金額跟貸給誰我不知道，但勞委會有說要按照年資、欠多少薪水，要貸款的金額多少，有編列一個清冊給華南銀行總行，華南銀行總行用公文的方式指示我們桃園分行要辦理貸款的事情。當時我在總行表示最好不要做，因為他們非常不理性，因為領導工會的頭子到桃園分行來抗爭，其實應該找勞委會，卻找到桃園分行來，當時我擔任經理我非常難過，他們抗爭的人說勞委會已經撥一筆錢來了，你們桃園分行為什麼不發錢，我說勞委會是委託我們總行，我們總行是指示我用貸款的方式辦理，大家的意見不一致，工會說要拿錢我說沒有辦法，你們要辦手續，第一要先開戶，要這些紡織廠的員工拿身分證一一到櫃台開戶，開戶的部份他們有按照規定，但他們開戶之後，姿態很高，他們說既然說已經開戶就要給錢，我說不對，你們要先來簽訂貸款契約書，還要寫借據，這些弄完之後，不是錢馬上給你，我要呈報到總行，總行認為說和勞委會名冊、金額都對，貸款的手續也沒有問題，就由勞委會託放的資金解放出來，才可以陸續撥貸，因為有的人開始還一直要抗爭不要簽什麼，那是我的錢，經理沒有權利扣留，我說這是勞委會或總行的營業部戶頭裡面，不能亂動，手續先辦好之的人就可以先處理，所以就有時間先後，有六年的時間貸款要分批來還。勞委會基於借據的法律時效當然要追訴，若沒有還的話，這不是華南銀行的錢，是勞委會的錢不能打入呆帳，勞委會頂多就是說訴訟費用由他們負擔」、「來開戶時是是用抗爭的方式，把我們大門都要撞開的方式，當時我們總行說不要開門，但營業時間到了，不開門又不行，警察人員也叫我們銀行把門打開，我夾在中間，後來警察就規定十個十個一批進來，我們櫃台也開放給他們方便幫他們處理，當時固定的三個窗口給他們開戶，他們就排隊開戶，開戶的時候，每個人都有拿身分證出來給我們核對，他們也有存一些錢約定金額大約是一百元，開完戶的人不走，就霸佔我們的營業場所。開戶完回去之後，就吵著要領錢，我說還要簽借據、契約書，他們就開始鬧，警察對他們也沒有辦法，他們雖然抗爭，櫃台的女職員很害怕說要請假，我說不行，我說我在第一線，如果要打就打我，但是這樣的話事情沒有辦法解決，有一部分的人就靠近我跟我講話，他們說他們是聯福紡織的職員比較好溝通，當時我靈機一動，請他們一個一個到樓上簽訂貸款契約和借據，這樣他們有聽進去，就有偷偷摸摸去做，大概有四、五十位職員辦好手續，整個對保、簽約、借據都簽好了，銀行的借貸就有成立，我就將名冊送到總行，總行就按照我們這邊的名冊就把錢撥到他們的戶頭。保證人就是依照勞委會的默契就是互保。這件保人是在台南永康分行對保。這種互保是銀行沒有辦法接受，我們當時只要有完成手續，勞委會就會撥款，這個錢我們華南銀行也拿不到，借款人拿自己的印章及開戶的存摺到銀行按照領錢的方式把錢領出來，錢領出來，借貸關係就成立了。你們當時有無辦理徵信」等語。於本院一０一年度訴字第一三四四號案件，同證人蔡明育對於當時如何核貸、勞工們如何「妥協」的過程證述更為明確謂（略以）：「這批資金是勞委會的資金，不是華南銀行的資金，華南銀行承辦貸款業務是秉承勞委會辦理貸款的委託書，因為勞委會不是金融單位，不能辦理放款，所以是用標售的方式由金融單位競標，最後由華南銀行標得這項業務的承辦，因此勞委會就和華南銀行簽訂委託辦理放款的契約，勞委會的貸款條件是當時聯福紡織公司的員工被積欠的薪水，加上公司按月必需提存的退休金做為每人貸款的總額，勞委會做成貸款名冊，上面有書寫姓名及金額，交給華南銀行，華南銀行持有這些資料，勞委會根據所簽訂的契約書，將款項約五億多，整批撥到華南銀行總行營業部的戶頭暫存保管，華南銀行在桃園地區有分行，於是總行用公文方式指令桃園分行必需辦理這批貸款業務，當然李秀金等人士的貸款也是其中的一件、二件而已，所以所謂的審核的放款、初審的條件就是依照勞委會指示的名冊及指示的條件來做。所謂勞委會的指示及名冊，即指員工被積欠的薪水及提存的退休金，每個人年資不同，金額就不同。華南銀行只是受託委託辦理的業務，華南銀行沒有辦法拒絕，就是按照勞委會的名冊等，只要有開戶，且是聯福紡織公司的職員，另看其被積欠的薪水及提存的退休金是否符合，如果符合，我們會要求另外簽訂借款申請書、保證人也要簽約定書、借據」、「當初因為是地方上有在選舉，縣長是呂秀蓮，她做了一個動作，發函給每一個聯福紡織公司的職員，持公文到華南銀行辦理借款及領款的事情，這個公文讓華南銀行陷入困境，因為他們拿這個公文做為憑藉，說縣長叫我們來領錢的，實際上這和縣長無關，因為這樣來華南銀行抗爭，鬧得很兇，一開始他們也不簽借據、約定書，什麼都不管，說是縣長叫他們來的，後來到銀行營業廳示威、抗爭，整個營業廳無法做日常營業工作，當時桃園警察局有派很多警力維持現場秩序，雖然舉警告牌，請他們退場，但是一點效用都沒有，總行管理單位也派很多人員到分行，和這些抗爭的領導人士說明溝通，但一點成效也沒有，這種情形維持一個星期以上，當時我身為經理，認為這種對抗不是辦法，於是和放款的工作人員商議先找聯福紡織公司內從事文書、出納、總務、會計等工作人員和他們溝通，他們是較為理性的一群，銀行馬上將開戶資料、借款申請書、約定、借據等文件交給那些人，希望他們填好資料，每個人並找好二個保證人，到銀行授信部門正式辦理借款手續，這一個消息馬上獲一批員工好的回應，銀行工作人員就趕快加班處理這些資料，建立授信檔案，造具名冊，完畢後送到總行複審，當然經理要蓋在上面，每一筆主管欄都要蓋我的章，總行才會做第二次複審，總行抓住這個機會，以最快的速度審核完畢後，將款項逐筆撥到華南銀行桃園分行這些員工的帳戶，分行立即以電話通知這些配合的員工們來領款，這是第一次的作業程序，李秀金、周良君不是這第一批的人員，他們二人是第二批的人。將資金撥給第一批人員後，請求他們做為橋樑，向其他示威的人傳達他們已經領到錢，這個動作後有一個好的現象發生，那些每天來銀行抗爭的人士，忽然間消失不再抗爭，回覆的訊息是他們也要趕快比照辦理，因為有他們抗爭的事情在前，擾亂銀行正常業務在後，我打鐵趁熱，親自到聯福紡織公司，找他們的公會的領導幹部商談，要借款可以，不必要再到銀行，銀行很誠懇的每天派五至六個工作人員到聯福紡織公司，希望他們派人維持秩序，並且分做上、下午，按照他們工作的班分批到聯福紡織公司辦理，手續是連對保的保證人也要一起到公司，至於其他放款的作業、申請程序和前面一批的人員是完全一樣沒有差別」、「對保勞委會說要符合勞委會的條件，不要像銀行一般的嚴格審查，如果這樣嚴格審格，則有百分之六十都不合格，所以不需要這樣審查，有些還有互保的，只要滿二十歲即可」等語。有兩份筆錄附卷經提示兩造陳述意見在卷可證。是足認被告，尤其聯福製衣員工初均不願簽名，因為多少意識到似為借貸。惟經集體效應，見同事逐步均簽名、對保取得款項後，各勞工「心防瓦解」，開始相信乃不用返還之領得系爭金額之制式手續而已。３就原告而言，因為誤認當時即九十一年一月二十一日修正前就業服務法第二十四條沒有「得發給相關津貼或補助金」之明文，出於對「依法行政原則」的狹隘理解，不知道此類緊急性、突發性之勞工福利給付行政，即使欠缺具體明確之法律授權，於預算足以支應，或如本案有特種基金「就業安定基金」之容許下，自無須個別法律之明確授權即得為之。此即大法官釋字第四四三號解釋理由書所指「關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，倘涉及公共利益之重大事項者，應有法律或法律授權之命令為依據之必要，乃屬當然」等語之真諦。４更遑論即使依據當時的就業服務法第二十四條第一項第六款，本件被告等面臨雇主突發性的關廠歇業而生活無依，當屬「其他經中央主管機關認為有必要者」之致力促進其就業對象，而條文所稱「應訂定計畫，致力促進其就業」，即使並無嗣後所增訂即現行法規定之「得發給相關津貼或補助金」文字，亦非不能自「致力促進其就業」之法律授權，得出發給相關津貼或補助金之行政措施，正如目前政府開辦之失業救濟金給付，在失業勞工於一定期間內未能及時就業，政府當然必須維持勞工的基本生活，否則何謂「致力促進其就業」？本院無法想像。是立法者於此顯然委由行政機關自行裁量決定，基於社會國原則、福利國原則，發放津貼或補助金，正是最具體有效之行政作為。因為國家實質上的金錢補貼，正是對於弱勢且陷於經濟困境之失業勞工渡過其眼前難關，安定其生活的公認有效方式。很顯然的，就是從當年關廠失業勞工的處理方式所獲得的經驗，也就是系爭「關廠歇業失業勞工促進就業貸款實施要點」的成功經驗。５是被告當時即使出於發放「津貼或補助金」之想法，亦不違背法律保留原則，而與依法行政原則無違。至原告是否另意識到自己多年來未依據勞動基準法第七十二條及相關勞動法規，確實督促、查核雇主提撥勞工退休準備金及補足積欠之資遣費，造成勞工面臨無退休金或資遣費可領的困境，而難辭行政怠惰之責，亦非未可想像。從而不論是出於對於依法行政、法律保留原則的誤認，或彌補降低因為行政怠惰造成對勞工的損害風險，只有透過與勞工締結「民事借貸契約」的外觀形式，取得發給款項之依據，也可使原告從本來可能被追究責任的與雇主為「共同加害人」的身分，搖身一變為「勞工的守護者」。此所以當時的勞委會主委許介圭在八十六年五月三十一日「就業安定基金第三次臨時會」中要力排眾議，執意動用就業安定基金之初衷（參見原告、被告均提出附卷之當日會議紀錄）。６系爭契約根本非「民事借貸契約」性質，尚可自被告所「借貸」之金額均非整數，而係包含鉅細靡遺有個位數零頭之金額（本件為十六萬八千一百零二元），且有上限一百萬元之限制，此與一般消費借貸契約之貸款經驗顯有不符。是此等金額係其等本得向雇主請求的退休金或資遣費債權補償（或政府代償）。７至於勞工們從其等自行計算退休金、資遣費再行申請取得系爭金額，其等認知係政府代雇主對於勞工的償付，不然就是政府的補助。加上原告所屬官員與勞工們協調時，不斷以各種方式釋放出日後無需返還、政府會向惡意關廠雇主求償的「訊息」。所以勞工們當年是信任政府不會向其等求償，至少是會去向雇主追討，才會看著白紙黑字的「借貸」契約（更毋論許多將屆齡勞工均識字有限，根本不懂他們簽下甚麼），仍簽下系爭契約。從而系爭契約既屬雙方通謀虛偽意思表示，依據民法第八十七條第一項本文規定，系爭借貸契約之意思表示無效。至所隱藏之他項法律行為之規定，方屬本案應適用之法律關係（民法第八十七條第二項）。問題是，究竟隱藏之他項法律行為為何？

六、系爭給付屬公法上「社會補償」性質

（一）我國憲法帶有濃厚保護社會、經濟弱勢的「社會國原則」色彩，除了憲法前言、憲法第一條及基本國策共同揭櫫的民生社會福利國原則外，憲法第一百五十三條第一項更具體要求國家應制定保護勞工之法律，實施保護勞工之政策。在行政法上就是所謂的福利行政、給付行政。

（二）從憲法與勞動法的脈絡而言。就勞工的生活與就業保障言，國家為改良勞工之生活，增進其生產技能，應制定保護勞工之法律，實施保護勞工之政策。又國家應重視社會救助、福利服務、國民就業等社會福利工作，對於社會救助和國民就業等救濟性支出應優先編列。為我憲法第一百五十三條及憲法增修條文第十條第八項所宣示之基本國策，進而有保障人民社會基本權之意旨，亦宣示我國為「福利國」原則。若從勞動法的本質觀之：「在勞動力的買方及賣方的關係天平上，勞動法必須一方面防止雙方的交換條件過於對結構上弱勢的勞工不利，另一方面卻也必須兼顧的功能，就是維持現有的政治、經濟關係的完整與運行」（參見林佳和，勞動與勞動憲法，收錄於部門憲法，元照出版，第三六一頁）。質言之，從勞動憲法的觀點，對於本件勞工的系爭給付與勞動法的規範本質攸關，一方面是國家為了補救工廠惡性倒閉，勞工與資方地位不對等下，國家所應負的社會保護與救助義務；他方面，也是國家為了安定勞動與經濟市場供需所為的秩序穩定機能。落實在勞動實務，乃以「國家以勞動保護之公法監督並必要時制裁雇主」及「對勞工為單方給付之行政行為」為其特徵（參見林佳和，「關廠歇業失業勞工促進就業貸款契約爭議案」法律意見書，第四頁）。

（三）原告支付予被告之系爭給付，與其謂係無意識的履行其「社會救助」義務，毋寧實係有意識的踐行「社會補償」義務。蓋依據本院前述調查所認定的事實脈絡（參見壹之一之（一））。另參以桃園簡易庭所調查，兩造亦不爭執之事實謂（略以）：「八十五年八月間起，聯福製衣、福昌紡織、東洋針織、耀元電子等多家公司陸續關廠歇業，雇主長期未依勞動基準法第五十六條之規定提撥勞工退休準備金，並積欠勞動基準法第十七條所規定之資遣費，雇主雖為始作俑者，然行政院勞工委員會及直轄市、縣市政府因未能依勞動基準法第七十二條及勞工退休準備金提撥及管理辦法第十條之規定，有效、確實查核雇主是否依法執行上開勞動法令之規定，而可能使勞工失業後陷入無資遣費及退休金可資度日之困境。原告所屬勞動部及直轄市、縣市政府均難辭其咎。千餘位權益遭受影響之勞工，於八十五年底至八十六年間，陸續採取臥軌、阻撓大學聯考、軟禁雇主等激烈手段進行抗爭，包括被判處重刑，服刑中始經前總統陳水扁特赦之工運領袖曾茂興在內，始引發社會關注。是勞動部為解決其於十六年前對於雇主長期未依法履行退休準備金提撥義務及積欠資遣費，所未能盡到法定監督義務，始有系爭「有因性」的社會補償給付。

（四）何謂「有因性」的社會補償？這要從國家責任體系談起。殊不論本件是否成立國家賠償責任，尚須有明確證據證明公務員的故意或過失，或構成裁量收縮至零的勞動檢查義務的不作為義務違反（大法官釋四六九號解釋意旨參見），均難認定的難題。且依後述理由七、本院對於法律保留原則真諦的闡明，亦難謂有立法不作為的國家損害賠償之可能。是以下僅就國家補償責任結合社會法體系觀之。依社會法權威學者之研究，可分為三種類型：「社會預護」、「社會補償」及「社會扶助與促進」（參見鍾秉正，淺介德國社會法院及相關審判權，月旦法學雜誌，第一六六期，第七頁以下；蔡維音，社會福利制度之基礎理念及結構─以德國法制為中心，月旦法學雜誌，第二十八期，二十六頁以下）。社會預護乃是基於事前的防護而設計之制度，多以保險制度的形式實施，例如全民健康保險、汽車第三人強制責任險等，因此屬「具有先行給付原因的社會給付」。社會補償則以回溯到「共同體責任」的理想上，亦即係為促進公共福祉而有個人蒙受特別的損害時，共同體應予以適當補償的想法。例如我國的犯罪被害人保護法對被害人提供犯罪被害補償金、根據藥害救濟法對藥害受害人提供藥害救濟給付；根據二二八、白色恐怖受害者補償條例對受害者的補償等，都是典型的社會補償給付。國家就是或因為壟斷武力，禁止人民武力自力救濟，卻未善盡保護被害人，使免於遭受犯罪侵害的義務；或因為批准藥物上市，卻無力排除藥物對人體的不良反應；或因為在扭曲憲政的時期，以既非合法，又不敢承認是違法的「灰色」行為迫害政治異議人士等等因素，對受害人有所「虧欠」，才基於社會國社會連帶思維對受害人提供補償給付，它因此是一種有因性給付，或者說原因取向的給付（參見許宗力，從社會補償看關廠歇業失業勞工案的法律問題，台灣法學第二三六期，第九十五頁至九十四頁）。第三種則是「社會扶助與促進」者，扶助之目的乃為保障人民最低生活之物質基礎，例如常見之如各種社會救助；後者之促進給付，則是基於政策考量而為的鼓勵或獎勵措施，如教育促進、住屋補助等。學者即前大法官許宗力更直言，勞委會對關廠歇業失業勞工提供一定的金錢給付，「只是為社會補償增添新例而已」（參見許宗力，上述文，第九十五頁）。

（五）與本案類同的台北高等行政法院一０二年度訴字第一六三五號等五件判決，亦引用許宗力大法官在釋字第六七０號解釋之協同意見書內容，表示：所謂社會補償，即國家本於社會國原則的精神，基於衡平性及合目的性之考量，就若干人民對國家並無請求權之損失，主動給予一定補償，藉以實現社會正義，此類社會補償給予與否，國家有完全的裁量空間，人民並無憲法上之請求權可言，補償額度亦為單純的政策考量，而不以當事人的實際損失為標準，最典型之類型為國家對於犯罪被害人及其家屬所受之損害所給予之救濟。又社會補償責任的發展成形，晚於國家賠償責任與犧牲補償，其功能在補傳統國家賠償責任與犧牲補償責任之不足，因國家賠償責任嚴格限於公務員行為之違法、有責，以及行為與損害之相當因果關係，犧牲補償又侷限於為公益的特別犧牲，導致某些情形，人民的損害，即使與國家的作為或不作為間存有一定因果關係，依然無從獲取賠償或補償。有鑑於此，發展出以社會國的社會連帶思維作為理論基礎，以求彌補對人民的虧欠。又因為「社會補償」乃具「有因性」之社會福利措施，係以特定事件產生之損害為補償給付，此與「社會促進」之「無因性」社會救助，目的純粹在扶助弱勢有別。又社會補償不在乎全額之補償、亦不追究補償與賠償嚴格界分之有責性與無責性，就法律保留原則言，亦無嚴格強調法律或授權命令間之區分，例如關於授權明確性之要求（釋字第七０五號陳新民大法官不同意見書亦可資參照。

（六）本案給付的「社會補償」的定性對系爭勞委會提供的金錢給付是否須有法律保留之適用即有關鍵影響。誠然，作為法源的行為時就業服務法第二十四條只規定主管機關對特定社、經弱勢身分者，應訂定計畫，促進其就業，安定其生活。因用語概括、抽象，所以計畫內容如包含一定金額之給付，其給付性質可能是貸款，也有可能是津貼、補助金等等，而給付之目的，可能是「社會補償」，也可能是單純的「社會促進」，全部都可以為行為時就業服務法第二十四條所涵攝。既然「社會補償」目的在彌補國家對人民之「虧欠」，相對於單純「社會促進」，其給付之條件絕不可能比較差，則系爭勞委會對關廠歇業失業勞工提供之給付，只要目的在「社會補償」，其給付之定性就較難想像屬所有給付種類中條件最差的貸款。（參見許宗力，上述文，第九十六頁），與司法院釋字五四０號解釋所指涉「辦理國宅出售、出租」以及「健保紓困貸款」等不涉及「國家怠責虧欠」之單純授益給付行政，實有本質上之不同，尚難比附援引。再者，系爭給付果如勞委會所主張，屬消費借貸，就表示其法律關係迄今依然進行中，則以現行就業服務法第二十四條的規定與之比較，透過兩者比較，更可以清楚顯示出以消費借貸選項定義系爭給付的不合理與不公平。蓋根據「現行」就業服務法第二十四條的規定，國家對有就業意願之獨立負擔家計者、中高齡者、身心障礙者、原住民、長期失業者，或其他中央主管機關認為有必要者，應訂定計畫，致力促進其就業，「必要時，得發給相關『津貼』或『補助金』」。則既然屬「社會促進」性質的無因性給付（國家無義務違反），都已經採對受領人較有利的「津貼」或「補助」，若是在關廠歇業失業勞工的情形（國家有義務違反），無視於其之所以有受保護需要，甚至還與國家怠於監督義務的不作為存有一定因果關係，其給付具有彌補「虧欠」的補償性質，反而將其定性為條件更差、對相對人較不利的「借貸」，豈不輕重失衡，造成法制體系錯亂，而違反體系正義，違反平等？（許宗力，前述文，第九十六頁）

（七）就事實認定而言，本案早在八十七年三月二日監察院即有調查報告之調查意見指出本件原告的確有法令監督上的疏失（略以）：１查依勞動基準法第五十六條規定，雇主應按月提撥勞工退休準備金，專戶存儲，事業單位如未依規定提撥，當地主管機關依同法第七十九條規定可處二千元以上二萬元以下之罰鍰，處罰後仍未改善者，當地主管機關得再處罰。另依同法第七十二條規定「中央主管機關，為貫徹本法及其他勞工法令之執行，設勞工檢查機構或授權省市主管機關專設檢查機辦理之；地方主管機關於必要時，亦得派員實施檢查」，勞工退休準備金提撥及管理辦法第十條規定「當地主管機關或勞工檢查機構對各事業單位提撥勞工退休準備金情形得派員查核，如有不合規定情事，應依法處理」。及違反勞動基準法罰鍰案件處理要點第二點規定「勞工檢查機構檢查發現違反本法案件，應依第七十九條、第八十條規定處以罰鍰事項時，應即備函連同有關文件資料移送主管機關」。可知全國七個勞動檢查機構及各地主管機關，法律均賦予其檢查各事業單位是否有違反勞動基準法之權責；違反者之處分則為各地主管機關之權責。２監察院甚且以其調查之個案即聯福製衣，關廠前三年有關勞工退休準備金之提撥情形臚列如下：(1) 八十三年度（八十二年七月一日至八十三年六月三十日）共 繳納二百二十二萬八千七百五十九元，其中八十二年八、九、十、十二月共計四個月未提撥。(2) 八十四年度（八十三年七月一日至八十四年六月三十日）共繳納一百八十四萬五千八百四十七元，其中八十三年七、九、十一、十二月及八十四年一、二、四月共計七個月未提撥。(3) 八十五年度（八十四年七月一日至八十五年六月三十日）共繳納一千二百四十九萬七千五百一十三元，其中八十四年七月及八十五年三月共計二個月未提撥。３依監察院指出：惟桃園縣政府勞工局僅於八十三年二月二日依據臺北市政府勞工局勞工檢查所八十三年一月二十五日（83）北市工檢一字第一０００號函移送聯福製衣股份有限公司違反勞基法第五十六條（未依法提撥勞工退休準備金），以（83）府勞動字第二五五七七號函處罰該公司罰鍰新台幣六千元。且認為依據勞動基準法第七十二條第一項末段「地方主管機關於必要時，亦得派員實施檢查」及勞動檢查法第五條第一項末段「勞動檢查機構認有必要時，得會同縣（市）主管機關檢查」等兩項法令，並未賦予地方主管機關主動檢查權，同時以檢查機構檢查員均接受專業訓練，並經法令賦予專責檢查，地方主管機關除因勞工檢舉或爭議之個案事件，前往事業單位了解外，相關勞動條件之檢查，均由檢查機構負責查察後，再移送縣市政府處理，桃園縣政府勞工局曲解法令，從未就中央信託局定期提供之有關事業單位勞工退休準備金之提撥情形確實查核，並就違反之事業單位依法按月處分，造成聯福製衣股份有限公司關廠，資方積欠勞工退休金及資遣費達新台幣一億八千餘萬元，勞工四處陳情，並引發該公司員工臥軌抗議之重大社會治安事件。桃園縣政府勞工局明顯怠忽勞動基準法第七十二條及勞工退休準備金提撥及管理辦法第十條所賦予之職責，應切實檢討改進。４監察院另指出與本案相關涉及所有勞動檢查制度的其他缺失警訊：按行政院勞工委員會提供全國七個勞動檢查機構，從七十七年度起至八十六年度為止有關勞工退休準備金提撥之專案檢查共排定檢查家數二萬九千零四十五家，實際檢查二萬九千零三十七家，而違反規定移送主管機關處理者合計五千三百二十三家。至八十六年五月份止適用勞動基準法之事業單位約二十萬家，而勞工退休準備金之提撥情形，依中央信託局提供之資料至八十七年一月十五日止僅有二萬九千零一家設立基金帳戶，其中提撥率未達百分之二計有一萬七千八百二十四家（佔百分之六十一點四十六）。本案聯福製衣股份有限公司所僱員工有三百多人，係屬大型事業單位，自八十二年七月一日自由決定，依中央信託局提供之資料至八十七年一月十五日止計有二萬九千零一家設立基金帳戶，其中提撥率未達百分之二計有一萬七千八百二十四家（佔百分之六十一點四十六），提撥率為百分之二共計九千零八十八家（佔百分之三十一點三十四），提撥率超過百分之二者共計二千零八十九家（佔百分之七點二），提撥率達百分之十五共計一百五十二家（佔百分之零點五十二），提撥率超過百分之十五共計四家（佔百分之零點零一），提撥率並未嚴格審定，導致倒閉之事業單位有退休準備金不足或根本未提撥退休準備金，而產生如聯福公司無法支付勞工退休金之情事，行政院勞工委員會未能依各企業實際情形訂定提撥率且切實執行，是為重要因素之一，應速檢討改進。

（八）至於此社會補償之給付依據於何時發生？亦即如認系爭契約不成立，則於何時有何種行政行為，例如是否行政處分之作成以為發給補助之依據？殊不論原告機關係以外觀上為借貸，本院認為屬公法上行政契約之系爭契約為依據，雖經本院認為契約不成立，但無損於原告仍有單方意思表示隱藏有發給補助處分之意思，而足以轉換為有效行政處分（林佳和類此見解，參見氏著，「關廠歇業失業勞工促進就業貸款契約爭議案」法律意見書，第十四頁）。退萬步言之，系爭給付發放之流程，係由被告即關廠勞向直轄市及縣（市）政府申請，經直轄市及縣（市）政府審查其資格及貸款金額後，核轉由原告核定，原告再交由華南銀行辦理徵信，復提送關廠歇業失業勞工促進就業貸款審核小組辦理複審，經審查同意核貸後，將核准貸款名冊函送直轄市及縣（市）政府，並由直轄市及縣（市）政府另函知被告辦理貸款事宜，有卷附系爭貸款要點第十、十一點規定可知。足認在原告所屬關廠歇業失業勞工促進就業貸款審核小組複審同意核貸後，將核准貸款名冊函送直轄市及縣（市）政府時，即發生領取系爭補助之直接法律效果，至直轄市及縣（市）政府函知被告至華南商業銀行辦理貸款事宜者，僅係將該行政處分之法律效果轉知，尚無實質上准駁權限。是解釋上不能謂無補助行政處分之存在。

（九）綜上所述，系爭給付屬公法上「社會補償」性質，補償額度純屬政策考量，既非借貸性質，原告對此無請求權。所請既無理由，自應駁回原告之訴。

（十）附帶惟必須強調者，系爭類此案件之被告勞工，並非欠錢不還之人，其等當年簽署之「契約」，僅係其等為領得應有之金額，不得不然之舉。相反的，原告機關自始對於系爭給付即無請求權。類此案件勞動部已決定全面撤回起訴，不再向被告求償，固值贊許。惟似乎係以罹於時效為由，而非坦承自始無請求權。從而原告於一０三年四月三日頒布之「勞動部退還關廠歇業失業勞工促進就業貸款清償款補助要點」，其中第一點規定「對於公法上請求權因時效完成而消滅後之案件，主動撤回訴訟，並返還清償款」即有商榷餘地。而第一點後段另規定「基於平等原則，為使本質上相同依貸款要點簽訂貸款契約，且於公法上請求權時效內依貸款契約、民事確定判決或與確定判決有同一效力之執行名義而清償之貸款勞工，皆能為相同退款之處理，以提升勞工福祉」等語。其單以時效為基礎的平等原則為理由，恐反有不合理之差別對待。如全案係以原告自始無請求權，即原告先前獲得之給付，乃無法律上原因而受利益，應依據公法上不當得利法律關係，返還勞工，始符法理。

七、本案突顯有必要再為闡釋法律保留原則真諦的必要

（一）查類此案件總計三百餘件、六百餘人，原告一方面堅持「依法行政」原則，執意大規模提起如本件的此類訴訟，他方面卻又因為此類訴訟造成社會輿論沸沸揚揚之際，針對此類訴訟特於一０二年四月十八日發布「關廠歇業勞工貸款補貼實施要點」，第一點規定：「行政院勞工委員會（以下簡稱本會）為賡續落實關廠歇業失業勞工促進就業貸款實施要點（以下簡稱促業貸款要點），保護弱勢勞工之照顧義務，爰針對關廠歇業之貸款勞工未完全清償者提供補貼，以安定其生活，特訂定本要點」。首先，只補貼所謂貸款勞工「未完全清償者」，對於先前「已清償完畢者」－不論是否縮衣節食、貧困無依而仍還款者－分文未予補貼的合理差別待遇的正當性何在？已生疑義。此外，隨著社會抗爭的急遽升高，勞動部復陸續於五月八日、六月二十八日多次降低補貼申請門檻，並一再提高補貼成數。從原來必須限於經濟困難，到後來取消此限制門檻；補貼成數也從符合特定條件，分別補貼三成、六成、九成，提高到五成、七成、九成，到目前幾無條件限制及高比例的補貼成數：只要貸款人未滿四十五歲者，補貼七成；年滿四十五歲以上未滿六十五歲者，補貼八成；已死亡或年滿六十五歲以上者，補貼九成；甚且如符合其他特殊事由，仍得於上述補貼成數，再予以提高補貼比率（關廠歇業勞工貸款補貼實施要點第四點參見）。另依據該要點第六點第一項規定：「核定補貼之申請人採一次清償貸款時，應依據核定補貼額度依限完納自償部分，並取得繳款證明後，由本會將核定補貼款項直接撥付就業安定基金專戶」。足認勞委會當初由就業安定基金撥付給華南商業銀行專戶，以「貸款」名義給付給關廠歇業勞工的系爭款項，在司法訴訟過程中，又另依「關廠歇業勞工貸款補貼實施要點」，以低門檻、高成數的補貼方式，僅象徵性的清償極少比例，實質上形同不必還款而終結。如此國家機關非啟訴訟不可的目的何在？又何以一０二年四月十八日發布（同年六月二十八日修正）「關廠歇業勞工貸款補貼實施要點」，得以就業安定基金的專款補貼特定關廠歇業勞工，無庸返還；但早在八十六年七月十日所發布之「關廠歇業失業勞工促進就業貸款實施要點」，同樣自就業安定基金提撥專款給予同批關廠歇業失業勞工，卻必須解釋為「借貸」，而非返還不可？

（二）須知，包括本件被告在內之關廠歇業失業勞工，其等正因為確信十六年前是接受政府機關代償或補貼，所以並無清償義務，此亦經本院認定如前。類此關廠勞工正係不願背負「欠錢不還」的惡名，其中或許更有勞工係因被迫對簿公堂而感難堪，始寧選擇以和解撤回訴訟終結。總之，本案訴訟有助行政機關對於福利給付行政中，法律保留原則應如何操作的正確認識，此不僅涉及重要的法律原則判斷，更與勞工福利政策如何推行有重大影響。本院因而曾否定行政機關以公款挹注為前提，而與被告人民以訴訟外和解方式撤回本件訴訟為由，不准原告撤回訴訟。其重要理由之一即在於，本院欲釐清發生在十六年前的「給付」，與十六年後的上述訴訟終結之「補貼」究有何異？以使關廠歇業失業勞工不致陷入社會指摘由國家動用公款解決其等債權債務的道德危機傷害。正如美國已故法學大師德沃金(Ronald Dworkin)在其曠世名著「法律帝國」一書中，在第一章「法律是什麼？」開宗明義提到的：「訴訟在另一面向上的重要性，是無法以金錢、甚至以自由來衡量。法律行動無可避免有著道德面向，因而永遠有著某種獨特形式之公共不正義的危險。法官非僅必須決定誰應該擁有什麼，而且還必須決定誰循規蹈矩、誰盡了公民責任、以及誰刻意或因貪婪或感覺遲鈍而無視自己對他人的責任，或誇大別人對他的責任。如果這樣的判斷不公平，社群就會對成員中的某人造成道德傷害，因為這個判斷在某種程度上為他貼上了不法之徒的標籤」（參見Ronald Dworkin，法律帝國，李冠宜譯，二００二年九月，第二頁）。

（三）按九十一年一月二十一日修正前就業服務法第二十一條規定：「主管機關對左列自願就業人員，應訂定計畫，致力促進其就業：一、負擔家計婦女。二、中高齡者。三、殘障者。四、原住民。五、生活扶助戶中有工作能力者。六、其他經中央主管機關 認為有必要者。前項計畫應定期檢討，落實其成效」，固僅抽象規定主管機關對相關人員「應訂定計畫，致力促進其就業」。九十一年修正後就業服務法第二十四條第一項，在舊法「應訂定計畫，致力促進其就業」之後，加上「必要時，得發給相關津貼或補助金」之文字。實係立法者就原條文「致力促進其就業」的具體化措施的例示而已，蓋舊法所稱致力促進其就業等語，究屬抽象，如何致力？如何促進？立法者顯然係委由行政機關自行裁量決定，基於社會國原則、福利國原則，以發放津貼或補助金，正是最具體有效之行政作為。因為國家實質上的金錢補貼，正是對於弱勢且陷於經濟困境之失業勞工渡過其眼前難關，安定其生活的公認有效方式。很顯然的，就是從當年關廠失業勞工的處理方式所獲得的經驗，也就是系爭「關廠歇業失業勞工促進就業貸款實施要點」的成功經驗。勞委會將當時的就業服務法第二十四條適用在關廠歇業失業勞工身上，顯然是將關廠歇業失業工人視為該條第一項第六款所稱之「其他經中央主管機關認為有必要者」。

（四）授益行政與非授益行政之法律保留密度不同。十六年前發布施行「關廠歇業失業勞工促進就業貸款實施要點」作為社會補償依據即為已足，實無須服務法第二十四條第一項另有「得發給相關津貼或補助金」之具體文字以授權。如前所述，我國憲法帶有濃厚保護社會、經濟弱勢的社會國色彩。在行政法上就是所謂的福利行政、給付行政。國家發放補貼予弱勢人民，屬授予利益的給付行政行為，傳統見解認為給付行政行為無需法律保留，亦即既非侵害行政，自不用法律依據或授權，國家本於其職權自得決定。惟給付行政畢竟涉及分配正義的問題，從而晚近以為，常態性的給付，例如追求特定公益目的下，長期性、廣泛性的制度，仍以有法律依據為宜，以利編列預算；惟突發性緊急狀態下的特定給付，自無須法律依據。此等法律保留的密度，可參考釋字第四四三號解釋理由書所指出的「層級化保留」理論：「至何種事項應以法律直接規範或得委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。又關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，倘涉及公共利益之重大事項者，應有法律或法律授權之命令為依據之必要，乃屬當然」。如就是要找出系爭給付的發給依據，，也是低密度的法律保留，當時就業服務法第二十四條第一項的「應訂定計畫，致力促進其就業」即為依，而所謂的「計畫」就是「關廠歇業失業勞工促進就業貸款實施要點」；所謂的「致力促進其就業」就是發放補助金或津貼，當年的行政作為就是「必要時發給相關津貼或補助金」。現行法明定此種必要方式，就是將早年的作法予以明定及落實，更不排除有其他常態性給付而有預先編列預算之想法。但無論如何，就是不能解釋為，沒有明定該等字眼的舊法，行政機關就不能做。

（五）十六年前「突發」的大量雇主惡性關廠，勞工的退休金與資遣費一夕之間成為幻影，勞工求償無著，致受損害。業如前述事實欄脈絡可循。當時勞委會出面訂定所謂「關廠歇業失業勞工促進就業貸款實施要點」，發放補貼，其要點第一點即指明法源依據正是當年的就業服務法第二十四條，當時雖僅有抽象的「應訂定計畫，致力促進其就業」，若從憲法的高度觀察，就會發現該筆給付是國家出自社會國原則「人飢己飢、人溺己溺」的社會連帶思維。既屬給付行政，又是突發性、臨時性及緊急性之給付，更無從要求法律保留，所以自行發布「關廠歇業失業勞工促進就業貸款實施要點」即得作為發放依據，更遑論本件已有「應訂定計畫，致力促進其就業」之概括規定足為依據。此外，此一補貼行為更有落實憲法第一百五十三條保障勞工生活之基本國策意旨與要求，焉能謂國家無此公法上之義務？更何況國家之所以要出面提供一定的金錢給付，不單單是基於社會國保護弱勢的社會連帶思維，還有一個關鍵因素，即關廠歇業失業勞工之所以領不到退休金與資遣費，究與勞動檢查機關對雇主長期未依法履行退休準備金提撥義務，未能盡到法定監督義務，有一定因果關係，業如前述。因此以憲法社會國社會連帶意旨的觀點來解讀，勞委會提供的金錢給付應進一步定性為一種補破網的補救措施，即使未到賠償，也具有補償性質，目的在彌補國家對受害人的「虧欠」（參見許宗力，上述文，第九十六頁）

（六）包括諸多認定本件屬民事事件的民事庭裁定及判決，均與原告機關一樣，誤解「法律保留原則」的真諦，除認為行政契約必須有法律依據始得締結，因而否認系爭契約屬公法性質，更誤會倘不如此解釋，原告十六年前發給的系爭給付就無法律依據而有違法律保留原則。實則其屬發放補助之授予利益行政處分，原則上自無須法律授權，只要不牴觸現行法律之禁止規定，符合法律優越原則已足。而行政程序法第一百三十五條：「公法上法律關係得以契約設定、變更或消滅之。但依其性質或法規規定不得遞約者，不在此限」之規定，即採取「除外說」的法律優越原則，無待法律授權即足締結行政契約包括替代授益行政處分之行政契約，業如前述。是不論十六年後依據要點的「補助」或十六年前以「消費借貸契約」掩藏的「補助」都是合法正當的行政作為，更是國家體現保障勞工的實踐福利國原則的具體作為。十六年前從發放補助的角度，沒有做錯，只系爭契約是一個「美麗的錯誤」，但十六年後竟然據此向勞工提起訴訟索討本屬勞工之財產，就真的成為一個錯誤的政策決定，源自於行政機關對於法律保留原則的誤解明顯。換言之，即使當時以系爭契約為發放依據，只要該契約沒有貸款或勞工應返還之約款記載，相信該紙行政契約，勞工會樂意且誠心簽署，而勞委會也能真正成為「勞工的保障者」，不似現在淪為勞工眼裏的加害者。期盼藉由本案爭議的落幕，勞動部能深切體認社會補償之重要性，進而推動其他法制的健全發展，諸如勞動基準法第二十八條的修法或甚至直接落實。蓋是否另向雇主代位求償，與先行給付勞工社會補償，殊屬二事，且得併行不悖。

八、保障人民憲法上財產權的意義

（一）一場必須從十六年前說起的為財產權而奮鬥的故事。回顧關廠勞工數以千計奉獻青春歲於同一家公司，臨到頭卻獲得雇主無情關廠倒閉之對待，每每看見其等在各關鍵時刻、重要事件上的各式血淚抗爭，諸如夜宿行政機關、拘束雇主自由，乃至臥軌、肉身走上高速公路，甚至無限期的絕食抗議。聯福製衣員工近百人（且多為女工）更因臥軌抗爭而遭判刑。令人深刻體認「為權利而奮鬥」的真實意義，卻又如此代價慘烈。本案是財產權的訴訟，國家表面上看似在乎國庫收入，實則隱含不願擔起行政責任，甚或法律或政治責任之動機，而被告勞工們看似，至少或許一開始是為捍衛自身財產權，但隨著每次不論是雇主的絕情，或看盡國家的不義對待，此財產權的爭訟早已昇華為一場為尊嚴奮鬥的戰爭。正如李建良老師所言：「對於交付權力給國家的人民來說，金錢是求溫求飽、安身立命的物質基礎，唯有生活不虞匱乏，才能雍然從容、俯仰自若，將生命推向精神文明的層次；掙扎於存活邊緣，在社會底層殘喘，卻還要面對手握權錢者的要債，真不知伊於胡底…」（李建良，金錢與權力，臺灣法學雜誌第二二八期，總編隨筆，二０一三年七月十七日）。

（二）更令人不禁想起大法官釋字第四００號解釋，早將保障人民財產權，提升至實現人性尊嚴之意義：「憲法第十五條關於人民財產權應予保障之規定，旨在確保個人依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第三人之侵害，俾能實現個人自由、發展人格及維護尊嚴」。惟何謂「實現個人自由、發展人格及維護尊嚴」？存在主義大師卡繆(Albert Camus)一語道破：就是「快樂」兩字。

（三）卡繆在其名著「快樂的死」中，藉由主角梅爾索的一位富有但因失去雙腳，終身不快樂的友人薩格勒斯的話，說明甚麼是「快樂」：「人沒有錢不可能快樂。就是這樣。我不喜歡方便行事，也不喜歡多愁善感。我喜歡把事情看得清清楚楚。所以呢，我發現某些菁英分子，他們精神上自命清高，以為金錢不是快樂所必要的。那很蠢，不是真的，而且某種程度上是懦弱的」；「梅爾索呀，對於一個出身良好的人而言，快樂從來不是件複雜的事。只需要把一切的命運重拾在握，憑的不是放棄的意志，一如很多假偉人那樣，而要憑追求快樂的意志。只不過，達到快樂，需要時間。需要很多時間。快樂本身也是一種漫長的耐心。在幾乎各種情況下，我們耗盡一生去賺錢，但明明該用錢來賺取時間。這個呢，就是向來唯一讓我感興趣的問題。它很明確，很具體」（卡繆，快樂的死，梁若瑜譯，麥田出版，二０一四年四月，第六十頁）。貧困的梅爾索後來謀殺了薩格勒斯，拿走他的財產。梅爾索後來變得富有，但是否快樂？

陸、本件主要爭點事證已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百三十六條、第九十八條第一項前段，判決如主文。

臺灣桃園地方法院行政訴訟庭