臺北高等行政法院判決

100年8月9日辯論終結

原告

陳光勇

原告

黃秀蓮

原告

徐瑞貞

原告

莊仁義

原告

鄒金全

原告

周秋菊

原告

謝貞年

原告

楊智鈞（原名：楊淦煖）

原告

陳金連

原告

黃沈集妹

原告

范姜群寶

原告

范姜群盛

原告

張蓉貞

原告

邱清操

原告

劉邦春

原告

孫銀砂

原告

詹鳳珠

原告

官秀雲

原告

鍾順來

原告

鄧素雲

原告

呂清三

原告

吳官阿梅（吳錦榮之繼承人）

原告

莊鄭細妹

原告

鄭王秀景

原告

李緯宸（原名：李華民）

原告

江邦夫

原告

江金龍

原告

羅文生

原告

宋楊宜貞

原告

張麗芝

原告

徐益雷

原告

古美枝

原告

鍾瑞珠

原告

陳春堂

原告

李張秋珍

原告

許文樑

原告

羅守永

原告

范姜群清

原告

羅濟旺

原告

黃曾玉霞

原告

陳松義

原告

林呂碧貞

原告

林珮綺

原告

甘英杰

原告

彭連輝

原告

謝貞英

原告

饒秀梅

原告

彭及銘

原告

羅桂英

被告

桃園縣中壢市公所

代表人

魯明哲（市長）住同上

訴訟代理人

林哲倫 律師

訴訟代理人

蕭萬龍 律師

複代理人

陳孟彥 律師

被告

桃園縣政府

代表人

吳志揚（縣長）住同上

訴訟代理人

鄭華合 律師

上列當事人間有關營建事務事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

壹、程序部分：本件原告黃秀蓮、徐瑞貞、莊仁義、周秋菊、謝貞年、楊智鈞、陳金連、黃沈集妹、范姜群寶、范姜群盛、邱清操、劉邦春、孫銀砂、官秀雲、鍾順來、鄧素雲、呂清三、吳官阿梅、莊鄭細妹、鄭王秀景、李緯宸、江金龍、羅文生、宋楊宜貞、張麗芝、徐益雷、鍾瑞珠、陳春堂、許文樑、羅守永、范姜群清、羅濟旺、黃曾玉霞、陳松義、林珮綺、甘英杰、彭連輝、謝貞英、彭及銘、羅桂英等經合法通知，未於言詞辯論期日到場，依行政訴訟法第218 條準用民事訴訟法第386 條、第385 條第1 項前段規定，核無民事訴訟法第386條所列各款情形，爰依到場被告之聲請，由其一造辯論而為判決，合先敘明。

貳、實體部分：

一、事實概要：被告桃園縣中壢市公所（下稱被告中壢市公所）於民國（下同）78年間對外招標興建「老街溪加蓋工程」（下稱系爭工程），由忠和營造工程有限公司（下稱忠和公司）得標，並於同年10月28日與被告中壢市公所簽訂「投資興建中壢市○街溪加蓋工程契約書」（下稱興建契約書），依興建契約書第18條規定：「使用權轉讓之限制：乙方（指忠和公司）得將使用權之全部或部分轉讓第三人，但不得逾本約之期限，乙方應負責將本契約之權利、義務內容完全告知第三人，嗣後轉租或出讓時亦同，不得違背本契約之規定事項。並應將與第三人間之租讓契約送甲方備查。」忠和公司乃於80年1月4日（開工動土前1日）去函通知被告中壢市公所表示：「……二、按本公司與中壢市公所於78年10月28日所訂立之興建契約書規定本公司僅負責營建工程，按政府投資規定營建公司亦無投資、銷售……等業務，故本公司在向貴所投標時，特依貴所『投標須知』及資格審查規定，補具鴻橋建設股份有限公司執照及建築投資公會會員證件，始符合規定參加投標。三：報備事項：按中壢市○街溪加蓋工程必需投入大量資金始克興建，本公司因限於財力及業務須要，故約定由鴻橋公司負責全部投資事宜，有關資金部分概由該公司負責籌措支付，與本公司無關。基於該公司負責全部資金而投入本加蓋工程興建案件，故爾後有關中壢市○街溪加蓋工程之全部計畫、銷售、營收……等均歸屬鴻橋建設股份有限公司，與中壢市公所間之一切權利、義務均按此規定辦理，本公司僅負責營建工程，特此報備。」等語，告知將交由鴻橋建設股份有限公司（下稱鴻橋公司）籌措興建資金。嗣忠和公司於83年因故解散，被告中壢市公所乃又於84年7 月18日與欽國營造股份有限公司（下稱欽國公司）重新簽訂興建契約書，惟欽國公司於承接2 個月後亦停止系爭工程，最後由老街溪公司股份有限公司（下稱老街溪公司）以保證人義務完成賸餘之工程。其間，原告等陸續與忠和公司、鴻橋公司、欽國公司、老街溪公司等簽下「攤位使用權轉讓契約書」及「攤位土地使用權轉讓契約書」等預購攤位使用權，原告並按契約書規定依工程進度按期繳納工程款供被告中壢市公所興建系爭工程。被告桃園縣政府亦於86年10月14日核發（86）桃縣工建使字第其276 號部分使用執照。嗣後被告中壢市公所拒絕交付攤位使用權予原告，且被告桃園縣政府依100年2 月14日府水河字第100052735 號拆除公告，於100 年3月16日拆除原告攤位，原告認為被告侵害其憲法上所保障之財產權，違背依法行政原則及信賴保護原則，提起本件確認行政處分違法訴訟，並依行政訴訟法第8 條請求被告連帶給付原告如附表所示金額及自簽約日起至給付日止按年利率百分之五計算之利息。

二、本件原告主張：

（一）系爭工程攤位號碼為：B78、D380、D111、B36、D323、D329、D42、D193 D248、B76、B45、D366、D48、D15、B113、A61、D39、D158、B119、D39、B8、D274、D10、D312、D304、D143、B67、B69、D291、D288、D29、D383、D375、D74、A179、D115、D296、D303，為原告等49人所有，按興建契約書第18條規定：「使用權轉讓之限制：乙方（指忠和公司）得將使用權之全部或部分轉讓第三人，但不得逾本約之期限，乙方應負責將本契約之權利、義務內容完全告知第三人，嗣後轉租或出讓時亦同，不得違背本契約之規定事項。並應將與第三人間之租讓契約送甲方（即被告中壢市公所）備查。」以及系爭工程投標須知內容略以：「被告中壢市公所以地上建築使用權之權利金及租金，作為廠商投資興建之報酬。」可知原告所繳納之工程款實際上是預繳被告中壢市公所之30年攤位使用租金，原告是系爭工程攤位之占有人，又原告因轉讓之事實行為而為系爭工程之法律上利害關係人。

（二）按「自然人、法人、非法人之團體或其他受行政處分之相對人及利害關係人得提起訴願。」、「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。」、「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」、「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」訴願法第18條、第1條及行政訴訟法第4條、第6條定有明文。原告於100年4月12日才從被告桃園縣政府府水河字第1000100127號函得知自己合法購買之攤位亦在被告桃園縣政府100年2月14日府水河字第1000052735號函之拆除公告範圍內，系爭工程已於100年3月16日強制拆除，上開拆除公告已經執行完畢無法回復原狀，無從以撤銷訴訟予以撤銷，因此原告必須以法律上利害關係人提起本件確認行政處分違法訴訟，又按行政程序法第120條、第123條第4款、第5款及第126條第1項分別規定：「授予利益之違法行政處分經過撤銷後，如受益人無前條所列信賴不值得保護之情形，其因信賴該處分致遭受財產上之損失者，為撤銷之機關應給予合理之補償。」、「授予利益之合法行政處分，有下列各款情形之一者，得由原處分機關依職權為全部或一部之廢止：……4.行政處分所依據之法規或事實事後發生變更，致不廢止該處分對公益將有危害者。5.其他為防止或除去對公益之重大危害者。」及「原處分機關依第一百二十三條第四款、第五款規定廢止授予利益之合法行政處分者，對受益人因信賴該處分致遭受財產上之損失，應給予合理之補償。」因此原告提起本件確認訴訟有即受確認判決之法律上利益。

（三）按行政處分一經做成，即有實質存續力，依其處分內容對相對人、利害關係人及原處分機關均發生拘束之效力；並隨時間之經過，如不能再以通常之救濟途徑（訴願及行政訴訟）加以變更或撤銷者，該處分即具有形式之存續力，亦稱不可撤銷性，俾使行政機關所為之處分趨於穩定，以保障人民對行政處分之信賴。又依據被告桃園縣政府94年1月4日府工建字第0930339767號函答覆原告函請釋示系爭工程臨時攤販停車場之興建案有關建築執照核發之適法性，其內容為：「該建築工程完竣後，由起造人被告中壢市公所市長方力脩會同承造人嘉承營造有限公司及監造人藍之光建築師申請雜項使用執照，經依建築法第70條規定（部分）審查合格，領有被告桃園縣政府86年桃縣工建使字第276號部分使用執照。被告桃園縣政府依法行政。無違法或不當之處。」準此，被告桃園縣政府更無理由拆除原告合法攤位，再按「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，……應給予該處分相對人陳述意見之機會。」行政程序法第102條定有明文，據此，被告桃園縣政府拆除原告合法攤位、撤銷系爭工程招標處分（與承包商解約）即屬違法。

（四）本件係屬政府採購法招標、審標、決標第一階段之公法爭議事件：依建築法第70條、第70條之1及建築物部分使用執照核發辦法第2條規定可知，原告所買之攤位已領得被告桃園縣政府核發之（86）桃縣工建使字第其276號部分使用執照，是屬有按圖施工已可單獨使用之建築物，與使用執照有相同效力，按建築法規定有按圖施工才能發給使用執照，被告中壢市公所因違反國有財產法第38條規定未依法申請撥用國有地，也未向水利主管機關申請河川區使用許可，系爭工程無從依法使用，是被告中壢市公所故不驗收點交逃避違法招標法律責任，但依被告中壢市公所87年7月3日存證信函內容：「請貴公司立即停止於中壢市○街溪加蓋工程地上物營運之行為，並於三個月內將超過原工程圖說範圍增建部份拆除，逾期不為，即依約取消貴公司之使用權。」即可知道，被告中壢市公所已將工程點交後續承包商使用，被告中壢市公所辯稱：「系爭工程尚未經驗收通過，且經建管單位發現與先前申請建照之圖說不同」云云，僅為轉移被告違法招標焦點，因此本件屬採購法招標審標決標第一階段之公法爭議事件。

（五）關於確認被告桃園縣政府100年2月14日核發府水河字第1000052735號拆除公告違法部分：

1.按建築法第70條、第70條之1及建築物部分使用執照核發辦法第2條之規定，原告購買之攤位已領得被告桃園縣政府核發之（86）桃縣工建使字第其276號部分使用執照，係屬按圖施工已可單獨使用之建築物，與使用執照有相同效力，依建築法第70條規定有按圖施工才能發給使用執照，被告桃園縣政府違反行政程序法第8條信賴保護原則，拆除原告合法取得之攤位，即屬違法。

2.被告桃園縣政府以系爭工程違規限縮老街溪部分河寬及有中間柱存在為拆除系爭工程理由，惟系爭工程僅C區有限縮河寬問題，且C區攤位並未對外銷售，與原告無關，又縱有中間柱存在，亦屬原始設計圖已規劃，並經被告桃園縣政府審核通過，且核發部分使用執照，若不符合水利法規定亦可拆除補正，被告桃園縣政府拆除系爭工程理由顯係塘塞之詞，殊不足採。又被告中壢市公所取得部分使用執照後，並未點交予原告使用，原告自始未於系爭工程內營業，被告桃園縣政府竟以「被告中壢市○○○○○○段持續未依許可內容使用」為由，拆除系爭工程，顯係無正當理由拆除原告合法攤位。

3.忠和公司及鴻橋公司已於83年間因故解散，原告與後續之欽國公司、老街溪公司並未簽訂任何契約，原告自始未於系爭工程內營業，更未私自於系爭工程內增建消防逃生設備，縱使欽國公司、老街溪公司於86 年間領取使用執照後，於系爭工程增建消防逃生設備，違規使用河川地，亦非原告所為，被告桃園縣政府以他人違反水利法第91條之2規定強制拆除原告之合法攤位，即屬違法。

4.被告桃園縣政府100年4月12日府水河字第1000100127號函表示：「查旨案工程之工地使用許可雖經臺灣省政府75年原則同意在按，其範圍應配合水道治理計畫，河寬應為35公尺……，依前臺灣省政府水利處87年8月4日八七水證字第Z000000000號函示應予拆除。」顯見被告桃園縣政府早於87年8月4日已知系爭工程有拆除原因，卻遲於100年2月14日才拆除系爭工程，被告桃園縣政府之撤銷權已罹於行政程序法第121條所規定之2年除斥期間。原告之法定救濟期間自89年7月1日起算3年，則被告桃園縣政府之撤銷權應自92年7月1日起算2年。因此系爭工程依法已不得拆除，是被告桃園縣政府之拆除處分即屬違法。

5.被告桃園縣政府100年2月14日核發府水河字第1000052735號拆除公告並未送達於原告，被告桃園縣政府100 年4 月12日以府水河字第1000100127號函告知原告，已領得部分使用執照之原告購買合法攤位亦在拆除範圍內，原告之合法攤位已於100 年3 月16日拆除，故原告起訴時已無標的物得撤銷，原告於本件只能提起補充性之確認訴訟，原告起訴並未逾訴願期間。

（六）原告與被告中壢市公所之招標處分有法律上利害關係：1.原告與被告中壢市公所有契約關係：原告是興建契約書第18條所規定之受讓人。又按忠和公司80年1月4日（80）忠和工字第006號信函表示：「……二、按本公司與中壢市公所於78年10月28日所訂立之投資興建中壢市○街溪加蓋工程契約書規定本公司僅負責營建工程，按政府投資規定營建公司亦無投資、銷售……等業務，故本公司在向貴所投標時，特依貴所投標須知及資格審查規定，補具鴻橋建設股份有限公司執照及建築投資公會會員證件，始符合規定參加投標。三：報備事項：按中壢市○街溪加蓋工程必需投入大量資金始克興建，本公司因限於財力及業務須要，故約定由鴻橋公司負責全部投資事宜，有關資金部分概由該公司負責籌措支付，與本公司無關。基於該公司負責全部資金而投入本加蓋工程興建案件，爾後有關中壢市○街溪加蓋工程之全部計畫、銷售、營收……等均歸屬鴻橋建設股份有限公司，與中壢市公所間之一切權利、義務均按此規定辦理，本公司僅負責營建工程，特此報備。」可知，鴻橋公司是參與系爭工程招標之聯盟團隊，被告中壢市公所於招標時即已指定由鴻橋公司銷售系爭工程攤位，且忠和公司亦已向被告中壢市公所報備該公司僅負責營建工程，其他有關工程之全部計畫、銷售、營收等均歸屬鴻橋公司，與被告中壢市公所間之一切權利、義務均按此規定辦理。可見忠和公司已將攤位及土地使用權讓與鴻橋公司。又依中壢市○街溪加蓋附設高架道路停車場工程投標須知內容：「中壢市公所以地上建築使用權之權利金及租金，作為廠商投資興建之報酬」，可知原告所繳納之工程款實為預繳被告中壢市公所之30年攤位及土地使用租金，原告與被告中壢市公所有契約關係，是系爭工程攤位及土地使用權之受讓人，原告因轉讓之事實行為而為系爭工程之法律上利害關係人。

2.系爭工程依據被告桃園縣政府核發建造執照而興建，原告亦是該行政處分之利害關係人：依被告桃園縣政府（86）桃縣工建使字第其276號部分雜項使用執照上各層用途為：「停車場及臨時攤位」，起造人為被告中壢市公所，惟被告中壢市公所是行政機關無法自行營業，亦無攤販證，部分雜項使用執照上「臨時攤位」使用對象當屬一般人民而非行政機關。足見被告桃園縣政府核發之建造執照是「附第三人效力之行政處分」，被告中壢市公所於系爭工程投標須知上亦表明已領得被告桃園縣政府核發之雜項執照，系爭工程是依據被告桃園縣政府核發建造執照興建。按水利法規定河川區域內不得興建臨時攤位，被告桃園縣政府若未核准被告中壢市公所於河川區域內興建臨時攤位，原告即不生損害，可證原告所受損害與被告桃園縣政府核發系爭工程之建造執照有利害關係。又依最高行政法院98年度判字第757號判決略以：「經查，本件被上訴人中壢市公所就系爭工程所為之招標行為係發生於78年間，另被上訴人桃園縣政府就系爭工程係分別於78年12月26日、82年2月12日核發雜其字第007號、第003號雜項執照，依上揭規定及說明，上訴人本於利害關係人身分提起訴願之訴願期間應自修正後訴願法施行日即89年7月1日起算3年……」可證，原告與系爭工程招標處分及執照處分有法律上利害關係，按訴願法第18條及行政訴訟法第4條規定原告得提起訴願及行政訴訟。

3.興建契約書並未規定使用權不得轉讓、不得預售：興建契約書第4條權利存續期限僅規定攤位使用權之起始、結束計算期間，並非規定不得預售或轉讓，依據系爭工程投標須知：「中壢市公所以地上建築使用權之權利金及租金，作為廠商投資興建之報酬」足見，興建契約書第4條權利存續期限亦是租賃期間起始計算之約定，並非不得轉讓不得預售之意思。況系爭工程投標須知第18條使用權轉讓之限制，並未規範使用權不得預售，不得轉讓或完工才能轉讓。又被告中壢市公所於84年7 月18日，與欽國公司簽定「中壢市○街溪加蓋工程連帶保證人履行加蓋工程契約書」之第2 條規定：「乙方概括承受忠和營造工程有限公司就中壢市○街溪加蓋工程契約書內容為準之全部權利與義務，並包括承受（2 ）忠和營造工程有限公司自行對外銷售之攤位、停車位及承購戶之一切權利義務……。」可見被告中壢市公所至遲於84年7 月18日已知忠和公司、鴻橋公司已對外預售系爭工程攤位，並將原告之權利義務讓與無資力之公司承受。

（七）系爭工程之招標處分形式上於忠和公司、鴻橋公司撤銷公司登記時即已消滅，被告中壢市○○○○街溪公司解約時招標處分也同時撤銷：被告中壢市公所於78年10月依系爭工程之投標須知對外招標興建系爭工程，並由忠和公司及鴻橋公司得標，取得營建及銷售攤位使用權資格，此有忠和公司（80）忠和工字第006號函為證，忠和公司負責營建事務，鴻橋公司負責銷售攤位使用權，此為被告中壢市公所所不爭執。既然系爭工程經由招標、審標、決標階段，最後由被告中壢市公所核准忠和公司及鴻橋公司得標，此一核准過程必有「行政處分」存在，該行政處分之相對人為忠和公司及鴻橋公司。然被告中壢市公所並未依投標須知規定確實審核忠和公司及鴻橋公司財務能力，讓處分相對人於興建過程中因財務困難倒閉並撤銷公司登記，因此該招標處分於忠和公司及鴻橋公司撤銷公司登記時，形式上即已消滅，嗣後被告中壢市公所未經二次招標，即指定興建契約書之連帶保證人老街溪公司承接系爭工程，經被告桃園縣政府於100年2月14日以府水河字第1000052735號拆除公告表示系爭工程違反水利法規定，應依法拆除後，被告中壢市公所才於100年3月10日委託萬峯法律事務所以99萬峯律字第100030201號函向老街溪公司解除契約。顯然系爭工程自80年1月5日開工至86年10月14日被告桃園縣政府核發部分使用執照，而老街溪公司於領得部分使用執照後以保證人義務完成剩於系爭工程，直到被告桃園縣政府100年2月14日府水河字第1000052735號拆除公告，期間歷經20年多，若系爭工程真有兩被告所指摘違法過失責任，被告中壢市公所為何於被告桃園縣政府發出拆除公告後才與老街溪公司解約（事實上無契約關係），顯然系爭工程之招標處分因忠和公司及鴻橋公司撤銷公司登記即已消滅，在無招標處分得撤銷之情況下才以解除契約方式代替撤銷實質上還存在之招標處分，故被告中壢市公所委託萬峯法律事務所以100年3月10日99萬峯律字第100030201號函向老街溪公司解除契約即為撤銷招標處分之行為。

（八）系爭工程違反信賴保護原則，侵害原告財產權，原告有向被告提起信賴損失及信賴利益補償之請求權：

1.按行政程序法第8條規定：「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」憲法第15條規定「人民之財產權應予保障」，法治國為憲法基本原則之一，法治國原則首重人民權利之維護、法秩序之安定及誠實信用原則之遵守。人民對公權力行使結果所生之合理信賴，法律自應予以適當保障，此乃信賴保護之法理基礎。次按「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。」行政訴訟法第8條定有明文。今被告將原告合法取得之攤位拆除，違反信賴保護原則及侵害原告於憲法所保障之財產權，原告於系爭工程興建中按期繳納工程款給被告中壢市公所於招標時指定之銷售攤位公司，即忠和公司、鴻橋公司、欽國公司、老街溪公司，供被告中壢市公所興建系爭工程，且無信賴不值得保護之情形，原告因信賴被告桃園縣政府核發予被告中壢市公所之建造執照，及被告中壢市公所核准忠和公司興建系爭工程之處分具有絕對公信力及法律上之效力，而投入巨額資金購買系爭工程攤位之具體表現之行為，因此所產生之信賴利益，應為憲法所保障，其信賴自應受法律保護，原告自得依行政訴訟法第8條之規定提起本件給付訴訟。

2.原告為系爭工程之受益人：原告雖非被告建造執照處分及招標處分之相對人，但為該處分之利害關係人。又按被告桃園縣政府核發之雜項使用執照，各層用途為「停車場及臨時攤位」，可知該處分為授益行政處分，又臨時攤位之使用必為一般人民，並非行政機關被告中壢市公所，因此該雜項執照即為附第三人效力之授益行政處分。被告中壢市公所對外招標並透過鴻橋公司、欽國公司、老街溪公司經銷攤位，將攤位及土地使用權出售予原告，因此原告即為被告核發建造執照處分及招標處分之受益人。

3.原告所受損害，係因被告中壢市公所違反國有財產法第38條規定，未依法申請撥用國有地，亦未向水利主管機關申請河川區使用許可，系爭工程無從依法使用，被告中壢市公所故不驗收點交逃避違法招標法律責任，被告中壢市公所違約不點交攤位，承包商當然無法移轉使用權，因此原告所受損害與被告中壢市公所違法撤銷應點交而未點交之攤位使用權有因果關係。

（九）請求被告連帶給付原告信賴損失及信賴利益之法律依據：依行政訴訟法第7條：「提起行政訴訟得於同一程序中合併請求損害賠償或其他財產上之給付。」同法第8條：「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。」提起本件確認訴訟附帶請求補償信賴損失及信賴利益。

（十）原告依行政程序法規定得提起給付訴訟：

1.按「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」、「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。但有下列各款情形之一者，不得撤銷︰

一、撤銷對公益有重大危害者。二、受益人無第一百十九條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」、「授予利益之違法行政處分經撤銷後，如受益人無前條所列信賴不值得保護之情形，其因信賴該處分致遭受財產上之損失者，為撤銷之機關應給予合理之補償。前項補償額度不得超過受益人因該處分存續可得之利益。關於補償之爭議及補償之金額，相對人有不服者，得向行政法院提起給付訴訟。」行政程序法第8條、第117條及第120條分別定有明文。

2.原告得依訴願法第80條向被告請求信賴損失及信賴利益損害賠償：被告既已承認違反水利法第78條之1第1款規定，亦已承認在河川區域內興建系爭工程應經水利主管機關許可方能興建，依經濟部水利署經水政字第09350534790號及經水政字第09450377740號函說明，縱領有與使用執照效力相同之部分使用執照亦不能進入工程內營業，被告桃園縣政府乃依水利法第93條之4規定拆除系爭工程。按行政訴訟法第4條規定：「人民因行政機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上利益，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」本院94年度訴字第3438號判決及最高行政法院98年度判字第757號確定判決係經本院及最高行政法院以判決駁回，即表示經實體審查兩被告所核發之建築執照及招標處分有違法得撤銷之原因，因此認為「應提起撤銷訴訟」。按訴願法第80條第1項規定：「提起訴願因逾法定期間而為不受理決定時，原行政處分顯屬違法或不當者，原行政處分機關或其上級機關得依職權撤銷或變更之。」顯然被告已承認核發之執照處分及招標處分已有違法及不當之處，因此拆除系爭工程。被告之拆除行為已符合訴願法第80條第1項之規定，又按訴願法第80條第3項規定：「行政處分之受益人值得保護之信賴利益，因原行政處分機關或其上級機關依第一項規定撤銷或變更原行政處分而受有損失者，應予補償。但其補償額度不得超過受益人因該處分存續可得之利益。」足證，縱使原告提起撤銷訴訟應經訴願程序之提起訴願已逾法定期間，但是依訴願法第80條第3項之規定，原告尚得兩被告請求信賴利益及信賴損失。

3.被告依行政程序法第117條或訴願法第80條規定依職權撤銷系爭工程招標處分並拆除系爭工程，原告縱提起訴願亦已逾訴願期間，但行政程序法第120條及訴願法第80條之信賴利益及信賴損失補償請求權仍然存在。原告按期繳納工程款且無信賴不值得保護之情形，被告違反行政程序法第8條信賴保護原則，核發違法建造執照及招標處分，於撤銷違法建造執照及招標處分後，自應依前揭法規，補償原告因信賴被告桃園縣政府核發予被告中壢市公所雜項執照處分及被告中壢市公所核准忠和公司興建系爭工程所受財產上之損失及信賴利益，因此原告自得依行政程序法第120條第3項之規定提起本件給付訴訟。

（）原告已向老街溪公司求償並請求被告中壢市公所依興建契約書規定監督連帶保證人老街溪公司履行義務，惟被告中壢市公所怠於行使：

1.原告已於96年1月22日以中壢21支郵局第31號存證信函向老街溪公司求償，經老街溪公司於96年2月2日以中壢六支郵局第64號存證信函表示：「有關契約書第二項已規定，因政府法令變更或中壢市公所法令之規定及天然災害等不可抗力或其他不可歸責於乙方之原因，即本公司可不負竣工遲延賠償責任」拒絕賠償原告。

2.原告於97年9月26日以中壢志廣郵局第00430號存證信函向被告中壢市公所請求協助監督連帶保證人履行概括義務，但被告中壢市公所並未給予任何協助監督或提示。被告中壢市公所將原告之權利讓與興建契約書上連帶保證人（即老街溪公司），即有監督老街溪公司負起概括承受賠償義務，惟被告中壢市公所怠於行使監督義務。既然老街溪公司無法履行賠償義務，被告中壢市公所又怠於行使監督職責，即應負起概括承受責任。

3.依據被告中壢市公所回函，僅告知老街溪公司之聯絡人及地址，即可知被告中壢市公所已將系爭工程營造權讓與老街溪公司。但原告已於96年1 月22日以中壢21支郵局第31號存證信函請求老街溪公司履行連帶保證人義務時，卻遭該公司拒絕。原告於中壢志廣存證號碼00430 號存證信函中已清楚向被告中壢市公所陳明求償遭拒，然被告中壢市公所並未依據興建契約書之規定及原告之請求，監督老街溪公司履行連帶保證人義務。足證，無法履行契約義務者應為被告中壢市○○○○○○街溪公司。被告桃園縣政府及被告中壢市公所違反水利法規定，未能獲得經濟部水利署同意使用系爭工程，老街溪公司又如何履行連帶保證人義務？顯然本件債務不履行者為被告中壢市公所，而非忠和公司、鴻橋公司或老街溪公司。

4.系爭工程已領有被告桃園縣政府核發（86）桃縣工建使字第其276號雜項使用執照，依建築法規定為已可使用之建築物，依興建契約書第4條及第18條之規定應點交予原告使用。既然被告中壢市公所因自身過失無法監督老街溪公司履行連帶保證人義務，自應對原告負起履行興建契約書第2條所規定之交付義務，不能交付時，自應負起本件違法招標之行政責任。

（）原告於本件所受之財產上損失及信賴利益：

1.原告因信賴被告桃園縣政府核發建造執照及被告中壢市公所之招標處分而繳交之工程款為信賴損失：

⑴依據被告中壢市公所與忠和公司簽訂之「地上使用權契約書」第1條規定：「工程設置地點及面積：一、設置地點：老街溪自中正橋上游128公尺起至中央橋下游200公尺止。」第3條規定：「甲方（指中壢市公所）提供該工程之土地給乙方使用（忠和公司），期間為30年……」顯然被告中壢市公所有提供系爭工程土地之義務。

⑵依據原告與鴻橋公司簽訂之「攤位使用權轉讓契約書」第14 條規定：「本契約及『攤位土地使用權轉讓契約書』及『攤位增添設備及室內裝潢契約書』均為本契約之相關契約，雙方均應同時依約全部履行，本約方為有效。」可知，「攤位土地使用權轉讓契約書」及「攤位增添設備及室內裝潢契約書」是原告與鴻橋公司簽訂「攤位使用權轉讓契約書」之附屬契約，雙方均應同時依約全部履行，契約方為有效。

⑶依據原告與鴻橋公司簽訂之「攤位土地使用權轉讓契約書」第1條規定：「中壢市○街溪自中正橋上游約128公尺起至中央橋下游約200公尺止，寬約35公尺範圍內」及「乙方（指周波夫）提供中壢市公所所有之上列土地給甲方（指原告）等作攤位使用，使用權存續期間為30年。」

⑷可證，鴻橋公司於契約書中約定由訴外人周波夫提供之系爭工程土地即為被告中壢市公所與承包商簽訂之「地上使用權契約書」第3條規定之土地，原告分期給付鴻橋公司代收之土地使用權價金與老溪街公司裝潢費用，亦是信賴信賴被告桃園縣政府核發建造執照及被告中壢市公所之招標處分所受之財產上損失。

2.原告因信賴被告所為行政處分具有絕對公信力，所投入之工程款、繳交自救會會費、抗爭費及離開工作單位請假開會之開會工時費以及雜項開支（包括開會或談判車馬費、聯絡電話費、律師諮詢費等）都是原告於本件所受之財產上損失。

3.信賴利益計算基礎：以莊鄭細妹繳交工程款新臺幣（下同）1,070,000元及每天營業收入500元為基準計算，系爭工程若未拆除，依原告於契約書簽訂之使用年限30年計算之營業收入，也就是信賴利益應為5,400,000元，原告考量政府財政負擔願以簽約日起至給付日止按年利率5％計算之較低利息代替，另外再補貼267,500元（工程款總額25％）之信賴利益，其他原告亦依此比例計算。

4.羅濟旺等8名向原審起訴至今已將近6年，6年間所花費之自救會會費、抗爭費及離開工作單位請假開會之開會工時費以及雜項開支包括開會或談判車馬費、聯絡電話費、律師諮詢費等與日俱增，因此酌加部分費用，其他原告亦是依此比率計算。

（）綜上所述，被告桃園縣政府違法核發建造執照並違法強制執行拆除系爭工程；被告中壢市公所違法所為之招標處分，將系爭工程攤位透過忠和公司、鴻橋公司等出售予不知情之原告，於上開公司解散後，被告中壢市公所卻推諉卸責。又大部分原告與欽國公司、老街溪公司並無契約關係，亦無法向其求償，且欽國公司、老街溪公司是空殼公司並無清償能力，被告違法事實明顯，卻又推卸責任。原告與被告中壢市公所有契約關係，是興建契約書上第18條規定之讓受人，原告合法取得系爭工程攤位使用權，是系爭工程之法律上利害關係人，提起本件給付訴訟為有理由，被告應依訴願法第80條或行政程序法第117條、第120條補償原告損失及信賴利益。

（）綜上所述，聲明求為判決：

1.確認被告桃園縣政府100年2月14日核發府水河字第1000052735號拆除公告違法。

2.確認被告中壢市公所撤銷「中壢市○街溪加蓋附設高架道路停車場工程」招標處分違法。

3.請求判令被告桃園縣政府及被告中壢市公所共同給付原告如附表所示金額及附表所示簽約日起至給付日止按年利率百分之五計算之利息。

4.訴訟費用由被告負擔。

三、被告中壢市公所則以：

（一）原告提起本件行政訴訟，程序上有所違誤，茲分述如次：1.原告訴之聲明第1項及第2項均為確認行政處分違法，然對於違法行政處分，所應提起者為撤銷訴訟，至於提起確認訴訟，所得提起者為確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，此觀行政訴訟法第4條第1項及第6條第1項定有明文，是行政訴訟並無提起確認行政處分違法之訴訟類型，是原告就本件所提起之訴訟類型，已有所違誤。

2.又再依行政訴訟法第4條第1項、第6條第1項、第5項規定，無效行政處分或違法行政處分之救濟途徑不同，即對於無效行政處分係提起確認訴訟以為救濟，而對於違法行政處分係以撤銷訴訟為之。如當事人主張（侵益性）行政處分為違法即應提起撤銷訴訟請求救濟，方屬正辦。若當事人因逾越起訴期限或因未經訴願程序，而不得提起撤銷訴訟者，不得以提起確認訴訟之方式，而免除遵守撤銷訴訟之法定要件。是以確認訴訟僅具有補充性，並非用以補救遲誤撤銷訴訟救濟期間之手段，若原告怠於提起訴願及行政訴訟，聽任行政處分確定，始提起無起訴期間限制之確認訴訟，將使行政處分之效力永遠處於不確定狀態，自非法之所許；且對於已不可爭訟之行政處分，無論是否已執行完畢或因其他事由而消滅，原則上亦不得提起確認其為違法之訴訟。查：

⑴本件原告等人提起確認行政處分違法，於訴訟類型上已與行政訴訟法有違，業如前述，是以原告提起之訴訟類型程序上已有所違誤。

⑵退步言之，縱認原告等人得提起確認行政處分違法之訴（僅假設，非自認），然被告中壢市公所並未為撤銷「中壢市○街溪加蓋附設高架道路停車場工程」招標處分之行為，蓋系爭工程業經承包商興建，尚未經驗收通過，且經建管單位發現與先前申請建照之圖說不同，而經被告中壢市公所依工程契約第22條約定取消承包商之使用權而與承包商解除契約，然依87年5 月27日公布之政府採購法第74條、同法第85條之1 第1 項第1 款規定，機關與廠商因履約爭議未能達成協議者，得向採購申訴審議委員會申請調解等節，足徵立法者對於採購爭議之解決，已採用學理上所稱之「雙階理論」，即以廠商與機關間是否進入訂約程序，而分別適用行政爭訟及民事訴訟程序作為雙方爭議之救濟程序，此與司法院釋字第540 號解釋理由書所闡釋意旨，即對於同屬私經濟行政之行政私法所生之爭議，以雙方當事人是否已進入訂約程序，而決定應循行政爭訟或民事訴訟程序謀求救濟之司法實務之看法一致。且如原告受有損害，至多係因系爭工程承包商無法完成系爭工程之建築並移轉給原告使用所致，與被告中壢市公所就系爭工程招標之處分或監督亦無相當因果關係，原告自不得據此主張被告中壢市公所應負賠償責任。此並有本院針對原告等人就本件提起之假處分案件所作100 年度全字第23號裁定，亦同此見解，準此，被告中壢市公所根本並未為原告所稱之行政處分，且被告中壢市公所所為解除契約，依前所述，性質上屬民事關係，相對人為承包商而非原告，原告自不得主張該解除契約無效或請求賠償。

3.綜上，本件原告係以確認行政處分違法為其訴訟類型，依法本無該等訴訟類型，僅得提起撤銷訴訟，惟原告並未於行政訴訟起訴前提起訴願，而若本院依行政訴訟法第6條第5項規定移送予訴願機關，又因原告起訴時業已逾訴願期間，故本件無庸移送予訴願機關。

（二）查系爭工程係屬政府採購法施行前之工程，則系爭工程之招標是否有違法，承包商僅能依民事訴訟途徑尋求確認，無從將之認定屬於公法上之爭議而提起訴願或行政訴訟；且原告所爭執事項，核屬系爭工程契約全部是否給付可能之問題，為原告與承包商間就採購契約之民事債務不履行糾紛，原告自不得據此提起本件確認之訴。縱認原告所主張之招標無效屬於公法上之爭議，惟依系爭工程當時有效適用之「機關營繕工程及購置定製變賣財物稽查條例」等規定，仍無從提起行政訴訟。又縱認原告得依現行法制代位承包商提起行政訴訟，惟依現行政府採購法第74 條以下之規定，就此公法上之爭議，承包商亦應先於法定期限內，依異議、申訴等程序尋求救濟，如仍不服，始得將採購申訴審議委員會所為審議判斷視為訴願決定，提起行政訴訟，惟原告並未為之，已逾越異議及申訴之法定期間，其起訴亦顯然不合程式或不備其他要件。另原告所提起確認系爭工程招標違法之訴既不合法，自無從合併請求國家賠償；且原告未就被告有該當國家賠償法第2條第2項前段規定之要件，提出具體事證以實其說，其請求應無理由。就系爭工程曾於78年間核發（78）桃縣工建照字第雜其007號建造執照，惟嗣因系爭工程逾規定之竣工期限而作廢，經起造人即被告中壢市公所於82年間重新申請，被告桃園縣政府審查合格後，再核發（82）桃縣工建照字第雜其003號建造執照，然於86年間被告中壢市公所請領使用執照時，因系爭工程違規限縮老街溪部分河寬，被告桃園縣政府無從就全部完工之建物核准其使用，故依建築法第70條之1規定，以建築工程部分完竣後可供獨立使用者為限，核發部分使用執照，被告中壢市公所與桃園縣政府並無故意或過失違法侵害原告之權利；且如原告受有損害，至多係因忠和公司無法完成系爭工程之建築並移轉給原告使用所致，與被告中壢市公所就系爭工程招標之處分或監督亦無相當因果關係，原告自不得據此主張被告中壢市公所應負賠償責任。

（三）又原告等人請求金額之各項數據及計算基準為何，由原告起訴狀或其附表亦難以得出如原告主張之金額，再者，其主張所受損害之緣由係基於與承包商間民事契約關係，被告中壢市公所與渠等間並無民事契約關係存在，而承包商就系爭工程尚未經被告驗收合格，而承包商預先出售行為與被告並無關係，原告提起本件訴訟向被告請求，已難謂有據。又行政法上信賴利益保護原則係因授予利益之行政處分事後撤銷時，對於該授益處分之受益人於無不值得保護情形下，需保護其利益。而本件原告等人並非該授益處分之相對人，其根本不得向被告主張信賴保護原則而請求信賴利益。原告復主張本件有「附第三人效力之行政處分」云云，更係對「附第三人效力之行政處分」有所誤解，蓋所謂「附第三人效力之行政處分」係指行政機關為一授益行政處分，導致第三人受有損害，本件被告並未有為授益處分而對原告等人造成損害，是原告之主張顯無可採。

（四）綜上，本件原告之訴程序上及實體上均與法不合，聲明求為判決，駁回原告之訴，訴訟費用由原告負擔。

四、被告桃園縣政府則以：

（一）原告請求「確認被告桃園縣政府100年2月14日核發府水河字第1000052735號拆除公告處分違法」之訴，均顯無即受確認判決之法律上利益，起訴不合法，應予駁回：

1.按「99年1月13日修正公布前之行政訴訟法第6條第1項：『確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行完畢或因其他事由而消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。』據此規定，提起確認已執行完畢或因其他事由而消滅之行政處分為違法之訴訟，以有即受確認判決之法律上利益為限，始得提起之。（同條項後段於99年1月13日修正公布為：『其確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。』文字雖略有修正，但意思相同）。上開規定所稱行政處分之『消滅』，學說上有稱為行政處分之『解決』、『終結』。在人民向行政機關申請作成授益處分遭否准之情形，如行政機關事後作成該授益處分，人民之申請目的已實現，該否准處分即屬已『消滅』、『解決』或『終結』，如有即受確認判決之法律上利益，亦得依行政訴訟法第6條第1項後段，對該否准處分提起違法確認訴訟。而『即受確認判決之法律上利益』，係指權利或法律上利益（法律上地位）受否認之危險，得以確認判決予以除去。換言之，提起行政處分違法確認訴訟者，苟其權利或法律上利益（法律上地位）受否認之危險，無法以確認判決予以除去，此項訴訟屬無用之訴訟，即難認有受確認判決之法律上利益。」最高行政法院100年度判字第840號判決意旨參照。

2.再者，本件係由系爭工程得標廠商忠和公司、銷售攤位廠商鴻橋公司及最後承作廠商老街溪公司與原告等簽訂攤位使用權轉讓契約書，被告中壢市公所與桃園縣政府並未與原告等發生任何契約，亦為兩造所不爭執。因此，縱使原告至今無法使用等語屬實（假設），則原告亦僅能依循債務不履行之民事途徑向其契約相對人尋求解決，斷無因忠和公司、老街溪公司承包由被告中壢市公所發包之工程，原告等即可透過行政爭訟程序謀求救濟。申言之，本件原告所得主張者，既是對忠和公司、鴻橋公司、老街溪公司等廠商之民事上債務不履行請求權，與公法上之地位有受侵害之危險無關（本件訴請確認之事項，顯然與其是否可依債務不履行請求權向其契約相對人主張權利無關），自難謂已符合上開「即受確認判決之法律上利益」之要件。從而，原告等提起本件確認訴訟，自與法不合。本院94年度訴字第3438號判決理由即採斯旨。

3.原告提起確認系爭行政處分違法之訴既不合法，自無從合併請求損害賠償或其他財產上給付：

⑴按行政訴訟法第7條雖規定：「提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償或其他財產上給付。」惟此請求損害賠償或其他財產上給付，必須以所提起行政訴訟有理由為前提，本院94年度訴字第860號判決說明甚詳。

⑵如前述，原告提起本件確認行政處分違法之訴並不合法，遑論有無理由，則原告得「合併請求損害賠償或其他財產上給付」之程序要件即不復存在而不合法，應一併駁回。

（二）被告桃園縣政府100年2月14日核發府水河字第1000052735號拆除公告處分為依法辦理，並無原告所指之違法：1.按行政處分一經做成，即具有實質存續力，依其處分內容對相對人、關係人即原處分機關均發生拘束之效力；並隨時間之經過，如不能再以通常之救濟途徑（訴願及行政訴訟）加以變更或撤銷者，該處分即具有形式之存續力，亦稱不可撤銷性，俾使行政機關所為之處分能趨於穩定，以保障人民對行政處分之信賴。據此，行政程序法特別將行政處分依瑕疵嚴重之程度，分別賦予無效、得撤銷、得補正等效力。又除行政程序法第110條所列情形之外，非依法撤銷、廢止，無從逕行主張行政處分無效或違法。

2.查被告中壢市○○○○○○段持續未依許可內容使用（河寬未符合35公尺，且有中間柱存在等），違反水利法第91條之2之規定，被告桃園縣政府乃於100年2月11 日以府水河字第1000052750號函依法廢止原中壢市○街溪加蓋工程河川公地使用許可，並自即日起停止使用。且因原使用許可業已依法廢止，相關使用要屬未經許可違法使用，應依法限期拆除或強制拆除，被告桃園縣政府乃於100 年2 月14日以府水河字第100052735 號公告：「桃園縣中壢市○街○○○路中正橋上游128 公尺至中央西路中央橋下游200 公尺止全長約725 公尺（河川治理斷面48-49 ）未經許可搭設之建造物，核已違反水利法第78條之1 第1 款規定，爰依同法第93條之4 規定限期於100 年3 月15日前自行拆除，逾期未拆除者，被告桃園縣政府將於100 年3 月15日後依法強制執行拆除，特此公告週知。」被告中壢市公所並未對上開廢止許可處分及拆除公告提出行政救濟，且因於期限屆至後仍未自行拆遷，被告桃園縣政府乃依法強制拆除，相關拆除公告處分並無違法。

（三）本件被告桃園縣政府之相關處分，均無原告主張之行政程序法第120條、第126條之情事，其依此主張被告桃園縣政府須依該等規定予以補償，顯無理由：

1.被告桃園縣政府之上開相關處分，均非屬「授予利益之違法行政處分經撤銷」，原告亦非該條所指之受益人，原告主張依據行政程序法第120條請求補償，顯無理由。

2.被告桃園縣政府之上開相關處分，亦無依據行政程序法第123條第4款、第5款廢止授予利益之合法行政處分之情事，有關被告桃園縣政府100年2月11日以府水河字第1000052750號函所廢止者乃係原中壢市○街溪加蓋工程河川公地使用許可，而非78年12月26日核發（78）桃縣工建照字第雜其007號建造執照、82年2月12日（82桃縣工建照字第雜其003建造執照，且廢止使用許可乃因被告市公所未依原許可內容使用，被告桃園縣政府乃依據水利法第91條之2予以廢止使用許可，故均非屬「依據行政程序法第123條第4款、第5款廢止授予利益之合法行政處分」，原告亦非該條所指之受益人，原告主張依據行政程序法第126條請求補償，亦顯無理由。

3.且查，原告如受有損害，至多係因系爭工程承造廠商（即忠和公司）無法完成系爭工程之建築並移轉給原告使用所致，與被告桃園縣政府就系爭工程相關執照之核發或依法強制拆除並無相當因果關係，況如前所述，忠和公司因本身因素而無從於系爭工程完工後將使用權移轉給原告，致生債務不履行，而使原告受有損害，與被告桃園縣政府無關，原告自不得據此主張被告桃園縣政府應負補償責任。

4.另原告主張其受有工程款、自救會會費、抗爭費、開會工時費及雜項開支等財產上損失云云，其計算基準亦均屬無據，被告桃園縣政府均否認之。

5.原告以訴願法第80條第3項、行政程序法第8條、第117條、第120條、第123條及第126條等規定請求賠償或補償，均與法定要件不合，應予駁回。

6.原告向與原告簽約之公司求償遭拒，原告應依法與其契約當事人爭執，要無以公法關係之行政訴訟試圖請求高額民事賠償或補償之理。本院100年度全字第23號裁定即認：「茍聲請人主張渠等係忠和公司及鴻橋公司之債權人，有權分配剩餘財產等語屬實，亦僅能依循債務不履行之民事途徑尋求解決，斷無因忠和公司承包由相對人中壢市公所發包之工程，即可認聲請人有公法上之權利存在，聲請人並非公法上之權利人……」，益證原告本件之主張，顯無理由。

（四）原告與被告間並無契約關係，原告與忠和公司、鴻橋公司等公司間之合約，不容混淆為與被告間之契約關係。

（五）原告顯然將被告桃園縣政府100年2月11日以府水河字第1000052750號函依法廢止原中壢市○街溪加蓋工程河川公地使用許可，誤為撤銷78年12月26日核發被告中壢市公所（78）雜其字第007號、82年2月12日雜其字第003號雜項執照，並據此錯誤之前提作論述，原告有關「被告撤銷違法處分……」云云或「違法核發行政處分……」云云之陳述，均無可採。

（六）綜上所陳，原告之訴顯無理由，聲明求為判決，原告之訴駁回，訴訟費用由原告負擔。

五、上開事實概要欄所述之事實，除後列之爭點事項外，其餘為兩造所不爭執，並有原告攤位號碼平面圖及繳款契約書、被告中壢市公所指定鴻橋建設銷售攤位信件證明、政要人物參加鴻橋公司開工剪綵照片及包商預售攤位廣告、興建契約書、系爭工程投標須知、被告桃園縣政府100年4月12日府水河字第1000100127號函、被告桃園縣政府94年1月4日府工建字第0930339767號函、原告繳交自救會費用及開會工時費證明、原告與忠和公司、鴻橋公司、欽國公司、老街溪公司簽訂之攤位轉讓契約書、本院94年度訴字第3438號判決、最高行政法院98年度判字第757號判決、最高行政法院100年度判字第910號判決、被告桃園縣政府100年1月25日府水河字第1000033820 號函、縣政府100 年2 月11日府水河字第1000052750號函、被告中壢市公所87年7 月3 日存證信函、萬峯法律事務所100 年2 月10日99萬峯律字第100021001 號函、萬峯法律事務所100 年3 月10日萬峯律字第100030201 號函、被告桃園縣政府100 年2 月14日府水河字第100052735 號拆除公告、經濟部水利署93年12月23日經水政字第09350534790號函、經濟部水利署94年10月24日經水政字第09450377740號函、財政部國有財產局臺灣北區辦事處桃園分處94年1 月18日台財產北桃二字第0940000352號函、老街溪攤位承購戶自救會94年4 月11日函、被告中壢市公所94年1 月20日中市工字第0930 066758 號函、被告中壢市公所與忠和公司簽訂之「地上使用權契約書」、被告中壢市○○○○街溪公司簽訂之「中壢市○街溪加蓋工程連帶保證人履行加蓋工程契約書」、被告中壢市公所94年10月11日中市工字第0940048583號函、被告中壢市公所94年11月10日中市工字第0940057205號函、被告中壢市公所99年6 月11日中市工字第0990033300號函、原告陳光勇等人99年5 月22日補償費請求書、被告桃園縣政府所屬工務局86年10月14日（部分）（86）桃縣工建使字第其276 號雜項使用執照、中壢21支郵局100 年3 月16日第49號存證信函、中壢志廣郵局95年11月25日第568 號存證信函、被告中壢市公所93年11月22日中市工字第0930061693號函、被告桃園縣政府93年11月10日研商「老街溪加蓋工程案」善後解決協調會會議紀錄、中國時報93年10 月16 日相關報導、系爭工程承購戶自救會93年10月15日致承包商抗議書、中壢21支郵局96年1 月22日第31號存證信函、中壢6支郵局96年2 月2 日第64號存證信函、中壢21支郵局97年9月26日第430 號存證信函、金國利公司協議書、被告中壢市公所94年9 月7 日中市工字第0940048232號函、被告中壢市公所95年5 月16日中市都字第0950025731號函、政要人物參加系爭工程預售攤位開幕錄影光碟等件附於本院卷可稽，為可確認之事實。

六、關於訴之聲明第1項部分：本件兩造之爭點為：原告提起此部分確認訴訟，是否有違行政訴訟法第6 條第3 項所揭示之補充原則？是否合法？本院判斷如下：

（一）按現行行政訴訟法係於87年10月28日修正公布，89年7 月1 日施行，於修正行政訴訟法施行前，僅有撤銷訴訟，對於人民權益之保障欠周，乃增加「確認行政處分無效之訴訟」、「確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟」、「確認已執行完畢或因其他事由而消滅之行政處分為違法之訴訟」及「公法上給付之訴訟」等行政訴訟種類。因此，修正行政訴訟法增加行政訴訟種類之目的，在於彌補人民原來不得提起撤銷訴訟，致無其他救濟途徑之公法上爭議事件，得提起其他訴訟救濟，以保障其權益，並非提供人民對於法定救濟期間經過後，形式上已經確定之行政處分，再有翻案爭訟之機會。99年1 月13日再度修正、同年5月1 日施行之同法第6 條第3 項規定：「確認訴訟，於原告得提起或可得提起撤銷訴訟、課予義務訴訟或一般給付訴訟者，不得提起之。但確認行政處分無效之訴訟，不在此限。」（修正前條文為：「確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，於原告得提起撤銷訴訟者，不得提起之。」），此即所謂「確認訴訟之補充性」，亦即如得以撤銷訴訟、課予義務訴訟或一般給付訴訟作為權利保護方式，卻逕行提起確認訴訟，或原得提起上開訴訟而怠於為之，至上開訴訟已無法提起時，始提起確認訴訟，除混淆行政訴訟權利保護之機制，亦將有失法律秩序之安定性，故基於訴訟經濟及最大法律保護原則之要求，始為上開規定。

（二）經查：被告中壢市公所曾依建築法規定，就系爭工程向被告桃園縣政府申請核發建築執照，經被告桃園縣政府於78年間核發（78）桃縣工建照字第雜其007 號雜項執照，嗣因系爭工程逾規定之竣工期限而依法作廢（舊建築法第53條）。其後，被告中壢市公所於82年間重新申請，被告桃園縣政府審查合格後，再核發（82）桃縣工建照字第雜其003 號雜項執照（見被告中壢巿公所原處分卷第25頁），然於86年間被告中壢市公所請領使用執照時，因系爭工程違規限縮老街溪部分河寬，被告桃園縣政府無從就全部完工之建物核准其使用，故依建築法第70條之1 規定，以建築工程部分完竣後可供獨立使用者為限，核發部分使用執照。又由於被告中壢市○○○○○○段持續未依許可內容使用（河寬未符合35公尺，且有中間柱存在等），違反水利法第91條之2 之規定，被告桃園縣政府乃於100 年2 月11日以府水河字第1000052750號函（見被告桃園縣政府原處分卷第66頁至第67頁）依法廢止原中壢市○街溪加蓋工程河川公地使用許可，並自即日起停止使用。且因原使用許可業已依法廢止，相關使用要屬未經許可違法使用，應依法限期拆除或強制拆除，被告桃園縣政府乃於100 年2月14日以府水河字第100052735 號公告（見被告桃園縣政府原處分卷第68頁）：「桃園縣中壢市○街○○○路中正橋上游128 公尺至中央西路中央橋下游200 公尺止全長約725 公尺（河川治理斷面48-49 ）未經許可搭設之建造物，核已違反水利法第78條之1 第1 款規定，爰依同法第93條之4 規定限期於100 年3 月15日前自行拆除，逾期未拆除者，被告桃園縣政府將於100 年3 月15日後依法強制執行拆除，特此公告週知。」等情，此有被告桃園縣政府所屬工務局（82）桃縣工建照字第雜其003 號雜項執照、被告桃園縣政府100 年2 月11日府水河字第1000052750號函被告桃園縣政府100 年2 月14日府水河字第100052735 號公告附於原處分卷可參。而原告認上開被告桃園縣政府100 年2 月14日府水河字第100052735 號公告為違法，揆諸前揭說明，自應提起行政訴訟法第4 條第1 項之撤銷訴訟，始屬正辦，惟原告竟選擇提起此部分確認訴訟，顯違反行政訴訟法第6 條第3 項所定之「確認訴訟補充性原則」。足認是原告提起此部分確認訴訟，為不合法，應予駁回。

七、關於訴之聲明第2項部分：本件兩造之爭點為：被告中壢市公所有無撤銷「中壢市○街溪加蓋附設高架道路停車場工程」招標處分？可否為確認訴訟之標的？本院判斷如下：

（一）按行政訴訟法第6 條第1 項之規定：「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」次按行政訴訟法所規定之確認訴訟，係人民就特定之公法上法律關係之存在與否以及其內容請求行政法院予以確認之訴訟，其種類依行政訴訟法第6 條第1 項之規定，包含「確認行政處分無效」、「確認公法上法律關係成立或不成立」、「確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法」等三種。

（二）經查：系爭工程業經忠和公司興建，尚未經驗收通過，且經建管單位發現與先前申請建照之圖說不同，而經被告中壢市公所依工程契約第22條約定取消忠和公司之使用權而與忠和公司解除契約等情，業據被告中壢巿公所訴訟代理人陳明在卷，且有投資興建中壢巿老街溪加蓋工程契約副本影本1 份附卷可參（見本院卷第46頁至第56頁），足見被告中壢市公所並未為撤銷「中壢市○街溪加蓋附設高架道路停車場工程」招標處分之行為。次查：本院於100 年7 月27日準備程序時請原告提出被告中壢市公所撤銷「中壢市○街溪加蓋附設高架道路停車場工程」招標處分之相關公文文號，此有該準備程序筆錄附於本院卷可參（見本院卷第124 頁），惟原告迄於本院100 年8 月9 日言詞辯論終結時，仍未提出被告中壢市公所撤銷「中壢市○街溪加蓋附設高架道路停車場工程」招標處分之相關公文文號，足認被告中壢市公所並未撤銷「中壢市○街溪加蓋附設高架道路停車場工程」招標處分之行為。而被告中壢市公所既未為撤銷「中壢市○街溪加蓋附設高架道路停車場工程」招標處分之行為，自難認有行政處分之存在，原告對之提起此部分確認訴訟，顯屬不合法而應予駁回。

（三）又縱認被告中壢市公所曾為撤銷「中壢市○街溪加蓋附設高架道路停車場工程」招標處分之行為，如原告認上開行政處分為違法，揆諸前揭說明，應提起行政訴訟法第4條第1 項之撤銷訴訟，始屬正辦，惟原告竟選擇提起此部分確認訴訟，顯違反行政訴訟法第6 條第3 項所定之「確認訴訟補充性原則」，亦認原告提起此部分確認訴訟，為不合法，應予駁回。

八、關於訴之聲明第3 項部分：本件兩造之爭點為：原告依行政訴訟法第8 條第1 項規定，對被告桃園縣政府及被告中壢巿公所，提起此部分之訴訟，有無公法上請求權？本院判斷如下：

（一）按「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。」行政訴訟法第8 條第1 項定有明文。足見提起行政法之給付訴訟，應以人民與行政機關間，1.因公法上原因發生財產上之給付；2.或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付；3.或因公法上契約發生之給付，始得提起行政法上給付訴訟，故原告之訴，在法律上無法說明其提起給付訴訟之實體法律依據者，當屬依其所訴之事實，在法律上為無理由者，本院應以判決駁回之。

（二）經查：原告訴請被告桃園縣政府及被告中壢市公所應共同給付原告如附表所示金額及簽約日起至給付日止按年利率百分之五計算之利息，主張其公法上請求權，係行政程序法第8 條、第117 條、第120 條、第123 條、第126 條及訴願法第80條等規定。惟查：行政程序法第8 條係行政行為之誠信原則；行政程序法第117 條規定係行政處分撤銷及限制之程序規定；訴願法第80條規定，係敘明不得撤銷變更不受理決定之訴願之情形，亦為程序規定，均不可作為提起給付訴訟之公法上請求權之實體法律依據。次查：本件被告桃園縣政府所為100 年2 月14日府水河字第1000052735號公告；及被告中壢巿公所並未撤銷「中壢市○街溪加蓋附設高架道路停車場工程」招標處分之行為，均無原告主張之行政程序法第120 條、第123 條及第126 條之情事，其依此主張被告桃園縣政府及被告中壢巿公所須依上開規定予以補償，為無理由，應予駁回。又查：本院於100 年7 月27日準備程序時請原告說明原告對被告桃園縣政府及被告中壢巿公所，提起此部分之訴訟，有何公法上請求權？此有該準備程序筆錄附於本院卷可參（見本院卷第124 頁），惟原告迄於本院100 年8 月9 日言詞辯論終結時，仍無說明原告對被告桃園縣政府及被告中壢巿公所，提起此部分之訴訟，尚有其他公法上請求權之實體法律依據。因此，原告既無法說明其提起此部分給付訴訟之其他實體法律依據，就其所訴之事實，在法律上為無理由者，揆諸前揭說明，本院自應以判決駁回之。

（三）於原告提起此部分之訴訟，另以民法第184 條及國家賠償法第2 條第2 項為請求權依據之部分，乃屬原告與被告間之私權糾紛，應循民事訴訟途徑解決，並由民事法院審判，本院並無受理訴訟權限，本院另以裁定將該部分移送臺灣桃園地方法院，併此敘明。

九、綜上所述，原告訴之聲明第1 項、第2 項部分為不合法，均應以裁定駁回；原告訴之聲明第3 項為無理由，應予判決駁回。惟為符訴訟經濟，爰一併以較慎重之判決駁回之。

十、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。

據上論結，本件原告之訴為一部不合法，一部無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段、第104 條、第218 條，民事訴訟法第385 條第1 項前段、第85條第1 項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第一庭