高雄高等行政法院判決

民國110年9月30日辯論終結

原告

有限責任高雄市亞太計程車運輸合作社

代表人

吳建楚

被告

高雄市政府交通局

代表人

張淑娟

訴訟代理人

葉美利 律師

上列當事人間公路法事件，原告不服高雄市政府中華民國109年10月30日高市府法訴字第10930988800號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰

主文

事實及理由

一、爭訟概要：原告於民國109年1月19日召開第7屆第74次理事會，會中決議同意第三人謝素秋申請入社，並遞補出社社員柳嘉華牌照缺額之議案，於109年1月20日分別報請高雄市政府社會局（下稱社會局）及被告備查，經社會局以109年1月22日高市社人團字第10930648300號函同意備查，另被告審查後，因柳嘉華無計程車駕駛人執業登記證而喪失合作社社員資格，其汽車運輸業營業執照業經合併改制前高雄市監理處（下稱監理處）於98年1月23日依計程車運輸合作社設置管理辦法（下稱管理辦法）第18條第2項規定逕行廢止，而其計程車牌照已於96年11月5日辦理一般報廢則無需執行註銷，被告核認柳嘉華牌照缺額遞補期限，依高雄市計程車運輸合作社設置管理自治條例（下稱計程車合作社自治條例）第5條及高雄市計程車運輸合作社社員牌照遞補審查作業要點（下稱91年牌照遞補要點）第4點規定，為108年1月22日，該牌照缺額已逾期未遞補逕行註銷，無法再被遞補。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、原告起訴主張及聲明︰

（一）主張要旨︰

1、高雄市計程車運輸合作社社員遞補作業要點於87年訂定施行，88年、89年、91年及101年歷經4次修正及更名，牌照缺額遞補期限起算時點，不論社員是否登領牌照或廢止汽車運輸業營業執照，均規定自社會局核備除名或社員出社之日起10年內遞補，迄今施行22年，已形成可預測性及安定性，於客觀上有表現其信賴之事實，被告並無裁量空間，不得恣意以解釋之方式擴張適用或不當聯結不相關法令，違法創設起算時點，為法治國原理重要內涵，以保障人民權益，實現公益目的（司法院釋字第525號、529號解釋參照）。

2、交通部於93年8月9日交通部會銜內政部發布施行管理辦法，同時廢止「計程車運輸合作社設置管理要點」，依計程車合作社自治條例第1條規定，該自治條例係依據計程車運輸合作社設置管理要點第19點規定所制定，計程車運輸合作社設置管理要點既已廢止，則計程車合作社自治條例即失其依據，依法不待公告廢止自然失效，不得再作為剝奪及限制人民侵益處分之依據。監理處承辦計程車業務三科科長，亦告知原告依法停止適用計程車合作社自治條例，往後合作社申辦業務及社員申請加入合作社之資格，以法律授權訂定之管理辦法為準。惟被告人員怠忽職守遲延8年，才於101年呈報高雄市政府公告廢止計程車合作社自治條例，被告無視計程車合作社自治條例已停止適用超過15年，影響人民權利甚距，被告再以已失效停止適用之自治條例作為法律依據，於法自有不合，有重大明顯之瑕疵，已構成「裁量瑕疵」之違法。

3、監理處99年11月3日高市監3字第0990028407號函（下稱99年11月3日函）是依照91年牌照遞補要點第4點規定，同意柳嘉華之出社牌照缺額遞補期限至109年11月3日之合法授益行政處分，相同遞補時效期限起算時點之規定已自87年11月20日施行牌照遞補要點以來都是自社會局核備除名或社員自請出社之日開始起算10年時效期限，已有原告產生信賴之行政行為存在，證明原告有信賴基礎存在，原告因為信賴先前合法授予利益之行政處分，而做了一些處置規劃業務安排遞補牌照缺額時程，已經投資了時間、金錢、心力已具備信賴表現，原告有信賴基礎與信賴表現，且無行政程序法第123條規定情形，亦無行政程序法第119條規定「信賴不值得保護」之情形，對原告有信賴保護原則之適用。又監理處99年11月3日函迄今已經過2年，依行政程序法第124條規定不得再廢止，以維護法之安定性及信賴保護。另被告負有「注意義務」，對於原告有利及不利之情形應當一體重視，依職權進行調查，以作為行政處分之依據。然被告昧於對原告有利之事實，事隔12年後，作出違背事實之永遠剝奪註銷牌照缺額權利之行政恣意，不符合正當法律程序，與法治國依法行政、信賴保護原則、裁量正當行使原則、比例原則及不利溯及禁止，相互牴觸之違法。

4、91年牌照遞補要點第4點及101年訂定之高雄市政府計程車運輸合作社社員牌照遞補審查要點（下稱101年牌照遞補要點）第6點，未經法律具體明確授權，逕行訂定對於出社社員牌照缺額，在一定期間內，未能招募新社員遞補出社社員牌照缺額，予以永遠剝奪註銷牌照缺額權利，係課予人民義務之規定，涉及人民工作權及財產權及營業自由之限制，關於人民權利義務重要事項，自應以法律明定其內涵為必要，以行政規則而非「法律」規定，係增加法律所無之限制，有違法律保留原則，不符憲法第23條規定意旨（司法院大法官釋字第313號、第390號、第394號解釋之意旨參照）。又監理處99年11月3日函在被廢止前，對原告及被告具有拘束力，原處分自行創設遞補起算時點，牴觸91年牌照遞補要點第4點規定及合法行政處分之拘束力，違反行政程序法第4條規定。被告創設遞補時效期間起算時點，係自廢止原社員汽車運輸業營業執照之日，為時效期間起算時點，逾越91年牌照遞補要點第4點或101年牌照遞補要點第6點規定之裁量權限，應予撤銷。

5、交通部108年6月10日交路字第1080011807號函（下稱108年6月10日函）是針對管理辦法第18條第2項、第22條規定及汽車運輸業審查細則第6條所作函釋，與牌照遞補要點有關牌照缺額遞補時效期限之起算時點無涉，被告以不誠實信用方法竄改交通部函釋，認定新社員謝素秋遞補柳嘉華出社牌照缺額已逾時效期限不能遞補，進而註銷該缺額，顯與司法院釋字第525號解釋及行政程序法第8條、第117條等規定不符，使自87年11月施行遞補時效期限起算時點，不具有預測性及安定性。交通部108年6月10日函已說明，當合作社社員退社或除名，監理機關已將牌照註銷時，原合作社得於該管公路主管機關規定時間內招募或爭取適格駕駛人入社，社員有管理辦法第18條第2項規定情形，廢止其汽車運輸業營業執照並註銷其營業車輛牌照，爰合作社填充社員之起算日期應以公路主管機關對社員廢照及註銷牌照之日起算，係指先有上開函釋當合作社社員退社或除名，監理機關已將牌照註銷時，原合作社得於該管公路主管機關規定時間內招募或爭取適格駕駛人入社，明白了當與之前相同審查實務作業一樣，然而，被告竟違反禁止恣意原則，以不誠實信用方法，不當擴張曲解交通部108年6月10日函釋，涉及違造公文書。

6、合作社社員逾期遞補時效期間，即逕行註銷牌照缺額權利之制裁性規定，其效果等同消滅時效，不論係公法上或私法上之請求權消滅時效，均須由法律明定，不得授權行政機關以命令訂定或由行政機關依職權以命令訂之，始符憲法第23條法律保留原則（司法院釋字第474、723號解釋參照），及法務部106年1月24日法制字第10602501360號函釋，被告以「行政規則」而非「法律」為公法上請求權之消滅時效期間規定，是增加高雄市計程車合作事業法律所無之限制，有違絕對法律保留原則。且永遠剝奪註銷牌照缺額權利，係屬行政罰法第2條規定，剝奪或消滅資格或權利之處分，應有法律明文規定或法律之明確授權方得為之。退萬步言，不論本件是屬管制性行政處分或屬制裁性不利處分，依最高行政法院101年度6月份第1次庭長法官聯席會議，管制性行政處分應類推適用行政罰法第27條第1項而為3年時效，是以，本件處分因3年期間經過已消滅，原處分顯然違法。

7、參見交通部96年4月12日交路字第0960003503號函釋，管理辦法第18條第2項規定與牌照遞補要點第4點，二者規定事項有所不同，被告濫用權力以創設遞補期限起算日，改變柳嘉華遞補期限起算日，根本不符合管理辨法之立法規範目的。至公路法第39條之1第1項規定，係規範依照人口成長及道路面積成長比例發放新牌照，然而，原告牌照缺額數，是在公路法第39條之1第1項規定實施之前所發放舊牌照，應不受公路法第39條之1第1項規定之限制。

8、由監理處99年11月3日函內容可知，發文對象（即受文者）均為原告，其上並載明原告就前社員「柳嘉華」之缺額，原告得於109年11月3日（發文之日起10年內）前遞補新社員。是核上開函之性質，自屬行政機關單方就此公法上具體事件所為，授予相對人即原告就前社員「柳嘉華」之缺額，得以新社員予以遞補之權利（利益），以及表明其遞補之期限之公法上決定，並已對外發生法律效果，自屬行政程序法第92條所定之（授益）行政處分。又原處分係以入社新社員謝素秋遞補出社社員「柳嘉華」已逾越其牌照遞補期限而未遞補，已逕行註銷，無法再被遞補為由，不予同意遞補，是此部分既涉及被告所作成之原處分，與上開函中認定原告出社社員「柳家華」牌照遞補期限至109年11月3日之授益行政處分內容有所歧異，自屬行政機關對於同一相對人人民，就同一公法上具體事件（即原告出社社員「柳家華」牌照遞補期限為何？），嗣後作成更為不利之行政處分之情形。基上，原告並非本於「其他人民」之地位，請求行政機關於本件中比照「其他」違法授予利益之案例授予原告利益，而係行政機關就本件涉及「原告出社社員『柳家華』牌照遞補期限之認定，已先作成授予原告利益之行政處分，惟嗣後卻逕予以原處分予以剝奪，是否已違反信賴保護原則之問題。故原告係主張行政政程序法第8條所揭櫫「信賴保護原則」，而未曾提及同法第6條之「平等原則」。

9、監理處99年11月3日函已明確認定原告出社社員「柳家華」牌照遞補期限至109年11月3日，依最高行政法院97年度判字第773號等判決意旨，該函既屬有效之行政處分，而有存續力，則處分機關以外之國家機關，包括法院，均應尊重該行政處分，並以之作為行為之基礎，且於前行政處分（即上開函）作成後，後行政處分（即原處分）即應以上開函為其構成要件作為決定之基礎。是縱使被告認定上開函係屬違法處分，惟依行政處分之存續力及構成要件效力，上開函既未經依法撤銷，原告理應受其拘束，於作成原處分時，即應將上開函已認定原告出社社員「柳家華」牌照遞補期限至109年11月3日之內容作為其決定之基礎。縱如被告所認定上開函係屬違法，依被告101年11月30日高市交運監字第10136700000號函及同年12月5日高市交運監字第10136788500號函就廢止原告其他社員營業執照之缺額遞補期限已依法作成「正確」之行政處分，顯見被告自斯時起，即知上開涉「柳家華」牌照遞補期限認定之上開函存有應予撤銷之原因，惟被告迄今均未秉其職權予以撤銷，顯已逾越行政程序法第121條第1項所訂之撤銷期間，而告確定。故依上開函既具有形式及實質存續力，被告自應受其拘束，且法院亦應對上開函之處分予以尊重。

（二）聲明︰

1、訴願決定及原處分（被告109年2月6日高市交運監字第10931203700號函）均撤銷。

2、被告應依原告109年1月20日之申請，依91年牌照遞補要點第3點、第4點、監理處99年11月3日函規定，作成准予原告重新遞補新社員之行政處分。

三、被告答辯及聲明︰

（一）答辯要旨︰

1、原告係於109年1月19日召開第7屆第74次理事會，會中決議同意謝素秋申請入社，並遞補出社社員柳嘉華牌照缺額之議案，於109年1月20日報請被告備查，經被告以109年2月6日高市交運監字第00000000000函否准原告之申請，原告旋於109年5月7日再提報謝素秋遞補第三人許正誠之牌照缺額，已經被告備查，且謝素秋已經完成車輛牌照遞補登檢領牌程序，故原告提起本件訴訟，其目的已經達成（謝素秋已經獲得遞補），顯不存在不利益，且即使原告獲得勝訴之結果，亦無從使謝素秋遞補柳嘉華之牌照缺額，其勝訴結果將毫無實益，應認本件訴訟欠缺權利保護必要性。其次，依被告108年4月30日高市交運監字第10834913600號函及遞補入社資料，原告前於108年4月23日即向被告提報新社員陳正明遞補柳嘉華之牌照缺額，且柳嘉華牌照缺額已逾遞補期限而未遞補，遭被告逕行註銷在案。嗣原告於109年1月20日再提報新社員謝素秋遞補柳嘉華牌照缺額時，被告僅敘明「柳嘉華牌照缺額已逕行註銷無法被遞補，被告已於108年4月30日高市交運監字第10834913600號函復原告諒達」等語，並未再次註銷柳嘉華之牌照缺額，可知原處分對於柳嘉華牌照缺額遞補期限之認定並無規制效力（蓋註銷之規制效力仍存在於被告108年4月30日函），即使原告獲得勝訴，亦無從提報其他第三人申請遞補該牌照缺額，亦認原告提起本件行政訴訟毫無實益，其欠缺權利保護必要性，應予駁回。

2、管理辦法第18條第2項關於應廢止社員汽車運輸業營業執照及註銷營業車輛牌照所列之事由分別為「合作社法第13條規定情事之一」（該規定已經刪除）、「死亡」、「除名」、「喪失本辦法第13條應具備資格之一者」及「自請退社」，其中，第4款為喪失管理辦法第13條規定申請加入計程車運輸合作社為社員者，應具備之「設籍組織區域內」、「領有當地有效之營業小客車駕駛人執業登記證」、「持有有效職業駕駛執照」等3項社員資格；其他4款事由則均為合作社法規定該等社員形式上或實質上發生喪失社員資格而應出社之情形。由於社員有上開5種情形發生時，已無法於計程車運輸合作社所在區域內參與該合作社之共同經營運輸服務（依管理辦法第4條之規定即從事小客車出租載客之營業行為），皆不具備第18條第1項得由計程車運輸合作社為該社員請領營業執照及牌照之資格，即有將該等社員之營業執照及牌照廢止或註銷之必要。因此，當計程車運輸合作社社員因上述5種情形發生（喪失社員資格），致其計程車牌照遭主管機關註銷時，該合作社所管理之社員及其牌照數量即減少，而發生社員牌照之缺額。但因公路法及管理辦法均無計程車運輸合作社於其社員計程車牌照遭註銷後，得申請遞補牌照缺額之相關規定，為使計程車運輸合作社不致因社員減少、規模縮減，衍生經營管理問題，公路主管機關乃允許合作社得於各該管公路主管機關規定時間內招募或爭取適格駕駛人入社後，為該等新社員申請遞補該牌照缺額，遂有「牌照缺額遞補」之制度。

3、社員喪失管理辦法第13條應具備之法定資格時，除依第18條第2項規定辦理外，管理辦法固未明定對於社員身分之效果。惟社員申請入社時，若欠缺第13條法定資格既不能成為社員，與合作社自始不存在社員身分關係，則入社後喪失法定資格者，其社員身分關係亦歸於消滅，此乃當然之解釋。故社員喪失法定資格後，應認其與合作社間已無基於社員身分所生之權利義務關係，僅因仍會殘留「社員」之形式外觀（如在社員清冊列名等），故應予出社；惟此種徒具形式之社員外觀究應如何除去則屬另外一事，不因此改變該喪失資格之社員身分關係已消滅之狀態。其次，管理辦法第13條所定各款事由均為參與合作社經營之基本資格條件，可知社員應具備上述資格始得合法有效參與合作社經營，灼然至明。若認為加入合作社後喪失前開資格者仍得持續保有其社員身分，將致使大量已無法參與經營者繼續保有合作社社員之身分，顯然違反合作社法第1條第2項之制度目的，導致社員資格之法定要求在入社前及入社後有前後不一致的矛盾狀態，造成合作社制度名存實亡，自應認為入社後喪失法定資格者，其社員之身分關係亦歸於消滅。原告爭執社員縱欠缺設置管理辦法第13條法定資格情事，僅已不具入社資格，並非當然喪失社員資格云云，亦非可採。最高行政法院105年度判字第25號判決即認為社員身分關係已消滅，必須重新申請入社，核與被告之見解相同。另計程車合作社自治條例第2條第1項規定已將喪失合作社社員資格之情況明訂為「應予出社」之法律效果，管理辦法第18條第2項規定將喪失社員法定資格明訂為註銷牌照之事由，也是基於該社員已無法參與共同經營，當然喪失社員資格條件之前提下，始得將社員原本參與經營所必須持有之營業車牌予以註銷。換言之，無論是管理辦法或是計程車合作社自治條例，均就喪失計程車合作社社員資格之情形設有相同之法律評價，即該社員身分關係已經消滅而應予出社。

4、牌照缺額遞補相關規定明定之遞補情況為「社員遭合作社除名」或「社員自請出社」二類，本無「喪失管理辦法第13條應具備資格之一者」，故當社員發生前開喪失社員資格之情形，其汽車運輸業營業執照遭廢止、營業車輛牌照遭註銷後，若無遞補制度之適用，本應回歸公路法暨管理辦法之基本制度設計，即該計程車牌照額度應歸由公路主管機關另行發放。惟如前所述，當合作社社員喪失資格時，因該社員客觀上已不能合法有效參與合作社共同經營，且社員身分關係已消滅而應予出社，故合作社亦面臨社員減少的狀況，此與社員因「死亡」、遭合作社「除名」或「自請出社」之情形完全相同，基於避免合作社因社員減少、規模縮減，致衍生經營管理問題之考量，兩者並無差別處理之必要，故現行之牌照缺額遞補相關要點規範顯有法律漏洞存在。對此，被告乃以目的性擴張之解釋方式進行規範漏洞之填補，將「社員喪失管理辦法第13條法定資格」情形也納入牌照缺額遞補制度之適用範圍，此種作法屬更有利於合作社（含原告）、符合牌照缺額遞補之規範目的且同時顧及合作社之制度目的，自屬適法。惟牌照缺額之發生原因係因社員「喪失管理辦法第13條應具備資格之一」而應出社所致者，固無遞補期限起算時點之明文，但考量合作社之設置目的是要讓社員依平等原則，在互助組織之基礎上，以共同經營方法謀社員經濟之利益與生活之改善，而喪失管理辦法第13條規定社員資格之社員既已無法於計程車運輸合作社所在區域內參與該合作社之共同經營運輸服務，該合作社除應積極辦理喪失資格社員之出社手續外，更應積極招募或爭取適格駕駛人入社，並實際為該社員辦理請領牌照以共同經營業務。故牌照缺額之遞補期限本應以社員實際喪失社員資格之日期起算，方符合合作社法及管理辦法之立法目的。然由於社員實際喪失社員資格之日期，與公路主管機關依管理辦法第18條第2項規定廢止其汽車運輸業營業執照並註銷其營業車輛牌照之日期並非一致，通常社員實際喪失社員資格之日期發生在前，而公路主管機關廢照並註銷牌照之日期在後，且社員之汽車運輸業營業執照、營業車輛牌照須經廢止及註銷後，始有牌照缺額可供遞補。另為避免合作社當社員發生喪失社員資格情形後，怠於向公路主管機關報請備查，並藉由操作該等客觀上已無法參與經營，僅徒具形式社員之退社時間，導致該社員牌照缺額遞補期限因此延長而違反有關牌照缺額遞補之管理目的，故倘牌照缺額係因社員「喪失管理辦法第13條應具備資格」產生者，解釋上遞補期限應以公路主管機關對該社員廢照及註銷牌照之日期起算，以符合訂定91年及101年牌照遞補要點之管理目的，且對該社員所屬之合作社較為有利，此解釋與交通部108年6月10日函釋合作社填充社員之起算日期應以公路主管機關對社員廢照及註銷牌照之日起算意旨亦無不合。又被告為釐清本件所涉情形之缺額遞補期間起算時點，曾以高雄市政府107年12月13日高市府交運監字第10743310700號函請交通部釋示，經交通部以108年6月10日函回復，故交通部108年6月10日函確實是針對原牌照經註銷後，牌照缺額遞補之起算時點所為之函覆內容。

5、計程車合作社自治條例第5條第1項規定，係因該等社員與合作社間之社員身分關係本即已消滅而不復存在，惟仍殘留「社員」之形式外觀（如在社員清冊列名等），乃明定合作社應將該社員予以出社，故該等社員之身分關係並不是在合作社將社員出社時才消滅。又由地方制度法第18條、第25條規定可知，計程車運輸合作社之申設與運作，因屬直轄市交通之規劃、營運及管理事項，依地方制度法之前開規定，直轄市本有制訂自治條例之權限。是以，計程車合作社自治條例之立法基礎並非來自於原計程車運輸合作社設置管理要點，而是源自於地方制度法；縱使計程車運輸合作社設置管理要點於93年9月8日廢止，而改以93年8月9日發布之管理辦法取代之，亦不影響上開自治條例之效力，被告自得援引該自治條例相關規定作為解釋之依據及基礎。

6、監理處99年11月3日函固曾認定柳嘉華之牌照缺額得遞補新社員，期限至本件發文之日起10年內為之，逾期逕行註銷牌照缺額云云，惟監理處認定柳嘉華之牌照缺額遞補期限以「發文報退社日」起算，與管理辦法及91年牌照遞補要點等法令規定不符，原告主張以109年11月3日為柳嘉華牌照缺額之遞補期限，自非可採。其次，原告前以99年11月1日亞太計合字第099032號函，將柳嘉華經原告社務會議通過同意出社乙情，連同名冊一併報請公路主管機關即被告予以備查。又此一備查程序之目的僅係為使監理處（公路主管機關）知悉原告社員有異動情形，俾便事後於必要時得採行其他監督方法之行政管理措施，且依最高行政法院102年度判字第442號判決意旨，該等原告社員之社員身分如何異動，亦非以監理處之「備查」為效力要件，並未對受監督事項之效力產生影響，故監理處以此函文就原告當時所報柳嘉華已經出社之事實准予備查，並未直接發生任何法律效果，自非行政處分。又91年牌照遞補要點允許當計程車運輸合作社之社員因自請退社或除名等情形而出缺時，主管機關已將該社員牌照註銷並產生牌照缺額後，原合作社得於規定時間內招募或爭取適格駕駛人遞補入社。故有關新增社員能否合法遞補入社之相關事宜，例如牌照缺額遞補期限之起迄期間為何、是否有在期限內申請遞補等，均須俟合作社向被告申請遞補牌照缺額，並經被告為准駁之意思表示時，始發生法律效果。故監理處99年11月3日函僅係就原告申辦社員出社案予以備查，該備查函雖載有社員因出社而發生牌照缺額遞補之起迄日期，然因原告尚未向被告申請遞補缺額，此部分之記載對原告並不發生法律效果，因未具法效性，自不屬行政處分。準此，監理處99年11月3日函既非行政處分，本即無從作為信賴基礎，與行政程序法第117條及第119條規定不符，本件亦無涉及法規之變更，尚無信賴基礎存在，不應適用信賴保護原則。被告就原告之申請依法認定柳嘉華之牌照缺額遞補遞補期限亦不受監理處99年11月3日函錯誤認定內容之拘束，自不發生信賴保護問題。

7、縱認監理處99年11月3日函性質屬於行政處分，原告對於該違法行政處分，具有信賴不值得保護之情形：

⑴91年牌照遞補要點第4點、101年牌照遞補要點第6點之牌照缺額遞補期限係以「（自請出社）社員出社之日」起算（社員先出社→喪失社員資格），此與社員因喪失法定資格而「應予出社」之情形（社員先喪失資格→嗣後才辦理出社），兩者情形迥異。又柳嘉華因無計程車駕駛人執業登記證，致不具備計程車運輸合作社設置管理辦法第13條第2款所定之資格，監理處於98年1月23日即廢止柳嘉華之汽車運輸業營業執照（至柳嘉華之計程車牌照業已於96年11月5日辦理一般報廢而無須予以註銷），原告卻於99年11月間才申辦出社，形同原告得藉由操作社員退社時間，自行決定延長遞補期限，且其間柳嘉華僅名義上為社員，但已無法實際經營計程車業務，此種作法顯然與合作社法之制度目的、公路法所揭示之牌照管制規定暨牌照缺額遞補制度之規範目的等均有扞格。則當監理處於99年11月間對於柳嘉華之出社申請，僅以原告單方面自行發文決定之「報退社日」認定遞補期限起算日時，只要原告如稍加注意，並探究疑義，亦可認識監理處所持見解係不正確，則原告縱非明知監理處99年11月3日函之處分違法，亦係因重大過失而不知，其信賴自不值得保護。

⑵被告於101年11月30日高市交運監字第10136700000號函及同年12月5日高市交運監字第10136788500號函作成正確之行政處分（廢止汽車運輸業營業執照）並副知原告，被告（公路主管機關）二度表達異於過往之認定標準，原告自當對監理處於99年11月3日函之合法性產生疑義。況且，監理處99年11月3日函僅係原告自行將出社名單陳報後、再由監理處函覆之備查結果，但被告101年11月30日及12月5日函係被告基於原告之原社員死亡及原社員喪失職業駕駛人執照之事實，主動寄發函文予原告，並針對社員死亡或喪失資格而應予出社之特定情形表明牌照缺額遞補期間之起算時點，原告於收受函文之時，自當察覺主管機關之認定結果前後有所差異。

⑶再者，計程車合作社自治條例自91年2月25日修正公布以來，早已在第5條明定喪失該條例第2條資格者，應予出社。被告亦以99年8月2日高市交3字第33335號函向原告揭示：「依旨揭自治條例第2條第1項第5款規定，加入高雄市計程車運輸合作社為社員應自備計程車一輛；故嗣後如發現社員無營業車輛之情事，依前揭規定，即不具備合作社社員資格，且依自治條例第5條第1項第2款規定，該社員應予出社，並由合作社依規定辦理」等語，據此可知，對於違反前開自治條例第2條第1項各款規定將會導致社員應予出社之法律評價，原告至遲於99年間即已知之甚詳。嗣後，被告於101年11月及同年12月間2次發函就原社員發生應予出社之情況，明確向原告表示應以「公路主管機關對原社員廢止其汽車運輸業營業執照及註銷營業車輛牌照之日」起算牌照缺額遞補期間。原告既為計程車運輸合作社，長年為社員辦理牌照之請領，具備豐富經驗與牌照請領之相關知識與能力，對於柳嘉華應予出社之情形，自當發覺監理處99年11月3日所載之起算時點容有違誤。縱有不知，原告如稍加注意，並就此一遞補起算時點之前後變化予以探究其不明之處或存有疑義，當可認識到該函文所載內容並不正確。原告稱其不知監理處99年11月3日函係有違誤，乃屬因重大過失而不知行政處分違法，具有信賴不值得保護之情形。

8、監理處99年11月3日函欠缺實質合法性，屬於違法之行政處分，被告得依法撤銷之，原告於109年1月20日向被告申請遞補柳嘉華之缺額後，被告以109年2月6日高市交運監字第10931203700號函註銷原社員柳嘉華之牌照缺額，並撤銷監理處99年11月3日函之處分，方為適法之行政處分，其效力自當維持。原告於109年1月20日向被告申請以謝素秋遞補柳嘉華之缺額後，被告即以109年2月6日高市交運監字第10931203700號函撤銷監理處99年11月3日函之處分，自未逾越撤銷期間。至於上開被告101年11月30日函及同年12月5日函文均非與第三人柳嘉華牌照缺額相關之函文，被告顯無法確實知曉監理處99年11月3日函有撤銷原因，原告據此所為之爭執亦不可採。

9、91年及101年牌照遞補要點均未違反法律保留原則：

⑴91年及101年牌照遞補要點乃高雄市政府基於輔導計程車運輸合作社健全發展，為審查設籍之計程車運輸合作社社員因「除名」或「自請出社」而出缺新增社員牌照遞補，參照管理辦法及計程車合作社自治條例之相關規定，依職權就計程車合作社所設計之牌照缺額遞補制度，並未違反法律保留原則。其次，公路法第56條第2項規定，係將設置、經營計程車運輸合作社所需之基本規範委由行政機關擬定，交通部與內政部為此就合作社籌設程序、核准籌備與廢止核准核備之要件、社員資格條件等事項訂定計程車運輸合作社設置管理辦法；至於計程車運輸合作社陸續設立以後，地方主管機關（如高雄市政府）因轄屬下級機關（如被告）執行管理辦法所遭遇到的各種問題，則留待其本於行政之積極性、公益性及專業性，依職權擬定更細部之具體規範，以便進行管制或問題處理。此等因實際執行法規可能衍生之細節性、技術性之次要事項極多，本件所涉及之「牌照缺額遞補制度」不過是其中一例而已。故而高雄市政府執行計程車牌照管理時，對於計程車運輸合作社因社員除名、出社或喪失資格，其牌照遭註銷後，導致規模縮減、營運困難等情況，本於輔導合作社健全發展，維持其經營規模之行政目的，另設計給予寬限期提報新社員請領牌照以遞補出社社員牌照缺額之「牌照缺額遞補制度」，自屬執行法律之細節性、技術性之次要事項無疑，並無須由法律或法規命令規範之，這也完全符合層級化法律保留原則，原告爭執系爭牌照缺額遞補制度對人民權利形成重大限制，並非執行法律之細節性、技術性規定云云，容有誤解，亦非可採。

⑵合作社社員喪失法定社員資格之情形，與上開牌照缺額遞補相關要點所列之「除名」或「自請出社」此二類情形明顯有別，本無該等要點之適用。惟若社員喪失法定資格，遭廢止汽車運輸業營業執照或註銷營業車輛牌照後，卻無牌照缺額遞補制度之適用，合作社勢將面臨社員減少之狀況。同樣基於避免計程車運輸合作社不致因社員減少、規模縮減，衍生經營管理問題之考量，被告乃以目的性擴張之解釋方式進行規範漏洞之填補，即針對此類情形亦准予為牌照缺額之遞補。被告將本即符合依法行政原則（法律保留原則）之牌照缺額遞補制度，適用於社員喪失法定社員資格情形，並導致對原告有利之結果，此項法律漏洞之補充自無違反法律保留原則。

⑶再者，被告將喪失法定社員資格之情況適用於牌照缺額遞補制度，本應同時設下遞補期間之起算時點，二者實為一體，無法割裂視之。倘若一邊主張己身應適用於缺額遞補制度，一邊卻要求不得設有遞補期間起算之限制，形同容許此類情形之牌照缺額毫無遞補期限可言，反而是嚴重違反公路法明定之牌照管制政策。故被告在權衡各種因素後，認為以公路主管機關對該社員廢照及註銷牌照之日起算牌照缺額遞補期間，此項認定結果既維護公路法之牌照管制政策，亦同時符合合作社制度之相關法制，具有適當性與合理性，且係更有利於合作社之認定標準。實際上，被告並非在創設或增加人民之負擔，而係在給予合作社一個有限度的遞補利益，且該限度正是符合其他法律規範，自難謂有何違反法律保留原則之處。原告主張被告不應自設缺額遞補起算時點云云，即將牌照遞補制度割裂為「適用與否」及「是否應有遞補期間」而分別觀之，邏輯上實有未恰；且違反立法者於公路法所設之牌照管制政策，自非妥適。

⑷91年牌照遞補要點係高雄市政府建設局於91年12月12日以高市建設5字第0910031555號函修正發布，而101年牌照遞補要點則係被告於101年4月11日以高市交運監字第10131829200號函訂定，均係於行政程序法90年1月1日施行後所訂定之法規命令，並無該法第174條之1規定之適用，自無須於2年內另行取得法律授權之情形。況且，倘牌照遞補要點已逾期失效，則原告依據遞補制度所獲取的其他牌照，均欠缺法律上之合法依據，而應回歸到管理辦法第18條第2項規定，亦即牌照一經註銷就無遞補之可能性。則原告主張得由新社員遞補柳嘉華之牌照缺額，將更無理由。

⑸至法務部106年1月24日法制字第10602501360號函係針對水污染防治法所訂之獎勵金請求權，在行政程序法第131條訂有公法上請求權時效、且水污染防治法並未另設消滅時效之前提下，方有認行政機關不得僅以行政規則設有限制，牴觸法律位階更高之行政程序法，進而壓縮人民行使公法上請求權之期間。然本件牌照缺額制度係在公路法（法律）及管理辦法（法規命令）均採取直接註銷牌照以進行牌照管制之前提下，另行給予法所未有之牌照遞補優惠；且為符合前開法規之規範目的，對於牌照缺額遞補優惠設有相當期限，本件情形顯然與法務部函釋所涉事實之權利基礎、法律位階等均有差別，自不得比附援引，況且所謂公法上請求權，係指公法上權利義務之主體相互間，基於公法，由一方向他方為金錢或實體物之特定請求，與本件事實顯然有別，該法務部函釋自不應適用於本件。

10、91年牌照遞補要點第4點及101年牌照遞補要點第6點均規定，高雄市計程車運輸合作社申請牌照缺額遞補，應於10年內為之，逾期未遞補，由被告逕行註銷之，核係基於管制之目的，要求高雄市計程車運輸合作社應於一定期間內遞補缺額，避免該缺額處於長期閒置之狀態，是以被告對於上開逾期未遞補之牌照缺額予以註銷，並非義務人違反行政法上義務而予處罰，其法律性質上為管制性不利處分，不具裁罰性，自無行政罰法適用之餘地。被告以原告逾期未提報社員柳嘉華牌照缺額，而以原處分註銷其牌照缺額，核非以原處分為裁罰或沒入或其他行政罰之處罰，故原處分非屬行政罰，自無行政罰法之適用。其次，本件牌照缺額之遞補，本有長達10年的遞補期間，在此一期間內，合作社自可隨時遞補牌照缺額，故被告時隔10年方因原告遞補逾期而註銷牌照缺額，乃是被告給予合作社10年遞補期間優惠之當然結果，並非被告有何應註銷而怠於註銷之情形發生。原告主張本件事隔9年方作成處分、影響法律制度安定性云云，應非有據。至最高行政法院101年度6月份第1次庭長法官聯席會議決議，核與本件註銷牌照缺額無涉，要難以之為有利原告之論據。

11、原告為計程車運輸合作社業者，於高雄縣、市合併改制前，係以改制前高雄市為業務區域，而柳嘉華原為原告之社員，因其無計程車駕駛人執業登記證，致不具備管理辦法第13條第2款所定之資格，監理處乃於98年1月23日依同辦法第18條第2項第4款規定，廢止柳嘉華之汽車運輸業營業執照（至柳嘉華之計程車牌照業已於96年11月5日辦理一般報廢而無須予以註銷）。揆諸前揭規定及說明，柳嘉華之牌照缺額遞補期限應自監理處於98年1月23日廢止柳嘉華汽車運輸業營業執照時起算，而於108年1月22日即已屆滿，從而，原告遲至109年1月20日始向被告申請提報謝素秋遞補上開牌照缺額，被告依101年牌照遞補要點第6點（91年牌照遞補要點第4點）規定註銷柳嘉華之牌照缺額，並否准其遞補新社員之申請，於法並無違誤。

（二）聲明︰原告之訴駁回。

四、爭點︰

（一）被告有無具備處理本件高雄市計程車運輸合作社社員牌照遞補相關事務之權限？

（二）被告否准原告新社員遞補出社社員柳嘉華，是否有據？原告有無信賴保護原則之適用？

五、本院的判斷︰

（一）前提事實︰如爭訟概要欄所示事實，業經兩造分別陳述在卷，並有原告第7屆第74次理事會會議記錄（原處分卷第5頁）、109年1月20日亞太計合字第109103號申請函（原處分卷第4頁）、社會局109年1月22日高市社人團字第10930648300號函（原處分卷第3頁）、柳嘉華汽車車籍資料（訴願卷第84頁）、社員資料（原處分卷第10頁）、被告109年2月6日高市交運監字第10931203700號函（本院卷第59至61頁）及訴願決定書（本院卷第39至59頁）等附卷可稽，應堪認定。

（二）應適用的法令︰

1、行政程序法

⑴第92條第1項：「本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」

⑵第98條第3項：「處分機關未告知救濟期間或告知錯誤未為更正，致相對人或利害關係人遲誤者，如自處分書送達後1年內聲明不服時，視為於法定期間內所為。」

2、公路法

⑴第3條：「本法所稱公路主管機關：在中央為交通部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」

⑵第39條之1第1項：「計程車牌照應依照縣、市人口及使用道路面積成長比例發放。」

⑶第56條第2項：「計程車客運服務業以合作社組織經營者，其籌設程序、核准籌備與廢止核准核備之要件、社員資格條件、設立最低人數、業務範圍、管理方式及營運應遵守等事項之管理辦法，由交通部會同內政部定之。」

3、高雄市政府組織自治條例

⑴第2條第2項：「本府所屬各機關之權限劃分，應盱衡各機關之組織規模、人員專業及事權特性等因素，依各機關組織規程進行事務管轄權分配，將各該行政事務，劃歸由特定機關職掌。」

⑵第6條第1項第20款「本府設下列各局、處、委員會：……

二十、交通局。」

4、被告組織規程

⑴第3條第5款：「本局設下列各科、中心、室，分別掌理下列事項：……五、運輸監理科：大眾捷運、船舶及其他運輸系統辦理初勘及會辦履勘、經營績效評鑑、合格行車人員核定作業、運價核定作業、財物及會計檢查、系統設備養護管理之監督、行車安全監理及附屬事業經營管理之監督等事項。」

⑵第12條：「本局分層負責明細表分甲表及乙表，甲表由本局擬訂，報請高雄市政府核定；乙表由本局訂定，報請高雄市政府備查。」而被告分層負責明細表甲表及乙表：「承辦單位：運輸監理科。工作項目及內容：……二、計程車運輸業管理。」「承辦單位：運輸監理科。工作項目及內容：……二、計程車運輸業管理：……4、計程車運輸合作社申請籌設及核准經營。5、計程車運輸合作社異動登記、裁罰執行。6、計程車運輸合作社裁罰之訴願答辯、行政訴訟。……。」

5、管理辦法

⑴第1條：「本辦法依據公路法（以下簡稱本法）第56條第2項規定訂定之。」

⑵第2條：「計程車運輸合作社及其社員之營運管理，除依本辦法辦理外，並依其他相關法令規定辦理。」

⑶第13條：「申請加入計程車運輸合作社為社員應具下列資格：一、設籍組織區域內。二、領有當地有效之營業小客車駕駛人執業登記證或經查證已考取執業登記證尚未領證者。三、持有有效職業駕駛執照者。」

⑷第18條第2項：「前項社員有下列情事之一者，應廢止其汽車運輸業營業執照並註銷其營業車輛牌照：一、有合作社法第13條規定情事之一者。二、死亡。三、除名。四、喪失本辦法第13條應具備資格之一者。五、自請退社。」

6、高雄市計程車運輸合作社設置管理自治條例（縣市合併後已失效）

⑴91年2月25日修正第2條第1項：「計程車運輸合作社之社員，應具備下列各款資格：一、設籍本市。二、年齡25歲以上。三、持有小型車職業駕駛執照。四、持有營業小客車駕駛人執業登記證。五、社員必須自備車輛，每一社員以一車為限。」

⑵91年2月25日修正第5條第1項：「計程車運輸合作社社員有下列情事之一者，應予出社：一、在執業中有汽車運輸業管理規則第93條第1款至第6款規定之情事者。二、喪失第2條之資格者。三、自請退社。四、除名。五、死亡。

六、有第3條之情事者。」

7、91年牌照遞補要點

⑴第2點：「高雄市各計程車運輸合作社之社員，經除名或自請出社時，所屬運輸合作社得提報新增社員准予請領牌照以遞補該除名或出社社員原牌照缺額。但領有個人經營計程車客運業營業執照之社員除名或出社，其牌照缺額不得遞補。」

⑵第4點：「牌照缺額遞補期限，自本府社會局核備除名或社員出社之日起10年內遞補之，逾期逕行註銷。遞補之新社員資格、入社程序、領照等相關事項依計程車運輸合作社設置管理要點及高雄市計程車運輸合作社設置管理自治條例規定辦理。」

8、101年牌照遞補要點

⑴第3點：「本市各計程車運輸合作社因其社員經本府社會局核備除名或社員自請出社，而產生缺額時，得檢附下列文件向本府交通局請領牌照以遞補該缺額。……。」

⑵第4點：「遞補之新社員資格、入社程序、領照等相關事項，依計程車運輸合作社設置管理辦法及高雄市計程車運輸合作社設置管理自治條例等相關規定辦理。」

⑶第6點：「牌照缺額遞補期限，自本府社會局核備除名或社員自請出社之日起10年內遞補之，逾期未遞補者，由本府交通局逕行註銷之。」

（三）按司法院釋字第498號及第527號解釋業已明揭：「地方自治為憲法所保障之制度。基於住民自治之理念與垂直分權之功能，地方自治團體設有地方行政機關及立法機關，其首長與民意代表均由自治區域內之人民依法選舉產生，分別綜理地方自治團體之地方事務，或行使地方立法機關之職權，地方行政機關與地方立法機關間依法並有權責制衡之關係。中央政府或其他上級政府對地方自治團體辦理自治事項、委辦事項，依法僅得按事項之性質，為適法或適當與否之監督。地方自治團體在憲法及法律保障之範圍內，享有自主與獨立之地位，國家機關自應予以尊重。」「地方自治團體在受憲法及法律規範之前提下，享有自主組織權及對自治事項制定規章並執行之權限。地方自治團體及其所屬機關之組織，應由地方立法機關依中央主管機關所擬訂之準則制定組織自治條例加以規定，復為地方制度法第28條第3款、第54條及第62條所明定。」可知地方自治團體享有憲法所保障之地方自主組織權，為法律上具有自我負責處理自己事務之獨立行政主體，得因地制宜自主規劃採取有效能之組織體，遂行地方自治團體內部任務之分派及執行。而依上開高雄市政府組織自治條例第2條第2項、第6條第1項第20款、被告組織規程第3條、第12條及被告分層負責明細表等組織法之規定，被告確具有處理本件高雄市計程車運輸合作社社員牌照遞補相關事務之權限。乃原告指陳高雄市政府並未依行政程序法第15條第1項規定公告委任被告執行管理辦法第13條規定之權限，則被告即無權限處理本建合作社社員牌照遞補事務之權限云云，尚屬無據，不應採信。

（四）次按「（第1項）訴願之提起，應自行政處分達到或公告期滿之次日起30日內為之。（第2項）利害關係人提起訴願者，前項期間自知悉時起算。但自行政處分達到或公告期滿後，已逾3年者，不得提起。（第3項）訴願之提起，以原行政處分機關或受理訴願機關收受訴願書之日期為準。」訴願法第14條第1項至第3項定有明文。而「處分機關未告知救濟期間或告知錯誤未為更正，致相對人或利害關係人遲誤者，如自處分書送達後1年內聲明不服時，視為於法定期間內所為。」復為行政程序法第98條第3項所明定。準此，提起訴願之期限，原則上固應自行政處分達到之次日或知悉起30日內為之，惟於處分機關未告知救濟期間時，訴願提起之期間則延長為1年（最高行政法院101年度裁字第174號裁定、100年度判字第2176號判決意旨參照）。惟行政處分如不能再以通常之救濟途徑（訴願及行政訴訟），加以變更或撤銷者，該處分即具有形式之存續力；另其內容一旦送達行政處分，或以其他適當方法通知或使相對人、利害關係人知悉其內容，即依其處分內容發生規制效力之實質存續力，而對相對人、利害關係人及原處分機關發生拘束力（行政程序法第110條第1項、第3項及第117條規定參照）。再者，有效之行政處分，處分機關以外之國家機關（包括法院），除非是有權撤銷機關，否則應予尊重該行政處分之存續力，並以之為行為之基礎。因而有效行政處分（前行政處分）之存在及內容，如成為作成他行政處分（後行政處分）之基礎處分，亦即前行政處分作成後，後行政處分應以前行政處分為其構成要件作為決定之基礎，則前行政處分即具有構成要件效力。嗣後同一事項於訴訟中再起爭執時，先前行政處分所確認或據以成立之事實為本案事實之先決問題或前提要件時，當事人即不得為與先前行政處分意旨相反之主張，法院亦應尊重該行政處分之構成要件效力，而不應為與該行政處分內容相反之判斷。更清楚地說，行政法院固有權對行政處分為適法性之審查，惟此亦僅限於作為審查對象之行政處分，倘於對行政處分提起撤銷或課予義務訴訟之程序中，其先決問題涉及另一行政處分是否合法時，因該另一行政處分未經依法定程序予以撤銷，則行政法院基於上述構成要件效力，仍不能否定該處分之效力。

（五）經查，第三人柳嘉華係於86年4月7日以其籍設高雄市左營區，並持當時有效之汽車運輸業營業執照及職業駕照，經核准後加入原告而為社員。惟其所駕駛之車號00-000號營業小客車嗣後於96年11月5日因辦理一般報廢而繳回牌照，改制前高雄市監理處則遲至98年1月23日以其已無計程車營業牌照為由，廢止其汽車運輸業營業執照（訴願卷第80、84頁）。惟原告則遲至99年11月1日始向改制前高雄市監理處申報柳嘉華退出原告之合作社，經改制前高雄市監理處以99年11月3日高市監三字第0990028407號函（下稱99年11月3日函）准予備查，並於說明欄第二項表示：「本次出社純社員柳嘉華君停業中，原領牌、執照已辦理報廢登記，所領汽車運輸業營業執照業於98年1月23日經本處廢止；其缺額得遞補新社員，期限至本件發文之日起10年內為之，逾期逕行註銷期缺額。」等語（本院卷第117頁）。爾後原告於108年4月23日以亞太計合字第108108號函向被告申請將由原告新社員陳正明遞補出社社員柳嘉華之牌照缺額，經被告以108年4月30日高市交運監字第10884913600號函（下稱108年4月30日函）表示：被遞補之出社社員柳嘉華之汽車運輸業營業執照已由原轄管機關「高雄市監理處」於98年1月16日依法逕行廢止，依原高雄市計程車運輸合作社設置管理自治條例第5條第1項第2款及91年牌照遞補要點第4點規定，柳嘉華牌照缺額遞補期限為108年1月15日，爰該牌照缺額已逾期未遞補逕行註銷，無法再被原告其他新社員遞補為由，不同意陳正明之遞補入社申請等語。原告則於108年5月3日收受被告108年4月30日函（本院卷第321至325、357頁），但原告並未對被告108年4月30日函提起行政救濟，而是繼於109年1月20日以亞太計合字第109103號函再次對被告申請將由原告新社員謝素秋遞補出社社員柳嘉華之牌照缺額（訴願卷第78頁），被告乃以109年2月6日高市交運監字第10931203700號函（下稱109年2月6日函，即本件原處分）再次否准原告遞補申請，其說明欄第二項並表示：「查柳嘉華牌照缺額依原『高雄市計程車運輸合作社設置管理自治條例』（已失效）第2條、第5條及原『高雄市計程車運輸合作社社員牌照遞補審查作業要點（即91年牌照遞補要點）』第3點、第4點規定已逾原缺額遞補期限108年1月22日，爰該缺額已逕行註銷無法被遞補，本局已於108年4月30日高市交運監字第10834913600號函復貴社（諒達。另該函見當中說明第3項第2款『查被遞補之出社社員柳嘉華……其汽車運輸業營業執照已由原轄管機關高雄市監理處於98年1月16日依法逕行廢止……柳嘉華牌照缺額遞補期限為108年1月15日』一節，經查有誤，僅此更正為『查被遞補之出社社員柳嘉華……其汽車運輸業營業執照已由原轄管機關高雄市監理處於98年1月23日依法逕行廢止……柳嘉華牌照缺額遞補期限為108年1月22日』）等語（本院卷第59至61頁），因原告對被告109年2月6日函不服，經訴願程序後，乃提起本件行政訴訟等事實，為兩造所不爭，並有柳嘉華合作社社員資料、YX-651號汽車車籍查詢單、改制前高雄市監理處99年11月3日函、被告108年4月30日函（含送達證書）、原告109年1月20日函及被告109年2月6日函等文件在卷可證，則此等事實自堪信實。

（六）雖原告對其有收受被告108年4月30日函一節均予是認，但主張被告108年4月30日函並無教示救濟之記載，伊事後僅曾向被告提出陳情，因被告不同意陳情後，伊認為本件仍在改制前高雄市監理處99年11月3日函所核准之期限內，乃再度於109年1月20日重新提出申請，另由謝素秋遞補柳嘉華出缺的牌照缺額等語（本院卷第347頁）。惟查，依行政程序法第92條第1項規定所定義之行政處分觀之，被告108年4月30日函已明白表示柳嘉華牌照缺額已逾遞補期限而予以逕行註銷（關於柳嘉華牌照廢止日期及其遞補期限，性質上屬處分之誤寫、誤算或其他類此之顯然錯誤，被告另以109年2月6日函予以更正，然更正部分仍溯及於被告108年4月30日函送達原告時發生效力），且不得任由他人續行遞補之決定，則此為被告就其主管之計程車運輸合作社社員牌照遞補事務，對原告申請由新社員陳正明遞補柳嘉華牌照缺額之事，單方面對原告直接發生註銷柳嘉華牌照缺額及否准其申請之規制效力，是被告108年4月30日函自屬行政處分。雖被告108年4月30日函並未教示救濟期間，參諸前揭行政程序法第98條第3項規定，此僅係使受處分人之原告有較長之期限以便提起訴願及行政訴訟。乃原告辯解被告108年4月30日函非屬行政處分，洵非有據。惟因原告未於其收受被告108年4月30日函後之1年內提起訴願或行政訴訟請求有權機關撤銷或變更，或由被告（或其上級機關）依法變更或撤銷者，參諸前揭處分效力之說明，被告108年4月30日函自是於送達後依其處分內容發生規制效力之實質存續力，並對相對人、利害關係人及原處分機關發生拘束力，甚且，被告嗣後作成之其他處分，亦應以被告108年4月30日函為其構成要件作為決定之基礎。從而，被告109年2月6日函基於被告108年4月30日函註銷柳嘉華牌照缺額之決定，認定柳嘉華牌照缺額業經註銷而無從遞補為由，據以否准原告新社員謝素秋之遞補申請（被告109年2月6日函亦屬行政處分，非單純之觀念通知），自屬於法有據。今原告對被告109年2月6日函不服，續爭執柳嘉華之牌照缺額迄未罹於遞補期限，被告不得逕行註銷為由，而提起本件課予義務訴訟，然被告108年4月30日函既非本院可得審理之對象，則被告以108年4月30日函註銷柳嘉華之牌照缺額是否存有違法情事，即非本院可得審究。乃原告逕以柳嘉華牌照缺額尚未罹於遞補期限之事實基礎，請求被告應作成准予原告重新遞補新社員之行政處分，明顯抵觸被告前處分之108年4月30日函，當非適法。

（七）綜上所述，原告所訴並不足取，被告以原處分（被告109年2月6日函）否准原告新社員謝素秋遞補出社社員柳嘉華之牌照缺額乙節，並無違誤，訴願決定予以維持，其理由雖有不同，但結論並無二致。乃原告對之訴請撤銷，並請求被告應依原告109年1月20日之申請，依91年牌照遞補要點第3點、第4點、監理處99年11月3日函規定，作成准予原告重新遞補新社員之行政處分等請，為無理由，應予駁回。又本件判決基礎已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料，經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，並無逐一論述之必要，併此說明。

六、結論︰原告之訴為無理由。

高雄高等行政法院第三庭