臺北高等行政法院判決

110年4月28日辯論終結

原告

社團法人台灣環境保護聯盟

代表人

劉志堅

訴訟代理人

林三加 律師

訴訟代理人

彭立言 律師

原告

楊木火

訴訟代理人

郭庠榛律師

訴訟代理人

詹順貴律師

原告

楊貴英

原告

余清寶

共同訴訟代理人

詹順貴律師

被告

中央選舉委員會

代表人

李進勇（主任委員）

訴訟代理人

賴錦珖

　唐效鈞

　馬意婷

上列當事人間公民投票法事件，原告社團法人台灣環境保護聯盟不服行政院中華民國109年5月6日院臺訴字第1090173211號訴願決定；原告楊木火、楊貴英、余清寶不服行政院109年5月6日院臺訴字第1090167701號訴願決定，先後提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

壹、事實概要：訴外人黃士修於民國108年3月4日以其為提案人之領銜人，檢具公民投票案主文、理由書及提案人正本、影本名冊，向被告提出全國性公民投票案，提案主文為「您是否同意核四啟封商轉發電？」（下稱系爭公投提案）。經被告108年3月19日第527次會議決議（下稱527次會議決議）審議通過，並先後函請戶政機關查對，認符合公民投票法所規定之提案人人數及連署人數，嗣被告108年12月13日第537次委員會議決議（下稱537次會議決議）「系爭公投提案成立，並依序編號為全國性公民投票案第17案（下稱公投第17案）」，被告即以108年12月13日中選綜字第1083050614號公告公投第17案成立（下稱原處分）。原告不服，以其等為利害關係人，提起訴願，經訴願決定不受理後，先後提起本件行政訴訟。

貳、程序事項：按「（第1項）分別提起之數宗訴訟係基於同一或同種類之事實上或法律上之原因者，行政法院得命合併辯論。（第2項）命合併辯論之數宗訴訟，得合併裁判之。」行政訴訟法第127條定有明文。本件原告社團法人台灣環境保護聯盟（下稱原告環保聯盟）、原告楊木火、楊貴英、余清寶（下稱原告3人，與原告環保聯盟合稱為原告）均主張其等為原處分之利害關係人，請求撤銷之程序標的同為被告10 8年12月13日中選綜字第1083050614號公告，其等分別提起本院109年度訴字第806號（下稱原告環保聯盟卷）、109年度訴字第815號訴訟（下稱原告3人卷），爰依前開規定就此2件訴訟合併辯論及判決，先予敘明。

參、實體事項：

一、原告環保聯盟主張：

㈠原告環保聯盟自70年代起推動反對核四興建及反核公投，成員有核四周邊居民，原告之學術委員高成炎教授前代表原告領銜提出公投案「你是否同意『廢止核四計畫，其廠址作為再生能源（地熱、海洋能、太陽能等）發電、觀光、研究、博物館等用途』的政策？」（下稱系爭高成炎提案），該案與系爭公投提案立場相反，依訴願法第18條規定，原告應屬原處分之利害關係人，具提起本訴訟之當事人適格。對特定公民投票案持反對見解之人，就該公投案成立與否、投票程序的進行，透過對於公民投票法與周邊規範之解釋，應可認為有一定程度之法律上利害關係存在。系爭公投提案理由書內容諸多與事實不符或不當，恐失其對公投第17案之論述能力，及無法支持其主文所主張，亦使政府於印發及寄送公投公報時，帶頭散布不實和不當資訊，恐將影響公眾及個人利益，亦影響系爭高成炎提案獲得採納之機會，故原告具行政訴訟法第4條第1項規定之「法律上利益」，仍得合法提起本件訴訟。

㈡原告享有主觀公權利或法律上利益受影響與侵害除系爭公投案目標實現之最終結果，尚包括與系爭公投提案之領銜人、提案人，能在平等的基礎上利用公投制度、從事理念上競爭，爭取公民投票權人認同之權益。因公投第17案成立後，被告依法即將之刊登於公報、送達各公民投票權人以供參考，而使輿論受到不當影響。

㈢被告於527次會議決議曾指出多項應釐清之疑點，卻作成審議通過之決議，並於537次會議決議公投第17案成立，然依公民投票法第10條第3項、第4項規定，如認系爭公投提案尚有應釐清事項，除應命補正外，亦應舉行聽證會釐清爭點，被告未為之並為原處分，自屬違法。監察院並指被告處理本案「疏忽怠職」、「草率決議」、系爭公投提案有違反核子反應器設施管制法等其他強制規定之虞。

㈣系爭公投提案究屬重大政策之「創制案」或「複決案」，仍有釐清之必要。系爭公投提案若獲通過，有關機關應如何制定或修改法律以實踐公投主文之意旨，遍查被告會議紀錄完全未為考慮，可能將使被告舉辦實質上無效之公投，損及人民對公投制度之信賴。被告為法定獨立機關，在公投審議會遭廢除之後即承擔公民投票之審議事項，具有實質審查權。故被告應有確保公投提案本身適法之義務，被告對此怠為審認，即有不依公民投票法為系爭公投提案實質審查之違法。系爭公投提案理由書與事實有諸多不符，已由有關機關在監察院調查程序中加以澄清，被告對此未為審查，於法有違。

㈤系爭公投提案包含創制權及複決權在內，已非一案一事項。核四施工之先後順序與系爭公投提案旨在啟封核四並為商轉發電兩者之間，並無邏輯上的關聯可言。是系爭公投提案乃以一個提案、一個主文，夾帶兩項法律性質顯然不同之事項在內，明顯牴觸公民投票法一案一事項之限制之違法。

二、原告3人主張：

㈠原告3人為核四緊急應變計畫區內的民眾，日常生活受核子事故緊急應變法等有關法律的規範，越靠近核電廠的民眾可能受到輻射汙染的風險越高，故屬法律上之利害關係人。因系爭公投提案理由書不實且毀謗人、毀壞公投制度，且目前無法確認核四可安全運轉，原告請求撤銷公投第17案，於法有據。

㈡107年宋雲飛提案：「您是否同意：核四啟用商轉發電？」（下稱系爭宋雲飛提案）雖已開過聽證會，但與系爭公投提案理由書內容不同，尤其系爭公投提案的理由書有多項與事實不符之內容，被告率爾決議系爭公投提案不需舉辦聽證，漠視地方心聲與利害關係人之權益，不利於我國直接民主之正向推展。系爭宋雲飛提案與系爭公投提案兩者概念完全不同，被告未予釐清即公告公投第17案成立，顯有錯誤。況被告為系爭宋雲飛提案舉辦聽證會時，違法未邀請利害關係人即核四緊急應變計畫區內的民眾參加。此外，被告未主動上網搜尋瞭解並函請經濟部、行政院原子能委員會（下稱原能會）等相關機關查復說明，致被告委員於資訊不足或錯誤資訊下，未要求提案人補正或舉行聽證會即作成決議。

㈢原處分不顧核四緊急應變計畫區內居民未來的生命安全和健康將受到危害、面臨財產損失的風險，將使居民的基本權利受到侵害，明顯違反憲法第15條的規定。在原能會無法確認核四可安全運轉之狀況下，被告不應作成原處分。縱最後公投結果通過該公投案，在沒有建廠執照的情況下，且經濟部評估核四重啟並不可行，啟封核四及商轉發電都無法實現，因而公投第17案違反行政程序法第111條第3項「內容對任何人均屬不能實現者」。

㈣原處分具規制效力，屬行政處分。原告3人所提起之訴訟類型，為行政訴訟法第4條之撤銷訴訟，原告3人基於地域關係對原處分具有生命權、健康權之利害關係。原告3人等乃核四所在新北市貢寮區之居民，位於緊急應變計畫區範圍，對於核四是否安全、能否商轉，顯然具有身體健康、生命安全等利害關係。

㈤系爭公投提案主文實質上包含否決原有之「封存」政策與啟封後尚須完成興建、通過相關審查與測試之後始有可能商轉發電等二個程序各自獨立且時程落差頗大之事項，顯然違反公民投票法第9條第8項之規定。527次會議決議忽略核子反應器設施管制法第6條第1項所定興建完成後，仍須經過主管機關審核其終期安全分析報告及系統功能合雛，始能裝填燃料，再經主管機關審核其功率試驗合格後，始有「商轉發電」之可能，忽略主管機關審查職權與審查結果也可能出現不合格之情形。如公投第17案經投票通過，但卻出現原能會審查不合格之情形。被告顯然未意識到將出現上述情形之可能與潛藏之法規範衝突，明顯對核子反應器設施管制法第6條第1項之法律要件、概念涵攝錯誤，並基於錯誤之事實認定而作成原處分。被告作成原處分前依法即應徵詢主管機關原能會或相關機關經濟部調查並參酌之資訊，被告遲至涉訟時始徵詢，原處分顯係基於不完整資訊所作之判斷。

㈥被告之職掌為確保國民直接民權之行使，其保障方式首要重點在行政程序上方便公民提案，並盡力避免公民投票案主文不明確或不能瞭解其提案真意，以致公民投票時難以判斷應投同意或不同意，乃至公民投票案通過後，因主文語意不明確而使權責機關無所適從難以執行或藉故不予執行，而導致公民提案、連署無功，被告耗費公帑舉行投票無效。因此，對於公民投票案所涉其他專業領域之重大政策，自有遵循行政程序法第36條「應依職權調查」之必要，亦即徵詢相關權責機關之精確、專業意見。查系爭宋雲飛提案之主文「啟用」，依國語辭典之字義解釋，乃指「開始使用」，此為一般社會常見之用語，並無特定法律之特別定義；惟「啟封」，如前所述，係核子反應器設施停工與封存及重啟作業指導原則所指「重啟」，此乃特定法令之專門用語，兩者在核四議題上，顯然是不同的概念，不應不負責任以一字一標點符號之差予以含糊通過。既然系爭宋雲飛提案與系爭公投提案，因一字之差而使二案主文意涵截然不同，不僅無行政自我拘束原則之適用，且亦不能比附援引，否則即屬不當之連結。被告辯稱系爭宋雲飛提案舉辦聽證會時，與會學者及行政機關亦未曾就核四「啟封」「商轉發電」是否符合一案一事項提出異議及說明云云，然查系爭宋雲飛提案之主文經補正後為「您是否同意：核四啟用商轉發電？」，其用語並無「啟封」，且當時尚無系爭公投提案，與會學者及行政機關無須對不存在之事項詢問請求說明或異議。是被告於系爭宋雲飛提案即犯有未依職權調查之失，其後果乃縱使該公投案通過，仍屬事實上無法執行之公投案。

㈦被告作為行政機關，依行政程序法第36條規定，於做成原處分前，有依職權調查證據之義務，不受當事人主張之拘束。此一調查義務適用之範圍，並不以自己權責職掌範圍為限。而應依職權調查，並非等於一定須由被告自行判定，該徵詢相關權責機關意見後，尊重權責機關通案之釋示或個案意見即可。況個別公民投票案，不管是法律之複決、立法原則之創制、又或重大政策之創制或複決，其提案內容絕大多數與被告權責業務無關，被告不得以「非其權責，無法自行判定」推諉卸責。且觀最高行政法院109年度判字第476號判決意旨，被告有權審查公民投票理由書，基此，自更有遵循行政程序法第36條規定，依職權調查之義務。

㈧末查本件公投第17案通過後，發生核四（即龍門核電廠）建廠執照已屆期（109年12月31日）失效之新事實，則核子反應器設施停工與封存及重啟作業指導原則所規範之封存、啟封，均無再適用之餘地。核四如欲再興建作業，必須依核子反應器設施管制法第5條規定，重新提出建廠執照之申請並辦理環境影響評估等作業。而重新申請建廠執照，並不在系爭公投提案主文之涵攝範圍內。此一情事變更後之新事實，足讓公投第17案縱使通過，權責機關也無法實現啟封核四及商轉發電，被告實應依行政程序法第123條第4款依職權直接予以廢止，以維公益等語。

三、原告並均聲明：㈠訴願決定及原處分均撤銷。㈡訴訟費用由被告負擔。

四、被告則以：

㈠公投第17案係賦予原告行使公民創制之權力，並無侵害原告權利或法律上利益，公民投票權人對於公民投票案，可自行決定其是否要到場投票，以及其投票時所圈選內容為何，其個人意志表達並不受任何外力掌控。原告主張之損害屬推測公民投票程序可能發生之社會現象或影響，尚非原告主觀權利或法律上利益所受損害。復公民投票法不採一般人均得提起之公益訴訟制度，僅明定於有公民投票無效或公民投票案通過無效之情事，由檢察官提起訴訟。準此，原告非法律上之利害關係人，並無提起本件訴訟之權能，其當事人不適格。

㈡理由書內容所載之相關業務非被告權責，依法非由被告予以判定。被告依公民投票法第1條、第2條、第9條、第10條、第12條、第13條規定審查系爭公投提案是否符合相關要件，至理由書內容是否屬實，公民投票法並未授予被告得本諸職權審核其內容之權限，且亦涉及其他機關權責業務，非能由被告予以判定；系爭公投提案因未舉行聽證，雖未先請相關主管機關表示意見，惟行政機關業依公民投票法規定提出意見書，屆時將予以公告並刊登公報，供投票人閱覽。次依108年6月21日修正發布之公民投票法第17條規定，為使國民就公投第17案可有充足的討論時間，被告後續於投票日前90日，舉行公投第17案之正反意見發表會或辯論會，以形成公民辯論之論壇，讓各界對於公投第17案內容進行宣傳，並讓正反意見得於全國性媒體上進行辯論。

㈢系爭公投提案與系爭宋雲飛提案名稱及性質相似，又系爭宋雲飛提案舉行聽證過程中，與會學者及行政機關亦未曾就核四「啟封/商轉發電」是否符合一案一事項提出異議及說明，系爭公投提案主文意旨與系爭宋雲飛提案既無差異，自無為相異處理之必要。公民投票法第9條增列第3項及第4項規定授權由主管機關就主文與理由書之文字用詞、字數計算、語法及其他相關事項訂定辦法。被告訂定「全國性公民投票案主文與理由書文字用詞字數計算語法及其他相關事項辦法」（下稱公投用詞辦法），理由書如有明顯重大不須查證之不實部分，被告自可以其闡明與主文所述或所持立場或有不一，致不能瞭解其提案真意而命其補正。至於須經查證或須經司法判決始得判定是否不實之情事，則尚非法律授權查核與審查之範圍，被告自難據以進行命其補正或否准之審查。另公投主文固須符合憲法及公民投票法之規定，允宜審慎將事，惟理由書之闡明，似不應比擬主文作相同之審查密度。理由書如有明顯重大不須查證之不實部分，被告可以其闡明與主文所述或所持立場或有不一，致不能瞭解其提案真意而依公民投票法相關規定命其補正，然因原告所述內容因涉及專業，可能須查證或須經司法判決始得判定是否不實之情事，則尚非法律授權查核與審查之範圍，被告自難據以進行命其補正或否准之審查等語。並聲明：⒈原告之訴駁回。⒉訴訟費用由原告負擔。

五、本院之判斷：

㈠公民投票人所行使之參政權為「權力」，而非「權利」：按我國憲法第2條規定：「中華民國之主權屬於國民全體。」依憲法本文之設計，我國憲政體制係採代議民主，其後雖歷經多次修憲，惟憲法第53條規定行政院為國家最高行政機關，第62條、第63條規定，立法院為國家最高立法機關，由人民選舉之立法委員組織之，代表人民行使立法權；立法院有議決法律案、預算案、戒嚴案、大赦案、宣戰案、媾和案、條約案及國家其他重要事項之權。又86年7月21日修正公布之憲法增修條文第3條第2項亦維持行政院對立法院負責之精神，代議民主之政治結構並無本質上之改變。然憲法第17條規定：「人民有選舉、罷免、創制、複決之權。」、第136條規定：「創制、複決兩權之行使，以法律定之。」足見憲法亦明定人民得經由創制、複決權之行使，參與國家意志之形成。在不改變我國憲政體制主要採代議民主之前提下，立法機關依上開規定之意旨，制定公民投票法，提供人民對重大政策等直接表達意見之管道，以協助人民行使創制、複決權，與憲法自屬無違（司法院釋字第645號解釋理由書意旨參照）。準此，公民投票法第1條前段規定：「依據憲法主權在民之原則，為確保國民直接民權之行使，特制定本法。」即明揭公民投票法之制定，依據憲法主權在民之原則，目的在於促進民主原則及保障國民主權。是人民透過創制或複決方式進行公民投票，本質上既為國民主權之參政權行使，故當人民以主動身分直接參與國家權力運作之一環時，功能上等同於國家立法機關，代替或協同完成立法或重大政策之決定，此時公民投票人所行使之參政權為「權力」，與人民消極地享有不受國家干預自由之權利，從而產生主觀公權利之基本「權利」有別。

㈡公民投票法僅賦予提案人之領銜人於一定情形下有提起司法救濟之主觀公權利，亦未採一般人均得提起救濟之公益訴訟制度：

⒈按「公民投票案成立公告後，提案人及反對意見者，經許可得設立辦事處，從事意見之宣傳，並得募集經費從事相關活動，但不得接受下列經費之捐贈。其許可及管理辦法，由中央選舉委員會定之：…」公民投票法第20條第1項定有明文。次按「全國性公民投票，提案人之領銜人、公民投票案支持或反對意見之代表人申請設置辦事處及辦事人員者，應於申請經費募集許可時，備具辦事處登記書與辦事人員名冊及其電子檔一份，辦事人員最近三個月內戶籍謄本或國民身分證影印本，送交中央選舉委員會（以下簡稱本會）。」全國性公民投票辦事處及辦事人員設置辦法（下稱公投辦事處辦法）第7條第1項亦規定甚明。再按「主管機關駁回公民投票提案、認定連署不成立或於法定期間內不為決定者，提案人之領銜人得依法提起行政爭訟。」公民投票法第53條第1項亦有規定。是公民投票案經成立公告後，提案人及反對意見者，均得分別經許可得設立辦事處，從事意見之宣傳。故依公民投票本質乃由公民直接參與國家權力之運作，透過公民投票案之成立，由提案人及反對意見之人，分別透過經由許可設立之辦事處從事意見之宣傳，進而促進國民對公民投票案內容之理解、思考、辯論後，終至達成最後國民多數意志之呈現，使完成立法或重大政策決定之更臻完善。且立法設計僅於駁回公民投票提案、認定連署不成立或於法定期間內不為決定之情形，依公民投票法第53條第1項規定由提案人之領銜人得依法提起行政爭訟，並未賦予於公民投票案成立公告之情形，持反對意見者提起行政爭訟之權利。足徵投票權人所行使之公民投票制度內容，係人民參政權之具體實現，使公民直接參與國家權力之運作，進而促進國民多數意見呈現，係憲法上「權力」分立、相互制衡之機制，而非公民投票權人之「權利」。且公民投票法僅賦予提案人之領銜人於一定情形下有提起司法救濟之主觀公權利，亦未採一般人均得提起救濟之公益訴訟制度。

⒉行政訴訟係以保障主觀公權利為其功能取向，以落實憲法第16條保障人民訴訟權，使人民權利受侵害時，得依法定程序提起訴訟尋求公平審判的訴訟制度。故行政訴訟法第2條雖規定，公法上之爭議，除法律特別明定外，均得依本法提起行政訴訟，但行政訴訟法第1條之立法宗旨既屬保障人民主觀權益之救濟程序，則除依行政訴訟法第9條所示法律有特別規定而例外有限開放之維護公益訴訟者外，行政訴訟法上其他訴訟種類，包括不服行政處分之撤銷訴訟、確認行政處分違法訴訟、課予義務訴訟，或一般給付訴訟、一般確認訴訟等，均以原告有主觀公權利受損害為前提，方有提起訴訟，利用法院救濟其權利之訴訟權能。而關於公民投票相關案件，何人可提起、如何提起行政爭訟，最初規定於92年12月31日制定公布之公民投票法於第七章公民投票爭訟，僅就領銜人之提案受否決者規定由領銜人提起者（第55條第1項規定）、立法委員或議員認核定之提案有違憲或違法情事所提起者（第55條第2項）、公共設施之設置或管理機關就有關公共設施重大政策之公投案所提起者（第55條第3項），而公民投票無效之訴，係規定由檢察官及公民投票案提案人之領銜人提起（第56條規定），至（確認）公民投票案通過或否決無效之訴，亦係規定由檢察官或公民投票案提案人之領銜人提起（第58條規定），並於第59條規定投票權人發覺有構成公民投票無效、公民投票案通過或否決無效之情事時，得於投票結果公告之日起7日內，檢具事證，向檢察官舉發之。故單純投票權人僅有檢舉權，並無可直接針對公民投票案進行爭訟之訴訟實施權。嗣於107年1月3日修正公布之公民投票法第六章公民投票爭訟，關於公民投票無效之訴及確認公民投票案通過或不通過之訴，同原規定仍以檢察官及提案人之領銜人為提起者（第48、50條），於第51條規定，亦同原規定，投票權人發覺有構成公民投票無效、公民投票案通過或不通過無效之情事時，係向檢察官舉發，原第55條第1項規定修正移至第53條第1項規定：「主管機關駁回公民投票提案、認定連署不成立或於法定期間內不為決定者，提案人之領銜人得依法提起行政爭訟。」此外，原第55條第2、3項規定予以刪除，未增加其他可提起行政爭訟之規定，更足徵投票權人所行使者為「權力」而非「權利」，公民投票法僅賦予提案人之領銜人有提起司法救濟之主觀公權利。

㈢又於具體之訴訟事件中，具有訴訟實施權，得以自己名義為原告或被告，而受本案判決之資格，此即行政訴訟上所謂「當事人適格」。我國行政訴訟法基本上係以保障主觀公權利為其功能取向，以落實憲法第16條保障人民訴訟權，使人民權利受侵害時，均得依法定程序提起訴訟接受公平審判。故行政訴訟法第2條規定，公法上之爭議，除法律別有規定外，均得依本法提起行政訴訟。但行政訴訟既屬保障人民主觀權益之救濟程序（行政訴訟法第1條參照），則除法律有特別規定而例外開放之公益訴訟外，行政訴訟法上其他訴訟種類，均以原告有主觀公權利受損害為前提，方有提起訴訟而利用此程序救濟其權利之訴訟權能。參酌司法院釋字第469號解釋理由書對於「保護規範理論」之闡釋，係以具體個案而定，如法律明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人權益，固無疑義；如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，則個人主張其權益因國家作為或不作為而受損害者，亦應許其依法請求救濟，即承認其有主觀公權利受損害，而具訴訟權能。是以，如法律規範目的僅在保障一般人之公共利益，且經綜合判斷結果亦不足以認為有保障特定人之意旨，即難認個人得主張有主觀公權利受損害，自無訴訟權能可言（參照最高行政法院109年度判字第299、300號判決意旨）。

㈣經查：

⒈本件如事實概要欄所載之事實，有系爭公投提案主文及理由書（原告環保聯盟卷及原告3人卷【下合稱本院卷】之原處分卷附件1）、臺北市文山區戶政事務所108年4月2日北市文戶登字第1086002427號函及提案人查對結果資料（本院卷之原處分卷附件4）、連署人名冊查對結果統計表（本院卷之原處分卷附件7）、527次會議決議及537次會議決議紀錄（本院卷之原處分卷附件8）、原處分（本院卷之原處分卷附件2）等件在卷可稽，應可認定。

⒉按公民投票法第2條規定：「（第1項）本法所稱公民投票，包括全國性及地方性公民投票。（第2項）全國性公民投票，依憲法規定外，其他適用事項如下：一、法律之複決。二、立法原則之創制。三、重大政策之創制或複決。…」、第9條規定：「（第1項）公民投票案之提出，除另有規定外，應由提案人之領銜人檢具公民投票案主文、理由書及提案人正本、影本名冊各一份，向主管機關為之。（第2項）前項領銜人以一人為限；主文以不超過一百字為限；理由書以不超過二千字為限。超過字數者，其超過部分，不予公告及刊登公報。…（第8項）公民投票案之提出，以一案一事項為限。」、第10條規定：「（第1項）第2條第2項各款之事項，公民投票案提案人人數，應達提案時最近一次總統、副總統選舉選舉人總數萬分之一以上。（第2項）主管機關於收到公民投票提案或補正之提案後，應於30日內完成審核。經審核有下列情事之一者，應敘明理由，通知提案人之領銜人於30日內補正，並以一次為限，逾期未補正或經補正仍不符規定者予以駁回：一、提案非第2條規定之全國性公民投票適用事項。二、提案不合前條規定。三、提案有第32條規定之情事。四、提案內容不能瞭解其提案真意。五、提案人數不足本條第1項規定。（第3項）主管機關依前項第1款、第3款、第4款及前條第6項規定命補正者，應先舉行聽證會，釐清相關爭點並協助提案人進行必要之補正。…（第9項）前項提案經審核完成符合規定者，主管機關應通知提案人之領銜人於10日內向主管機關領取連署人名冊格式或電子連署系統認證碼，徵求連署；逾期未領取者，視為放棄連署。」、第12條規定：「（第1項）第2條第2項各款之事項，連署人數應達提案時最近一次總統、副總統選舉選舉人總數百分之一點五以上。…」、第13條規定：「（第1項）主管機關收到連署人名冊後，經審查連署人數不足前條第1項之規定、經刪除未簽名或蓋章之連署人致連署人數不足或未依前條第3項規定格式提出者，主管機關應通知提案人之領銜人於30日內補提，補提後仍不符規定者或逾期不補提者，該提案應予駁回；合於規定者，應函請戶政機關於30日內完成查對。…（第3項）連署人名冊經查對後，其連署人數合於前條第1項規定者，主管機關應於10日內為公民投票案成立之公告，該公民投票案並予編號…。」。故人民提出之全國公民投票案，依法須經上開法律規定之提案、主管機關審核、提案內容補正、提案人名冊查對及補正、連署、連署人名冊查對及補正等程序後，如合致構成要件即為公民投票案成立之公告。

⒊原告並非原處分之利害關係人：

⑴依前所述，公民投票人所行使者為立法權力，公投第17案依公民投票法第7條規定，係予有公民投票權人行使公民創制之權力，並無侵害原告權利或法律上利益。且公民投票法所規範之「公民投票」行為，目的在補強民主代議制度功能上之不足，著重在國民多數意見之呈現，而非呈現國民個人法益之保護，故無法結合「保護規範」理論，而導出「投票權人依公民投票法而享有爭執舉辦公民投票決定行政作為之主觀公權利」（最高行政法院96年度裁字第4010號裁定可資參照）。復衡酌公民投票權人對於公民投票案，既仍可自行決定其是否要到場投票，以及其投票時所圈選內容為何，則其個人意志表達並不受任何外力掌控。是以，原告所稱之損害，應屬其等推測公民投票結果可能發生之影響，並非原告主觀權利或法律上利益所受損害。原告主張其為利害關係人，尚無可採。況公民投票法已就何者有訴訟實施權定有明文，並不採一般人均得提起之公益訴訟制度，復僅明定於有公民投票無效或公民投票案通過無效之情事，由檢察官提起訴訟，則原告提起本件訴訟，洵無所據。準此，原告或其他有公民投票權之人，均不足以憑此而認定為本件法律上之利害關係人。

⑵況原處分作成時，任何人均無法預知公投之結果，自難認原處分本身有何一定會導致原告預期之投票結果。因此，原告主張其權利或法律上利益受害與原處分間，也無合理的因果關聯，且公民投票法上亦無明文採事前救濟制度。倘所有公民得於無具體實際損害情況下有訴訟實施權，亦可能破壞司法權針對個案保護與事後救濟行使之原則，而違背權力分立，並過度干預、侵害行政機關之法律提案及政策制定權。換言之，有關國會就公益訴訟之法律制定，如擴大承認或過度放寬公益訴訟主體資格，亦可能發生違反權力分立之違憲爭議，遑論公民投票法並未採一般投票權人就無權利或法律上利益受損害之情形，均得提起救濟之公益訴訟制度，原告自無公益訴訟之訴訟實施權能。

⑶另公民投票法第7條規定，中華民國國民，除憲法另有規定外，年滿18歲，未受監護宣告者，有公民投票權。所稱中華民國國民，依憲法第3條規定，係指具有中華民國國籍者，國籍法第2條即規定：「有下列各款情形之一者，屬中華民國國籍：一、出生時父或母為中華民國國民。二、出生於父或母死亡後，其父或母死亡時為中華民國國民。三、出生於中華民國領域內，父母均無可考，或均無國籍者。四、歸化者。前項第一款及第二款之規定，於本法修正公布時之未成年人，亦適用之。」可見，依公民投票法第7條規定，有公民投票權者，指自然人而言。原告環保聯盟為社團法人，並非自然人，依前開規定，並沒有公民投票權，其非原處分之法律上利害關係人甚明，附此敘明。

⑷至原告環保聯盟主張自70年代起推動反對核四興建及反核公投，成員有核四周邊居民，原告環保聯盟之學術委員前代表原告環保聯盟領銜提出系爭高成炎提案，與系爭公投提案立場相反，原告屬原處分之利害關係人云云；原告3人主張其等乃核四所在附近之居民，位於緊急應變計畫區範圍內，對於核四是否安全、能否商轉，具有身體健康、生命安全等利害關係云云，然承前所述，原告3人主張所稱之損害，均屬推測公民投票結果若為「同意」後，所可能發生違反原告環保聯盟反核之理念及可能造成原告3人因核四是否安全之疑慮，進而導致可能產生身體健康、生命安全等利害關係。然公民投票結果為何均屬未定，上開預測、可能發生之結果亦僅屬原告之推測及疑慮，此等推測與疑慮內容均非原告主觀權利或法律上利益所受損害。故原告主張，既未足認定有何法律上利害關係，僅係原告主觀臆測公投第17案結果所可能發生之事實上利害關係，其主張並無足取。

⑸故本件原告並無提起本件訴訟之權能，其當事人不適格，至為明確。

六、綜上所述，原告並非原處分之利害關係人，無提起本件訴訟之權能，且無公益訴訟之訴訟實施權能，其當事人不適格，其訴請判決如聲明所示，為無理由，應予駁回。至原告對原處分實體部分之指摘，及原告認為系爭公投第17案於日後舉行公民投票之結果如為通過，所生可能影響之看法，不影響本件判決之結論，無審究必要。

七、至兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述的必要。此外，原告環保聯盟聲請傳喚證人施信民（原告環保聯盟卷第98頁）、陳文山、李昭興（原告環保聯盟卷第174-175頁），並聲請調查之證據（原告環保聯盟卷第172-173頁），經核均與本件之認定不生影響，無調查之必要，均併此說明。

肆、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第七庭