最高行政法院(含改制前行政法院)94年度判字第00086號

最　高　行　政　法　院　判　決

　　　　　　　　　　　　　　　94年度判字第00086號

上訴人

丙○○

訴訟代理人

甲○○律師

訴訟代理人

李振林律師

被上訴人

司法院

代表人

乙○○

上列當事人間因退休給與事件，上訴人對於中華民國92年8月14日臺北高等行政法院91年度訴字第1877號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、緣上訴人原為原審法院法官，於民國90年2月間，以其服務公職近35年，年滿55歲申請退休，經銓敍部於同年4月30日以90退二字第2018277號函核定，自同年6月1日退休生效。嗣司法院依司法官退養金給與辦法第2條第1項第1款規定發給按月退休金數額百分之5之月退養金予上訴人，並於同年5月28日將上開退養金匯入上訴人指定之郵局帳戶，復於同年6月8日以（90）院台人四字第13965號書函通知該款項已撥入上訴人指定之郵局帳戶。上訴人不服提起復審、再復審，遞遭駁回，乃提起行政訴訟。

二、本件上訴人於原審起訴主張：司法官退養金之發給，為國家福利政策之一，期對辛勞自願退休之司法官退休生活多一份保障，詎現行「司法官退養金給與辦法」（以下簡稱「給與辦法」）第2條第1項第1、2款之規定不以實際擔任司法官之年資比例核計，乃以年齡之多寡為計算退養金之唯一標準，嚴重侵害到未滿65歲之自願退休司法官權益，顯違憲法第7條之平等原則。按人民之財產權應予保障，憲法第15條亦規定至明。而對人民財產權應予保障，憲法第23條所定必要程度，應以法律定之；其由立法機關明確授權行政機關以命令訂定者，須據以發布之命令符合立法機關意旨而未逾越授權範圍時，始為憲法之所許，司法院釋字第488號著有解釋。按「給與辦法」係依司法人員人事條例第41條之授權而訂定，是該辦法之性質為法規命令。揆之司法人員人事條例第41條之立法理由，顯見立法機關授權司法院等行政機關訂定「給與辦法」之立法理由係為顧及國家財力，並非鼓勵司法官久任至65歲到70歲之間退休，尤非限制65歲以下司法官申請自願退休。此項依「年齡」發給退養金之規定，對增進公共利益並無幫助，逾越母法授權範圍，對上訴人之財產權造成損害，有違憲法保障人民財產權之規定。按法官為終身職，非依法律，不得停職，轉任或減俸，憲法第81條規定甚明。依人事行政之學理，舉凡如公務人員之退休金、司法官退養金．．．等於退休後取得之金額，性質為公務人員薪俸之延後給付。85年8月21日修正後之「給與辦法」第1條第1項第1、2款規定未經法律授權，以法規命令將未滿65歲而自願退休司法官之退養金降低，雖無減俸之名，卻有減俸之實，自有違上開憲法規定。憲法第81條規定法官為終身職之立法理由在確保法官之獨立審判，不受外界干擾，並非強迫法官必須服終身職至死為止，故公務人員退休法第16條雖規定法官不得命令退休，但對於符合該法第5條第1項命令退休之條件時，仍得自願退休；至法官如符合同法第4條第1項之規定得自願退休，尤毋待論。故法官之自願退休，既為現行法律之所許，司法行政機關自不得曲解憲法「法官為終身職」之意義，未經法律授權，擅以法規命令之「給予辦法」，間接限制並剝奪未滿65歲法官自願退休之合法權益。「給與辦法」之依據為司法人員人事條例第41條之規定，又依同條例第8條第1項及行政法院組織法第47條規定，準用於各級行政法院法官。參照司法人員人事條例第41條之立法理由，顯見立法機關為顧及國家財力狀況，授權司法院會同考試院、行政院訂定辦法給付，並非為鼓勵司法官久任至65歲至70歲之間退休而授權，是「給與辦法」第2條第1項第1、2款之規定，對於合於公務人員退休法及司法人員人事條例有關規定而自願退休之司法官，任意以年齡區隔加以限制，對未滿65歲而依法自願退休之司法官，僅以「象徵性」、「應付性」、「懲罰性」的給予百分之5、百分之10之退養金，嚴重違反母法─司法人員人事條例第41條之規定，剝奪未滿65歲自願退休司法官之權利。依中央法規標準法第11條、行政程序法第150條第2項及第158條第1項第1、2款法律規定，此等規定屬無效。查憲法所列之自由權利，如為增進公共利益所必要，固得以法律限制之，憲法第23條定有明文。而行政機關訂定法規命令核屬行政行為，自應遵守行政程序法規定。從而被上訴人等如為防止未滿65歲之司法官自願退休，自應循立法程序解決，不得以法規命令變相限制。如硬要達到法官任職至65歲方得自願退休之目的，亦應採取比例原則為之；揆「給與辦法」第2條第1項第1、2款規定，就自願退休法官退養金之發給，按年齡分為三級：百分之5、百分之10、百分之140，對未滿65歲之自願退休法官所造成之財產上損害，與欲達成目的之利益顯失均衡，有違比例原則，上開1、2款規定，應屬無效。行政程序法第8條規定誠信原則及信賴保護原則，除最高行政法院52年判字第345號判例外，司法院釋字第525號解釋亦著有明文。上訴人於初任法官時，當時「給予辦法」就退養金之給與，年未滿60歲者給與百分之20，60歲以上未滿65歲者給與百分之80。上訴人因信賴日後如未滿65歲自退休，起碼有百分之20或百分之80退養金可資領取。且與上訴人同時自司法官訓練所結訓，同期擔任法官，於服務司法界約10年而申請自願退休者，均依修正前「給與辦法」規定，領取百分之20之退養金；詎85年8月21日修正該「給與辦法」第2條第1項第1、2款條文，致上訴人較彼等多服務司法界近5年，僅只能領取百分之5退養金，是現行「給與辦法」相關規定，顯違誠信原則及信賴保護原則，有損上訴人之期待利益。現行「給與辦法」第2條第1項第1、2款規定，必俟法官至65歲退休始予優厚之退養金，致年高體衰法官不敢早退，阻隔司法新秀進入司法界之途，而年輕司法官為免長期擔任斯職，乃於任職數年後即請辭，轉業律師，妨害司法革新，尤無助於公共利益之增進。按「同工同酬」為人事行政之一大重要原則，「給與辦法」不以對司法之貢獻之多寡，亦不以服務司法期間之久暫為給與之標準，致有服務較久，其退養金反較短期者為少，或服務期間相同而退養金有異之情形，殊違「同工同酬」之法則。按公職人員之退休金，大多依各退休人員屆退時之級俸、服務年資而定，絕無任何退休法律係以「年齡」之多寡作為計付退休金之標準者，司法官退養金性質上為退休金，亦應比照訂定。查上訴人自願退休時所領月退休金僅及現職月俸百分之37，與總統、政務人員、一般軍公教人員之情形相差太鉅，足見立法機關有鑑於此，授權司法等機關訂定「給與辦法」，以資補救，乃給與辦法之規定，顯違此意。司法官之自願退休，係公務人員退休法第4條第1項規定之法定權利；實任司法官合於公務人員退休法退休規定，而自願退休，除退休金外，其加給退養金，為司法人員人事條例第41條所賦予。上開法律對之均無年齡之限制，是司法官未滿65歲而自願退休，「給與辦法」第2條第1項第1、2款規定卻無故給予歧視待遇，殊有未合。且「給與辦法」於85年8月21日第4次修訂時，被上訴人或法務部並未徵詢全體司法官之意見及舉行公聽會。而公務人員退休法第6條等相關規定，對於退休金之給與，係以該公務員年資為計算基準。從而，司法人員人事條例第41條規定之旨，亦應遵循公務人員退休法所揭示，依年資計算退休金之原則。此乃具有體系規範意義之法律原則，立法與行政均應遵守，以維體系之正義，否則，即與平等原則有違。惟被上訴人於制定退養金給與辦法第2條第1項時，未以任職司法官年資，為給與退養金之標準，並依年齡區分退養金之金額，捨棄母法司法人員人事條例第41條規定所確立依循「公務人員退休法所規定，以年資為計算基準」之原則。司法官退養金給與辦法第2條第1項違背體系之正義，牴觸憲法第7條之平等原則，應屬無效。被上訴人據以作成之原處分，自非適法。依「司法人員人事條例」草案總說明，顯見退養金之性質，無異於退休金。既認退養金、退休金之目的，俱在保障司法官退休後之生活，並酬謝其長期之辛勞；則凡為國家服務之期間，皆應計入退休年資，以為退休金計算之基礎。至退養金之計算，亦無不同，應以任職司法官之年資為依歸，始符合平等原則。給與辦法第2條第1項就退養金之給與，逕以年齡為區分之限制，其對人民之權利，增加法律所無之限制，揆諸司法院釋字第456號解釋之旨，應屬無效。從而，原處分即非適法。按給付行政之領域，國家拒絕或不當給付，對於人民所造成之損害，實未亞於侵害行政所造成之損害。乃給付行政之範疇，亦有法律規範之必要，中央法規標準法第5條第2款之規定即為明證，給與辦法規定退養金之受領資格、核給標準，已涉及人民之權利義務，核與細節性、技術性之事項有間，尚難等同視之。司法人員人事條例第41條僅係概括授權訂定施行細則。「司法人員人事條例」草案總說明，就第41條之立法理由，未提及再復審決定所述之理由，足證其說尚非有據。參照司法院釋字第367號解釋意旨，司法人員人事條例第41條未就授權目的、範圍、內容，明確規定之。從而，司法官退養金給與辦法第2條第1項逕以年齡為區分標準，其法律授權之依據，尚欠明確，應屬無效。原處分即係違法，自不待言。被上訴人兼顧法律規定與財政現實，調整各年齡階段之退養金給與標準，自有其目的上之正當性，但僅依年齡充作區分退養金之基準，忽略司法官任職之年資長短，對國家之貢獻，非屬相同，參照司法院釋字第542號解釋，其手段與目的達成間之有效性及合比例性，則尚有欠缺不符之處，故給與辦法第2條第1項之內容，亦應認牴觸憲法平等原則，而歸無效，被上訴人據以作成之原處分，於法即有未合。末按給與辦法中之司法官退養金制度之合憲性，並無疑義，然退養金之目的，既與退休金相同，則參酌凡為國家服務之期間，皆應計入退休年資，以資計算退休金，退養金之計算，亦無不同，即應以任職司法官之年資為依歸，始符合平等原則。從而，僅以「年齡」為唯一之區分標準，異其給付金額待遇，顯未就事物本質之要素，為合宜妥適之判斷。就「本質目的」而言，僅以「年齡」因素之區分，或有助達成被上訴人所稱「鼓勵或不鼓勵特定年齡階段之司法官，自願退休之目的」。第以區別之金額百分比例，顯屬差異過大，致令事務之本質目的，即「保障司法官退休後之生活，並酬謝其長期之辛勞」喪失殆盡，故司法官退養金給與辦法第2條第1項僅以「年齡」為區分退養金之標準，違背憲法第7條揭示之平等原則，已極明確等語，求為判決撤銷原處分及一再復審決定，並命被上訴人應依上訴人之法律意見，就上訴人之司法官退養金作成核發處分。

三、被上訴人則以：查「司法官退養金給與辦法」訂定意旨係因法官受憲法終身職保障，除自願退休者外，並無命令退休之規定，因此年高體衰辦理優遇法官與年俱增，且因仍佔法官職缺，造成司法人事新陳代謝阻礙，為鼓勵年高法官自願退休，故訂定該辦法，並給與年齡於65歲以上未滿70歲，已達公務人員屆齡退休之法官最高比例之退養金，以鼓勵法官自願退休。其次，司法人員人事條例制定後，停止辦理案件法官雖未計入機關員額，但因停止辦理案件法官人數日增，且仍支領法官待遇，造成政府財政負擔，被上訴人遂於85年8月會同行政院、考試院修正司法官退養金給與辦法，將65歲以上未滿70歲之法官退養金提高至百分之140，以貫徹並鼓勵法官在此階段辦理自願退休。另因法官培養不易，為避免人才斷層以及反淘汰，不鼓勵法官提前退休，以提高辦案品質及經驗傳承，故給與未滿60歲退休法官百分之5退養金；60歲以上未滿65歲者給與百分之10，但身體衰弱致不能勝任職務，經公立醫院證明者，給與百分之60退養金。歷年來被上訴人均依所定辦法發給退養金，迄今無礙且成效良好，已達鼓勵年高法官退休意旨。本件上訴人申請自願退休案，經銓敍部於90年4月30日以90退二字第2018277號函核定90年6月1日起退休，因上訴人退休生效之時，未滿60歲，被上訴人即依司法官退養金給與辦法第2條第1項第1款之規定，依其退休金數額發給百分之5之司法官退養金。準此，被上訴人係依規定發給退養金，並無違失等語資為抗辯。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：按法官受憲法第81條終身職規定之保障，除自願退休外，不適用命令退休之規定，政府為鼓勵年高體衰法官自願退休，以利司法人事新陳代謝，爰於司法人員人事條例第41條授權被上訴人會同考試院、行政院訂定司法官退養金給與辦法，以為司法官辦理自願退休時，除退休金外，另核給退養金之準據，而退養金為退休金以外之給與，係由被上訴人、法務部編列預算支應，無須如新制公務人員退休金須部分由公務人員繳費負擔，已較一般公務人員待遇優厚，上開授權規定雖未就授權之內容及範圍為明確規定，惟法律整體解釋，應可推知立法者有意授權主管機關，就該退養金之受領資格、核給標準、經費之來源、核發之程序等事項，依其行政專業之考量，訂定法規命令，以資規範。被上訴人為免年高體衰法官與年俱增，阻礙司法人員新陳代謝，及因停止辦案法官人數增加，而仍支給法官待遇，造成政府財政負擔，鼓勵此等法官自願退休，又考量司法官培養不易，為避免人才斷層，不鼓勵提前退休，而以年齡區分核給標準，訂定上開辦法第2條規定，已顧及政府財力情形、司法官之權益及法院整體辦案品質等公益目的，縱因此形成差別待遇，仍具有合理正當理由，當與平等原則無悖，符合立法意旨，且未逾越法律授權範圍，與憲法第7條、第81條尚無牴觸，亦難謂有違比例原則，卷查上訴人係生於34年6月3日，因未滿60歲而退休，被上訴人爰依上開辦法第2條第1項第1款規定，按其月退休金數額百分之5給與月退養金，並無違誤。又按司法官退休金與退養金固均屬國家退休法制之一環，且司法官退休金之發給如退休之資格、基數之計算、核發之方式等等，均與一般公務員退休金之發給並無二致，惟因憲法明定法官為終身職，具有不得強制其退休之特性，因此始有司法人員人事條例第41條之規定，此乃司法官退養金除司法官得以領取外，其餘一般公務員未見有此待遇之緣由，是以司法官退養金之發給自有其特殊性，尚不能與司法官退休金之發給等量齊觀。再從司法人員人事條例第41條規定之立法意旨及授權範圍而言，司法人員人事條例第41條規定並未就授權之內容及範圍為任何之界定，顯見立法者之授權完全尊重主管機關之專業考量，是以該條之立法理由就有關司法官退養金之發給應考量之事項，雖僅列「應視國家財力之情形而定」一項，惟從司法人員人事條例第41條之立法意旨觀之，該條立法理由所謂「應視國家財力之情形而定」，應僅係例示規定，尚無排除主管機關另從「從優給與以照顧退休後生活」、「鼓勵年高體衰法官自願退休，以利司法人事新陳代謝」等因素加以考量退養金發給標準之意，行為時「司法官退養金給與辦法」第2條第1項，對於司法官於未滿60歲及年滿60歲未滿65歲退休者，規定僅分別加給百分之5及百分之10退養金，而對於年滿65歲未滿70歲退休者，則規定加給百分之140，兩者差距達28倍，顯見上開辦法對於退養金之發給標準所考量之因素偏重「促進司法人事新陳代謝」及「國家財政負擔」，而對於「從優給與以照顧退休後生活」則未予充分考量，惟苟如上訴人主張應予提高未滿60歲及年滿60歲未滿65歲退休者之退養金給與標準，則基於「國家財政負擔」之考量，勢必須降低年滿65歲未滿70歲退休者之給與標準，否則難為行政院及考試院所接受，司法院在兩難之情況下，以「促進司法人事新陳代謝」作為優先之考量，將上開辦法中原規定之未滿65歲退休者之退養金降低，作為提高年滿65歲未滿70歲退休者退養金之代價，以達成「鼓勵年高體衰法官自願退休」之政策目的，實有其難以兼顧各種考量因素而不得已與現實妥協之苦衷，上開辦法除以年齡為標準外，未能同時將任職司法官之年資作為發給之標準，不但使法規之週延性有所欠缺，同時亦未能適度展現政府體念賢勞之用心，固為其美中不足之處，惟如同時考量任職司法官年資之因素，則對於已屆70高齡而任職司法官年資未達標準者，仍難達成鼓勵其自願退休之目的，使司法院「鼓勵年高體衰法官自願退休」之政策效果大打折扣，因此司法院在綜合考量各種因素後，選擇以「鼓勵年高體衰法官自願退休，以利司法人事新陳代謝」作為司法官退養金發給之優先考量因素，揆之上開說明，尚難認與司法人員人事條例41條之立法意旨有悖，亦難謂逾越該條授權之範圍，與司法院釋字第542號解釋所揭櫫之「手段與目的達成間之有效性與合比例性」原則，亦難謂有所違背。再查「司法官退養金給與辦法」之退養金給與標準，對於全體司法官一體適用，並無任何差別待遇，尚難謂違反憲法第7條之平等原則；又上開辦法對於未滿65歲退休之司法官固僅加給象徵性之百分之5或百分之10，惟並未限制該年齡之司法官申請自願退休，亦未剝奪該年齡之司法官申請退休之權利，並未違反憲法對人民財產權之保障，亦未誤解法官為終身職之意涵；又如上所述，該辦法並未違反司法人員人事條例第41條之立法意旨及授權範圍，亦未違反行政程序法之相關規定，自無所謂法規無效之問題；又司法官退養金並非薪俸，上開辦法雖然調低未滿65歲退休司法官之退養金，惟尚不能與憲法第81條之「減俸」等同視之；又「司法官退養金給與辦法」自85年8月21日修正以後，歷年來司法院均依該辦法發給退養金，迄今無礙且成效良好，已達鼓勵年高法官退休之政策目的，自無上訴人所指於公共利益之增進無益、阻礙司法官人事新陳代謝、妨害司法革新進步之情事；又被上訴人既賦予司法官退養金一定之政策目的，致發生服務年資較久而提早退休之司法官未能同工同酬，及退休所得占整體薪資之比例偏低等問題，乃勢所難免，尚不能因此即謂違反我國軍公教人員退休法制或有違體系正義。司法官退養金給與辦法第2條第1項第1款於85年8月21日修正時，將未滿60歲自願退休者，按一次退休金總額或月退休金數額另給百分之20退養金縮減為百分之5，上訴人係於90年2月開始提出退休申請，其於該辦法修正前並未為任何退休之表示行為，顯見上訴人客觀上並未有具體表現信賴之行為，其主張多服務司法界5年，係信賴修正前之規定得領取較高之退養金，則純屬主觀之願望、期待，是以依司法院釋字第525號解釋之意旨，上訴人應無信賴保護原則之適用。至上訴人指稱給與辦法於85年8月21日第4次修訂時，被上訴人或法務部既未徵詢全體司法官之意見，又未舉行公聽會云云，惟依90年1月1日施行之行政程序法第151條第2項準用第155條規定，修正法規命令，行政機關是否舉行聽證，純屬行政機關之裁量權限，況該辦法修正於行政程序法施行前，依法律不溯既往原則，尚無行政程序法之適用，是該辦法之修正難謂於法有違。上訴人起訴聲明第2項係請求被上訴人應依上訴人主張之法律意見，就上訴人之司法官退養金，作成核發處分，惟查上訴人主張之法律意見係原處分所依據之「司法官退養金給與辦法」因違憲違法而無效，請求於訴訟期間內，被上訴人應速會同修正現行「給與辦法」，並依新修正之「給與辦法」核發退養金等語，惟事實上被上訴人在本件訴訟期間並未依上訴人之法律意見會同修正「給與辦法」（該辦法雖於91年1月24日修正第2、7、8條，惟均與上訴人主張之法律意見無關），因此被上訴人顯然無法依上訴人主張之法律意見，依新修正之「給與辦法」就上訴人之司法官退養金作成核發處分，換言之，上訴人依行為時「司法官退養金給與辦法」第2條1項第1款規定原可領取月退休金百分之5之月退養金，惟上訴人撤銷之訴有理由後，該「給與辦法」因無效而不能適用，上訴人將無法依該辦法領取任何之退養金，反而對上訴人不利，因此上訴人訴之聲明第2項是否有起訴之利益？有無權利保護之必要？殊有疑問，惟因上訴人起訴時訴之聲明原僅第一項撤銷之訴，第2項課予義務之訴部分係為配合選擇最適當之訴訟類型，而於92年4月18日始行追加，故法院仍就本件予以實體之審理等語為由駁回上訴人之起訴。

五、上訴人上訴意旨除援用原審主張外並補稱略謂：原審判決所指退養金之受領資格、核給標準等，俱已涉及人民之權利義務，核與所謂細節性、技術性之事項有間，乃原審判決均等同視之，已有未合。司法官退養金給與辦法第2條第1項就退養金之給與，逕以年齡為區分限制，其對人民之權利，增加法律所無之限制，揆諸司法院釋字第456號解釋，應屬無效，然原審未正視前開解釋意旨，而有不適用法規或適用法規不當之違法。原審判決認為依司法人員人事條例第41條本文之規定，並未就授權內容、範圍為任何界定，顯見立法者之授權完全尊重主管機關之專業考量云云，然參酌司法院釋字第367號解釋，法律之授權涉及限制人民自由權利者，其授權之目的、範圍及內容需符合具體明確之要件，而前開授權規定並未就授權目的、範圍、內容明確規定，司法官退養金給與辦法第2條第1項逕以年齡為區分標準，其法律授權之依據，尚欠明確，應屬無效，從而，原處分即係違法，乃原審並未拒絕適用司法官退養金給與辦法第2條第1項，已違反上開解釋意旨，有不適用法規之違法。本件所涉之司法官退養金給與辦法第2條第1項違背體系之正義，牴觸憲法第7條平等原則，應屬無效，然原審於適用憲法第7條時，未援引司法院釋字第455號解釋所闡述之平等原則，竟認司法官退養金給與辦法第2條第1項無違體系正義，此等論斷，洵屬違背法令。原審判決認為司法官退養金給與辦法第2條第1項與司法院釋字第542號解釋所揭櫫之手段與目的達成間之有效性及合比例性原則並無違背，有適用該解釋及憲法等不當之違背法令。上訴人於原審屢屢指陳司法官退養金給與辦法應以任職司法官之年資為依歸，原審未就此等主張為准駁，已屬不備理由之違法。又原審判決理由中亦肯認上訴人主張司法官退養金給與辦法應以年資為準，原審判決之理由與原審其他理由互見矛盾，顯有判決理由矛盾之違法。上訴人於原審之聲明第1項與第2項彼此相互聯節，不宜割裂，就此，該第2 項聲明尚不得單獨分離觀察，即原處分如若撤銷，必然亦諭知該第2項聲明，乃原審強予割裂，遽認聲明第2項是否有起訴之利益？有無權利保護之必要云云，自有不備理由之違法。且上訴人原審聲明第2項，乃係經審判長行使闡明權後，而為之者。原審判決竟復質疑聲明第2項之起訴利益及權利保護必要後，以「仍就本件予以實體審理」，前後互見矛盾不符之處，就此亦有理由矛盾之違法。本件原承審合議庭法官於行言詞辯論程序後，曾擬具簽一份，認因上訴人曾為承審法官等人之庭長或同學，有行政訴訟法第20條準用民事訴訟法第33條第1項第2款之事由，而請求自行迴避，經原審法院院長批示後，另組合議庭審判，然本件攸關全體司法官退養金之權益，揆諸民事訴訟法第33條第1項第2款規定，現任法官，皆應認其執行職務有偏頗之虞乎？果爾，則本件另組之合議庭法官亦應援引相同規定，而自行迴避乎？從而原審判決有行政訴訟法第243條第2項第2款違背法令之瑕疵等語，爰請判決廢棄原審判決，撤銷原處分及一再復審決定，被上訴人應依上訴人之法律意見，就上訴人之司法官退養金作成核發處分。

六、本院按：公務人員退休法第1條規定：「公務人員之退休依本法行之。」第16條規定：「本法所定之命令退休，不適用於法官，但法官合於本法第5條第1項規定情形之一者，亦得自願退休。」又司法人員人事條例第41條規定：「實任司法官合於公務人員退休法退休規定，而自願退休時，除退休金外，並另加退養金；其辦法由司法院會同考試院、行政院以命令定之。」由此得知，「司法官退養金給與辦法」訂定意旨係因法官受憲法終身職保障，除自願退休者外，並無命令退休之規定，因此年高體衰辦理優遇法官與年俱增，且仍佔法官職缺，造成司法人事新陳代謝阻礙，為鼓勵年高法官自願退休，故訂定該辦法，並給與年齡於65歲以上未滿70歲，已達公務人員屆齡退休之法官最高比例之退養金，以鼓勵法官自願退休。司法人員人事條例制定後，但因停止辦理案件法官人數日增，且仍支領法官待遇，造成政府財政負擔，被上訴人遂於85年8月會同行政院、考試院修正司法官退養金給與辦法，將65歲以上未滿70歲之法官退養金提高至百分之140，以貫徹並鼓勵法官在此階段辦理自願退休。另因法官培養不易，為避免人才斷層以及反淘汰，不鼓勵法官提前退休，以提高辦案品質及經驗傳承，故給與未滿60歲退休法官給與百分之5退養金；60歲以上未滿65歲者給與百分之10，但身體衰弱致不能勝任職務，經公立醫院證明者，給與百分之60退養金，即是現行給與辦法規定第2條內容。給與辦法應屬司法人員人事條例授權訂定之法規命令。雖司法院釋字第402號解釋與釋字第313號解釋意旨略謂：「對人民違反行政法上義務之行為予以裁罰性之行政處分，涉及人民權利之限制，其處分之構成要件與法律效果，應由法律定之，法律雖得授權以命令為補充規定，惟授權之目的、範圍及內容必須具體明確，然後據以發布命令，方符憲法第23條之意旨。」「對人民違反行政法上義務之行為科處罰鍰，涉及人民權利之限制，其處罰之構成要件及數額，應由法律定之。若法律就其構成要件，授權以命令為補充規定者，授權之內容及範圍應具體明確，然後據以發布命令，始符憲法第23條以法律限制人民權利之意旨。．．．」依上開解釋意旨得知，涉及人民權利限制之事項，法律於授權命令補充規定時，就其授權目的、範圍及內容必須具體明確。但就恩給性質之法規命令，法律授權訂定，尚非涉及人民權利之限制，著眼於國家財政考量外，應符合平等原則。憲法第7條規定之平等，係指法律上一律平等，以公法行政事項而言，即行政程序法第6條規定：「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇」，即有正當理由時，得為不同之待遇，此為行政法之平等原則。換言之，此項原則「等則等之，不等則不等之」行政法理。依給與辦法訂定意旨所示，鼓勵高齡法官自願退休，以免法官受憲法終身職保障制度，阻礙司法人事新陳代謝之功能，於第2條規定：實任司法官合於公務人員退休法退休規定，自願退休，給與一次退休金或月退休金者，按一次退休金總額或月退休金數額，依左列標準另給與一次退養金或月退養金：一、未滿60歲者，給與百分之5。二、60歲以上未滿65歲者，給與百分之10。但身體衰弱，致不能勝任職務，經公立醫院證明者，給與百分之60。上開規定除客觀上予自願退休者，除依法領取退休金外，尚得依年齡層不同，獲取國家額外給予之退養金，且無違主觀善意原則，予司法人員自行選擇之公平機會，凡符合上開規定要件司法人員均等領取退養金，除無違前揭平等原則外，亦符合行政程序法第8條規定：「行政行為應以誠實信用之方法為之」之誠信原則。另行政法上所謂信賴保護原則，係指人民因相信既存之法秩序，而安排其生活或處置其財產，則不能因嗣後法規之制定或修正，而使其遭受不能預見之損害，用以保護人民之既得權益。是行政法上信賴保護原則之適用，係在禁止新制定或修正法規有溯及既往之效力。現行給與辦法，係被上訴人會同行政院與考試院於85年8月21日修正公布，至上訴人90年2月間申請退休，已實施4年餘，上訴人已可預見其退休後能領取退養金之數額，自無主張信賴保護原則之餘地。至於退養金與退休金之給與，其性質不同，後者目的在保障退休公務人員退休後生活，故以服務公職年資為主，而以年齡為輔；而前者即着眼於司法人事新陳代謝之目的，自應以年齡為主，而以身體是否能勝任職務為輔，故前開給與辦法第2條規定，非但無違母法司法人員人事條例第41條委任立法之目的，亦符合行政程序法第7條規定：「行政行為，應依下列原則為之：一、採取之方法應有助於目的之達成」之比例原則。至於給與辦法之訂定程序，法無明文規定，縱未經公聽會程序，亦不影響其法規命令之效力。綜上所述，上訴人原為原審法院法官，於90年2月間，以其服務公職近35年，年滿55歲申請退休，經銓敍部於同年4月30日以90退二字第2018277號函核定，自同年6月1日退休生效，除依法領取退休金外，被上訴人乃依「司法官退養金給與辦法」第2條第1項第1款規定發給按月退休金數額百分之5之月退養金，核無違誤。原審予以維持，無違司法院釋字第456號、第367號、第455號及第542號解釋意旨。末查，依行政訴訟法第20條「民事訴訟法第33條至第38條之規定，除第36條之抗告期間外，於本節準用之」，而民事訴訟法第33條遇有下列各款情形，當事人得聲請法官迴避：「．．．二、法官有前條所定以外之情形，足認其執行職務有偏頗之虞者。．．．」行政訴訟案件之審理，遇有上開情形，當事人得聲請法官迴避；惟當事人欲聲請法官迴避者，應於言詞辯論終結前為之。本件上訴人於言詞辯論終結前，並未聲請迴避；且本件原審組成合議之法官亦均無行政訴訟法第19條規定應自行迴避之情形，則其法庭組織合法，原審判決自無違背法令。綜上所述，原處分核無不合，訴願決定予以維持，亦無違誤，原審判決遞予維持，核無不合。上訴意旨為無理由，應予駁回。

據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。

第三庭審判長法 官　林　清　祥

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異