高雄高等行政法院判決

　　　　　　　　　　　　　　　　九十五年度訴字第九七六號

　　　　　　　　　　　　　民國

原告

甲○○

原告

乙○○

被告

內政部

代表人

丙○○部長

訴訟代理人

戊○○

　　　　　　丁○○

上列當事人間因土地徵收事件，原告不服行政院中華民國九十五年九月七日院臺訴字第０九五００九０二八五號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰

主文

事實

甲、事實概要：緣嘉義縣政府為辦理嘉義生活圈一五七線新港至蒜頭段拓寬工程（新港鄉轄第二標工程部分）（下稱一五七線工程），需用含原告甲○○所有嘉義縣新港鄉○○段四五二之四地號（持分為七千分之一三三四），原告乙○○所有嘉義縣新港鄉○○段安和小段五０三之一、五三八地號土地在內共一一八筆土地，面積三．四七六四五０公頃，乃檢附徵收土地計畫書及圖等有關資料，報經被告以民國（下同）九十四年十二月六日台內地字第０九四００七一二七七號函核准徵收及一併徵收其土地改良物，交由嘉義縣政府以九十四年十二月十四日府地權字第０九四０一五九三五０號公告（期間自九十四年十二月十五日至九十五年一月十四日止）及函知土地所有權人。原告不服，提起訴願，經遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

乙、兩造聲明：

一、原告聲明求為判決：

（一）訴願決定及原處分均撤銷。

（二）訴訟費用由被告負擔。

二、被告聲明求為判決：

（一）原告之訴駁回。

（二）訴訟費用由原告負擔。

丙、兩造主張之理由：

一、原告主張之理由：

（一）按土地徵收條件例第一條第二項規定「土地徵收，依本條例之規定，本條例未規定者，適用其他法律之規定。」本件土地徵收事件，自有該條例之適用。依同法第三條規定，略以：「國家因公益事業需要，興辦下列各款事業，得徵收私有土地；徵收之範圍，應以其事業所必需者為限‥‥。」次按「人民之生存權、工作權及財產權應予保障。」憲法第十五條定有明文，而土地徵收係國家強制取得人民私有土地之公法上行為，嚴重影響人民之財產權，土地法、土地徵收條例等雖就徵收土地之目的及用途設有規定，惟依司法院釋字第四０九號解釋意旨，並非謂合於上述目的及用途者，即可任意實施徵收，仍應受土地法、土地徵收條例相關規定及土地法施行法第四十九條「比例原則」之限制，且徵收土地之各項要件及應踐行之程序、徵收目的及用途之明確具體、衡量公益之標準，以及徵收急迫性因素等，均應符合法律保留原則；又依司法院釋字第五三四號解釋，土地徵收係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以強制取得之謂，相關法律所規定之徵收要件及程序，應符合憲法第二十三條所定必要性之原則，如此方符合憲法保障人民財產權之規定。另者，國家因公益需要，興辦國防事業、交通事業、公用水利事業等等，因為土地徵收條第三條所列各條款之規定，惟為辦理私有土地徵收，應符合妥善公平之規定（參照土地徵收條例第五條、第六條、第九條、第十條等等），尤應重視眾多土地所有權人及利害關係人之意見（同法第十條第二項），更不能違反平等及比例之原則，否則如有違反，即屬違法徵收，自應予以撤銷。

（二）本件一五七線工程中，同為被徵收縣道一五七線道處，其拓寬係採以該原有道路路面中心處為拓寬道路中心點，沿道路左右二邊平均拓寬。但位於一五七線外環道路起點處至安和村新部落路段，卻偏私不公，違反九十四年四月十四日交通部公路總局第五區養護工程處，於公聽會會議中明確表示以原有道路之中心辦理設計且尊重地方意見規劃。依該次公聽會會議記錄七、興辦事業計畫概況乙節記載，本件「嘉義生活圈一五七線新港至蒜頭段拓寬工程」，將儘量依原有道路之中心線辦理設計，有關安和村路段將尊重地方意見規劃外環道路。另依九十四年八月八日嘉義縣政府辦理之公聽會會議紀錄，安和村村長吳清埤陳述之意見，略以：「外環道路之規劃應客觀、公正」，村民賴秉炎亦陳述意見，略以：「外環道現有產業道路路面之四方樁，是否為道路中心樁位?請客觀、公正規劃處理」。又交通部公路總局第五區養護工程處水上工務段於九十四年八月十五日五工水字第０九四０００五二八五號函說明三之記載，略以：「由於九十四年八月八日拓寬工程公聽會中，部分百姓對中線設計仍有異議，會中並無結論，因縣道屬縣政府管轄，為免徵收作業延宕及抗爭事件，請縣府具體核示。」據上證據，顯可見此道路之中線設計尚有爭議未決，惟嘉義縣政府並未說明基於何種理由，即違反行政裁量權逕以九十四年八月二十三日府交企字第０九四０００七六六四號函，函覆交通部公路總局第五區養護工程處水上工務段依原有設計辦理，亦即，不以該路段原有筆直般產業道路路面為中心點，沿道路左、右二邊平均拓寬徵收土地，竟採用不公平圖利他人方式單一邊拓寬徵收該道路，致原告等人位於該外環道起點處至安和村新部落段（即新港鄉○○段地號五三八及五０三之一．．．號等至安和村新部落路段）土地及土地改良物遭單向徵收。此行政裁量權之行使，漫無限制。有違行政程序法第十條規定：「行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的」，且違反公平正義原則（更違反行政程序法第八條規定，行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴）行為，原告等人權利竟受一個承辦單位（嘉義縣交通局獨自操控違法玩法），嚴重傷害及侵害到人民應有平等待遇，實有違政府施政威信；又行政訴訟法第二百零一條規定「行政機關依裁量權所為之行政處分，以其作為或不作為逾越權限或濫用權力者為限，行政法院得予撤銷」。嘉義縣政府未說明據以決定之理由，存有程序上瑕疵外；原告所有之系爭土地及土地改良物究竟是否屬該道路拓寬工程所必需，而符合前揭上地徵收條例第三條「徵收之範圍，應以其事業所必需者為限」之規定，亦非無疑義。

（三）交通部公路總局第五區養護工程處於九十四年四月十四日對拓寬道路工程舉辦公聽會，另嘉義縣交通局九十四年八月八日亦對該拓寬工程舉辦公聽會，該二次公聽會皆沒有將舉辦公聽會開會通知單函發各當事人（違反行政程序法第五十五條規定行政機關舉行聽證前，應以書面記載下列事項，並通知當事人及其他已知之利害關係人必要時並公告），承辦單位竟違法以公告取代應通知當事人（即各地主），影響各擬被徵收土地業主權益，實質違法，且原告等人於第二次公聽會中有當場明確建議提出外環道起點處至安和村新部落段拓寬不公平現象，會中主持人更明確指示要再討論解決，加上交通部公路總局第五區養護工程處水上工務段更以九十四年八月十五日五工水字第０九四０００五二八五號函嘉義縣政府略以「說明三、由於九十四年八月八日貴府召開本案拓寬工程公聽會中，部分百姓對中線設計仍有異議，會中並無結論，因縣道屬貴府管權責，為避免徵收作業延宕及抗爭事件，因此請貴府具體核示，以利後續工作進行要求解決。」但交通局企劃課並無解決上述問題，更不依行政程序法第六十二條規定，主持人應本中立公正之立場主持聽證，主持人於聽證時得行使下列職權：第九款、認為有必要時於聽證期日結束前決定繼續聽證之期日及場所，及行政程序法第六十六條聽證終結後決定作成前行政機關認為必要時得再為聽證，然交通局企劃課承辨人違法黑箱作業，硬是不遵守於公聽會上，向當事人說明興辦事業計畫及嘉義縣交通局九十四年八月八日舉辦公聽會之會議記錄綜合說明（二）安和村外環道路規劃請顧問公司秉於客觀、公正原則，妥為規劃設計結論事宜及道路規範之規定，自行以九十四年八月二十三日府交企字第０九四０００七六六四號函覆水上工務段略以「主旨：有關『嘉義生活圈一五七線新港至蒜頭段拓寬工程』，第二標（含安和村外環路線）二四Ｋ＋二００－二七Ｋ＋０二五段中線設計案，基於交通整體考量，本府同意維持原顧問公司設計辦理。」交通局企劃課未於九十四年八月八日舉行公聽會後，依行政程序法第四十三條規定行政機關為處分或其他行政行為，應斟酌全部陳述與調查事實及證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之具備，並將其決定及理由告知當事人，另行政程序法第一百零八條行政機關作成經聽證之行政處分時，除依第四十三條之規定外，並應斟酌全部聽證之結果。行政處分應以書面為之，並通知當事人。承辦單位違法不將九十四年四月十四日及九十四年八月八日所召開這二次公聽會會議紀錄以書面通知當事人，嚴重影響當事人權益。另承辦單位在沒有任何答覆解決提出者問題之前，交通局卻片面違反正常程序逕行於九十四年十一月七日逕行進行用地取得協議價購程序，顯違反行政程序法第六十六條聽證終結後決定作成前，行政機關認為必要時，得再為聽證，竟完全由該局承辦人一手操作，進行一切程序，不顧民眾權利，顯然違反應有之行政作為程序，實屬違法行事。

（四）原告等人於九十四年十一月十八日親自至嘉義縣交通局，向該局企劃課承辨人申請閱覽有關資料，與九十四年四月間及同年八月間該工程公聽會會議紀錄，及該徵收道路用地相關文件、卷宗。但交通局承辦人員卻無法提供資料，稱尚在整理中，顯然違反行政程序法第四十六條規定當事人或利害關係人，得向行政機關申請閱覽、抄寫、複印或攝影有關資料或卷宗之規定，乃承辦單位於九十四年四月十四日、九十四年八月八日分別舉行該徵收土地案公聽會會議紀錄，迄分別超過八個月及四個月以上，承辦單位卻也沒有盡到行政程序法第四十三條規定，行政機關為處分或其他行政行為應斟酌全部陳述與調查事實及證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽，並將其決定及理由告知當事人。可知交通局明確黑箱作業怠忽職守，違法並違反行政程序法規定，有嚴重偏私圖利他人之嫌，其專制作法有如共產專制體制行為，嚴重侵害原告等人之權益。

（五）有關嘉義縣交通局九十四年十一月十一日府企字第九四０００七九二二號函「嘉義生活圈一五七線新港至蒜頭段拓寬工程」用地，取得協議價購會議紀錄。原告等人於九十四年十一月七日，用地取得協議購會議時，提出二點陳述意見，嘉義縣交通局以該函文內容八、嘉義縣政府對土地及改良物所有權人，陳述意見之答覆：（七）公聽會係對不特定人說明興辦事概況，依法定程序刊登新聞報紙，且用於需要土地之公共處所（鄉鎮市公所、村里辦公處）公告。再針對陳述意見參酌「公路設計規範」設計後，憑辦分割、協議價購等事宜。舉行協議價購會均依規定通知及合法送達。嘉義縣交通局顯然違反行政程序法第五十五條規定，行政機關舉行聽證前應以書面記載下列事項並通知當事人及其他已知之利害關係人，必要時並公告。承辦單位竟違法以公告取代應通知當事人（即各地主），沒有依上述行政程序第五十五條規定，行政機關舉行聽證前，通知當事人及其他已知之利害關係人，盡是違法採以公告方式取代應以書面通知。且惡意違法本件係「嘉義生活圈一五七線新港至蒜頭段拓寬工程」，仍屬重大交通建設，並不是該局能以訂定法規命令方式辦理公聽會，交通局嚴重錯誤與瑕疵至為明顯。又交通局（略以）答覆（八）本案外環道路線規劃，係委由專業顧問公司就交通考量，並針對公聽會陳述之意見參酌「公路設計規範」整體規劃。交通局的答覆未能提出交通規劃，係何原因如此單向徵收一邊土地？公聽會陳述之意見請具體說明，並回答原告陳述之意見，專業顧問公司就交通考量請詳實說明，因徵收的外環道本來就有一條筆直般產業道存在，該路段二邊土地亦是一般農地，並無何種具高度經濟價值之建物、改良物，應請詳實說明之另「公路設計規範」，其內容未明確說明，亦有瑕疵。

（六）九十四年二月二十一日協調安和村之路線規劃，原告等人皆未被通知，所以並未參與。九十四年四月十四日舉行之公聽會紀錄中七、興辦事業計畫概況：縣道一五七線新港至蒜頭段拓寬工程辦理路段．．．，道路中線之規劃除遇彎道等須符合規範要求設計外，盡量依原有道路之中心線辦理設計，有關安和村路段將尊重地方意見採規劃外環路線．．．。哪來有避免拆遷左側農舍（養豬場）、三姓宮及其他農舍結構物等之共識？公聽會紀錄中九、對土地所有權人及利害關係人意見之處理說明（十）也有明確指出路線規劃請盡量避免房屋拆遷為宜：請顧問公司盡量依此原則辦理，若無法避免房屋拆遷，亦請民眾配合辦理。有關經新港鄉○○村路段○○道路中心線尚在規劃中，從公聽會紀錄中九、對土地所有權人及利害關係人意見之處理說明（八）本人房屋及土地如何事先知道是否已為徵收之用地：目前因道路中線尚在規劃中，待兩側界樁測量訂定後即可知道。既然道路中線尚在規劃中，原告等皆不知徵收範圍，如何在公聽會中提出路線規劃不公、不接受等語，顯係承辦單位欺瞞不實陳述。

（七）九十四年八月八日召開之公聽會，其內容為確定路線之說明，原告乙○○及其父賴秉炎和其他與會人士，針對道路中心線規劃均有提出異議，最後經前新港鄉長、現任嘉義縣縣議員葉日朗裁示，另擇期再議，當場主辨單位縣府又未提出異議。事後也未再進行任何協議、會議及答覆說明，即由承辦單位於九十四年九月九日呈報交通部公路總局審定，逕行進入協議價購，置利害關係人權益於不顧。

（八）承辦單位逕行於九十四年十一月七日召開用地取得協議價購會議，原告等人於會中再次提出異議，並提出陳情書乙份，嘉義縣政府於九十四年十一月二十二日回函，並未針對陳情所提出疑問，為何不依原有產業道路路面為中心線，於該道路左、右均等公平拓寬，承辦單位交通局一再以公路設計規範來搪塞，且又不能提出係如何設計規範，提出實質規範內容。

（九）原告乙○○等人於九十四年十一月十九日向立法委員林國慶陳情，並於九十四年十二月六日上午十時在水上鄉其服務處召開協調會，原告乙○○提出上述不滿意見，然而嘉義縣交通局卻回答為時已晚，本件已報請交通部公路總局審定核准，已無轉圜商榷餘地，如此重大工程，主辦單位所辨之公聽會只是在應付形式，完全藐視眾多當事人之權益，一手遮天且徵收程序違法不依規定進行，自始至終棄原告等人權益於不顧，偏私不公圖利少數人，更讓政府施政威信盡失，何來公平、公正。

（十）私有土地是否徵收、如何徵收，固係行政裁量權之行使，惟其並非漫無限制。本件核准徵收之決定，即有以下裁量瑕疵：

１、違反「公平原則」：

（1）按相同之事件應為相同之處理，不同之事件應為不同之處理，此乃憲法第七條所揭示之平等原則，行政機關依法行政適用法律亦須符合此一原則。不得恣意決定或執行，行政程序法第六條規定「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇。」即為憲法上平等原則理念之具體化。

（2）本件拓寬工程位於縣一五七線外環道路起點處至安和村新部落路段，不以該路段原有筆直產業道路路面為中心點、沿左右兩側平均施工，而係以單邊拓寬之方式辦理，致使道路兩側應徵收之私人土地面積顯不公平，原告所有系爭土地及土地改良物大部分成為道路預定地，而道路另一側卻僅有些微部分被徵收。

（3）另查該施工路段，除原有一筆直之道路；道路兩旁之土地均屬一般農地，並無何種具高度經濟價值之建築、改良物。何以嘉義縣政府不依原有道路為中線基礎進行設計，反而有所偏頗、採取單邊拓寬、單向徵收之設計，令人費解。嘉義縣政府未詳細說明理由，固已罹有程序上瑕疵；此等「偏向」之徵收措施，顯未客觀、公正考量本件具體情事，而係恣意決定並執行，明顯牴觸前揭憲法、行政程序平等原則之規定。

２、違反「比例原則」：行政程序法第七條規定「行政行為，應依下列原則為之：

一、採取之方法應有助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」學理上稱之為「比例原則」，除該行政手段須最適合於行政目的之要求，並不得逾越必要範圍外，尚須與所欲達成之行政目的間保持一定比例，始足當之。換言之，行政行為應符合「目的性」、「必要性」、及「衡量性」之考量，否則此裁量即有瑕疵，屬於裁量濫用（最高行政法院八十三年度判字第二二九一號判決參照）。依前揭行政程序法、行政訴訟法規定所示，此行政行為即屬違法，應予撤銷。

（十一）本件嘉義縣政府尚未釐清是否應徵收原告系爭土地及土地改良物，即向原處分機關提出核准徵收之申請；若嘉義縣政府以原有道路中線進行設計，當不致造成單邊大量徵收原告系爭土地及土地改良物、使原告承擔過度之特別犧性之結果。就此而言，該行為是否具備「必要性」，亦非無疑。本件徵收處分之作成，即與前揭比例原則有悖。

（十二）本件徵收處分之作成，尚有以下程序瑕疵：

１、未給予當事人陳述意見：

（1）土地徵收條例第十條第二項規定略以「需用土地人於事業計畫報請目的事業主管機關許可前，應舉行以聽會，聽取土地所有權人及利害關係人之意見。」行政程序法第五十五條第一項規定略以「行政機關舉行聽證前，應以書面記載下列事項，並通知當事人及其他已知之關係人，必要時應公告之‥．。」依該規定，申請徵收土地前應辦理公聽會，且該公聽會應通知當事人或關係人到場陳述意見，如此始符合正當程序之求。

（2）本件承辦單位雖於九十四年四月十四日、八月八日辦理公聽會，惟查：A、九十四年四月十四日由交通部公路總局第五區養護工程處辦理之公聽會，並未通知原告到場陳述意見，且原係九十四年四月十三日舉行，但私自不以程序公告或通知利害關係人，直接行公文更改為九十四年四月十四日卻忽略了公告程序顯違法嚴重影響民眾權利且有違法之嫌。B、九十四年八月八日由嘉義縣政府辦理之公聽會，並未書面通知原告到場陳述意見，雖嘉義縣政府曾於七月二十

六、二十七、二十八日刊載相關公告於新聞紙，惟僅刊載於自由時報一報，刊載版面又為該報之「F版」即分類廣告版面，廣告頁面大小又僅於六‧五×三‧五公分，一般人根本不易察覺，此等公告已失其「通知」當事人之意義。又本件原告所有之系爭土地及土地改良物大部分面積經規劃為道路項定地，對其權益影響甚大，而原告既為地主，應為嘉義縣政府所已知之當事人。參照行政程序法第一百條第一項規定略以「書面之行政處分，應送達相對人及已知之利害關係人‥」，以及行政程序法第一百十條規定略以「書面之行政處分自送達相對人及已知利害關係人時起．．．，依送達、通知或使知悉之內容對其發生效力。」查其規範意旨，乃因「公告」有使當事人實際上雖不知有行政行為之作成，卻仍須受其規制之危險，故公告應僅為例外之通知方式。於行政機關已明知當事人為何人時，即應以書面方式，確實、直接地使當事人知悉該行政行為。就此而言，辦理土地徵收之公聽會，卻不以書面通知此已知、且權益將受重大影響之當事人，反而以一般人不易察覺之公告方式代替，此等程序即難謂妥當，亦與前揭土地徵收條例第十條第二項、行政程序法第五十五條第一項規範意旨有違。又行政程序第一百零二條規定「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第三十九條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述見之機會。但法規另有規定者，從其規定。」此一徵收處分作成未先給予原告陳述意見之機會，亦與此規定相違背。

２、拒絕原告申請閱覽卷宗：（l）行政程序法第四十六條第一項規定「當事人或利害關係人得向行政機關申請閱覽、抄寫、複印或攝影有關資料或卷宗。但以主張或維護其法律上利益有必要者為限。」本件承辦單位於九十四年四月十四日、八月八日辦理公聽會，既未合法通知原告到場，又未將會議紀錄送交原告，嗣後原告為了解相關工程辦理情形，以維其權益，自有向辦理公聽會單位請求閱卷之必要。

（2）惟承辦單位在未具備行政程序第四十六條第二項得拒絕閱卷事由之情形下，僅以「資料尚在整理中」為由，拒絕原告之申請，顯與前揭規定不符。

（3）此等瑕疵乃屬於學理上所謂「程序行為」之瑕疵，依行政程序法第一百七十四條規定，於此一併予以指明，在此敘明。

二、被告答辯之理由：

（一）按「國家因公益需要，興辦下列各款事業，得徵收私有土地；徵收之範圍，應以其事業所必須者為限：一、國防事業。二、交通事業。三、公用事業。四、水利事業。五、公共衛生及環境保護事業。六、政府機關、地方自治機關及其他公共建築。七、教育、學術及文化事業。八、社會福利事業。九、國營事業。十、其他依法得徵收土地之事業」、「需用土地人興辦之事業依法應經目的事業主管機關許可者，於申請徵收土地或土地改良物前，應將其事業計畫報經目的事業主管機關許可。需用土地人於事業計畫報請目的事業主管機關許可前，應舉行公聽會，聽取土地所有權人及利害關係人之意見。．．．」分別為土地徵收條例第三條、第十條所明定。復按「需用土地人依本條例第十條第二項規定舉行公聽會，應辦理事項如下：一、於七天前將舉行公聽會之事由、日期及地點公告於需用土地所在地之公共地方、當地直轄市或縣（市）政府、鄉（鎮、市、區）及村（里）辦公處之公告處所，並刊登政府公報或新聞紙。二、說明興辦事業概況，並聽取土地所有權人及利害關係人之意見。三、對於土地所有權人及利害關係人陳述意見之處理情形作成紀錄，於事業計畫報請目的事業主管機關許可時及徵收案件送由核准徵收機關核准時一併檢討。」、「需用土地人興辦之事業無需報經目的事業主管許可者，除有前項情形外，仍應於與所有權人協議價購或以其他方式取得前，先舉行公聽會，聽取土地所有權人及利害關係人之意見。」為土地徵收條例施行細則第十條、第十一條第二項所規定，合先敘明。

（二）查本件一五七線工程乃嘉義縣政府為因應地方整體發展需要，報經行政院九十三年四月二十七日院臺交字第０九三００一九二一四號函核定納入「嘉義生活圈道路系統改善計畫（公路系統）」優先辦理。然為提升道路服務品質，經委由交通部公路總局第五區養護工程處代辦施工（含規劃、設計）。同時，由交通部公路總局第五區養護工程處委託專業顧問公司研選符合「公路設計規範」及選擇對利害關係人損害最小（避免拆遷）之路線，提請該府評估選定，轉陳交通部公路總局九十四年九月九日路規測字第０九四一００五七九九號函審定後，再依法辦理用地取得。

（三）有關辦理本件工程路線之規劃，乃專業顧問公司依循「公路路線設計規範」，並聽取沿線地主及地方意見規劃、設計，轉陳交通部公路總局審定後，再依法辦理徵收取得。查本件工程為廣納民意、促進決策透明，分別於九十四年二月二十一日、九十四年四月十四日、九十四年八月八日舉行路線協調會、公聽會，俾憑規劃、設計。為嚴選拆遷最少及符合「公路路線設計規範」，且對土地所有權人或利害關係人損害最小之路線，爰請顧問公司依此原則，研提具體路線方案，並於九十四年二月二十一日邀集新港鄉公所、安和村辦公處（村長）、地方民意代表等協調安和村之路線規劃，且獲致避免拆遷左側農舍（養豬場）、三姓宮及其他農舍結構物，採外環路線規劃，儘量利用台糖鐵路及水利用地等共識在案。此外，顧問公司除依前指示辦理外，更考量後段社區道路中線能與本路段銜接一致，經詳實現地勘查後，略為調整外環道路之中線設計，致造成單邊土地徵收較多之情形。嗣交通部公路總局養護工程處於九十四年四月十四日舉行公聽會，說明興辦本件工程事業計畫概況，會中闡明本計畫儘量規劃沿一五七縣道主線均等向兩側拓寬，惟其中行經新港鄉○○村路段，因房屋居住密集，爰規劃新闢外環道路。然該路線方案，雖幾經顧問公司說明，但原告等仍稱外環路線規劃不公、不接受等語。最後議決請顧問公司參酌陳述意見內容重行研選替代方案，並擇期再行討論。又需用土地人嘉義縣政府基於尊重民意，復於九十四年八月八日召開公聽會，並於會中詳述決定重行研選線路方案之理由，惟原告等仍不接受，據此，再請顧問公司斟酌其陳述之意見，妥為規劃設計，並選擇對利害關係人損害最小之方法及處所（避免拆遷），且將陳述意見於會中說明並作成書面紀錄。綜上可知，本件乃顧問公司循「公路路線設計規範」及聽取沿線及當地民眾意見後，所嚴選出損害最小（避免拆遷）路線方案。次查交通部公路總局第五區養護工程處水上工務段為確保工程順利推動及避免抗爭情事，以九十四年八月十五日五工水字第０九四０００五二八五號函請嘉義縣政府針對民眾所異議之中心路線設計，具體核示，經該府九十四年八月二十三日府交企字第０九四０００七六六四號函復說明略以「基於交通整體考量，本府同意維持原顧問公司設計辦理」先予說明。

（四）有關本件已依法辦理公聽會乙節，嘉義縣政府依土地徵收條例施行細則第十條之規定，以九十四年七月二十五日府交企字第０九四０００七五五三號函送舉行公聽會之公告於需用土地所在地之公共地方、該府、鄉鎮市公所及村里辦公處之公告處所並刊登新聞紙，並於九十四年八月八日舉行公聽會。會議中除說明興辦事業計畫概況，亦聽取土地所有權人及利害關係人之意見，並就其陳述意見之處理情形作成紀錄，於徵收案件送由本部核准時一併檢附。是有關公聽會程序，嘉義縣政府循依土地徵收條例第十條及同條例施行細則第十條規定辦理，於法並無不合，原告所稱該府辨理公聽會只是在應付形式，藐視當事人之權益，不依徵收程序進行乙節，與事實不合。另爰依司法院釋字第四０九號解釋略以：「徵收土地究對人民財產權發生嚴重影響，法律就徵收之各項要件自應詳加規定，．．．尤其於徵收計畫確定前，應聽取土地所有權人及利害關係人之意見，俾公益考量與私益維護得以兼顧，且有促進決策之透明化作用。」係為於徵收計畫確定前應舉行公聽會，能廣徵意見，以資決策透明，公、私益得以兼顧，原告等以申請徵收土地前辦理公聽會應通知當事人或關係人到場陳述意見，顯有誤解。

（五）又關於本件於申請徵收前已依規定先與所有權人協議價購或以其他方式取得乙節，按「需用土地人申請徵收徵收土地或土地改良物前．．．，應先與所有權人協議價購或以其他方式取得；所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議者，始得依本條例申請徵收。」、「需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，應以書面通知被徵收土地或土地改良物所有權人陳述意見。前項通知所有權人陳述意見，得於協議價購或以其他方式取得土地或土地改良物時，或舉辦區段徵收說明會時一併為之。」分別為土地徵收條例第十一條、土地徵收條例施行細則第十三條所明定。查本件於申請徵收前以九十四年十月十一日府交企字第０九四０００七八二一號通知土地或土地改良物所有權人於九十四年十一月七日召開工程用地取得協議價購會，並給予陳述意見之機會。又原告等於九十四年十一月八日向該府陳情本件路線規劃不公等語，經交通部公路總局第五區養護工程處水上工務段九十四年十一月三十日五工水字第０九四０００七九四八號函請原告、相關單位召開說明會，請顧問公司針對本件工程提出說明，並經嘉義縣政府九十四年十一月二十二日嘉縣交企字第０九四００一五五一七號函復說明有案。

（六）原告申請閱覽卷宗，與本件徵收處分是否合法？並無關聯性的，因為徵收程序並沒有規定到這個程序，這部分在行政院的訴願決定裡面也有提到，所稱向嘉義縣政府申請閱覽卷宗遭拒云云，姑不論實情如何，要難執為本件徵收處分適法與否之論據。又關於原告申請閱覽卷宗的部分，嘉義縣政府已經讓原告閱覽了，並沒有提出證據給被告。被告訴願答辯時就有提到，原告於提起訴願的訴願書證三，已經有檢送九十四年四月十四日公聽會的會議紀錄，這可以證明原告已經閱覽到這些資料了。

（七）綜上論結，本件業已完成徵收作業程序在案，依法並無不合，原告之訴為無理由。

理由

一、按「國家因公益需要，興辦下列各款事業，得徵收私有土地；徵收之範圍，應以事業所必須者為限：．．．二、交通事業。」「需用土地人興辦之事業依法應經目的事業主管機關許可者，於申請徵收土地或土地改良物前，應將其事業計畫報經目的事業主管機關許可。需用土地人於事業計畫報請目的事業主管機關許可前，應舉行公聽會，聽取土地所有權人及利害關係人之意見。但因舉辦具機密性之國防事業或已舉行公聽會或說明會者，不在此限。」土地徵收條例第三條第二款、第十條定有明文。又「徵收土地於不妨礙徵收目的之範圍內，應就損失最少之地方為之，並應儘量避免耕地。」「需用土地人依本條例第十條第二項規定舉行公聽會，應辦理事項如下：一、於七天前將舉行公聽會之事由、日期及地點公告於需用土地所在地之公共地方、當地直轄市或縣（市）政府、鄉（鎮、市、區）及村（里）辦公處之公告處所，並刊登政府公報或新聞紙。二、說明興辦事業概況，並聽取土地所有權人及利害關係人之意見。三、對於土地所有權人及利害關係人陳述意見之處理情形作成紀錄，於事業計畫報請目的事業主管機關許可時及徵收案件送由核准徵收機關核准時一併檢討。」「需用土地人興辦之事業無需報經目的事業主管許可者，除有前項情形外，仍應於與所有權人協議價購或以其他方式取得前，先舉行公聽會，聽取土地所有權人及利害關係人之意見。」分別為土地徵收條例施行細則第二條第二項、第十條、第十一條第二項所規定。

二、本件嘉義縣政府為辦理一五七線工程，需用含原告甲○○所有嘉義縣新港鄉○○段四五二之四地號（持分為七千分之一三三四），原告乙○○所有嘉義縣新港鄉○○段安和小段五０三之一、五三八地號土地在內共一一八筆土地，面積三．四七六四五０公頃，乃檢附徵收土地計畫書及圖等有關資料，報經被告以九十四年十二月六日台內地字第０九四００七一二七七號函核准徵收及一併徵收其土地改良物，交由嘉義縣政府以九十四年十二月十四日府地權字第０九四０一五九三五０號公告（期間自九十四年十二月十五日至）九十五年一月十四日止）及函知土地所有權人等情，業經兩造分別陳明在卷，並有被告九十四年十二月六日台內地字第０九四００七一二七七號函、嘉義縣政府九十四年十二月十四日府地權字第０九四０一五九三五０號公告及九十四年十二月十四日府地權字第０九四０一五九三五０號函等影本附本院及原處分卷可稽，洵堪認定。

三、原告提起本件訴訟係以：一五七線工程位於外環道路起點處至安和村新部落路段，不以原有筆直產業道路路面為中心點左右兩側平均施工，而以單邊拓寬之方式辦理，致使原告之土地大部分成為道路預定地，而道路另一側僅些微部分被徵收，違反平等及比例原則；九十四年四月十四日及九十四年八月八日舉辦之公聽會，均未將開會通知單函及會議紀錄送達原告等各擬被徵收土地地主，嚴重影響原告權益；原告於九十四年十一月十八日向嘉義縣政府申請閱覽相關卷宗資料，承辦人員以資料尚在整理中，予以拒絕，顯然違反行政程序法第四十六條規定等語，資為爭議。

四、經查，本件一五七線工程乃嘉義縣政府為因應地方整體發展需要，報經行政院九十三年四月二十七日院臺交字第０九三００一九二一四號函核定納入「嘉義生活圈道路系統改善計畫（公路系統）」優先辦理。然為提升道路服務品質，委由交通部公路總局第五區養護工程處代辦施工（含規劃、設計），同時，為嚴選拆遷最少及符合「公路路線設計規範」，且對土地所有權人或利害關係人損害最小之路線，由交通部公路總局第五區養護工程處委託亞聯工程顧問股份有限公司（下稱亞聯顧問公司）依此原則，研提具體路線方案，並於九十四年二月二十一日邀集嘉義縣新港鄉公所、鄉民代表、安和村辦公處（村長）及地方民意代表等協調安和村之路線規劃，且獲致避免拆遷左側農舍（養豬場）、三姓宮及其他農舍結構物，採外環路線規劃，儘量利用台糖鐵路及水利用地等共識在案，而亞聯顧問公司除依上開指示辦理外，更考量後段社區道路中線能與本路段銜接一致，經詳實現地勘查後，略為調整外環道路之中線設計，致造成單邊土地徵收較多之情形。嗣交通部公路總局第五區養護工程處於九十四年四月十四日舉行公聽會，說明興辦本件工程事業計畫概況，會中闡明本計畫儘量規劃沿一五七縣道主線均等向兩側拓寬，惟其中行經新港鄉○○村路段，因房屋居住密集，爰規劃新闢外環道路，然該路線方案，雖幾經亞聯顧問公司說明，但原告等仍稱外環路線規劃不公、不接受等語，最後議決請亞聯顧問公司參酌陳述意見內容重行研選替代方案，並擇期再行討論。又需用土地人嘉義縣政府基於尊重民意，復於九十四年八月八日舉辦公聽會，並於會中詳述決定重行研選線路方案之理由，惟原告等仍不接受，據此，再請亞聯顧問公司斟酌其陳述之意見，妥為規劃設計，並選擇對利害關係人損害最小之方法及處所（避免拆遷），嗣嘉義縣政府基於交通整體考量，以九十四年八月二十三日府交企字第０九四０００七六六四號函同意維持原設計各情，有一五七線工程有關新港鄉○○村○○路段是否沿用舊路線或新闢路線協調會開會通知單、會議紀錄、一五七線工程九十四年四月十四日及九十四年八月八日公聽會會議紀錄、嘉義縣政府九十四年八月二十三日府交企字第０九四０００七六六四號函附本院卷可稽。足見本件一五七線工程案，係依據「公路路線設計規範」，並聽取沿線及當地民眾意見後，所嚴選出損害最小（避免拆遷）之路線方案。復按路線規劃是否適宜，係屬工程規劃事項，要不得作為核准徵收土地適法與否之論據（最高行政法院七十九年度判字第三二五號判決參照），是原告主張：一五七線工程位於外環道路起點處至安和村新部落路段，不以原有筆直產業道路路面為中心點左右兩側平均施工，而以單邊拓寬之方式辦理，致使原告之土地大部分成為道路預定地，而道路另一側僅些微部分被徵收，違反平等及比例原則云云，指摘被告核准本件土地徵收違法，尚非有據。

五、次查，本件土地徵收事件之需用土地人嘉義縣政府，於系爭一五七線工程事業計畫報請被告許可前，已依土地徵收條例第十條規定，於九十四年八月八日九時三十分，在嘉義縣新港鄉公所舉行公聽會，該公聽會會前，嘉義縣政府亦已依首揭土地徵收條例施行細則第十條第一款之規定，以九十四年七月二十五日府交企字第０九四０００七五五三號公告略以，將於九十四年八月八日上午九時三十分辦理一五七線工程公聽會，並以九十四年七月二十五日府交企字第０九四０００七五五三號函請嘉義縣新港鄉及六腳鄉之鄉公所、鄉民代表會及當地村辦公處張貼公告並轉告周知；且於九十四年七月二十六日、二十七日、二十八日將上開公告刊登於自由時報以令週知；公聽會中除說明興辦事業計畫概況，亦聽取土地所有權人及利害關係人之意見，並就其陳述意見之處理情形作成紀錄，此有嘉義縣政府九十四年七月二十五日府交企字第０九四０００七五五三號函、公告、刊登於自由時報之影本、公聽會會議紀錄等影本附本院卷可稽，亦為原告所不爭，核與上開規定相符。另觀諸土地徵收條例施行細則第十條第一款關於公聽會應辦理事項，僅規定公聽會之召開應公告於上開公告處所，並刊登政府公報或新聞紙，尚無應將開會通知單或會議紀錄函送各擬被徵收土地所有權人之明文；且公聽會之召開，主要在於需用土地人擬定徵收計畫時，得藉此檢討徵收計畫之合目的性，並確認徵收計畫本身在經濟效能上是否符合比例原則之要求，因而參與會議之利害關係人之範圍，應不限於被徵收土地之所有權人，而應係受徵收計畫影響之週邊四鄰，甚為明確；況依該次公聽會紀錄出席人員欄之記載，有原告乙○○之簽名（參見該欄第二行第二位之簽名）。準此，足見嘉義縣政府已依法定程序舉行公聽會，並聽取土地所有權人等之意見，且就其陳述意見之處理情形作成紀錄，至九十四年四月十四日公聽會係由代辦施工之交通部公路總局第五區養護工程處召開，原告乙○○亦到場與會，有該公聽會會議紀錄附本院卷足憑。是原告主張：九十四年四月十四日及九十四年八月八日舉辦之公聽會，均未將開會通知單及會議紀錄送達原告等各擬被徵收土地地主，嚴重影響原告權益，且構成徵收處分違法云云，容有誤解，不足採取。

六、原告另主張其於九十四年十一月十八日向嘉義縣政府申請閱覽九十四年四月十四日、同年八月八日公聽會會議紀錄及用地徵收相關資料，承辦人員以資料尚在整理中，予以拒絕，顯然違反行政程序法第四十六條規定云云。查原告向嘉義縣政府申請閱覽九十四年四月十四日、同年八月八日公聽會會議紀錄，其目的係欲對將來之核准徵收處分提起訴願時，供為證據之用，業據原告乙○○於本院言詞辯論時自承在卷。則查，嘉義縣政府於原告申請調閱上開二次公聽會會議紀錄及用地徵收相關資料後，雖未立即給閱，然同年十二月間，即依行政程序法第四十六條之規定予以配合提供閱覽、複印，此從原告訴願時即已提出上開二次公聽會會議紀錄（見訴願卷）為證足明，並為原告乙○○所不爭（見言詞辯論筆錄）。再者，原告申請閱覽上開公聽會會議紀錄，嘉義縣政府之給閱縱稍有延遲，亦與本件徵收處分是否合法不生關聯性，要難執為本件徵收處分適法與否之論據。足見原告此部分之主張，亦不足採信。

七、綜上所述，原告之主張，均不可採。從而被告所為九十四年十二月六日台內地字第０九四００七一二七七號函核准徵收原告所有系爭土地，並一併徵收其土地改良物之處分，並無違誤。訴願決定遞予維持，亦無不合。原告起訴意旨求為撤銷，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，均核與本件判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段、第一百零四條、民事訴訟法第八十五第一項前段，判決如主文。

第二庭審判長法 官　江幸垠