臺北高等行政法院判決

111年10月13日辯論終結

原告

秦啟恩

原告

秦陳芽嬌

原告

秦美琪

原告

秦啟祥

原告

黃重榮

原告

黃紀恭仁

原告

黃紀陞

原告

黃特顯

原告

黃仁宏

原告

詹定豐

原告

詹淑禎

原告

詹淑雅

原告

方來福

原告

方文彬

原告

方志忠

原告

方秋雲

原告

方民惠

原告

方秋萍

原告

陳慶仁

原告

張宗任

原告

蔡淑霞

原告

吳美淑

原告

陳振友

原告

潘明勲

原告

王再長

原告

楊宜嘉

原告

李明明

原告

李瑋

原告

許書銘

共同訴訟代理人

崔駿武律師

共同訴訟代理人

楊承叡律師

共同訴訟代理人

施拔臣律師

被告

行政院農業委員會

代表人

陳吉仲（主任委員）

訴訟代理人

林光彥律師

複代理人

黃靖軒律師

被告

經濟部

代表人

王美花（部長）

訴訟代理人

葛藹華

訴訟代理人

游幸瑜

訴訟代理人

施穎臻

被告

臺北市政府產業發展局

代表人

林崇傑（局長）

被告

臺北市動物保護處

代表人

陳英豪（處長）

上二人共同訴訟代理人

陳垚祥律師

上列當事人間文化資產保存事件，原告不服行政院中華民國109年11月25日院臺訴字第1090198597號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、程序事項：

㈠被告臺北市動物保護處代表人原為宋念潔，於訴訟進行中變更為陳英豪，有臺北市政府民國111年6月2日府人任字第1110121947號令可以證明（本院卷4第497頁），現新任代表人具狀聲明承受訴訟（本院卷4第103頁），應予准許。

㈡行政訴訟法第111條第1項及第3項第2款規定：「（第1項）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但……行政法院認為適當者，不在此限。……（第3項）有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：……二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。」原告原以行政院農業委員會（下稱農委會）為被告，起訴聲明：⒈訴願決定及原處分均撤銷。⒉被告農委會應依原告109年3月5日的申請，作成給付原告如附表2「使用補償金」欄所示補償金及自109年4月起於每月1日給付原告如附表2「月補償金」欄所示月補償金的行政處分（本院卷1第15頁）。後來原告追加經濟部、臺北市政府產業發展局（下稱產發局）及臺北市動物保護處（下稱動保處）為被告（本院卷1第419頁），並變更其聲明為：⒈先位聲明：被告農委會、經濟部、產發局及動保處應共同給付原告如附表2「使用補償金」欄所示補償金及自109年4月起於每月1日共同給付原告如附表2「月補償金」欄所示月補償金。⒉備位聲明：⑴訴願決定及原處分均撤銷。⑵被告農委會應依原告109年3月5日的申請，作成給付原告如附表2「使用補償金」欄所示補償金及自109年4月起於每月1日給付原告如附表2「月補償金」欄所示月補償金的行政處分（本院卷3第422頁）。本院審酌原告追加起訴的內容，是基於其所有臺北市北投區關渡段1小段537、538、540、542、542-1、543、545、547、548、549、551、553、554、555、557、560、561、562、563、564、565、566、567、568-1、569-1、570及570-1地號土地（以下分別以各地號簡稱，並合稱系爭土地），經依文化資產保存法（下稱文資法）規定公告為自然保留區，所生損失補償的爭議，請求的基礎事實同一，卷證得一併使用，無須另行調查證據，為一次解決當事人間的紛爭，避免日後起訴、應訴之煩，故認原告所為訴之追加及變更，尚屬適當，應予准允。

二、事實概要：被告農委會會銜被告經濟部於75年6月27日以75農林字第12382號、經（75）參27445號公告將臺北市關渡堤防外沼澤區面積55公頃土地公告為關渡自然保留區，並指定前臺北市政府建設局（於96年9月11日更名為被告產發局）為管理機關（下稱75年6月27日公告）。原告以109年3月5日申請書向被告農委會主張：原告所有系爭土地位在關渡自然保留區內，因75年6月27日公告而長期無法使用、收益系爭土地，財產權受有侵害，請求被告農委會按109年1月公告土地現值7％計付年租金的標準，給付10年相當於租金的補償等等（下稱原告109年3月5日申請書）。被告農委會以109年5月15日農授林務字第1090706644號函復：臺北市為防洪需求，於55年炸開關渡隘口拓寬淡水河道，導致農地海水倒灌、颱風積水及土地鹽化形成沼澤狀態，並成為行水區範圍，於60年代已逐漸廢耕並成為濕地，後依據臺北市政府提報範圍，由被告農委會與被告經濟部依據文資法規定公告為關渡自然保留區，故該保留區廢耕，不得歸咎75年6月27日公告；又文資法第7章「自然地景」並無私有地補償規定，原告申請補償並無法源依據等等（下稱原處分）。原告不服，經訴願決定駁回後，提起本件行政訴訟。

三、原告起訴主張及聲明：

㈠原告就系爭土地的所有權能因75年6月27日公告而受有重大限制，原告受有特別犧牲，被告應予補償：

⒈被告農委會與被告經濟部作成75年6月27日公告後，系爭土地即受文資法限制，原告無法任意進入，且完全無法使用、收益，顯對原告財產權有重大限制，甚至已達剝奪的程度，實質上形同徵收，原告受有特別犧牲明確。被告雖辯稱：系爭土地因土壤鹽化緣故，自然狀態已成沼澤溼地，故於75年6月27日公告前即無法農耕使用，且原告未曾向管理機關申請進入系爭土地等等。惟原告無法為任何土地改良、利用或開發行為，所有權權能已喪失殆盡，相較於司法院釋字第747號解釋案例事實，被告更應予以補償。況人民有權自由形成其財產的使用方式，即便系爭土地有土壤鹽化及廢耕情形，仍可作其他利用，不能因此認為原告未受財產權侵害。

⒉即便系爭土地因土地使用分區類別而免納地價稅，亦不能視為原告已受損失補償。被告農委會雖提出水利法等相關規定，主張原告仍有容積移轉等補償可能。然系爭土地非公共設施保留地，無容積移轉的適用。又系爭土地受文資法限制，臺北市政府工務局水利工程處無法依據水利法相關規定辦理河川整治、徵收或容積移轉。此外，自然地景及自然紀念物獎勵補助辦法第3條第2項及第7條規定給予獎章、獎金、獎狀、獎座、獎牌等措施，亦無法視同損失補償。司法院釋字第813號解釋亦強調，文資法第99條及第100條有關免稅或減稅的優惠均非所謂「相當補償」。現行法固無直接且明確的損失補償規範，惟依憲法第15條規定、司法院釋字第400號、第440號、第709號、第732號、第747號、第813號解釋意旨，不因無法律規範即否定原告的補償請求權。

⒊文資法於94年2月5日修訂第20條及第82條規定（現已變更條次為第84條），規範暫定古蹟及暫定自然地景的補償。舉輕明重，嚴重限制，甚至達剝奪原告就系爭土地所有權程度的75年6月27日公告，更應給予原告補償。立法者漏未注意94年2月5日前指定的自然地景，亦有限制人民財產權的問題，顯為立法漏洞，自應類推適用相類似的規定，即現行文資法第84條第3項準用同法第20條第4項規定，給予原告補償。

⒋因被告農委會及被告經濟部劃定自然保留區，並由被告產發局及被告動保處管理，導致原告至今無法自由使用、收益及處分系爭土地，足徵侵害事實仍持續、不斷發生，原告享有的補償請求權並無罹於時效的問題。又以往囿於「無法律，無補償」的見解，導致人民難以主張、實現權利，迄至司法院釋字第747號解釋作成，「無法律，無補償」的見解始遭打破，因此，應以該號解釋作成時即106年3月17日作為補償請求權可得合理期待權利人為請求的時點，以此作為時效起算的時點，較為妥適，從而原告的請求並未罹於時效。

⒌原告因75年6月27日公告受有特別犧牲，參照行政程序法第131條第1項規定，原告請求10年相當於租金的合理補償，自屬有據。又文資法第20條第4項僅規定「主管機關應給與合理補償；其補償金額以協議定之」，並無規定任何客觀的補償標準，原告僅得參考其他個案協議結果為依據，請求被告依臺灣高等法院92年度重上字第260號判決當事人間協議計算方式即「當年期土地公告現值7％計付年租金」為合理補償金的計算依據。依此核算補償金額（計算式：土地公告現值×土地面積×週年利率7％÷12個月×占用月數），原告得請求計算至109年3月31日的合理補償金額如附表2「使用補償金」欄所示。此外，原告於109年3月9日向被告農委會提出申請後，原告仍無法使用、收益系爭土地，故原告亦得請求被告於收受原告109年3月5日申請書翌日起（即109年3月10日），於次月開始每月1日向原告給付如附表2「月補償金」欄所示的月補償租金。

㈡聲明：

⒈先位聲明：被告農委會、經濟部、產發局及動保處應共同給付原告如附表2「使用補償金」欄所示補償金及自109年4月起於每月1日共同給付原告如附表2「月補償金」欄所示月補償金。

⒉備位聲明：

⑴訴願決定及原處分均撤銷。

⑵被告農委會應依原告109年3月5日的申請，作成給付原告如附表2「使用補償金」欄所示補償金及自109年4月起於每月1日給付原告如附表2「月補償金」欄所示月補償金的行政處分。

四、被告答辯及聲明：

㈠被告農委會：

⒈原告並無損失，不得請求損失補償：

⑴系爭土地因關渡防潮堤的修建，早於60年代因土壤鹽化等因素，自然狀態已成沼澤濕地，無法農用，可從75年6月27日公告「地點」欄知悉。又依臺北市關渡地區67年1月航照圖可知，系爭土地於75年6月27日公告前已土壤鹽化嚴重且泥濘，無法作農地使用而無利用事實；另75年6月、76年9月航照圖亦可見系爭土地無農作或其他使用。故75年6月27日公告劃定關渡自然保留區，僅是對系爭土地既存狀態的維持，未對所有權人造成損失。依臺北市政府75年1月9日75府建三字第54235號函及學者林則桐於75年10月、11月在關渡自然保留區進行的「關渡沼澤地植物生態調查」亦可得知上情。

⑵依內政部不動產實價交易料示，近年該地段土地仍有交易記錄。以原告陳慶仁為例，其所有538、543、549、553、568之1、570及570之1地號土地持分，均為其於104年至108年間買賣或贈與取得。又538、542、548、549、551、553、569之1、570及570之1地號土地均有於75年6月27日公告後交易的紀錄，顯見系爭土地於指定為自然保留區後仍有交易價值，並無原告所稱受有損失的情形。原告雖稱：75年6月27日公告後，受文資法限制無法進入、使用、收益系爭土地等等。然依文資法第86條第2項規定，經主管機關許可，原告仍得進入系爭土地。惟原告於75年6月27日公告後，未曾申請進入系爭土地，原告所稱無法進入等情，與事實不符。

⑶系爭土地使用分區原屬農業區，然因長年廢耕，臺北市政府於96年8月15日以府都規字第09604422900號公告「變更臺北市北投區都市計畫通盤檢討（主要計畫）（不含陽明山國家公園區、住宅區(保變住)、關渡農業區等地區）案」，以該區「位於關渡堤防外，且位於河口，有防洪需要，並依內政部規定統一變更為河川區」，而受都市計畫法、水利法等相關規定拘束。故原告就系爭土地的所有權，亦因水利法第78條、第78條之1及第81條規定而受有限制，並非被告農委會指定系爭土地為關渡自然保留區所致，欠缺因果關係。

⒉原告縱受有特別犧牲，亦已獲得補償：

⑴系爭土地經指定為自然地景，依土地稅減免規則第8條第12款及第11條之3規定，原告毋庸繳納地價稅或田賦。依臺北市稅捐稽徵處北投分處110年11月22日北市稽北投甲字第1105809946號函所示，系爭土地自77年起即無任何繳納地價稅紀錄，系爭土地確實已獲得稅捐減免，無法重複請求補償措施。又系爭土地得適用水利法第82條容積移轉的規定，獲得補償，不受文資法限制。況被告業已於110年12月20日以農林務字第1101702404號公告廢止關渡自然保留區，更無文資法限制問題，臺北市政府工務局水利工程處自得依水利法規定辦理系爭土地容積移轉。

⑵自然地景及自然紀念物獎勵補助辦法第3條第2項及第7條已有獎勵規定，足以彌補所有權人損失，無需另行對原告補償。關渡自然保留區是位在關渡防潮堤外的沼澤地，經濟價值極低，無法興建建物或為農地使用，自應有所差異。縱認獎勵不足以填補原告損失，亦當由原告就其實際上所受損失負舉證責任後，方得針對不足處為請求。然原告自始未舉證其受有何種損失，主張自無可採。

⒊依文資法第84條規定可知，僅有針對「暫定自然地景」致土地所有人受有損失者，主管機關始得準用第20條第4項規定給予合理補償，至「指定自然地景」（含自然保留區）則無補償規定。此為立法者有意為之，並非法律漏洞，不得類推適用。依最高行政法院100年度判字第1926號及109年度裁字第912號裁定意旨，損失補償的請求應符合補償法定原則，須有法律明確規定始得據以請求，不得逕以憲法或司法院解釋為請求依據。系爭土地經75年6月27日公告劃定為關渡自然保留區，性質屬「指定自然地景」，而非文資法第84條規定的「暫定自然地景」，故不得依文資法第84條第3項準用第20條第4項規定請求補償。

⒋系爭土地自75年6月27日起即已指定為關渡自然保留區，如認原告有補償請求權，也應自該時起算請求權時效。依最高行政法院106年度判字第713號判決意旨，應類推適用民法第125條規定15年請求期間，故原告於90年6月27日即已罹於時效，而不得請求補償。即使以文資法於94年2月5日修正增訂、94年11月1日施行暫定自然地景的補償條款，並於本件類推適用之，自94年11月1日起算請求權時效，依最高行政法院108年度判字第560號判決意旨，應適用102年5月22日修正前行政程序法第131條第1項規定5年請求期間，原告亦於99年11月1日即已罹於時效，而不得再為請求。

⒌縱使類推適用文資法第84條第3項規定準用第20條規定，補償金額亦應以協議定之，而非原告主張按土地公告現值7％計算。原告雖引用臺灣高等法院92年度重上字第260號判決，惟該判決為民事租賃爭議，一造請求他方給付相當於租金的不當得利，與本件公法爭議不同。又損失補償是主管機關基於人民財產權的特別犧牲所為的補償，與私人間給付租金不當得利的對價有本質上的不同，且本件亦無被告租賃或使用系爭土地的情形，自不得比照該判決計算損失補償。另原告請求被告自109年4月1日起按月給付月補償租金，惟被告農委會未曾使用系爭土地，未來亦無任何使用計畫，並無租用系爭土地情事，原告請求月補償租金並無理由。

⒍原告並未證明系爭土地因指定為自然保留區所受的具體損害，應無行政訴訟法第189條第2項規定適用。縱認有該條項規定適用，亦應審酌被告農委會未占有系爭土地；補償範圍僅限於原告所受損失，不及於所失利益，亦不及於系爭土地對周圍鄰地的貢獻；系爭土地使用分區原為農業區，並自96年8月15日起變更為河川區；原告已享有免納地價稅或田賦的優惠，並得依水利法相關規定辦理容積移轉，已獲有補償；以及關渡自然保留區已於110年12月20日公告廢止等情，酌定原告應受補償的數額。

㈡被告經濟部：文資法制定之初，有關自然文化景觀的維護等事項，因被告經濟部下設農業局，故以被告經濟部為主管機關，後來前行政院農業發展委員會與前經濟部農業局合併為被告農委會，對於自然文化景觀的維護、保育及管理機關的監督等事項即移由被告農委會管轄，相關業管事項已移轉於被告農委會，符合行政程序法第11條第2項移轉管轄的規定，故被告經濟部已非主管機關。依行政訴訟法第26條規定，機關經裁撤或改組者，應以承受其業務的機關為被告。本件有關自然地景的文化資產保存業務既已移由被告農委會管轄，原告追加被告經濟部為共同被告部分，屬當事人不適格。

㈢被告產發局及動保處：

⒈被告農委會及經濟部以75年6月27日公告系爭土地為關渡自然保留區，並指定前臺北市政府建設局（現改名為被告產發局）為管理機關，被告產發局再依內部職掌、分工，指定被告動保處為管理機關。被告動保處僅依文資法第86條規定管理關渡自然保留區，並未實際占用、使用系爭土地，更遑論獲取收益。被告產發局及動保處均非自然地景的主管機關。原告追加產發局及動保處為被告，屬當事人不適格。

⒉原告未受有特別犠牲：

⑴系爭土地位在基隆河與淡水河交會處，於57年間為防治淡水河水患而修建的關渡防潮堤完成，系爭土地屬堤防外土地而成為河川行水區，逐漸因土壤鹽化、臺北盆地地層下陷、河道整治、海水入侵等因素，形成沼澤地，於海水漲潮時成為淡水河的行水區，故系爭土地不適耕作而逐漸廢耕，迄至75年間已形成豐富的水鳥棲息及溼地生態地區。原告是因系爭土地的地理環境變化，而無法使用、收益，尚非75年6月27日公告所致。

⑵依內政部不動產實價交易所示，系爭土地近年仍有多筆買賣紀錄，均在75年6月27日公告後，且非共有人或夫妻間贈與，顯見系爭土地仍有交易價值，難認原告受有特別犧牲。又文資法於94年2月5日始修正增訂第84條第2項規定，非經許可不得進入自然保留區（105年7月27日修正後移列第86條第2項），故原告於75年至94年間，無須被告動保處許可，即得進入系爭土地；且文資法為上開修法後，亦得經許可而進入系爭土地。然原告於75年6月27日公告後未曾申請進入系爭土地，自無原告所稱因無法進入而有權利損害情形。

⑶自然保留區僅係保留原有自然狀態，亦即原有狀態若為農作，仍可繼續種植；若已廢耕，則保留廢耕狀態，耕作及廢耕等自然狀態均禁止改變或破壞，且經主管機關許可，仍可進入，故對所有權人、使用人或管理人的使用及收益影響不大，與司法院釋字第813號解釋所示情形有別，無援用該解釋的餘地。

⒊依最高行政法院100年度判字第1926號判決及109年度裁字第912號裁定意旨，損失補償請求權應符合補償法定原則，須有法律明確規定，始得據以請求補償，不得逕以憲法或司法院解釋為請求依據。94年2月5日修正公布的文資法第17條及第82條規定，其立法理由是考量審查作業期間，所有權人的財產處於暫定狀態，影響其財產權行使，故明定損失補償請求權，並未包括指定自然地景的情形，足見立法者就此已有考量，並非漏未規定，無類推適用於本件的可能。

⒋以我國土地徵收說明，損失補償為一次性請求的性質。縱認原告就系爭土地有損失補償請求權，惟依民法第128條規定，消滅時效於請求權得行使時起算。系爭土地於75年6月27日公告為自然保留區，依最高行政法院106年度判字第713號判決意旨，自75年6月27日起算，類推適用民法第125條所定15年請求權時效，請求權於90年6月27日即已罹於時效。若以文資法第20條及第84條規定於94年2月5日修正增列補償規定，原告至遲於94年2月5日即得主張類推適用，依最高行政法院108年度判字第560號判決意旨，亦應適用102年5月22日修正前行政程序法第131條第1項規定，計算5年的請求權時效，即補償請求權於99年2月5日即罹於時效而消滅，原告不得為本件請求。

⒌被告產發局及被告動保處僅為管理機關，任務在維持系爭土地的自然狀態，並無獲取收益，自無獲得相當於租金的不當得利。又系爭土地位在臺北市北投區，而原告援引臺灣高等法院92年度重上字第260號民事判決的土地位在臺北市內湖區，尚難比較；且該判決為民事關係，請求給付相當於租金的不當得利，與本件是否因特別犧牲而有損失補償的公法爭議本質不同，不得以該判決所示標準計算原告的補償數額。縱認原告得請求損失補償，也應參酌「臺北市市有非公用土地出租租金計收基準」第2點、第8點規定，農業區、保護區內市有農業用地作農業使用者，其年租金按土地申報地價0.6％計收的標準。原告請求損失補償的數額顯然偏高。

㈣均聲明：原告之訴駁回。

五、前開事實概要欄所載事實，為兩造所不爭執，且有75年6月27日公告、系爭土地登記第三類謄本影本（本院卷1第73-163頁）、原告109年3月5日申請書（本院卷1第393-402頁）、原處分及訴願決定（本院卷1第175-195頁）在卷可證，足以認定為真實。

六、爭點：

㈠本件適宜的訴訟類型及適格的被告？

㈡原告主張適用憲法第15條、類推適用文資法第84條第3項準用第20條第4項規定，請求被告補償或作成補償的行政處分，是否有據？

㈢如原告有補償請求權，其請求權是否罹於時效？

㈣如未罹於時效，原告得請求補償的數額為何？

七、本院的判斷：

㈠本件適格被告為被告農委會，原告對被告經濟部、產發局及動保處起訴，為當事人不適格，此部分起訴應予駁回：

⒈依70年1月21日修正公布的經濟部組織法第5條規定：「經濟部設農業局，掌理農、林、 漁、牧、糧食政策、法規之擬訂及規劃、管理、統籌、協調與發展等事務；其組織以法律定之。」經濟部農業局組織條例於70年7月31日制定公布。71年5月26日制定公布的文資法第6條即規定：「自然文化景觀之維護、保育、宣揚及管理機構之監督等事項，由經濟部主管。」後來行政院衡酌農業發展需要，為統一事權，加強農業政策的決策功能，將「行政院農業發展委員會」及「經濟部農業局」合併改組成被告農委會。經濟部組織法配合於73年7月20日修正刪除第5條規定，並於同年7月20日制定公布行政院農業委員會組織條例，另經濟部農業局組織條例亦於74年10月18日公布廢止。惟文資法第6條規定未及配合上述組織改組進行修正，於是行政院先以74年1月24日台74經字第1493號函公告於修訂文資法關於自然文化景觀的主管機關前，就上開文資法第6條所定事項，權宜移由被告農委會掌理（本院卷2第611頁）。於是由被告農委會會銜被告經濟部作成75年6月27日公告，並依當時文資法第50條規定：「自然文化景觀由所在地地方政府或由主管機關指定之機構管理之。」指定前臺北市政府建設局（於96年9月11日更名為被告產發局）為管理機關（本院卷1第73頁）。後來文資法於94年2月5日修正公布，其第4條第2項規定：「前條第7款自然地景之主管機關：在中央為行政院農業委員會 (以下簡稱農委會) ；在直轄市為直轄市政府；在縣 (市) 為縣 (市) 政府。」修法理由表示：「第2項係原條文第6條移列，並配合第3條文化資產範疇酌作文字修正。主管機關部分，因自然文化景觀依本院74年1月24日台74經字第1493號函示由本院農業委員會主管，爰配合修正。」該規定於105年7月27日修正為現行第4條第1項規定：「本法所稱主管機關：在中央為文化部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。但自然地景及自然紀念物之中央主管機關為行政院農業委員會（以下簡稱農委會）。」

⒉依上述沿革可知，於文資法制定之初，被告經濟部為自然文化景觀的主管機關，但後來因被告農委會設立，上述文資法第6條規定未及配合修正，於是由行政院公告變更管轄事項，於被告農委會、經濟部作成75年6月27日公告時，有關前引文資法第6條規定業務的主管機關已由被告農委會承接；文資法並於94年2月5日修正公布，配合上述組織調整情形，明定被告農委會為自然地景（含自然保留區）的中央主管機關，被告經濟部已非文資法的權責機關。因此有關本件補償與否的爭議，應屬被告農委會的權責，已與被告經濟部無關。依行政訴訟法第26條規定：「被告機關經裁撤或改組者，以承受其業務之機關為被告機關；無承受其業務之機關者，以其直接上級機關為被告機關。」原告對被告經濟部提起本件訴訟，為當事人不適格，此部分起訴應非適法。又被告產發局是被告農委會及經濟部作成75年6月27日公告時，依當時文資法第50條規定指定的管理機關，僅負有管理、維護之責，並無設立、廢止自然保留區的權限；被告動保處為被告產發局所屬下級機關，因75年6月27日公告關渡自然保留區的主要保護對象為水鳥（本院卷1第73頁），被告產發局以被告動保處掌理臺北市動物保護業務（本院卷3第261-263頁），故依內部職掌及分工，指定被告動保處為關渡自然保留區的管理機關，負管理、維護之責，而無設立、廢止自然保留區的權限，均非文資法第4條第1項規定的主管機關。因此有關本件補償與否的爭議，亦與被告產發局、動保處無關。原告對被告經濟部、產發局及動保處提起訴訟，自屬當事人不適格，就此部分的起訴應予駁回。

㈡依我國釋憲實務，人民的財產權因公益而受有特別犧牲時，依憲法第15條規定應有補償請求權，至於是否構成特別犧牲，必須就個案情形加以判斷：

⒈司法院大法官釋字第400號解釋：「如因公用或其他公益目的之必要，國家機關雖得依法徵收人民之財產，但應給予相當之補償，方符憲法保障財產權之意旨。既成道路符合一定要件而成立公用地役關係者，其所有權人對土地既已無從自由使用收益，形成因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償……若在某一道路範圍內之私有土地均辦理徵收，僅因既成道路有公用地役關係而以命令規定繼續使用，毋庸同時徵收補償，顯與平等原則相違。」解釋理由書表示：「憲法第15條關於人民財產權應予保障之規定，旨在確保個人依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第三人之侵害，俾能實現個人自由、發展人格及維護尊嚴。惟個人行使財產權仍應依法受社會責任及環境生態責任之限制，其因此類責任使財產之利用有所限制，而形成個人利益之特別犧牲，社會公眾並因而受益者，應享有相當補償之權利。至國家因興辦公共事業或因實施國家經濟政策，雖得依法律規定徵收私有土地（參照土地法第208條及第209條），但應給予相當之補償，方符首開憲法保障財產權之意旨。」

⒉司法院大法官釋字第440號解釋：「國家機關依法行使公權力致人民之財產遭受損失，若逾其社會責任所應忍受之範圍，形成個人之特別犧牲者，國家應予合理補償。主管機關對於既成道路或都市計畫道路用地，在依法徵收或價購以前埋設地下設施物妨礙土地權利人對其權利之行使，致生損失，形成其個人特別之犧牲，自應享有受相當補償之權利。」

⒊司法院大法官釋字第747號解釋：「需用土地人因興辦土地徵收條例第3條規定之事業，穿越私有土地之上空或地下，致逾越所有權人社會責任所應忍受範圍，形成個人之特別犧牲，而不依徵收規定向主管機關申請徵收地上權者，土地所有權人得請求需用土地人向主管機關申請徵收地上權。」解釋理由書表示：「憲法上財產權保障之範圍，不限於人民對財產之所有權遭國家剝奪之情形。國家機關依法行使公權力致人民之財產遭受損失（諸如所有權喪失、價值或使用效益減損等），若逾其社會責任所應忍受之範圍，形成個人之特別犧牲者，國家應予以合理補償，方符憲法第15條規定人民財產權應予保障之意旨（本院釋字第440號解釋參照）。國家如徵收土地所有權，人民自得請求合理補償因喪失所有權所遭受之損失；如徵收地上權，人民亦得請求合理補償所減損之經濟利益。按徵收原則上固由需用土地人向主管機關申請，然國家因公益必要所興辦事業之設施如已實際穿越私人土地之上空或地下，致逾越所有權人社會責任所應忍受範圍，形成個人之特別犧牲，卻未予補償，屬對人民財產權之既成侵害，自應賦予人民主動請求徵收以獲補償之權利。」

⒋司法院大法官釋字第813號解釋：「……於歷史建築所定著之土地為第三人所有之情形……土地所有人，如因定著於其土地上之建造物及附屬設施，被登錄為歷史建築，致其就該土地原得行使之使用、收益、處分等權能受到限制，究其性質，屬國家依法行使公權力，致人民財產權遭受逾越其社會責任所應忍受範圍之損失，而形成個人之特別犧牲，國家應予相當補償。文化資產保存法第9條第1項及第18條第1項規定，構成對上開情形之土地所有人之特別犧牲者，同法第99條第2項及第100條第1項規定，未以金錢或其他適當方式給予上開土地所有人相當之補償，於此範圍內，不符憲法第15條保障人民財產權之意旨。」解釋理由書表示：「憲法上財產權保障之範圍，不限於人民對財產之所有權遭國家剝奪之情形。國家雖未剝奪人民之土地所有權，但限制其使用、收益或處分已逾其社會責任所應忍受之範圍，形成個人之特別犧牲者，國家亦應予土地所有人相當之補償，始符合憲法保障人民財產權之意旨。」

⒌憲法法庭111年憲判字第15號判決主文：「中華民國59年2月9日修正公布之農田水利會組織通則第11條第2項前段規定：『原提供為水利使用之土地，應照舊使用』（109年7月22日制定公布之農田水利法第11條第1項規定：『本法施行前提供農田水利會水利使用之土地，應照舊使用。』意旨相同）。其應照舊使用之土地，如屬人民所有，而未以租用、價購或其他方式取得權源，因其已形成個人之特別犧牲，即應依法徵收，給予相當之補償，並於3年內擬定徵收補償相關計畫，籌措財源，俾於合理期限內逐步完成徵收補償，始符憲法第15條保障人民財產權之意旨。」其判決理由表示：「憲法第15條規定人民財產權應予保障，旨在確保個人依財產之存續狀態，行使其自由使用、收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第三人之侵害，俾能實現個人自由、發展人格及維護尊嚴（司法院釋字第400號、第732號、第747號及第813號解釋參照）。國家將人民所有之特定財產設定為公物，致人民就該財產無從自由使用收益，基於法治國家之要求，自須具備設定公物關係之權源，如欠缺權源，因其已形成個人之特別犧牲，即應依法徵收，給予相當之補償，始符憲法保障人民財產權之意旨。」

⒍依上開司法院大法官解釋或憲法法庭判決可知，人民的財產權因國家機關為公益目的，行使公權力而受有損害時，基於財產權的社會義務性，在一定程度內為財產權人社會責任所應忍受的範圍，無補償問題（即無須補償的財產權內容界定及限制規範），但若財產權人受損害的程度已逾越社會責任所應忍受的範圍，而有失公平時，即形成個人的特別犧牲，基於憲法第7條平等權、第15條財產權保障，國家應給予合理的補償（即公用徵收，以及應予補償的財產權內容界定及限制規範）。據此，因公益而受特別犧牲的財產權人應享有補償請求權。

⒎由於財產權的屬性有別，例如土地受限於天然環境，沃土良田與貧瘠荒原、泥灘地與岩盤地、斷層帶與非斷層帶的土地使用方式與客觀價值本有差異；加上財產權人對財產的主觀認知與期待也有不同，以及造成權利侵害的行為類型、程度、所欲追求的公益目的等不同，欲以抽象文字統一界定特別犧牲的意涵有其困難。因此公權力行為對於財產權的限制是否構成特別犧牲，應視個別情形予以判斷，可就限制目的、手段型態、限制程度、損失程度、土地狀況及條件、社會需求、限制期間及有無既得權益等要素，綜合判斷是否構成特別犧牲（參見：陳立夫，土地利用限制與是否應予損失補償，收於：土地法研究，96年8月，第369-370頁；陳立夫，土地利用限制形成特別犧牲之損失補償請求權，月旦裁判時報，106年10月，第64期，第18-20頁）；或佐以個別處分理論（財產權限制屬通案性或個案性）、本質減損理論（嚴重侵害財產權本質上極為重要的經濟性功能）、值得保護理論（依歷史沿革、一般社會通念及法律意旨等因素探究財產價值是否值得保護）、期待可能性理論（依限制的程度、時間、範圍、社會通念及法律意旨等因素，探究對財產權侵害是否已達難於忍受或期待的程度）、嚴重性理論（德國聯邦行政法院所提出，以期待可能性理論為基礎，探究對財產權侵害是否重大）、目的相左理論（法律所為的限制符合財產本身的功能或使用權能時，屬財產權的社會義務範圍，無須補償）、情狀關聯性理論（德國聯邦普通法院所提出，依個別財產所處的特殊情狀，本負有一定的義務時，屬財產權的社會義務範圍，無須補償）、私使用性理論（於財產權喪失其私有利用價值，而僅具公共使用性時，應予補償）等學說，輔助特別犧牲理論的建構〔李建良，損失補償，收於：翁岳生編，行政法（下），109年，第709-711頁；陳明燦，土地所有權人徵收請求權之法律問題分析，臺灣法學雜誌第329期，106年10月14日，第30-31頁〕。

㈢憲法第15條規定得作為補償請求權的依據，並可類推適用相類似的法令規範訴請法院實現：

⒈特別犧牲補償請求權源自憲法平等權及財產權保障，因為是對國家為公益目的造成人民權利損害的反制，具有防禦權的性質，與社會福利等涉及國家給付能力的社會權或授益權屬性不同，其具體的補償標準、內容及權利行使方式，固以立法明定為妥適，但現實的情況常常是法無明文，此時如以「無法律，無補償」為由，一概否定人民源自憲法的特別犧牲補償請求權，人民憲法權利的防禦功能即難以實現。為避免因立法疏漏造成個案不公平的情形，行政法院應得透過憲法基本權條款、司法院的憲法解釋及法理，提供個案救濟。此已為我國法學界普遍看法（參見：蔡宗珍，從憲法財產權之保障論既成道路與公用地役關係，收於：憲法與國家㈠，元照出版，93年4月，第304-305頁；李震山，行政損失補償法定原則－無法律即無補償嗎？臺灣法學雜誌第71期，94年6月，第147頁以下；李惠宗，特別犧牲之損失補償－從法學方法論談既成道路的徵收補償訴訟，收於：臺灣行政法學會出版，損失補償行政程序法，94年7月，第67-68頁；李建良，行政法基本十講，元照出版，100年3月，第216頁；王服清，論財產權特別犧牲損失補償原則在行政救濟之實踐問題－無法律，無補償？興大法學，第14期102年11月，第123頁以下；林三欽，財產權保障與徵收/補償請求權－以司法院釋字第747號解釋為中心，發表於：最高行政法院、東吳大學法律學系公法研究中心主辦，第16屆公法研討會，108年5月4日，第8頁；張文郁，論人民是否享有土地徵收請求權，收於：蘇永欽教授七秩華誕祝壽論文集第二卷，部門憲法，元照出版，111年1月，第143頁以下）。在法令有時而窮的情況下，由法院直接適用憲法，類推適用有關法令規範，透過個案漸進發展，實有補立法不足，即時提供人民權利保護的作用，無違權力分立。

⒉詹森林大法官在司法院大法官釋字第747號解釋的協同意見書表示：「……國家就人民之特別犧牲所應給予之補償，是否限於法律有明文規定之情形？換言之，縱發生人民特別犧牲之情事，但法律就該情事並未明文應給予補償時，人民是否即無請求補償之權利？無法律，即無補償？……七、本號解釋突破前述……『無法律，無補償』之見解，以憲法第15條保障人民財產權之規定為依據，直接導出人民享有主動請求補償之權利……八、簡言之，若以法無明文為由而禁止遭受特別犧牲之人民享有請求國家徵收或補償之權利，則無異於強令人民應配合國家既有法律而苟活。但在本號解釋下，等同於要求國家法律必須為人民需求而存在；而且此之所謂『國家法律』，不以立法機關通過之明文規定為限。法無明文時，行政機關及司法審判機關不得藉口欠缺明文依據而否准人民補償之請求。九、應併強調者，關於本號解釋所指土地徵收條例第57條第1項，就土地所有權人得請求需用土地人向主管機關申請徵收地上權，漏未規定部分，在法學方法論上，其實僅須類推適用同條第2項，即可得出應賦與土地所有人地上權徵收請求權之結論。……無法律即無補償之觀點，已被本號解釋推翻，憲法第15條可為直接賦與人民公法上補償請求權之依據。」因此，被告農委會所謂「無法律，無補償」的見解，即不可採（另參見：謝哲勝，準徵收理論的司法實踐－釋字第747號解釋評析，月旦法學雜誌第266期，106年7月，第128-129頁；陳立夫，土地利用限制形成特別犧牲之損失補償請權－司法院釋字第747號解釋之意義，月旦裁判時報第64期，106年10月，第28-29頁；林明鏘，財產權之特別犧牲與社會義務－評司法院大法官釋字第747號解釋，月旦裁判時報第64期，106年10月，第7頁；林三欽，前引論文，第17-20頁）。

⒊我國司法實務，也有在法無明文的情況下，透過憲法及學理，類推適用相關法令，創設公法上請求權的前例，例如最高行政法院98年度判字第1449號判決：「災害防救法第31條規定……又『人民因第31條及前條第1項之處分、強制措施或命令，致其財產遭受損失時，得請求補償。但因可歸責於該人民之事由者，不在此限。』同法第33條第1項亦定有明文。故如屬災害應變中心為防救災害之必要，所為之處分或強制措施，造成人民財產損失時，除係可歸責於該人民之事由者外，人民應得請求補償。……『淡水河流域防洪指揮中心』係被上訴人為辦理淡水河流域臺北市轄外之河段防汛業務，所成立之任務編組，其雖非依災害防救法第12條、第13條規定所成立，然鑒於災害防救法第12條、第13條所成立之『災害應變中心』，係於災害發生或有發生之虞時所『臨時』成立，而『淡水河流域防洪指揮中心』則係依法所成立之任務編組，其目的均係為災害防救，以確保人民生命、身體、財產之安全及國土之保全，與災害防救法之立法目的相眸。又其成立之依據雖有不同，然於災害應變之必要範圍內，所為之處分或強制措施，對人民財產產生損害，其結果則無不同。按公法上損失補償之意義，乃指國家基於公益需要，依法行使公權力，致特定人之財產上利益特別犧牲，國家應給予相當之補償。依災害防救法第3條第1項第2款規定，經濟部既為水災災害防救業務之主管機關，對於災害防救工作負有職權，則其由所屬機關為執行災害防救業務而成立之『淡水河流域防洪指揮中心』，如為預防災害之必要，所為強制措施造成人民財產遭受損失時，災害防救法對各主管機關所為災害防救措施漏未補償規定，自應類推適用同法第33條第1項規定，方符災害防救法之立法本意。」又例如最高行政法院97年度判字第374號判決：「上訴人依民法第767條及行政訴訟法第8條第1項前段之規定，提起本件訴訟，請求被上訴人除去系爭路燈，核其性質，係主張其權利受被上訴人公權力之違法干涉，請求排除該違法干涉之事實結果，以回復原有狀況之權利，此乃學說所稱之公法上之結果除去請求權。此項結果除去結果請求權，雖未見於我國行政法規之明文，惟其與行政程序法第127條所定之公法上不當得利返還請求權具有相同之性質，同有不容違法狀況存在之意義，應得以法理予以適用，而認許人民有此項請求權……。」本院107年度訴字第1009號確定判決也曾表示：「原告所有系爭土地原非具公用地役關係的既成道路，因可歸責於行政機關的原因，漏未於73年間併同鄰地辦理徵收，卻已闢為道路供公眾通行使用，實與徵收無異，原告為公益受有特別犧牲，且無從行使國家賠償請求權及結果除去請求權等權利，依司法院釋字第400號解釋第4段關於平等原則之闡述，應肯認其享有損失補償請求權，又基於事物本質的類似性，其補償方式應可參照司法院釋字第747號解釋，類推適用土地徵收條例第13條、第57條第2項等規定，請求被告就系爭土地報請內政部核准徵收後，予以金錢補償。」因公益而特別犧牲的補償請求已有諸多司法院大法官解釋或憲法法庭判決加以闡述，具憲法基礎，自應參照前引實務案例，透過憲法、法理及類推適用的法學方法，於裁判中肯認。

㈣本件適宜的訴訟類型為一般給付之訴，原告先位之訴對被告農委會提起一般給付之訴，應屬有據：行政訴訟法第5條規定的課予義務訴訟，與同法第8條規定的一般給付訴訟均具有給付訴訟的性質，惟前者以請求作成行政處分為對象，後者則為請求財產上的給付或請求作成行政處分以外的其他非財產上給付。提起一般給付訴訟為金錢給付的請求時，必須以該訴訟可直接行使給付請求權為限。如依實體法的規定，須先由行政機關核定或確定其給付請求權者，則於提起一般給付訴訟前，應先提起課予義務訴訟，請求作成該核定的行政處分（最高行政法院98年度裁字第2744號裁定、100年度判字第36號、第101號、第2161號判決意旨參照）。如上所述，特別犧牲的補償請求權源自憲法第15條財產權保障的規定，不以法律明文規定為必要。如果法律已有損失補償的規定，且解釋上須先由行政機關以行政處分具體化給付的法律關係，即應先經課予義務訴訟，請求行政機關作成行政處分，確認該給付請求權的存在及範圍；反之，如無法律明文規定，或規定不完全，基於法律保留的原則，行政機關本來就沒有作成准駁決定之處分的權限，則有關損失補償的金錢給付或其他事實行為即可直接透過一般給付訴訟予以實現，而無須先經課予義務訴訟的必要。本件原告所有的系爭土地經75年6月27日公告為自然保留區，是否構成特別犧牲而應予補償，文資法尚無有關規定（詳下述），既然沒有法律的明文，被告農委會自然無法依據「法律」核定補償金額，無以課予義務訴訟判命被告農委會作成行政處分的可能（同此結論：蔡宗珍，既成道路之徵收補償問題－以釋字第400、440號解釋及臺北高等行政法院新近判決為中心，收於：行政法實務與理論㈠，元照出版，92年3月，第183頁；王服清，論財產權特別犧牲損失補償原則在行政救濟之實踐問題－無法律，無補償？前引論文，第132-135頁；程明修，課予義務訴訟與一般給付訴訟間選擇之爭議問題分析，臺灣本土法學雜誌，88期，95年11月，第64-66頁）。因此，本件適宜的訴訟類型應為一般給付之訴，原告先位之訴對被告農委會提起一般給付之訴，應屬有據。

㈤原告所有系爭土地已因75年6月27日公告達到幾乎完全喪失私使用性的程度，受有特別犧牲，原告應有補償請求權，得類推適用文資法第84條第3項、第20條第4項及行政訴訟法第189條第2項規定，請求被告農委會為合理的補償：

⒈文資法第1條規定：「為保存及活用文化資產，保障文化資產保存普遍平等之參與權，充實國民精神生活，發揚多元文化，特制定本法。」第3條第1款第9目規定：「本法所稱文化資產，指具有歷史、藝術、科學等文化價值，並經指定或登錄之下列有形及無形文化資產：一、有形文化資產：……㈨自然地景、自然紀念物：指具保育自然價值之自然區域、特殊地形、地質現象、珍貴稀有植物及礦物。」第20條第1項及第4項規定：「（第1項）進入第17條至第19條所稱之審議程序者，為暫定古蹟。……（第4項）建造物經列為暫定古蹟，致權利人之財產受有損失者，主管機關應給與合理補償；其補償金額以協議定之。」（其於94年2月5日增訂時條次為第17條，修法理由為：「邇來發生許多具古蹟價值之建造物於指定前或指定審查作業進行中，其所有人為抗拒古蹟之指定，而在短時間內將古蹟拆毀之情事，如北投穀倉、大稻埕李春生教會等，導致文化資產之損害，爰新增有關暫定古蹟之規定，以保全文化資產；惟經指定為暫定古蹟，對於所有人之財產權易造成限制，爰規定應予以合理之補償。」）第78條規定：「自然地景依其性質，區分為自然保留區、地質公園……。」第81條第1項及第3項規定：「（第1項）自然地景、自然紀念物依其主管機關，區分為國定、直轄市定、縣（市）定三類，由各級主管機關審查指定後，辦理公告。直轄市定、縣（市）定者，並應報中央主管機關備查。……（第3項）自然地景、自然紀念物滅失、減損或增加其價值時，主管機關得廢止其指定或變更其類別，並辦理公告。直轄市定、縣（市）定者，應報中央主管機關核定。」第84條第1項及第3項規定：「（第1項）進入自然地景、自然紀念物指定之審議程序者，為暫定自然地景、暫定自然紀念物。……（第3項）暫定自然地景、暫定自然紀念物之效力、審查期限、補償及應踐行程序等事項，準用第20條規定。」（其於94年2月5日增訂時條次為第82條，修法理由同前述第20條規定。）第86條規定：「（第1項）自然保留區禁止改變或破壞其原有自然狀態。（第2項）為維護自然保留區之原有自然狀態，除其他法律另有規定外，非經主管機關許可，不得任意進入其區域範圍；其申請資格、許可條件、作業程序及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。」依上述規定可知，包括自然地景（含自然保留區）在內的文化資產的指定或登錄，具有充實國民精神生活，發揚多元文化及保育自然生態等公益目的。又文資法對於「暫定自然地景（含自然保留區）」的補償是類推適用暫定古蹟的補償。至於經指定、公告為「自然地景（含自然保留區）」者，則無有關的補償規定。原告所有的系爭土地經指定、公告為自然保留區，是否享有損失補償的請求權，應檢視其是否符合特別犧牲的要件，於有為公益而特別犧牲時，依憲法第15條財產權保障，仍應肯認有損失補償的請求權，不因立法者有意或無意地漏未立法規範即拒予保障，此為憲法財產權保障的誡命。

⒉補償的標準，在法律沒有明文規定的情況下，本應先類推適用文資法第84條第3項有關規定「暫定自然地景（含自然保留區）」的補償規定，再準用第20條第4項關於暫定古蹟的補償。惟文資法第20條第4項也僅是規定「主管機關應給與合理補償；其補償金額以協議定之」，仍無具體的補償標準，是於協議不成時，應由法院依具體個案情形予以認定。參酌司法院大法官釋字第400、409、425、440號等解釋可知，損失補償並未採取「完全補償」的立場，而是以「合理補償」為原則。文化部105年12月5日文資綜字第1053012447號函雖表示：「有關文化資產保存法第20條第4項規定，乃屬行政法上損失補償之具體規範，此本係主管機關基於文資保存維護之公益目的，合法將建造物列為暫定古蹟，致人民財產受損失時，應予補償之規定。其通常包括以下三要件：『1、合法之行政行為；2、人民財產權益受損失；3、財產損失與行政行為有因果關係。』，且其係以填補損失為目的，故不包括消極損害所失之利益，例如所損失之利潤、預期之收入或精神上損失等。」（本院卷1第415頁）然此僅在說明損失補償的標準，不同於損害賠償，沒有民法第216條規定所受損害及所失利益的區分，尚非指土地所有權人就土地未來的利用可能性，不受財產權保障，不應列入合理補償的評估。換言之，不能因實施公權力行為的當下，土地尚未開發利用，即認為因公益而受有特別犧牲的土地沒有補償的必要。又行政訴訟法第189條第2項規定：「當事人已證明受有損害而不能證明其數額或證明顯有重大困難者，法院應審酌一切情況，依所得心證定其數額。」其立法理由表示：「損害賠償訴訟，原告已證明受有損害，而有客觀上不能證明其數額或證明顯有重大困難之情事時，如仍強令原告舉證證明損害數額，非惟過苛，亦不符訴訟經濟之原則，爰參照民事訴訟法第222條第2項之規定，增訂第2項……。」雖是針對「損害賠償」訴訟為規範，然於「損失補償」的領域，於證明已受有特別犧牲時，同樣有財產權受負擔程度難以證明的情形，具有類似性，應得類推適用，由行政法院審酌一切情況，依所得心證定其合理的補償數額。

⒊關渡自然保護區是75年6月27日公告指定劃設，以水鳥為主要保護對象，位在基隆河匯入淡水河交會處，於為防治水患而修建的關渡防潮堤完成〔於48年由陽明山管理局興建完成，臺北市政府工務局水利工程處前身養護工程處於65年辦理關渡防潮堤堤後改善工程，並徵收堤內水防道路；於84年及93年完成關渡防潮堤下八仙段及大業二抽水站段的堤防加高工程，有臺北市政府工務局水利工程處108年2月18日北市工水河字第1086015759號函及103年6月9日北市工水河字第10364199700號函說明資料可證（被告動保處卷宗第207、490-495頁）〕後，關渡自然保護區範圍內土地即成為堤防外土地，有關渡自然保護區範圍圖可以參照（本院卷1第287頁）。依臺北市政府75年1月9日75府建三字第54235號函所載，關渡防潮堤外生態區的土地利用方式大部分為草澤，無任何農作物，漲潮時該區變為行水區，退潮時才出現草澤（本院卷1第285頁）。被告農委會103年7月30日農授林務字第1030224906號函表示：「探究關渡自然保留區之公告緣由，起因於為台北盆地之防洪需求，民國55年炸開關渡隘口拓寬淡水河河道後，該區原耕種農地因海水倒灌、颱風積水及土地鹽化形成沼澤狀態，並成為行水區範圍，當時土地所有權人之原耕作權益即已遭受限制……該土地即因自然演替作用而逐漸形成濕地環境並吸引水鳥覓食棲息，貴府（即臺北市政府）爰於民國72年將該區設置為『關渡水鳥生態保育區』，民國75年方依文化資產保存法公告為關渡自然保留區」等等（本院卷3第113-114頁）。又參酌學者林則桐於75年10月、11月在關渡自然保留區堤外離岸沙洲進行的「關渡沼澤地植物生態調查」顯示，關渡防潮堤外離岸沙洲為基隆河、潮溪圍繞，高潮時海水混河水浸潤整個沼澤地，使其土壤含鹽且泥濘，出入不便（本院卷1第293頁）；經蒐集54年、67年、71年至75年共7個年份的航空照片，54年時沼澤地為農田，不列入分析；67年的植群則為水筆仔、蘆葦、單葉鹹草及苦林盤；至73年、74年植群則為水筆仔、蘆葦及單葉鹹草；至75年則變為水筆仔、蘆葦、單葉鹹草及荒廢地（本院卷1第303、306-309頁），所佔比例分別為10.6％、46.7％、17.7％及18.4％，已無任何農作跡象（本院卷1第299頁）；由現場觀察，沼澤地植物演替受淡水河中垃圾干擾頗大，尤其每年颱風河水暴漲，帶來大量木料、塑膠品等輕質垃圾，常大面積聚積在沼澤地內，破壞了原有植被，造成新的裸地等等（本院卷1第312頁）。另被告動保處108年10月29日關渡自然保留區廢止評估報告亦記載：依文獻所載，關渡平原於西元1694年因地震變成大湖湖床，歷經百年演替成為河口沖積平原，約於西元1875年經開墾而成為農耕地，日據時期亦為農耕狀態，至54年本區仍維持農田面貌，迄至57年間為防水患，修建關渡堤防，至此堤防外農地逐漸廢耕，加上淡水河出海口附近河道整治、臺北盆地地層下陷逐漸嚴重、淡水河抽砂、颱風來襲時海水入侵等因素，形成一片沼澤地；於農田廢耕後，此區植被演變成由鹹草、蘆葦及紅樹林三者組成，從地景變遷角度觀察關渡自然保留區內近50年來的植被演替，可分為5個時期：58年至67年的泥灘地時期；68年開始的紅樹林拓殖期，紅樹林逐漸取代當地的鹹草及蘆葦；80年代中華星天牛入侵時期，水筆仔死亡，紅樹林空隙漸多；91年至100年紅樹林擴張恢復時期，至96年以後紅樹林已是主要地景，自然保留區已從草澤演替至林澤；100年以後紅樹林老化更新時期，數十年間，關渡自然保留區的地景有明顯變遷，從過去的整片水田變成泥灘地草澤，又變成現在的林澤等等（卷3第279-285頁）。

⒋依上述說明可知，系爭土地所在的關渡自然保留區於50年間仍維持農業使用，惟因位在淡水河及基隆河交會處，且緊鄰出海口，於關渡防潮堤興建後成為堤防外土地，又因河道整治、海水倒灌、鹽分侵蝕、潮汐等因素，該區域或為土地泥濘，或為河水覆蓋的狀態，自然形成沼澤、泥灘地，並增生鹹草、蘆葦及紅樹林等植被，於60年間已無任何農作跡象，現則呈現為以紅樹林為主要景觀的林澤狀態。系爭土地因自然演化而成為不適宜高密度農作及建築利用的狀態，是於75年6月27日公告前即已形成。因此，如認系爭土地是因75年6月27日公告而受有無法農作及建築使用的價值減損，應非事實。然而，系爭土地即便因自然因素而形成泥灘地，或常為河水覆蓋，仍有合於其自然狀態的使用方式，難認全無利用可能性。臺北市政府於96年8月15日以府都規字第09604422900號公告「變更臺北市北投區都市計畫通盤檢討（主要計畫）（不含陽明山國家公園區、住宅區(保變住)、關渡農業區等地區）案」，以關渡自然保留區「位於關渡堤防外，且位於河口，有防洪需要，並依內政部規定統一變更為河川區」，將關渡防潮堤外的關渡自然保留區由農業區、道路用地及行水區，變更為河川區（本院卷1第487-488、491頁）。依水利法第78條之1規定：「河川區域內之下列行為應經許可：一、施設、改建、修復或拆除建造物。二、排注廢污水或引取用水。三、採取或堆置土石。四、種植植物。五、挖掘、埋填或變更河川區域內原有形態之使用行為。六、圍築魚塭、插、吊蚵或飼養牲畜。七、其他經主管機關公告與河川管理有關之使用行為。」顯示即便為河川區域，經主管機關許可仍可為圍築魚塭、插、吊蚵、飼養鴨、鵝等家禽及低密度種植等利用。而文資法第86條第1項規定自然保留區禁止改變或破壞其原有自然狀態。被告農委會於107年10月16日以農林務字第1071665550號函，回復臺北市政府有關伐除關渡自然保留區內紅樹林的適法性問題時表示：「……第86條第1項規定禁止改變或破壞其原有自然狀態，為國內各保護區域類別內屬最嚴格保護、保存之區域，係以自然演替的方式維持範圍內之自然狀態……。三、又文資法第86條其立法意旨係保存自然保留區原有自然狀態為基本原則，不得變更或破壞。反之，如以人為方式或外來系統（如外來入侵種）干擾、改變或破壞原有自然狀態之行為，即應予禁止。然自然生態系統本即有動態循環，其自然演替或地形演育之連續變動過程，即屬『原有自然狀態』之展現，亦為本類自然文化資產應予保存之價值所在，而非狹隘指自然保留區『公告當時』之原有自然狀態。……本區如需刻意藉由持續之人為干擾或高強度管理方式（指伐除紅樹林），始能維持其生態停留於特定狀態而不變動者（指回復至泥灘地），自不適宜採用自然保留區框架來管理……。」（被告動保處卷宗第339-341頁）再與文資法第86條第2項規定授權訂定的「申請進入自然保留區許可辦法」第2條規定：「（第1項）有下列情形之一者，得經主管機關許可進入自然保留區：一、原住民族為傳統文化、祭儀之需要。二、研究機構或大專院校為學術研究之需要。三、民眾為環境教育之需要。四、其他經主管機關認可之特殊需要。（第2項）違反第8條所列行為之一者，主管機關於該違規事實發生之日起3年內，不得許可其進入自然保留區。」及第8條規定：「（第1項）經許可進入自然保留區之人員，禁止為下列行為：一、改變或破壞其原有自然狀態。二、攜入非本自然保留區原有之動植物。三、採集標本。

四、在自然保留區內喧鬧或干擾野生物。五、於植物、岩石及標示牌上另加文字、圖形或色帶等標示。六、進入指定地點以外之區域。七、污染環境或丟棄廢棄物。八、露營、野炊、燃火、搭設棚帳、駕駛機動車輛、船舶及其他載具或操作空拍機。九、游泳、騎乘自行車、越野路跑或舉辦競賽活動。十、其他經主管機關認屬破壞或改變原有自然狀態之行為。（第2項）前項第2款、第3款、第5款、第6款及第8款之行為，因保育目的或學術研究所需，經主管機關許可者，始得為之。」相比較，自然保留區僅允許在不改變原有自然狀態下申請進入從事極其有限的文化、祭儀、學術或環境教育活動，限制較河川區更為嚴格，對原告而言，幾無任何經濟上的利用可能性，已與具公用地役關係的既成道路無異。水利法第82條第4項尚且規定：「河川區域內依前項致無法使用之私有土地，其位於都市計畫範圍內者，經主管機關核定實施計畫，而尚未辦理徵收前，得準用都市計畫法第83條之1第2項所定辦法有關可移出容積訂定方式、可移入容積地區範圍、接受基地可移入容積上限、移轉方式及作業方法等規定辦理容積移轉。」有一定程度的補償規範，而文資法對於自然保留區則無任何類似的規定，兩相比擬，顯失公平。原告所有的系爭土地雖因自然環境的變遷而不適宜高密度農作或建築，土地的私使用性受有限制，但此一自然演化的狀態並未導致系爭土地已無殘留合乎其功能之利用的可能性，卻為75年6月27日公告依文資法所定充實國民精神生活，發揚多元文化及保育自然生態等公益目的，使得系爭土地所殘留的利用可能性受到更大的限制，已相當於具公用地役關係的既成道路，應認受有特別犧牲，應予合理補償。

㈥本院參酌臺北市政府辦理相鄰之關渡自然公園徵收補償案，審酌一切情況後，認為按照系爭土地75年土地公告現值，加計成數10％後的30％，為本件損失補償的合理數額：

⒈原告所有的系爭土地因75年6月27日公告而受有使用上的重大限制，已達特別犧牲的程度，應予補償，其補償標準應得類推適用文資法第84條第3項、第20條第4項及行政訴訟法第189條第2項規定，已如上述。依被告農委會的答辯及主張，顯然無法類推適用文資法第84條第3項及第20條第4項規定，與原告就合理補償的金額達成協議。在本院已確認系爭土地受有特別犧牲的前提下，就系爭土地財產權所受限制程度的合理補償標準，類推適用行政訴訟法第189條第2項規定審酌如下：

⑴系爭土地因自然環境的因素，不適宜供高密度農作及建築使用，此一天然形成的使用上限制與75年6月27日公告無關；惟75年6月27日公告進一步使系爭土地原可依水利法規定為圍築魚塭、插、吊蚵、飼養鴨、鵝等家禽及低密度種植等有限度的利用，亦受限制，使系爭土地經濟上的利用可能性幾乎完全喪失，在此範圍內是因公益（包括自然生態、物種的維護及國民精神生活的提升等）而受有特別犧牲。

⑵系爭土地因75年6月27日公告而在使用、收益上受有重大的限制，惟終究未達剝奪所有權的程度，參酌內政部不動產交易實價查詢服務網及系爭土地登記第三類謄本所示，關渡自然保留區於75年6月27日公告後仍有土地交易的紀錄（本院卷1第75-161、323頁）。因此，系爭土地所受特別犧牲的合理補償應低於土地徵收的補償標準。參酌臺北市政府為興辦關渡自然公園工程，經內政部85年5月14日台內地字第8505450號函核准徵收臺北市北投區關渡段一小段348地號等土地計194筆，並經臺北市政府地政局85年5月14日北市地四字第85115679號公告徵收，其徵收補償費是按徵收當期的公告土地現值，加成補償費成數10％計算，此有臺北市政府地政局111年6月23日北市地用字第1116014582號函及所附該局85年5月14日北市地四字第85115679號公告、關渡自然公園工程用地徵收補償地價清冊可以證明（本院卷4第137-152頁）。由於關渡自然公園位在關渡防潮堤內，與系爭土地所在的關渡自然保留區位在關渡防潮堤外，僅一堤之隔，地理位置相近，具有可參考的價值（至於因堤防阻隔致土地利用可能性、土地使用分區的差異，可以加減成數的方式反應）。又系爭土地是於75年6月27日公告為自然保留區，自此時起受文資法管制，形成特別犧牲而有損失補償請求權，則合理補償的標準即應以75年為基準，尚非如原告所主張以109年為基準。依系爭土地75年公告土地現值為每平方公尺70元，有臺北市士林地政事務所110年5月10日北市士地登字第1117008193號函所附系爭土地歷年土地公告現值資料可以證明（本院卷3第465-559頁），比照關渡自然公園徵收補償案的加成補償費成數10％，則系爭土地於75年間的徵收補償標準為土地面積（平方公尺）×公告土地現值70元×110％（加成補償費成數10％）。系爭土地因75年6月27日公告所受使用上的限制，即得以此為基準按一定成數調整。

⑶75年6月27日公告並未產生剝奪系爭土地所有權的效果，事實上，關渡自然保留區經臺北市政府多年監測與評估，區內生態環境因自然演替，從草澤轉變為林澤（紅樹林），而林澤並非水鳥喜好棲息的棲地，如持續以自然保留區管理，無法調節紅樹林生長，則難以達成營造水鳥棲地的目標；此外紅樹林持續增生，將導致基隆河關渡側水流遭阻擋，上游洪水溢堤風險增大，亦造成水流沖刷社子島堤防，不利防洪，因此臺北市政府提案廢止關渡自然保留區，經被告農委會110年10月5日召開自然地景及自然紀念物審議會第8屆第2次會議審議後，決議通過廢止，此有被告農委會110年12月20日農林務字第1101702404號公告附卷可證（本院卷3第89頁）。由此可知，系爭土地雖因75年6月27日公告而受有使用上的重大限制，惟此一限制有解除的可能性，且自110年12月20日起系爭土地即不再受文資法的管制。

⑷原告雖主張：應參照臺灣高等法院92年度重上字第260號判決，按當年期土地公告現值乘以土地面積，再乘以週年利率7％，計付10年即至109年3月止相當於租金的補償（如附表2「使用補償金」欄所示），以及自109年4月起按月給付的月補償金（如附表2「月補償金」欄所示）等等。然而，該民事判決是基於民法上不當得利法律關係，請求給付相當於租金的不當得利，且該「當年當期公告現值7％計付年租金」的標準，是出自於該民事事件當事人間之前曾經協議承租的租金計算標準（本院卷1第67頁以下），均與本件因特別犧牲所生損失補償請求權的性質截然不同，又損失補償為一次性的合理補償，與按一定期間規律給付租金的的情形不同，因此上開民事判決見解，尚難於本件援用。

⑸被告農委會雖主張：依土地稅減免規則第8條第1項第12款及第11條之3規定，原告已享有無須繳納地價稅或田賦的優惠，並得適用水利法第82條以容積移轉為補償，亦有自然地景及自然紀念物獎勵補助辦法第3條第2項及第7條獎勵規定的適用，應認已受補償等等。然參酌司法院大法官釋字第813號解釋理由書表示：「文資法第99條第2項規定，僅就歷史建築所定著之土地得在百分之50範圍內減徵地價稅；另同法第100條第1項則規定就因繼承而移轉者有免徵遺產稅之優惠。然此等規定，或屬量能課稅原則之具體呈現，或縱具稅捐優惠之性質，均難謂係相當之補償。」現行文資法第99條規定：「（第1項）私有古蹟、考古遺址及其所定著之土地，免徵房屋稅及地價稅。（第2項）私有歷史建築、紀念建築、聚落建築群、史蹟、文化景觀及其所定著之土地，得在百分之50範圍內減徵房屋稅及地價稅；其減免範圍、標準及程序之法規，由直轄市、縣（市）主管機關訂定，報財政部備查。」土地稅減免規則第8條第1項第12款規定：「私有土地減免地價稅或田賦之標準如下：……十二、經主管機關依法指定之私有古蹟用地，全免。」第11條之3規定：「依法劃定為古蹟保存區或編定為古蹟保存用地之土地，減免地價稅或田賦之標準如左：一、土地或建築物之使用及建造受限制者，減徵百分之30。二、禁建之土地，減徵百分之50；但因禁建致不能建築使用且無收益者，全免。」均非屬相當補償的規定。又文資法第98條規定：「（第1項）有下列情形之一者，主管機關得給予獎勵或補助：一、捐獻私有古蹟、歷史建築、紀念建築、考古遺址或其所定著之土地、自然地景、自然紀念物予政府。……。（第2項）前項獎勵或補助辦法，由文化部、農委會分別定之。」依文資法第98條第2項規定授權訂定的「自然地景及自然紀念物獎勵補助辦法」第2條第1款規定：「有下列情形之一者，主管機關得給予獎勵：

一、捐獻自然地景、自然紀念物予政府。」第3條規定：「（第1項）前條第1款之自然地景、自然紀念物，以私有者為限。（第2項）捐獻前項自然地景、自然紀念物同時捐獻其所定著之土地者，主管機關應優先給予獎勵。」第7條規定：「本辦法之獎勵方式依其程度區分如下：一、農業專業獎章。二、獎金。三、獎狀、獎座或獎牌。四、其他獎勵方式。」是以捐贈為前提所為的表揚、獎勵性措施，尚不足以彌補原告所受的特別犧牲，難認屬合理補償的規範。至於水利法第82條第3項至第5項規定：「（第3項）主管機關依第1項公告之水道治理計畫線或用地範圍線內施設防洪設施所需之用地，或依計畫所為截彎取直或擴大通洪斷面辦理河道治理，致無法使用之私有土地及既有堤防用地，應視實際需要辦理徵收。（第4項）河川區域內依前項致無法使用之私有土地，其位於都市計畫範圍內者，經主管機關核定實施計畫，而尚未辦理徵收前，得準用都市計畫法第83條之1第2項所定辦法有關可移出容積訂定方式、可移入容積地區範圍、接受基地可移入容積上限、移轉方式及作業方法等規定辦理容積移轉。（第5項）前項容積移轉之換算公式，由內政部會同經濟部訂定。」是就河川區域內的私有土地，於有施設防洪設施、截彎取直、辦理河道治理等工程時，在未辦理徵收前，得以容積移轉方式為相當補償的規範。惟本件系爭土地因75年6月27日公告，受文資法管制，禁止改變自然保留區內的自然狀態，無進行上開工程的可能，無水利法第82條規定的適用。又如前所述，系爭土地受文資法管制的範圍及程度大於水利法的管制，尚不能以水利法上開規定否定原告有向被告農委會請求損失補償的權利。

⒉綜上，本院審酌被告農委會及原告主張的補償方式或標準均非妥適；又系爭土地並未因75年6月27日公告產生剝奪所有權的效果，原告仍有處分系爭土地的可能性；且系爭土地先天上即受有使用限制，無法為高密度農作及建築使用，此與75年6月27日公告無關；然75年6月27日公告仍已限制系爭土地依水利法規定為圍築魚塭、插、吊蚵、飼養鴨、鵝等家禽及低密度種植等有限度利用的可能性，使系爭土地達到幾乎沒有任何利用可能性的程度，而此等限制已於110年12月20日解除；以及系爭土地位在關渡防潮堤外，使用及經濟上價值較位在關渡防潮堤內之關渡自然公園範圍內的土地為低等情，認為系爭土地因75年6月27日公告所受限制的合理補償標準，以系爭土地於75年間徵收補償標準〔即土地面積（平方公尺）×公告土地現值70元×110％（加成補償費成數10％）〕的30％為合理。依此標準計算，被告應給付原告的補償費如