最高行政法院(含改制前行政法院)106年度判字第445號

最　高　行　政　法　院　判　決

106年度判字第445號

再審原告

范兆青（即高冠生等175人之被選定當事人）

再審原告

楊正吉（即高冠生等175人之被選定當事人）

再審原告

蔡正吉（即高冠生等175人之被選定當事人）

再審原告

陳金土（即高冠生等175人之被選定當事人）

共同訴訟代理人

范光群 律師

共同訴訟代理人

陳鵬光 律師

複代理人

吳典倫 律師

再審原告

廖曾鳳琴

再審原告

廖水盛

再審原告

廖雀屏

再審原告

廖德勇

再審原告

廖賢宗

共同訴訟代理人

范光群 律師

共同訴訟代理人

陸詩薇 律師

再審被告

內政部

代表人

葉俊榮

訴訟代理人

陳清進 律師

訴訟代理人

游成淵 律師

訴訟代理人

蔡進良 律師

參加人

臺北市政府

代表人

柯文哲

訴訟代理人

林光彥 律師

上列當事人間土地徵收事件，再審原告對於中華民國101年8月9日本院101年度判字第722號判決，依行政訴訟法第273條第2項規定提起再審之訴，本院判決如下：

主文

理由

一、參加人為興辦臺北都會區大眾捷運系統新店線工程（下稱系爭捷運工程），報經再審被告民國80年1月24日台（80）內地字第891630號函（下稱80年1月24日函）准予徵收包括再審原告所有土地在內之坐落臺北縣○○市（改制後為新北市○○區，下同）○○○段○○○段47-81地號等239筆土地，並交由臺北縣政府(改制後為新北市政府，下同）以80年3月9日80北府地四字第068431號公告。嗣再審原告等先於97年間，分別請求臺北縣政府向再審被告申請撤銷如臺北高等行政法院99年度訴字第1587號判決（下稱原審判決）附件二所示土地（下稱系爭土地）之徵收，經臺北縣政府審認未符合撤銷徵收之規定，函復不擬准許撤銷徵收。再審原告不服上開處理結果，再依申請時（下同）土地徵收條例第49條第1項第2款規定，向再審被告申請撤銷系爭土地之徵收處分，經再審被告土地徵收審議委員會審議後，認不符規定，由再審被告以98年4月21日台內地字第0980076026號、第0980076422號及第0980076455號函復不予撤銷徵收（以下統稱為原處分）。再審原告不服，循序提起行政訴訟，經以原審判決駁回，續提上訴，本院以101年度判字第722號判決（下稱原確定判決）駁回其上訴而告確定。嗣再審原告對原確定判決提起再審之訴，亦經本院102年度裁字第20號裁定駁回。其後再審原告以本院原確定判決所適用之法律有牴觸憲法疑義，向司法院大法官聲請解釋，經司法院於104年9月25日作成釋字第732號解釋（下稱釋字第732號解釋），再審原告乃以原確定判決有行政訴訟法第273條第2項之再審事由，提起本件再審之訴。

二、再審原告起訴主張略以：

㈠關於廢棄原確定判決及原審判決，確認再審被告80年1月24日函就系爭土地所為之核准徵收處分無效部分：⒈原確定判決適用77年7月1日制定公布之大眾捷運法（下稱77年捷運法）第7條第3項及79年2月15日訂定發布之大眾捷運系統土地聯合開發辦法（下稱79年開發辦法）第9條第1項規定（與77年捷運法第7條第3項規定以下統稱為系爭規定），認定系爭徵收處分及原審判決並無違誤，而駁回再審原告之上訴。惟系爭規定業經釋字第732號解釋宣告該等規定許主管機關為土地開發之目的，依法報請徵收非交通事業所必須者之毗鄰區土地，於此範圍內，不符憲法第23條之比例原則，應不予適用，則系爭徵收處分依據被宣告違憲之系爭規定作成，自具有重大明顯瑕疵而為無效。又系爭土地雖係以捷運興建用地之名目予以徵收，惟徵收後反作為建商與臺北市政府聯合開發，由建商於其上興建「美河市」住宅大樓出售謀利，早已脫離交通事業之範疇，並非興建交通事業所必須，其徵收不具公益性，足見系爭徵收處分並非基於「公益」或「公用」事業目的所為；且本件聯合開發共16棟建築物中，至少有15棟之建物獨立於捷運設施外，係採分構方式之建築，捷運設施用地所佔面積比例遠低於16棟建築物，益徵系爭土地非為興建捷運事業使用上所必須且為不可替代之土地，系爭徵收處分亦不具必要性。是系爭徵收處分使再審被告得以非公益之目的，或在不具徵收必要之情形下，仍得徵收系爭土地，並轉而與私人（財團）進行聯合開發，謀利廠商，將原土地所有權人排除在聯合開發之外，除嚴重違背聯合開發作為徵收之替代手段以保障原土地所有權人之制度本旨，更已構成「私用徵收」之重大明顯瑕疵，益見系爭徵收處分確有違反憲法第23條、行政程序法第7條及歷來大法官解釋所揭櫫之憲法原則之重大明顯瑕疵，洵屬無效。⒉再審被告雖主張部分再審原告或牴觸本院81年度判字1876號判決之既判力而遭原確定判決以重複起訴為由駁回，或未踐行訴願程序而遭原確定判決以欠缺確認訴訟補充性及確認利益為由駁回，原確定判決之作成與釋字第732號解釋無涉云云。惟查，原確定判決係以系爭規定為駁回再審原告所提上訴之依據，至於重複起訴或未踐行訴願程序，則非原確定判決之主要或唯一理由，且本件訴訟當事人及訴訟標的均與本院81年度判字1876號判決不同，況本件係該判決確定後所發生之新事實及法規而提起，該判決對本件訴訟並無拘束力。⒊原確定判決認主管機關得併行徵收與聯合開發之見解，另經司法院釋字第743號解釋予以否定，是系爭徵收處分併行77年捷運法第6條之徵收及第7條第1項之聯合開發，益證其欠缺公益性與必要性，淪於私用徵收。且系爭徵收處分迭經監察院糾正，並經釋字第732號、第743號解釋，一再明揭相關法令及原確定判決適用之法律違憲及違誤，系爭徵收處分應屬無效。又大法官已認定88年細部計畫核定前系爭徵收不可能進行任何協議，參加人一再辯稱其已依法辦理協議程序、已提供必要資訊予地主判斷是否參與聯合開發云云，顯不足採。

㈡關於廢棄原確定判決及原審判決，並諭知再審被告80年1月24日函就系爭土地所為徵收處分為違法，命再審被告應給付再審原告新臺幣（下同）242億9,023萬4,707元及法定遲延利息部分：行政訴訟法第198條、199條關於情況判決之規定，不僅於撤銷訴訟，於其他類型之訴訟亦應有加以考量之必要，且本院101年度判字第940號判決即有於課予義務訴訟中適用情況判決之先例。系爭徵收處分具有重大明顯瑕疵而為無效，已如前述，惟因其上所興建之商場及集合式住宅皆已開始營運並售出，若系爭徵收處分之效力不存在，恐將對既成事實造成衝擊並損及公共利益，但若得適用或類推適用行政訴訟法第198條及第199條等規定進行情況判決，不僅得保障人民之財產權與生存權，並遏止浮濫土地徵收，亦足為行政機關未來之警惕，故本件確已符合情況判決之要件。本件聯合開發案之所以得由187%之容積率驟增至236.78%，實際建築容積率更高達432.82%，最終得興建共16棟高聳之商辦及住宅建築，乃基地內全部土地共同貢獻之結果，故計算損害賠償金額時，必須將政府（包括再審被告及需用土地機關）因系爭徵收處分違法所獲取之聯合開發利益全部，亦即將系爭土地全部之價值全部納入，爰依系爭土地附近之住宅區國有地開標結果，以每平方公尺45萬9,873元標售單價，計算請求總額為242億9,023萬4,707元（再審原告及選定人各自請求金額如再審起訴狀附件1所示）。

㈢關於廢棄原確定判決及原審判決，並撤銷原處分暨訴願決定，命再審被告應作成「撤銷再審被告80年1月24日函就系爭土地所為徵收處分」之行政處分部分：⒈臺北縣政府79年4月13日發布實施「變更新店都市計畫（部分住宅區、商業區、農業區、機關用地、公園用地、自來水用地及綠地為捷運系統用地及道路用地）」（下稱系爭變更都市計畫案），其計畫書第伍項「土地使用管制」已載明：「一、捷運系統用地係供捷運車站、轉乘設施、停車場、路線（軌道）及其相關設施之使用。並得依大眾捷運法及其他規定辦理聯合開發，惟應另行依法定程序擬定細部計畫」等語，可知系爭土地公告徵收前，該地區之都市計畫已規定以聯合開發之方式開發系爭土地，再審被告等相關機關自應另行擬定細部計畫並訂頒聯合開發計畫使再審原告得以參與聯合開發，竟於細部計畫擬定發布前8年，即先以強制徵收之方式取得再審原告土地，並佯稱俟日後雙方協議再行撤銷徵收之無法律依據作法在先，又於徵收後以無充分資訊徒具形式之會議，使再審原告在領取補償費及完全不知前景何在之聯合開發間必須即時抉擇，而被迫放棄參與聯合開發之機會在後，是系爭徵收處分具有土地徵收條例第49條第1項第2款之撤銷事由，應予撤銷。⒉縱系爭都市計畫本係賦與需地機關決定是否辦理聯合開發之裁量權，該裁量權亦因比例原則及徵收之最後手段性而減縮至零，洵已該當土地徵收條例第49條第1項第2款「都市計畫已規定」之情形，而有該條之適用。且司法院釋字第743號解釋已明示主管機關不得於同一計畫，將依77年捷運法第6條徵收之土地依同法第7條第1項規定辦理聯合開發，是既已有聯合開發之方式，主管機關即不得再進行徵收而造成徵收與聯合開發併行之情形，系爭處分自有土地徵收條例第49條第1項第2款撤銷徵收事由，應予撤銷。另主管機關將徵收土地用於聯合開發，其作業顯有錯誤，且致原徵收之土地不在工程用地範圍內，亦有土地徵收條例第49條第1項第1款之撤銷徵收事由。

三、再審被告則以：

㈠再審之訴不合法：⒈先位聲明部分，不合行政訴訟法第273條第2項規定要件：依司法院釋字第177號、第185號、第725號解釋，可知依行政訴訟法第273條第2項規定提起再審之訴，應是確定終局判決適用之法律，經司法院大法官解釋牴觸憲法而宣告無效者，始足當之。本件聲請釋憲標的之系爭規定，未經釋字第732號解釋認全部違反憲法保障人民財產權及居住自由，亦未宣告系爭規定於所指範圍內違憲而無效，自無法逕引該號解釋作為行政訴訟法第273條第2項規定之再審事由，再審原告據以提起本件再審之訴，自不合法。⒉備位聲明部分，不合再審法定要件：備位聲明請求部分，所涉事實係再審原告申請依土地徵收條例第49條第1項第2款規定，撤銷80年1月24日核准徵收處分，經再審被告以原處分否准。土地徵收條例第49條第1項第2款規定，既非釋字第732號解釋之釋憲標的法令，自與行政訴訟法第273條第2項規定之再審事由無涉，再審原告復未具體表示有同法第273條第1項各款規定之再審事由，此部分再審之訴顯不合法。

㈡縱認再審之訴（先位聲明部分）合法，亦無理由：系爭再審原告原所有土地，於徵收前已完成系爭變更都市計畫案之法定程序，經公告為都市計畫之公共設施用地─捷運系統用地。依系爭變更都市計畫書所載，可知系爭土地因捷運系統用地所需，需地機關本得依行為時土地法第208條第2款及大眾捷運法第6條規定，以徵收方式取得，只不過尚得以聯合開發方式取得。「徵收」與「聯合開發」僅係不同之捷運系統用地取得方式，並無釋字第732號解釋針對系爭規定有關聯合開發用地得以徵收「交通事業所必須者以外毗鄰地區土地」違反比例原則之問題。又有無違反比例原則，應以80年1月間再審被告核准徵收處分時之法律及事實狀態為準，而徵收計畫書之法令依據除土地法第208條第2款、都市計畫法第48條及大眾捷運法第6條外，雖尚有捷運法第7條規定，實則當時尚無聯合開發案，即無大眾捷運法第7條第3項聯合開發用地取得於協議不成得徵收之問題，再審被告無從審究，是再審原告主張徵收後需用土地人即參加人如何辦理聯合開發或藉此方式「私用」，自與系爭徵收處分之合法性無關。況系爭徵收處分業經另案判決確定並無違法、無效。系爭徵收處分既無違法，更非無效，則再審之訴先位聲明，自無理由。

㈢釋字第732號解釋認適用系爭規定，徵收「交通事業所必需者以外之毗鄰地區之土地」，不符合憲法規定，不應予以適用，僅限縮法令之解釋範圍，並未宣告系爭規定違憲且失其效力，自未符行政訴訟法第273條第2項所定要件。縱認該解釋非採取如蘇永欽前大法官所言之合憲法律解釋，無條文因違憲而無效，本件亦不符行政訴訟法第273條第2項規定之再審要件。蓋再審原告及選定人受另案判決（本院81年度判字第1876號判決）之既判力拘束，而遭原確定判決以重複起訴為由而駁回者，應不得依行政訴訟法第273條第2項提起本件再審；至於其餘再審原告遭判決駁回之理由，與釋字第732號解釋所涉之法規無關，亦不符行政訴訟法第273條第2項再審要件。又原確定判決並未敘明本件是否徵收交通事業所必須者以外之毗鄰地區土地，自不得僅以原確定判決曾論述77年捷運法第7條，即認原確定判決有適用系爭規定。況系爭土地原本即為捷運系統設施之用地，屬於交通事業所必需之土地，不屬77年捷運法第7條第4項所稱得徵收之毗鄰地區，故本件實未有釋字第732號解釋認定違反憲法之徵收情形。此外，系爭徵收處分並無行政程序法第111條規定之無效事由，原確定判決應無違法，本件再審顯無理由。

㈣再審原告備位聲明應無理由：釋字第732號解釋並未及於土地徵收條例第49條第1項第2款規定，故再審原告就原確定判決適用土地徵收條例第49條第1項第2款規定部分，不得依行政訴訟法第273條第2項規定提起再審。況本院102年度裁字第20號裁定亦肯認原確定判決就土地徵收條例第49條第1項第2款規定之適用法規並無違誤。縱再審原告主張原確定判決適用土地徵收條例第49條第1項第2款規定有誤，惟其已逾再審之30日不變期間，顯不合法。

㈤另依行政訴訟法第273條第2項規定提起再審之訴，必須再審聲請人聲請憲法解釋之結果，對於聲請人有利者，方可提起，釋字第732號解釋並非對再審原告等地主有利，是提起本件再審之訴應不合法。又因本件再審原告遭徵收之土地為捷運系統用地，並非釋字第732號解釋不予適用之範圍，不符行政訴訟法第273條第2項規定，且備位之訴亦非上開解釋範圍，再審之訴顯不合法，故無行言詞辯論之必要等語，資為抗辯，求為判決駁回再審原告之訴。

四、參加人陳述略以：

㈠釋字第732號解釋並非宣告77年捷運法第7條第3項全部牴觸憲法而失效，而係僅就「毗鄰地區土地之徵收（一般徵收）」部分，認定「於此範圍內」之系爭規定因牴觸憲法而「不予適用」，去除此部分後之系爭規定仍為合憲而得繼續適用。就本件而言，系爭土地係依78年之土地法第208條第2款「交通事業」及77年捷運法第6條「大眾捷運系統需用之土地，得依徵收或撥用」之規定而為徵收，並非依77年捷運法第7條第3項規定徵收，因上開第6條不在釋字第732號解釋之範圍，即無再審事由。且系爭土地係新店機廠用地，屬「大眾捷運系統場、站與路線之土地」，並非「毗鄰地區之土地」，故不在前開解釋宣告牴觸憲法而不予適用之範圍內。另再審原告備位聲明，係撤銷徵收即土地徵收條例第49條第1項第2款之適用問題，與77年捷運法第7條第3項等規定無關，亦非釋字第732號解釋範圍。故本件不具備行政訴訟法第273條第2項之再審事由，再審之訴顯無理由。

㈡第一先位聲明部分：⒈再審原告及其選定人未依行政訴訟法第6條第2項規定，向再審被告請求確認系爭徵收處分無效，其訴不合法。⒉再審原告范兆青等人於81年間因不服系爭徵收處分而提起行政訴訟，經本院81年判字第1876號判決駁回，其等應受該確定判決之拘束，不得再提起確認系爭徵收處分無效訴訟。況系爭徵收處分亦無行政程序法第111條所定無效情事。⒊依78年施行之土地法第208條第2款辦理徵收私有土地，並無徵收前應先經協議之規定，89年2月2日公布施行之土地徵收條例始增訂辦理徵收須有「協議價購」之前置程序，故有無先行協議不影響系爭土地徵收之效力，本件既係80年間辦理徵收，再審原告主張應先協議方得徵收，即屬無據。⒋參加人為鼓勵民間參與開發，遂併同將有關聯合開發之規定即捷運法第7條記載於徵收土地計畫書內。系爭土地於80年徵收時確為新店機廠之「捷運系統用地」，縱嗣後系爭土地經核定為「聯合開發用地」，僅係於捷運系統用地上增加開發功能之使用，並非以聯合開發用地取代捷運設施用地。系爭徵收處分係基於興辦交通事業所需之公用、公益目的，自得依78年土地法第208條第2款及77年捷運法第6條之規定報請辦理徵收，並無違反憲法第23條。又系爭徵收處分係屬多種同樣能達成目的之方法中對人民權益損害最小之手段，採取強制徵收之方法所造成之損害與興辦交通事業目的之利益並未顯失均衡，是系爭徵收處分亦無違反行政程序法第7條之比例原則。

㈢第二先位聲明部分：確認行政處分無效訴訟不得適用或類推適用行政訴訟法第198條、第199條之規定，故再審原告第二先位聲明無理由。縱認本件得適用或類推適用行政訴訟法第198條之規定，然系爭徵收處分並無「無效」或「得撤銷」之情事，且再審原告以「非同地段」之系爭土地附近住宅區國有地99年土地公告現值，按每平方公尺45萬9,873元計算請求賠償金額，其請求之金額亦過高。

㈣備位聲明部分：⒈此部分涉及撤銷徵收即土地徵收條例第49條第1項第2款之適用問題，與系爭規定無關，非釋字第732號解釋之解釋範圍。⒉再審原告范兆青、林金蓮、楊正吉、林蔡祝（即林衫柱之繼承人）、林陳牽治（即林金魚之繼承人）、廖曾鳳琴等5人（即廖明坤之繼承人）、陳林市（即陳慶忠之繼承人）、祭祀公業呂興生之管理人呂正猷（前管理人為呂星鑫）、祭祀公業高積傳之管理人高建宏（前管理人為高銘都、高萬傳、高萬力）以外之再審原告及其選定人就駁回撤銷徵收申請之原處分，並未依行政訴訟法第4條第1項之規定依法提起訴願，現已逾訴願期間，系爭徵收處分業經確定，其訴不合法。⒊系爭變更都市計畫案，係規定「得」依大眾捷運法及其他相關規定辦理聯合開發，而非「應」辦理聯合開發，應屬非強制性之事項，得由需地機關視可行性依權責辦理，並無「裁量萎縮至零」之情形。且參加人於80年間提供再審原告等土地所有人得選擇參加聯合開發方式，再審原告等不參加聯合開發，並已領取徵收補償費在案。再審原告依土地徵收條例第49條第1項第2款規定，申請撤銷系爭徵收處分，再審被告認於法不合，以原處分否准並無違誤。

五、本院查：

㈠本件再審之訴合法，且原確定判決具備法定再審事由：

⒈按「確定終局判決所適用之法律或命令，經司法院大法官依當事人之聲請解釋為牴觸憲法者，其聲請人亦得提起再審之訴。」「再審之訴應於30日之不變期間內提起。」「依第273條第2項提起再審之訴者，第1項期間自解釋公布當日起算。」「再審之訴自判決確定時起，如已逾5年者，不得提起。但以第273條第1項第5款、第6款或第12款情形為再審之理由者，不在此限。」分別為行政訴訟法第273條第2項、第276條第1項、第3項、第4項所明定。

⒉查本件再審原告以原確定判決所適用之77年捷運法第7條第3項等規定有牴觸憲法疑義，向司法院大法官聲請解釋（尚有訴外人鄭耀南另據本院99年度判字第1259號判決提出聲請），業經司法院於104年9月25日針對再審原告及訴外人鄭耀南之聲請作成釋字第732號解釋，該解釋文揭示：「中華民國77年7月1日制定公布之大眾捷運法（下稱77年捷運法）第7條第3項規定：『聯合開發用地……，得徵收之。』79年2月15日訂定發布之大眾捷運系統土地聯合開發辦法（下稱開發辦法）第9條第1項規定：『聯合開發之用地取得……，得由該主管機關依法報請徵收……。』此等規定，許主管機關為土地開發之目的，依法報請徵收土地徵收條例（下稱徵收條例）第3條第2款及土地法第208條第2款所規定交通事業所必須者以外之毗鄰地區土地，於此範圍內，不符憲法第23條之比例原則，與憲法保障人民財產權及居住自由之意旨有違，應自本解釋公布之日起不予適用。」其理由書並進一步闡釋：「77年捷運法第7條第3項規定：『聯合開發用地……，得徵收之。』（下稱系爭規定二）雖未設有前述『依法報請徵收』之要件，然其程序自應受當時有效之徵收法律之規範。開發辦法第9條第1項規定：『聯合開發之用地取得……，得由該主管機關依法報請徵收……。』（下稱系爭規定三）對聯合開發用地之取得，亦設有『依法報請徵收』之要件。徵收條例係89年2月2日制定公布，故聲請人之一原因案件所適用之77年捷運法，應以當時之土地法有關徵收之相關規定作為報請徵收之依據。然就徵收土地之範圍言，土地法第208條第2款規定：『國家因左列公共事業之需要，得依本法之規定，徵收私有土地。但徵收之範圍，應以其事業所必需者為限。……二、交通事業。……』故其徵收除應為興辦該第208條所規定之事業外，其徵收土地之範圍，並應確為興辦該事業所必須。然系爭規定二、三許興辦捷運交通事業時，就聯合開發用地報請徵收；77年捷運法對『聯合開發之用地』並無範圍之界定。是依系爭規定二、三報請徵收土地之範圍，難謂全為捷運交通事業所必須，其徵收非捷運交通事業所必須之土地，亦已限制人民之財產權，並對其上合法居住者嚴重影響其居住自由。……系爭規定……二、三以使土地所有權人遭受特別犧牲之方式，徵收非交通事業所必須之土地進行開發，並非達成土地資源有效利用、地區發展並利國家建設經費之取得目的所不得不採之必要手段，且非侵害最小之方式。其許主管機關為土地開發之目的，依法報請徵收非交通事業所必須之土地，於此範圍內，不符憲法第23條之比例原則，與憲法保障人民財產權及居住自由之意旨有違，應自本解釋公布之日起不予適用。」可知，原確定判決所適用之系爭規定，於允許主管機關為土地開發之目的，得報請徵收捷運交通事業所必須者以外之毗鄰地區土地（下稱毗鄰地）之範圍內，業經司法院大法官認為不符憲法第23條之比例原則，與憲法保障人民財產權及居住自由之意旨有違，自該解釋公布之日起不予適用。

⒊又本件係參加人為興辦系爭捷運工程，前報經再審被告以80年1月24日函核准徵收包括再審原告所有系爭土地在內之坐落臺北縣○○市○○○段○○○段47-81地號等239筆土地。嗣再審原告於97年間向臺北縣政府請求撤銷系爭土地徵收未果，乃依土地徵收條例第50條第3項規定，向再審被告申請依同條例第49條第1項第2款撤銷系爭土地之徵收處分，經再審被告以原處分否准後，循序向原審法院提起行政訴訟（先位聲明：確認再審被告80年1月24日函就系爭土地所為之核准徵收處分無效。第一備位聲明：原處分及訴願決定均撤銷。再審被告應作成撤銷80年1月24日函就系爭土地所為徵收處分之行政處分。第二備位聲明：確認原處分違法。確認再審被告未撤銷80年1月24日函就系爭土地所為徵收處分為違法。再審被告應按原審判決附件三所示金額及地主姓名分別給付再審原告等自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息百分之5計算之利息。）原審法院審理結果，以再審被告80年1月24日核准徵收函已具一般行政處分要件，無重大明顯瑕疵，難認有行政程序法第111條各款所定之無效事由，且系爭徵收處分所據之77年捷運法第7條及開發辦法第9條規定，與憲法第23條之比例原則無違，系爭土地依徵收時都市計畫使用分區為「捷運系統用地」，乃捷運系統用地，參加人報請徵收，再審被告據以核准，於法尚無不合，並因系爭變更都市計畫僅用「並得」而非「應」以聯合方式開發，難認都市計畫已就系爭土地規定應採聯合開發，與土地徵收條例第49條第1項第2款規定要件不符，再審被告駁回再審原告申請撤銷徵收並無違誤，本件應無行政訴訟法第198條所定情形為由，駁回再審原告之訴。再審原告不服，提起上訴，經本院原確定判決以原審判決認事用法並無違背法令情事而駁回其上訴確定在案。

⒋觀諸卷附徵收土地計畫書所載，參加人為辦理系爭捷運工程擬徵收之土地（包括系爭土地）面積共計9.0531公頃，其法令依據為土地法第208條第2款、都市計畫法第48條及77年捷運法第6條、第7條，雖興辦事業之性質記載為「交通事業」，然興辦事業計畫之計畫目的項下已載明「⒈為供臺北都會區大眾捷運系統新店線營運所需捷運車站設施、轉乘設施、停車場、路線（軌道）及其他相關設施使用。⒉為有效利用土地資源，促進地區發展，經依大眾捷運法第7條規定，奉地方主管機關核定之聯合開發用地辦理聯合開發。」等語（再證4號），且再審被告於原處分書內亦表明「系爭土地經臺北市政府劃定聯合開發用地，並與地主2次協議聯合開發事宜……」（原處分說明二、說明三參看），加以系爭規定復允許主管機關興辦捷運交通事業時得就聯合開發用地報請徵收，可見參加人以興辦系爭捷運交通事業為由，依上開規定報請徵收之土地，除供捷運設施使用外，並供聯合開發用地使用。再依卷附新店線新店機廠（捷十七、捷十八、捷十九）基地聯合開發計畫之「……本案聯合開發共分為兩大部分，一為商業辦公大樓，一為集合住宅部分；……另於基地北側軌道旁（捷運洗車場附近）空地計畫興建近3百戶、樓高約9~16層不等之集合住宅……」記載（再證7號），並就卷附新店機廠道路路網圖標示之捷運系統用地範圍（再證6號第8項）、美河市全區配置參考圖（再證16號）、建築執照地籍套繪圖（再證32號）、捷運徵收聯合開發用地範圍圖（再證33號）、98年2月臺北縣都市計畫航測地形圖（再證34號））、95年10月22日航照圖（再證13-1號）及103年7月21日航照圖（再證15-1號）等資料相互參核並勾稽比對，可知參加人徵收之系爭土地，其中關於再審原告蔡正吉之土地（重測前原地號為○○○段○○○○段095-16地號，重測後為○○段165地號）係屬聯合開發用地，且為聯合開發之集合住宅用地範圍，難謂徵收上開土地係為捷運交通事業所必須者。準此，參加人依系爭規定報准徵收系爭土地中關於再審原告蔡正吉之土地部分，即屬釋字第732號解釋所揭示不符憲法第23條比例原則，與憲法保障人民財產權及居住自由意旨有違之範疇。又因系爭土地是否均屬興辦捷運交通事業所必要者而得以徵收方式取得，抑或屬毗鄰之聯合開發用地而不得以徵收方式取得，非僅影響徵收處分之合法性，且若為聯合開發用地而為都市計畫所規定者，即進而關涉該部分可否依土地徵收條例第49條辦理撤銷徵收之判斷，故原確定判決未區分系爭土地是否屬興辦捷運交通事業所必須者，並就參加人報准徵收前述非屬興辦捷運交通事業所必須之再審原告蔡正吉土地，認再審被告依據系爭規定予以徵收，並未違反憲法第23條比例原則及憲法第15條保障人民財產權及居住自由之意旨，並進而以系爭徵收處分無上述違憲之無效情事，且屬合法，又無土地徵收條例第49條第1項第2款所定情形，資為其維持原審判決駁回再審原告之訴的理由，當為釋字第732號解釋效力所及。是再審原告自原確定判決確定時（101年8月9日）起5年內、釋字第723號解釋公布日（104年9月25日）起30日內之104年10月23日（本院收文日期），以原確定判決有行政訴訟法第273條第2項之再審事由，提起本件再審之訴，即屬合法，符合再審開啟要件，應由本院依上訴審程序，重為審理。再審被告及參加人主張釋字第732號解釋未宣告系爭規定於所指範圍內違憲而無效，與行政訴訟法第273條第2項要件未合，再審原告據以提起本件再審之訴為不合法云云，非屬可採。

⒌另按，再審之訴合法且有再審理由者，即進入本案之程序，其訴在形式上雖為新訴，實質上則為前程序之再開及續行。本件再審對象既為本院原確定判決，依行政訴訟法第281條規定，再審之訴訟程序即應準用同法第三編上訴審程序之規定，故本件應由本院依上訴審程序，重為審理。而於上訴審程序，不得為訴之變更、追加或提起反訴，乃同法第238條第2項所明定。審諸再審原告提起本件再審之訴，其聲明除請求廢棄原確定判決及原審判決外，並定先位、備位聲明之順序為「第一先位聲明：確認再審被告80年1月24日函就系爭土地所為之核准徵收處分無效。第二先位聲明：諭知再審被告80年1月24日函就系爭土地所為徵收處分為違法；再審被告應給付再審原告共242億9,023萬4,707元及自本起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息百分之5計算之利息。備位聲明：原處分暨訴願決定撤銷；再審被告應作成撤銷80年1月24日函就系爭土地所為徵收處分之行政處分。」與原審訴之聲明「先位聲明：確認再審被告80年1月24日函就系爭土地所為之核准徵收處分無效。第一備位聲明：原處分及訴願決定均撤銷；再審被告應作成撤銷80年1月24日函就系爭土地所為徵收處分之行政處分。第二備位聲明：確認原處分違法；確認再審被告未撤銷80年1月24日函就系爭土地所為徵收處分為違法；再審被告應按原審判決附件三所示金額及地主姓名分別給付再審原告等自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息。」已有不同，核屬訴之變更。依前開規定及說明，其變更為不合法，此部分業經本院另以裁定駁回，故本院依上訴審程序重為審理，仍以再審原告原審訴之聲明為據，附此敘明。

㈡本院重為審理結果如下：

⒈關於駁回部分：按「再審之訴雖有再審理由，行政法院如認原判決為正當者，應以判決駁回之。」行政訴訟法第280條定有明文。本件再審之訴雖可認為有再審理由，惟經核原確定判決就再審原告於原審先位之訴（即請求確認再審被告80年1月24日函就系爭土地所為之核准徵收處分無效），維持原審判決而駁回再審原告之上訴，係屬正當，依上開規定，此部分再審之訴應予駁回。蓋所謂行政處分無效，係指行政處分具有一定之瑕疵而自始確定不發生效力之謂。而行政處分無效之原因，依行政程序法第111條：「行政處分有下列各款情形之一者，無效︰一、不能由書面處分中得知處分機關者。二、應以證書方式作成而未給予證書者。三、內容對任何人均屬不能實現者。四、所要求或許可之行為構成犯罪者。五、內容違背公共秩序、善良風俗者。六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」之規定，可知我國就行政處分之無效原因，係採重大明顯瑕疵說，其第1款至第6款是重大明顯之例示，第7款則為重大明顯之概括規定。又行政處分是否具有重大明顯之瑕疵罹於無效，並非依當事人之主觀見解，亦非依受法律專業訓練者之認識能力為判斷，而係依一般具有合理判斷能力者之認識能力決定之，以普通社會一般人一望即知其瑕疵為判斷標準。至於所謂「重大明顯」係指瑕疵之程度，不但重大，且如同寫在額頭上，任何人一望即知。若行政處分之瑕疵未達到重大、明顯之程度，一般人對其違法性的存在與否猶存懷疑，基於維持法安定性之必要，則不令該處分無效，其在被正式廢棄前，依然有效，僅係得撤銷而已。準此，再審原告主張其等被徵收之系爭土地均係作為與建商合作之聯合開發基地，供興建集合式住宅使用，並非興辦捷運交通事業所必須者，倘若確屬真實可採，此部分徵收所據之系爭規定，於允許主管機關為土地開發之目的，得報請徵收交通事業所必須者以外之土地，在此範圍內，既經釋字第732號解釋認為不符憲法第23條之比例原則，與憲法保障人民財產權及居住自由之意旨有違，則據此所為之徵收處分，固然可認具有重大之瑕疵而屬違法，惟衡諸常情，此瑕疵尚非一般具有合理判斷能力之人所得認識，難認已達普通社會一般人一望即知之明顯程度，揆諸前開規定與說明，即難謂具有重大明顯瑕疵而為自始不發生效力之無效行政處分。原確定判決因此維持原審判決駁回再審原告先位之訴，據以駁回再審原告此部分之上訴，係屬正當，依上開規定，此部分再審之訴應予駁回。

⒉關於廢棄發回部分：

⑴按「（第1項）已徵收之土地，需用土地人應切實按核准計畫及所定期限使用。在未依徵收計畫完成使用前，需用土地人應每年檢討其興辦事業計畫，並由其上級事業主管機關列管。有下列情形之一者，應辦理撤銷徵收：……二、公告徵收時，都市計畫已規定以聯合開發、市地重劃或其他方式開發者。……（第2項）前項規定，於本條例施行前公告徵收之土地，適用之。」「（第1項）撤銷徵收由需用土地人向中央主管機關申請之。但需用土地人未申請者，原土地所有權人得向該管直轄市或縣（市）主管機關請求之。（第2項）該管直轄市或縣（市）主管機關收受申請後，應會同需用土地人及其他有關機關審查，其符合前項規定者，由需用土地人向中央主管機關申請之；其未符合規定者，該管直轄市或縣（市）主管機關應將處理結果函復原土地所有權人。（第3項）原土地所有權人不服前項處理結果時，得向中央主管機關請求之，經土地徵收審議委員會審議符合規定者，得由中央主管機關逕予撤銷。」分別為89年2月2日制定公布並自公布日施行之土地徵收條例第49條、第50條所明定。該條例制定當時雖無揭示第49條規定之立法理由，惟參以該條例嗣於101年1月4日修正，第49條修正理由除揭示依行政程序法關於「使違法行政處分失其效力者為撤銷，使合法行政處分失其效力者為廢止」之規定意旨，將原條文第1項各款，按應辦理撤銷徵收或廢止徵收之情形，分列為第1項及第2項外，並謂「公告徵收時，倘都市計畫已規定以聯合開發、市地重劃或其他方式開發，不得以徵收方式取得土地，自應辦理撤銷徵收。……」準此可知，已公告徵收之土地，倘公告徵收時，都市計畫已規定以聯合開發方式開發，即不得以徵收方式取得土地，該徵收處分即屬違法，應辦理撤銷徵收。

⑵又都市計畫係指在一定地區內有關都市生活之經濟、交通、衛生、保安、國防、文教、康樂等重要設施，作有計畫之發展，並對土地使用作合理之規劃（都市計畫法第3條參看）。而都市計畫中對於一定地區土地究為如何之計畫發展與規劃使用，當依計畫書之內容綜合認定之。觀諸系爭變更都市計畫案之計畫書，其中關於「參、變更計畫內容」部分，其記載為「本案計畫範圍之捷運系統用地係根據目標年（民國90年）旅運需求之預測而劃設。……另為提高捷運系統用地之土地利用，促進新店市之都市發展，捷運系統用地除供作捷運車站、轉乘設施、停車場、軌道、機廠等必須之設施外，另提供高品質之遊憩，休閒、辦公及購物等多功能空間。……」，另關於「伍、土地使用管制」部分，其記載為「一、捷運系統用地係供捷運車站、轉乘設施、停車場、路線（軌道）及其相關設施之使用。並得依大眾捷運法及其他規定辦理聯合開發，惟應另行依法定程序擬定細部計畫。二、若土地所有權人同意將其土地供捷運設施使用時，可仍維持原都市計畫使用分區使用，供捷運設施使用之部分免計樓地板面積，其建築物高度得增加因配合設置捷運系統設施所必需增加之高度，惟其建築開發行為應徵詢捷運主管機關之同意，並應報請省都委會備查。」是該計畫書既已揭示「捷運系統用地除供作捷運車站、轉乘設施、停車場、軌道、機廠等必須之設施外，另提供高品質之遊憩，休閒、辦公及購物等多功能空間……」，且土地使用管制第二點亦明示「土地所有權人同意將其土地供捷運設施使用時，可仍維持原都市計畫使用分區使用，供捷運設施使用之部分免計樓地板面積，其建築物高度得增加……」，則綜合上開記載以觀，公告徵收系爭土地時，都市計畫是否已規定以聯合開發方式開發，即非無探究餘地。

⑶再參以卷附徵收土地計畫書內興辦事業計畫之「計畫目的」項下記載「……⒉為有效利用土地資源，促進地區發展，經依大眾捷運法第7條規定，奉地方主管機關核定之聯合開發用地辦理聯合開發」等語、卷附「擬定新店都市計畫（捷運系統新店機廠聯合開發用地（捷十七、捷十八、捷十九））細部計畫書」第壹點「計畫緣起」記載「……系爭變更都市計畫案自79年4月13日起發布實施。該計畫第伍項土地使用管制規定為……。另依大眾捷運法第7條之規定……，本案即為依前述規定擬定捷運系統新店線臺北縣轄區內新店機廠聯合開發用地（捷十七、捷十八、捷十九）之細部計畫，以利後續聯合開發業務之推展」等語，再審原告主張系爭變更都市計畫已規定以聯合開發方式開發，似亦難認屬無據。原審判決未依系爭變更都市計畫書之內容並參據卷內相關資料綜合審認，詳予推求，逕以系爭變更都市計畫書中土地使用管制第一點「捷運系統用地係供捷運車站、轉乘設施……。並得依大眾捷運法及其他規定辦理聯合開發……」之記載，即謂都市計畫僅用「並得」而非「應」以聯合開發方式辦理，本件無徵收條例第49條第1項第2款所定情形，尚屬速斷，並與行政訴訟法第125條第1項規定有違。又系爭土地之實際使用狀況如何，是否確如再審原告所稱均係作為與建商合作之聯合開發基地，供興建住宅使用，或者仍有部分供捷運交通事業使用，而為交通事業所必須者，依前揭釋字第732號解釋意旨非無再予研求之必要，且系爭變更都市計畫是否於公告徵收時已規定以聯合開發方式開發，目前是否已依計畫開發完畢，若符合土地徵收條例第49條第1項第2款所定要件而應辦理撤銷徵收，其範圍如何，又倘准予撤銷徵收，於公益有無重大損害，可否改以其他救濟方式以為救濟，均關涉再審原告備位之訴（包括第一備位聲明及第二備位聲明）有無理由之認定。因上開疑義涉及事實問題，本院無從調查審究，有待事實審詳予調查釐清，故再審原告求予廢棄此部分原審判決，為有理由，爰由本院將原確定判決及原審判決關於駁回再審原告備位之訴（包括第一備位聲明及第二備位聲明）部分廢棄，發回原審法院調查審認後，另為適法之裁判。末查，本件所涉法律關係並不複雜，法律見解亦無紛歧，雖影響再審原告權利義務重大，但相關之法律適用業經本院說明如上，無行政訴訟法第281條準用同法第253條第1項但書各款規定之情形，非有行言詞辯論之必要，併予敘明。

六、據上論結，本件再審之訴為一部有理由，一部無理由，爰依行政訴訟法第280條、第281條、第256條第1項、第260條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第一庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異