最高行政法院(含改制前行政法院)101年度裁字第2293號

最　高　行　政　法　院　裁　定

101年度裁字第2293號

抗告人即徐

偉凱等之被

選定當事人

廖萬慶

徐福義

徐天佑

上列抗告人因與相對人內政部營建署間都市計畫事件，對於中華民國101年8月3日臺中高等行政法院101年度訴字第143號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰

主文

理由

一、按抗告為無理由者，應予駁回，行政訴訟法第272條準用民事訴訟法第495條之1第1項、第449條第1項定有明文。

二、原臺中縣政府於民國91年間「擴大及變更烏日都市計畫（第三次通盤檢討案）」中，發布實施前竹區段徵收地區都市○○○○○○區段徵收財務不可行且界定範圍圖文不符，難以執行，爰辦理「變更烏日都市計畫（配合○○○區區段徵收開發）案」（下稱系爭變更都市計畫）。抗告人於原臺中縣政府辦理系爭變更都市計畫案期間提出陳情建議，經該府酌予採納，將原臺中縣烏日鄉○○里○○路○○○○路以西之角地（下稱系爭角地）由第三種住宅區、綠地變更為乙種工業區，附帶條件：依「都市計畫工業區毗鄰土地變更處理原則」辦理，並應於計畫發布實施日起3年內依該原則提出申請，逾期未申請者恢復為農業區，並納入變更內容明細表編號四案（下稱系爭建議）。惟該等變更內容經內政部都市計畫委員會99年9月21日第739次及100年8月23日第762次會審議決議不予採納在案。抗告人於同年10月18日、19日、26日分別向內政部及臺中市政府提出陳情，經相對人以100年10月21日營授辦審字第1003510614號函轉請臺中市政府查明依法處理，並副知抗告人，嗣又以100年11月8日營授辦審字第1003580840號函（下稱系爭2函文）復抗告人渠等所提意見，前已納入「變更烏日都市計畫（配合○○○區區段徵收開發）再提會討論案」公民或團體陳情意見編號10案，並經內政部都市計畫委員會100年8月23日第762次會審議完竣等語。抗告人不服系爭2函文及審議結論，循序提起訴願遭不受理，提起行政訴訟遭起訴不合法裁定駁回，遂提起本件抗告。

三、原裁定係以：抗告人於原臺中縣政府辦理該變更都市計畫案期間提出陳情建議，經該府酌予採納，將系爭角地由第三種住宅區、綠地變更為乙種工業區，惟此變更都市計畫案，依都市計畫法第28條再依同法第19條第1項規定，仍應將審議結果及主要計畫報請相對人核定，非謂縣市政府同意變更，未經相對人審核，即發生變更都市計畫之效力，本件亦非屬土地權利關係人為促進土地利用，依都市計畫法第24條規定，配合當地分區發展計畫，自行擬定或變更細部都市計劃，並附具事業及財務計畫，申請當地直轄市、縣（市）（局）政府或鄉、鎮、縣轄市公所，依同法第23條規定辦理之情形。是抗告人請求原臺中縣政府將系爭角地由第三種住宅區、綠地變更為乙種工業區乙案，僅係人民陳情或建議，並無請求相對人應將該變更案審核通過之權，系爭2函文之內容均略以：「有關廖萬慶、徐福義等8人對『變更烏日都市計畫（配合○○○區區段徵收）再提討論案』所提意見，因事涉都市計畫之擬定、變更及實施，係屬貴管權責，轉請查明依法處理逕復。」，僅為單純事實敘述及理由說明，不因該項敘述或說明而生法律效果，自非行政處分，抗告人認相對人該2函件為行政處分，並對之提起訴願，依行政程序法第92條第1項、訴願法第3條第1項、行政訴訟法第5條規定及前開說明，自有未合；另於第739次及第762次會議，相對人未將該變更案審核通過，因抗告人並無請求相對人為都市計畫變更之公法上權利，此並非抗告人依法申請之案件，相對人並不負作為義務，該2次會議關於系爭建議未審核通過，抗告人不得主張其有權利或法律上利益受損害，訴請相對人應為審核通過之行政處分。是本件抗告人請求撤銷相對人上開2函件、訴願決定及（內政部都市計畫委員會）第739次及第762次會審議決議關於系爭建議部分，相對人應依都市計畫法第19條規定，重為核定系爭角地為工業區之行政處分，因抗告人並無此公法上之權利，且無法補正，其起訴自非適法，應予駁回等語。

四、抗告意旨略謂：㈠抗告人已於訴狀標明相對人第739次會審議系爭變更都市計畫之決議對外發生效力，是行政處分，其地段使用區分劃分違背都市計畫法第34條規定，原審應加以審理，然原審3位法官卻駁回抗告人提起訴訟，剝奪抗告人憲法上訴訟權，足認其執行職務有偏頗之虞，依行政訴訟法第20條準用民事訴訟法第33條第1項第2款、第34條之規定，聲請原審法官沈應南、王德麟與許武峰迴避。㈡抗告人已於訴狀標明相對人第739次會審議系爭變更都市計畫之決議對外發生效力，是行政處分，依最高行政法院91年判字第2319號判例意旨，抗告人得依法起訴。又抗告人於訴狀上提及系爭2函文，係提供相對人應作為而不作為之證據，並非將之當成行政處分而請求撤銷，原審法官認定與事實相距太遠。

㈢依司法院釋字第469號解釋及憲法規定司法院有統一解釋法令之權，抗告人對相對人依都市計畫法第19條所訂通盤檢討公民公開提案義務，有公法上請求權存在，相對人所負作為義務已無不作為裁量空間。又依司法院釋字第156號解釋意旨，變更都市計畫，人民可提起行政救濟，況依行政訴訟法第2條規定，都市計畫法第19條及第34條既無另有規定，自得提起行政訴訟。另，原裁定列舉之最高行政法院98年度裁字第276號、97年度裁字第4107號、99年度裁字第2778號裁定、90年度判字第1637號判決，均未形成判例，其等意旨違背上開規定及解釋意旨，不足參考。再，本件訴願決定書附註可提起行政訴訟，則抗告人循序提起行政救濟有法律依據云云。

五、本院查：

㈠按「（第1項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。（第2項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」，行為時行政訴訟法第5條定有明文。而所謂行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，此觀行政程序法第92條第1項及訴願法第3條第1項規定自明。至於行政機關所為單純事實之敘述（或通知）或理由之說明，既不因該項敘述或說明而生何法律上之效果，自非行政處分，人民即不得對之提起訴願（改制前行政法院44年判字第18號及62年裁字第41號判例意旨參照）。又所謂「依法申請之案件」，係指人民依據法令，有向機關請求就特定具體事件為一定處分之權利而言；而所謂「應作為而不作為」，則指行政機關對於人民之申請負有法定作為義務，卻違反此一作為義務而言。是法令如僅係規定行政機關之職權行使，因其並非賦予人民有請求行政機關為行政處分之公法上權利，人民之請求行政機關作成行政處分，性質上僅是促使行政機關發動職權，並非屬於「依法申請之案件」，行政機關所為答覆對於該人民之權利或法律上利益不生任何准駁之效力，自非屬行政處分。且因行政機關對於非依法申請之案件，並不負有作為義務，即令其未依其請求而發動職權，該人民亦不得主張其有權利或法律上利益受損害，訴請行政機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分。準此，提起課予義務訴訟須以依法申請行政機關作成行政處分或為特定內容之行政處分為要件，否則其起訴即屬不合法。又「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：……十、起訴不合程式或不備其他要件者。」，行政訴訟法第107條第1項第10款定有明文。

㈡次按司法院釋字第156號解釋理由書略以：「主管機關變更都市計畫，係公法上之單方行政行為，如直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，即具有行政處分之性質，其因而致使特定人或可得確定之多數人之權益遭受不當或違法之損害者，依照訴願法第1條、第2條第1項及行政訴訟法第1條之規定，自應許其提起訴願或行政訴訟，以資救濟。始符憲法保障人民訴願權或行政訴訟權之本旨。此項都市計畫之個別變更，與都市計畫之擬定、發布及擬定計畫機關依規定五年定期通盤檢討所作必要之變更（都市計畫法第26條參照），並非直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔者，有所不同。……」。是以主管機關變更都市計畫，係行政機關之職權行使，為公法上之單方行政行為，並非賦予人民有請求行政機關為行政處分之公法上權利，人民請求主管機關變更都市計畫，性質上僅是促使行政機關發動職權，並非屬於「依法申請之案件」，而係主管機關變更都市計畫後，如直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，此具有行政處分之性質，因而致使特定人或可得確定之多數人之權益遭受違法或不當之損害者，方得依法提起行政救濟。

㈢經查，依前所述，本件係原臺中縣政府於91年間「擴大及變更烏日都市計畫（第三次通盤檢討案）」中發布實施前竹區段徵收地區都市○○○○○○區段徵收財務不可行且界定範圍圖文不符，難以執行，爰辦理「變更烏日都市計畫（配合○○○區區段徵收開發）」案。抗告人於原臺中縣政府辦理該變更都市計畫案期間提出陳情建議，經該府酌予採納，將系爭角地由第三種住宅區、綠地變更為乙種工業區，惟此變更都市計畫案，依都市計畫法第28條再依同法第19條第1項之規定，仍應將審議結果及主要計畫報請相對人核定之，非謂縣市政府同意變更，未經相對人審核，即發生變更都市計畫之效力。又本件非屬土地權利關係人為促進土地利用，依都市計畫法第24條之規定，配合當地分區發展計畫，自行擬定或變更細部都市計劃，並附具事業及財務計畫，申請當地直轄市、縣(市)(局)政府或鄉、鎮、縣轄市公所，依同法第23條規定辦理之情形。是抗告人請求原臺中縣政府將系爭角地由第三種住宅區、綠地變更為乙種工業區乙案，僅係人民陳情或建議之性質，並無請求相對人應將該變更案審核通過之權利。準此，相對人以100年10月21日營授辦審字第1003510614號函轉請臺中市政府查明依法處理，並副知抗告人廖萬慶等(原審卷第60頁)，及以100年11月8日營授辦審字第1003580840號函轉請臺中市政府查明依法處理，並副知抗告人廖萬慶等，該函並說明抗告人廖萬慶所提意見，前已納入「變更烏日都市計畫（配合○○○區區段徵收開發）再提會討論案」公民或團體陳情意見編號10案，並經內政部都市計畫委員會100年8月23日第762次會審議完竣等語(原審卷61頁)，觀其函文均略以：「有關廖萬慶、徐福義等人對『變更烏日都市計畫(配合○○○區區段徵收)再提討論案』所提意見，因事涉都市計畫之擬定、變更及實施，係屬貴管權責，轉請查明依法處理逕復。」等語，核其內容僅為單純事實之敘述及理由之說明，既不因該項敘述或說明而生何法律上之效果，自非行政處分。抗告人認相對人該2函件為行政處分，並對之提起訴願，揆諸前揭規定及說明，即有未合。另第739次及第762次會議，相對人雖未將該變更案審核通過，因抗告人並無請求相對人為都市計畫變更之公法上權利，此並非抗告人依法申請之案件，相對人並不負有作為義務，該2次會議關於系爭變更案未審核通過，依據前揭規定及說明，抗告人亦不得主張其有權利或法律上利益受損害，訴請相對人應為審核通過之行政處分。是以原裁定認抗告人請求撤銷相對人上開2函件、訴願決定及第739次會及第762次會審議決議關於系爭變更四案部分，相對人應依都市計畫法第19條規定，重為核定系爭角地為工業區之行政處分，因抗告人並無此公法上之權利，且無法補正，其起訴為不合法，予以駁回，於法並無違誤。抗告意旨無非以其對法律上見解之歧異，指摘原裁定為違法或不當，其抗告難認有理由，應予駁回。

六、據上論結，本件抗告為無理由。依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第85條第1項前段、第95條、第78條，裁定如主文。

最高行政法院第二庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異