臺北高等行政法院判決

106年11月14日辯論終結

原告

楊韻華

訴訟代理人

陳敬人 律師

被告

花蓮縣壽豐鄉公所

代表人

張懷文（鄉長）

訴訟代理人

鄒裕元

　 邱伯舟

　 洪恆立

上列當事人間原住民保留地事件，原告不服花蓮縣政府中華民國106年4月6日105訴字第14號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

壹、事實概要：緣原告分別於民國103年9月9日及12月9日，檢具土地四鄰證明，向被告花蓮縣壽豐鄉公所提出申請花蓮縣壽豐鄉東升段968、969地號土地及987地號土地補辦增編原住民保留地，花蓮縣壽豐鄉東升段969地號土地，經被告於103年9月30日會同原告辦理現場勘查後，會勘紀錄表載明「使用範圍尚與他人重疊，俟釐清後續辦」，經被告函送原告知悉並敘明其救濟方式（按：969地號土地之申請尚未經被告否准，另裁定駁回之）。嗣被告於104年1月26日會同原告辦理花蓮縣壽豐鄉東升段968地號土地及東升段987地號土地（以下合稱系爭土地）之現場勘查，因壽豐鄉東升段968地號土地之使用範圍與第三人黃雅蘭使用範圍重疊致生使用權屬糾紛，又壽豐鄉東升段987地號土地是否有77年2月1日前使用事實，仍需調閱資料，乃於104年2月16日檢送原告會勘紀錄，將系爭土地分別以「待林務局函覆糾紛」及「待林務局函覆需辦理分割」予以備註並復知行政院農業委員會林務局花蓮林區管理處（下稱花蓮林管處），花蓮林管處以104年4月20日花政字第1048210230號函復被告，系爭土地無原住民於77年2月1日前即使用其祖先遺留且目前仍繼續使用之事實，被告遂以系爭土地不符合公有土地增編原住民保留地處理原則第3點規定，以104年4月23日壽鄉原字第1040007479號函（下稱原處分）駁回原告對系爭土地之申請，原告不服，提起訴願，業經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

貳、本件原告主張：

一、訴願決定及原處分均應撤銷：

（一）被告所作成之原處分，其理由並不充足完備，且亦未為補正，內容更有失明確，應屬一違法之行政處分：１按行政程序法第5條規定：「行政行為之內容應明確。」；次按「行政處分以書面為之者，應記載下列事項：二主旨、事實、理由及其法令依據。」、「違反程序或方式規定之行政處分，除依第一百十一條規定而無效者外，因下列情形而補正：二必須記明之理由已於事後記明者。」，此分別為行政程序法第96條第1項第2款以及第114條第1項第2款所明文；再按「按行政處分應記載理由，乃現代法治國家行政程序之基本要求，是以行政程序法第96條第1項第2款規定，行政處分以書面為之者，應記載下列事項：．．．二、主旨、事實、理由及其法令依據．．．。又處分理由之記載，必須有合法充足完備之說理，使處分相對人得以知悉行政機關獲致結論之原因。」，此為最高行政法院96年度判字第259號判決意旨所明文。２又，前揭所謂「事實、理由及其法令依據」，乃行政機關為處分時，斟酌全部陳述與調查事實及證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽，適用法令，作成決定-即「主旨」之所由依據，故行政處分依規定應記明理由者，如未經記明，即罹有瑕疵，此有最高行政法院103年度判字第616號判決可資參照。３另苟「既存之行政處分書」未合於首開法定程式者，除得依行政程序法第114條第1項、第2項規定，於訴願程序終結前，或向行政法院起訴前為補正外，並無於行政訴訟程序中，由法院或審判長為發問或告知，使原處分機關為充分陳述、敘明或補充之餘地（最高行政法院93年度判字第1624號判決、95年度裁字第2935號裁定參照）。高雄高等行政法院96年度訴字第277號判決即曾因此認為：「本件被告就原告於94年2月3日請求將其所有台南縣柳營鄉○○○段341-18地號部分土地，重新認定非屬供不特定公眾通行之現有巷道申請案，所作成95年4月26日府工管字第0950088788號函之否准行政處分，因具有未記明理由之瑕疵，且未能補正，於法即具有撤銷原因，訴願決定未予糾正，同有可議。原告起訴意旨執以指摘，為有理由，應將訴願決定及原處分，均予撤銷，以期適法。另就原告起訴請求判命被告應作成原告所有坐落台南縣柳營鄉○○○段341-18地號內如附圖所示乙部分面積為200.52平方公尺土地，並非現有巷道之處分部分，因原行政處分既有上開未記明理由之瑕疵，本院即無從進行審查並作成裁判，依行政訴訟法第200條第4款規定意旨，應命被告依照本院判決之法律見解，對於原告申請案件調查審認後再據以作成裁量決定。」、臺中高等行政法院97年度訴字第452號判決亦以:「綜觀該書面處分函全文，僅記載原告申請以系爭土地抵繳遺產稅乙案，尚未符合遺產及贈與稅法第30條第2項易於變價或保管，歉難照准之結論，並未載明獲致該結論之理由（原因）；且未依法於訴願程序終結前補正。雖被告機關在訴願及本件行政訴訟程序以書面或言詞答辯時迭次說明何以系爭實物（土地）未符合上開遺產及贈與稅法規定易於變價或保管之理由，惟揆諸前述規定及說明，仍難認系爭未記載理由之處分，其瑕疵已經補正，原告訴訟論旨執此主張被告原處分不符程序規定，核屬可採。」是故，本件被告為否准之行政處分，因具有未記明理由之瑕疵，且未能補正，於法即具有撤銷原因，應將原處分予以撤銷，方屬適法。４本件原處分之「說明」中並未記載本件之事實、理由，亦未表明原處分為行政處分之意旨及不服原處分之救濟方法、期間及其受理機關。可徵被告為原處分時，顯未斟酌全部陳述與調查事實及證據之結果，亦未依論理及經驗法則判斷事實之真偽，率爾逕依花蓮林管處104年4月20日花政字第1048210230號函適用公有土地增編原住民保留地處理原則第3點，則本件被告作成決定-即「主旨」之所由依據，即難謂無違行政程序法第5條、第96條之規定，原處分即罹有瑕疵。５且，被告所為之原處分，「主旨」中竟僅寥寥一句「經查案地航照圖判釋結果77年2月1日前並無使用土地事實」，即稱原告不符合「公有土地增編原住民保留地處理原則」第三點之規定。姑且不論該主旨中「經查案地航照圖判釋結果77年2月1日前並無使用土地事實」與原處分之說明一其實已有所矛盾。惟就原告所提之航照圖及相片基本圖，清楚可見於民國77年2月1日前有使用系爭土地之事實，則為何同一地點之土地航照圖及相片基本圖，卻會有不同之認定結論，究竟被告作成原處分所依據之航照圖判釋結果，是如何去認定系爭土地上於民國77年2月1日前並無使用土地之事實，於此未見原處分中詳為說明，則被告所為原處分之內容不僅不明確，而有違明確性原則，更使處分相對人及一般人完全無法從此一理由來合理相信系爭土地於民國77年2月1日前並無使用土地事實，故該結論並無合法充足完備之說理來使處分相對人得以知悉行政機關獲致該結論之原因，依前開之規定，被告所為之行政處分應屬理由不備，且亦未經補正，應屬一違法行政處分而應撤銷之。又被告於鈞院106年10月11日準備程序中，亦當庭對過去航照圖有墾殖現象這一點表示：「不爭執」。實與原處分主旨所稱「經查案地航照圖判釋結果77年2月1日前並無使用土地事實」，明顯有重大矛盾，更徵應將訴願決定及原處分，均予撤銷，以期適法。６又原處分理由不完備、內容不明確且矛盾已如前述，今被告於鈞院答辯時，答辯被告駁回原告聲請之理由更是一變再變，實令人民無所適從。被告最初答辯狀稱駁回原告申請理由為:未符合「七十七年二月一日前即已使用」及「迄今仍繼續使用」2要件，惟於鈞院106年9月20日準備程序時，被告又改稱駁回原告申請的理由是:「這塊地不是原住民的祖先所留下來的」，然而又於鈞院106年10月11日準備程序，「法官：關於過去航照圖有墾殖現象這一點，被告是否有爭執？被告訴訟代理人：不爭執。」，再再顯示本件根本沒有原處分所稱「經查案地航照圖判釋結果77年2月1日前並無使用土地事實」，則被告機關在訴願及本件行政訴訟程序以書面或言詞答辯時先射箭再畫靶、迭次不一之駁回申請之理由，揆諸前述規定及說明，仍難認系爭未記載理由之處分，其瑕疵已經補正，原告訴訟論旨執此主張被告原處分不符程序規定，應屬可採。

（二）又被告所作成之原處分前，未通知原告陳述意見，且亦未為補正，應屬一違法之行政處分：１按「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第三十九條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。但法規另有規定者，從其規定。」、「違反程序或方式規定之行政處分，除依第一百十一條規定而無效者外，因下列情形而補正︰三、應給予當事人陳述意見之機會已於事後給予者。」，此分別為行政程序法第102條及第114條第1項第3款所明文；另參酌最高行政法院99年度判字第1161號判決意旨：「行政程序法第102條其立法目的在於使行政機關行使公權力時，能透過公正、公開之程序及人民參與過程，強化政府與人民之溝通，以確保政府依法行政，作成正確之行政決定，進而達到保障人民權益，促進行政效能之目的。又依同法第103條規定，除有法定情形外，原則上行政機關應給予當事人陳述意見之機會。」。２又程序是產生一定結果的一種過程。行政機關在行政程序中，行使公權力作成決定以執行職務時，如足以對當事人之法律上利益，產生加負擔之作用，應使當事人對程序、程序標的、應作成之決定及其事實基礎，乃至重要的法律觀點及裁量斟酌有關之狀況等，得表示意見，以主張其權利，行政程序法第102條即規定：「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第39條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。但法規另有規定者，從其規定。」所稱行政處分的內容是否限制或剝奪人民自由或權利，必須從處分內容的本質觀察，應不限於下命處分或形成處分，以確定特定權利或法律關係之存否內之確認處分，因經有權機關所為權威性認定，具一定拘束效力，其內容如意含確認人民權利應受限制，亦屬之。有關於行政程序的瑕疵，行政程序法提供了補正的機會，藉由本應踐行程序行為之補行，使程序瑕疵獲得治癒，行政程序法第114條第1項第3款、第2項規定：「違反程序或方式規定之行政處分，除依第111條規定而無效者外，因下列情形而補正︰……三應給予當事人陳述意見之機會已於事後給予者。……」、「前項第2款至第5款之補正行為，僅得於訴願程序終結前為之；得不經訴願程序者，僅得於向行政法院起訴前為之。」顯然，司法救濟程序並沒有補正行政程序瑕疵的作用，且並無以訴願程序取代作成行政處分之行政程序的用意，行政程序中當事人陳述意見之規定，具有一定程序上的獨立功能，不能認為訴願程序的單純進行，程序瑕疵即行補正。再者，行政程序旨在透過法治國家正當行政程序之踐行，促使行政機關行政行為之實質正確性，當事人陳述意見權之賦予，正是提高行政行為正確度與保障人民權益之核心程序保障機制，是正當行政程序的核心。未給予陳述意見之機會，對於行政決定產生如何的效果，因陳述意見對於行政決策的重要性，程度上有別，其程序違反之效果，亦應有不同。原則上當程序的違反具有影響到實體決定傾向時，也就是不能排除在沒有該瑕疵時，實體決定可能會有不同的內容時，應認為該具程序瑕疵之違法行政處分，除依行政程序法第111條為無效或第114條補正外，屬得撤銷之行政處分。此有鈞院104年度訴更一字第56號判決闡釋甚明。３是故，不僅對人民已有之法律地位為積極干涉之行政處分，於作成之程序上應給與當事人陳述意見之機會，即對於人民請求給與有利法律地位之申請為消極駁回之行政處分，對人民之不利益並無不同，故亦應給與申請人陳述意見之機會；且從行政機關駁回人民之請求之行政處分，應屬行政訴訟法第5條第2項課予義務訴訟「損害」之規範範圍觀之，則人民會有損害，無非係因行政機關作出一限制或剝奪人民自由或權利之行政處分(駁回處分)，則於行政機關於作成駁回人民申請之處分前，亦應給與當事人陳述意見之機會，否則，當程序的違反具有影響到實體決定傾向時，也就是不能排除在沒有該瑕疵時，實體決定可能會有不同的內容時，應認為該具程序瑕疵之違法行政處分，屬應撤銷之行政處分。４惟查被告作成原處分前，並未給予原告陳述意見之機會，被告僅依花蓮林管處104年4月20日花政字第1048210230號函辦理，而未給予原告陳述意見之機會，即草率作成原處分，使原告對程序、程序標的、應作成之決定及其事實基礎，乃至重要的法律觀點及裁量斟酌有關之狀況等，皆無法表示意見，併主張其權利；又行政程序中當事人陳述意見之規定，具有一定程序上的獨立功能，不能認為訴願程序的單純進行，程序瑕疵即行補正。職是，因被告未給予原告陳述意見之機會，卻逕依花蓮林管處104年4月20日花政字第1048210230號函作出原處分，應認該程序的違反具有影響到實體決定傾向，亦即不能排除在沒有該瑕疵時，實體決定可能會有不同的內容時，應認為該具嚴重程序瑕疵之違法行政處分，屬應撤銷之行政處分。

（三）被告於作成原處分前，僅草率「依據花蓮林管處104年4月20日花政字第1048210230號函辦理」，既未依職權調查證據，亦未依所獲證據判斷事實之真偽；被告更未就該管行政程序，於當事人有利之情形一律注意，而有裁量濫用之舉：１按行政程序法第36條及第43條規定，行政機關於作成行政處分前，應依職權調查證據，並依所獲證據判斷事實之真偽，倘若行政機關之判斷有恣意濫用及其他違法情事，得予撤銷或變更，其情形包括行政機關之判斷係出於錯誤之事實認定或不完全之資訊，此有最高行政法院99年度判字第30號判決可資參照。２次按，行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利之情形，一律注意，此為行政程序法第9條所明文，則行政機關於作成行政處分前之行政程序中，自應就當事人有利及不利之情形，一律注意之，否則即屬行政裁量之濫用等情。３被告及花蓮縣政府，乃公有土地增劃編原住民保留地審查作業規範第3點所稱之執行機關，就原住民申請公有土地增劃編原住民保留地是否該當「原住民於七十七年二月一日前即已使用…且迄今仍繼續使用」之構成要件，負實質審查責任。惟原處分竟只以「依據花蓮林管處104年4月20日花政字第1048210230號函辦理」，即草率駁回原告之聲請，未負實質審查責任；且被告於其所提之行政訴訟答辯狀稱，依照相關資料認定原告未符合申請增編原住民保留地之要件，惟立法委員鄭天財曾於民國105年4月12日就原告申請花蓮縣壽豐鄉東升段第987、968、969等地號計3筆國有土地增劃編原住民保留地，召開協調會，與會人士包括被告之課長及辦事員，該會議結論清楚說明「有關壽豐鄉東升段987地號土地，依楊女士所提四鄰證明及照片內種植數十年風倒竹子樹頭，應符合增劃編保留地，請壽豐鄉公所會同農業委員會林務局花蓮林區管理處及陳情人，再擇期實地勘查確認。」、「有關同段第968、969地號土地，因黃雅蘭女士也提出申請，請壽豐鄉公所（土審會）徵詢部落耆老協助確認實際使用人。」，可見被告亦承認其作成原處分前，並未就事實詳加查證，故必須擇期實地勘查確認，尤其觀諸部落耆老吳千來於鈞院106年9月20日準備程序中以下之證詞:「(原告訴訟代理人：證人是否認識原告楊韻華？證人吳千來：認識。原告訴訟代理人：認識是否超過40年？證人吳千來：因為我出生在水璉，到現在還有我的家在水璉，所以認識原告到現在已經很多年了。原告訴訟代理人：你過往是否常路過壽豐鄉東升段968、969、987地號土地？證人吳千來：有。原告訴訟代理人：據你所知楊韻華在77年2月1日以前，是不是有使用其祖先遺留的系爭花蓮縣壽豐鄉東升段968、969、987地號土地從事農事耕作？證人吳千來：有。)」，更徵原告確有在77年2月1日以前，使用其祖先遺留的系爭花蓮縣壽豐鄉東升段968、969、987地號土地從事農事耕作。況被告亦已於鈞院準備程序中自承:「黃雅蘭的部分我們已經駁回，她準備提出放棄」（參鈞院106年9月20日準備程序筆錄第3頁第11行），再徵被告未本於執行機關權責再就事實詳加查證，逕草率「依據花蓮林管處104年4月20日花政字第1048210230號函辦理」，實有職權調查未竟之處，不僅有悖於行政程序法第43條之規定，被告之判斷更明顯係出於錯誤之事實認定或不完全之資訊，而應認原處分之判斷有恣意濫用及其他違法情事，而應予撤銷。４而有關原住民之生活歷史，多係由耆老口頭流傳，無文獻紀錄可供追查，鑑於原住民部落特別重視土地、族群認同、歷史、傳說、宗教、祭儀之特殊文化，關於原住民間之權利爭執，部落內部仲裁之地位顯得十分重要，故而原住民保留地開發管理辦法第6條規定「原住民保留地土地權利審查委員會之委員，應有五分之四為原住民」（參照鈞院104年度原訴字第2號判決）。是故，被告就此部分自應予以調查與審酌，惟被告未就此詳為調查，逕依花蓮林管處104年4月20日花政字第1048210230號函辦理，觀諸前揭部落耆老吳千來於鈞院106年9月20日準備程序中之證詞，被告實已明顯未負實質審查責任，則被告未本於執行機關權責再就事實詳加查證，有違行政程序法第36條及第43條之規定，故行政機關之判斷即屬出於錯誤之事實認定或不完全之資訊，而應認原處分之判斷有恣意濫用及其他違法情事，而應予撤銷。５另參照花蓮林管處104年4月20日花政字第1048210230號函亦僅表示「…95年7月26日由國有財產署移交花蓮林管處經管，航照圖判釋77年2月1日前有墾植跡象，惟102年間為雜木林相…，且案地於原土地管理機關國產署及花蓮縣政府管理期間亦無放租或遭占用之情事」，至多係針對「有無繼續使用事實」提出質疑，惟被告對此未詳加調查，逕以「航照圖判釋結果77年2月1前並無使用土地事實」駁回原告之申請，被告怠於職權調查證據，且原處分之說明一與原處分之主旨，亦顯矛盾，即徵被告之判斷乃出於錯誤之事實認定或不完全之資訊而有恣意濫用之違法情事，更遑論被告悖於該函所稱「航照圖判釋77年2月1日前有墾植跡象」，竟稱「航照圖判釋結果77年2月1前並無使用土地事實」，此不僅昧於事實，更未就系爭土地有墾植跡象此一原告有利之情形為注意，亦未徵詢部落耆老協助確認實際使用人，而有裁量濫用之情，則原處分應予以撤銷之，彰彰甚明。６又原住民族委員會曾於104年5月27日邀請財政部及農委會等相關機關，召開「增劃編原住民保留地之使用事實認定原則研商會議（公產機關僅以航照圖判釋結果作為反證之適當性）」，該會議結論有關增劃編原住民保留地之使用事實認定，辦理原則如下：「公產管理機關除以航照圖判釋外，並應參酌現況有無足堪認定墾植遺跡（明顯作業路跡）或殘存設施，租約、造林台帳、訴訟判決書、有無占墾紀錄（如巡視報告、森林被害報告）等資料後，為綜合性判斷。經公產機關以相關文件及航照圖綜合判斷結果，仍難以證明在77年2月1日前即已使用且持續使用迄今，考量各該申請案件既經公所就土地現況之使用事實審查認定符合增劃編原住民保留地之要件，並初審同意增劃編為原住民保留地，如經鄉公所再為查明確認使用樣態屬林下經營或小面積使用且使用人為申請人，並出具公文書說明本案確有於77年2月1日前之使用事實並確認實際使用面積時，得視為對航照判釋及相關文件查證結果之反證，以為同意增劃編之參據。」農委會林務局業以105年3月2日林政字第1051652387號函請各林管處依會議結論併同立法院決議事項辦理。更可知原處分實不得僅以「依據花蓮林管處104年4月20日花政字第1048210230號函辦理」，即草率駁回原告之聲請，即臻顯灼。

（四）被告於其行政訴訟答辯狀第8頁以下稱原告以程序問題訴請撤銷原處分並同意其申請增編原住民保留地案，顯然對「無使用事實」一節無法自辯，足見心虛云云；惟被告如此主張，實仍存有行政機關高高在上，人民在下之威權思想：１被告所為之原處分有諸多程序嚴重違法之處已如前述。而正當法律程序之保障在於破除傳統行政機關以高高在上威權統治方式來忽視人民程序利益，而行政程序法之訂定，亦係秉持正當法律程序之精神；是故，於原處分做成前，被告並未給予原告充分陳述及答辯之機會，未讓原告說明其於系爭土地上墾植之脈絡，亦未讓原告去說明其符合申請增編原住民保留地要件之緣由，且於被告所參閱之資料均非完整正確，僅為片面說明，尚待查證，而有關原住民之生活歷史，多係由耆老口頭流傳，無文獻紀錄可供追查，因此原住民耆老之口述歷史就判斷原住民土地使用上，實屬相當重要之查證資料，卻未見被告就此為查證，此一嚴重行政瑕疵所做成之原處分，已重大影響被告就原告是否符合申請增編原住民保留地事實之認定，其處分之作成於程序上顯有重大瑕疵，而侵害原告正當法律程序權益。２職此，被告稱原告以程序問題訴請撤銷原處分並同意其申請增編原住民保留地案，顯然對「無使用事實」一節無法自辯，足見心虛云云，此種主張實已突顯出被告傳統威權思想，完全忽視原告之程序利益，實不可取。

二、原告確實符合原住民於七十七年二月一日前即已使用其祖先遺留且迄今仍繼續使用之公有土地之要件，而可申請將系爭土地增編為原住民保留地。被告就原告103年9月9日及12月9日申請案，自應作成花蓮縣壽豐鄉東升段968、969地號土地及987地號土地增編為原住民保留地之行政處分。

（一）按公有土地增編原住民保留地處理原則第3點第1項規定:「原住民於七十七年二月一日前即已使用其祖先遺留且迄今仍繼續使用之公有土地，或平地鄉原住民宗教團體於七十七年二月一日前即使用原住民族遺留且繼續作宗教建築設施使用迄今之公有土地，檢附相關證明文件，向土地所在地之鄉(鎮、市、區)公所申請增編為原住民保留地。」、公有土地增劃編原住民保留地審查作業規範第4點第1項亦規定：「原住民於中華民國七十七年二月一日前即使用其祖先遺留且目前仍繼續使用之公有土地，得於自公布實施之日起至中華民國一百零三年十二月三十一日止，申請增編或劃編原住民保留地。」。

（二）次按憲法增修條文第10條第11項、第12項規定，已明確揭示國家應保障原住民之基本權利，並以憲法委託之方式課與立法者應制定相關保障、扶助及促進原住民權利之法律，而94年2月5日公布施行之原住民基本法即屬立法者依前揭憲法增修條文之意旨所制定之法律。因此無論是行政、立法、司法機關，當處理或審理有關原住民之事務，如原住民保留地事件涉及原住民受憲法保障之生存權、財產權及文化權，應將原住民基本法所訂定之相關規定意旨，作為原住民權利最低保障之依據。另公民與政府權利國際公約第27條、第23號一般性意見第7點及經濟社會文化權利國際公約第15條第1項、第21號一般性意見第36點等規定，即兩公約肯認原住民之文化權應受保障，且原住民文化生活與其祖先之土地及與大自然間之關係緊密相連，倘予剝奪，不但侵害原住民受憲法保障之權利，亦造成其文化生活滅失。又按兩公約第2條、第3條規定，已揭示保障人權之規定已具有內國法效力，因此法院在審酌原住民之土地利用模式，而為合乎原住民基本法及兩公約之法規解釋與認定，以符合憲法保障之權利。

（三）復按，行政程序法第4條規定：「行政行為應受法律及一般法律原則之拘束。」。是故，在現代民主法治國家權力分立體制下，為達保障人權及增進公共福祉之目的，要求一切國家作用均須具備合法性，此種合法性原則就行政領域而言，即所謂「依法行政原則」。依法行政原則乃支配法治國家立法權與行政權之基本原則，亦為一切行政行為必須遵循之首要原則，不容行政機關任意漠視之。

（四）原告於民國62年起即長期、持續實際使用日治時期祖先耕遺留之系爭花蓮縣壽豐鄉東升段968、969、987地號土地，從事農事耕作，數十年與四鄰均相安無事。未料花蓮縣壽豐鄉吉偉帝庵原住民部落發展協會於102年3月20日水璉字第102003020號函文虛稱「該地數十年未整理滋生病媒，各類蛇類出沒，希望由該協會整理等」，明顯悖於事實。

（五）原告後分別於103年9月9日及12月9日，依公有土地增編原住民保留地處理原則第3點第1項及公有土地增劃編原住民保留地審查作業規範第4點第1項規定，檢具土地四鄰證明(參原證七)，向被告提出申請系爭花蓮縣壽豐鄉東升段968、969、987地號土地補辦增編原住民保留地。依四鄰證明、林務局農林航空測量所75年9月8日、76年9月22日、77年6月12日航照圖及67年7月22日中華民國臺灣地區相片基本圖以觀，原告確實於77年2月1日前即已使用其祖先遺留且迄今仍繼續使用之公有土地。又花蓮縣壽豐鄉公所實地勘查時，系爭土地上確實亦有原告種植數十年之檳榔、樟樹、龍眼樹，自屬有持續耕作之事實。另參照當地耆老吳千來所出具之見證書及吳千來於鈞院106年9月20日準備程序中以下之證詞:「(原告訴訟代理人：證人是否認識原告楊韻華？證人吳千來：認識。原告訴訟代理人：認識是否超過40年？證人吳千來：因為我出生在水璉，到現在還有我的家在水璉，所以認識原告到現在已經很多年了。原告訴訟代理人：你過往是否常路過壽豐鄉東升段968、969、987地號土地？（提示地籍圖圖資網路便民系統查詢所得之地籍圖1張後，庭提附卷）證人吳千來：有。原告訴訟代理人：據你所知楊韻華在77年2月1日以前，是不是有使用其祖先遺留的系爭花蓮縣壽豐鄉東升段968、969、987地號土地從事農事耕作？證人吳千來：有。)」(參鈞院106年9月20日準備程序筆錄第2頁)，更徵原告所述並非虛妄。另觀被告於鈞院106年10月11日準備程序中亦已表示:「法官：關於過去航照圖有墾殖現象這一點，被告是否有爭執？被告訴訟代理人：不爭執。」，則原告77年2月1日以前有於系爭花蓮縣壽豐鄉東升段968、969、987地號土地從事農事耕作當已無疑。

（六）復查，立法委員鄭天財於民國105年4月12日就原告申請花蓮縣壽豐鄉東升段第968、969、987等地號計3筆國有土地增劃編原住民保留地，召開協調會，與會人士包括被告之課長及辦事員，該會議結論清楚說明「有關壽豐鄉東升段987地號土地，依楊女士所提四鄰證明及照片內種植數十年風倒竹子樹頭，應符合增劃編保留地，請壽豐鄉公所會同農業委員會林務局花蓮林區管理處及陳情人，再擇期實地勘查確認。」，亦可徵原告所言並非虛假。

（七）再查，被告於鈞院106年9月20日準備程序時，被告始改稱駁回原告申請的理由是:「這塊地不是原住民的祖先所留下來的」云云，姑且不論原處分、訴願決定對此根本隻字未提，被告機關竟於原告起訴後，為掩飾其原處分之諸多瑕疵，竟曲解公有土地增編原住民保留地處理原則第三點第一項前段規定，增加法律所無之限制，令人民備感痛心，無所適從。惟依公有土地增編原住民保留地處理原則第三點第一項前段規定「原住民於七十七年二月一日前即已使用其祖先遺留且迄今仍繼續使用之公有土地」與後段規定「平地鄉原住民宗教團體於七十七年二月一日前即使用原住民族遺留且繼續作宗教建築設施使用迄今之公有土地」交互對照，應可知:前段之其祖先應不限於原住民，只要是原住民之祖先已足，否則前段規定大可如後段明文加上原住民族遺留之限制，被告無視於此，為掩飾原處分之諸多瑕疵，始突襲增加申請增編原住民保留地之要件，已增加法所無之限制，不但與公有土地增編原住民保留地處理原則有所未合，而有違依法行政原則，更已嚴重悖於憲法增修條文第10條第11項、第12項規定及原住民基本法及兩公約之法規解釋與認定。

三、綜上所述，並聲明：

（一）訴願決定及原處分均撤銷。

（二）被告就原告103年9月9日及12月9日申請案，應作成花蓮縣壽豐鄉東升段968、969地號土地及987地號土地增編為原住民保留地之行政處分（969地號土地部分另裁定駁回之）。

（三）訴訟費用由被告負擔。

參、被告則以：

一、依據公有土地增編原住民保留地處理原則第3點第1項:「原住民於七十七年二月一日前即已使用其祖先遺留且迄今仍繼續使用之公有土地，或平地鄉原住民宗教團體於七十七年二月一日前即使用原住民族遺留且繼續作宗教設施使用迄今之公有土地，檢附相關證明文件，向土地所在地之鄉(鎮、市、區)公所申請增編為原住民保留地。」可知，原住民申請公有土地增編原住民保留地須同時滿足4要件:「原住民」、「七十七年二月一日前即已使用」、「其祖先遺留」、「迄今仍繼續使用之公有土地」。

二、原告申請系爭土地，經花蓮林管處相關函復:

（一）東升段968地號：

⒈經航照圖判釋結果於77年2月1日前有墾植跡象。

⒉102年間派員現勘並繕製相關資料存檔，檔案資料顯示是時該地地上物為銀合歡、相思樹、構樹及桂竹等，林相覆蓋良好。

⒊95年7月26日由財政部國有財產署移交，經函詢原土地管理機關國產署及花蓮縣政府皆回覆該管期間無放租或遭占用情事。本所研判結果，該土地雖於民國77年2月1日前有墾植跡象（亦不知何人墾植)，然依102年紀錄，顯久已中斷使用，不符增編原住民保留地要件。

（二）東升段987地號:

⒈95年10月20日由財政部國有財產署移交，現場為雜木林，並無使用事實。

⒉航照圖判釋結果於民國77年2月1日前無使用土地事實。本所研判結果，現況無使用事實並民國77年2月1日前無使用土地事實，不符增編原住民保留地要件。

⒊綜上，依據航照圖、移交土地時現場勘查紀錄、102年間現場勘查紀錄、原土地管理機關租用、占用紀錄，均顯示系爭土地申請案並未符「七十七年二月一日前即已使用」、「迄今仍繼續使用」2要件，故本所據以駁回申請案。

三、次依公有土地增編原住民保留地處理原則第3點第3項:「第一項土地使用因下列情形之一而中斷者，亦得增編為原住民保留地:(一)經公產管理機關提起訴訟或以其他方式排除使用。(二)因不可抗力或天然災害等因素，致使用中斷。(三)經公產管理機關排除占有，現況有地上物或居住之設施。(四)因土地使用人之糾紛而有中斷情形，經釐清糾紛。(五)七十七年二月一日以後經公產管理機關終止租約。」查原告申請案並無上項例外情形。

四、另原告指稱被告原處分有違行政程序法第5條、第96條部分：被告分別以104年10月14日壽鄉原字第1040018399號函告知原告審查結果及俟案地糾紛釐清後再為辦理後續，後於105年2月19日被告再以壽鄉原字第1050002106號函復花蓮縣政府及原告並載明告知原告依行政程序法第96條及訴願法第14條及第58條之規定，於行政處分送達之次日起30內提起訴願，被告既以善盡告知義務即無原告指稱有違行政程序之瑕疵；況民眾陳情本申請案既經訴願程序，正反意見俱已充分討論，即已滿足救濟之功能。原告以程序問題訴請撤銷原處分並同意其申請增編原住民保留地案，顯然對「無使用事實」一節無法自辯，自不待言等語，資為抗辯。

五、綜上所述，並聲明：

（一）駁回原告之訴。

（二）訴訟費用由原告負擔。

肆、兩造不爭之事實及兩造爭點：如事實概要欄所述之事實，業據提出被告104年4月23日壽鄉原字第1040007479號函（本院卷第24頁）、花蓮縣政府106年4月6日105訴字第14號訴願決定書（本院卷第25至28頁）、原告於103年9月9日申請壽豐鄉東升段968、969地號（見原處分卷證二）、103年12月9日申請987地號共1筆土地為補辦增劃編原住民保留地申請書影本及黃雅蘭申請壽豐鄉東升段968、969地號共2筆土地為補辦增劃編原住民保留地申請書影本（見原處分卷證二之一、證二之二）、被告104年1月14日壽鄉原字第1040000743號發函楊韻華會勘通知排定系爭土地會勘（見原處分卷證三之四）、花蓮林管處104年4月20日1048210230號函（見原處分卷證三之六）、被告104年9月21日壽鄉原字第1040016787號函轉陳請書予林務局花蓮區林管處（見原處分卷證三之八）、花蓮林管處104年10月1日花政字第1048105921號函（見原處分卷證三之九）、被告104年10月14日壽鄉原字第1040018399號回復民眾陳情函（見原處分卷證三之十）、花蓮區林管處104年11月3日花政字第1048165084號函復（見原處分卷證三之十一）、被告104年11月11日壽鄉原字第1040020858號函復花蓮縣政府原告陳情案（見原處分卷證三之十二）、被告105年2月19日壽鄉原字第1050002106號函復花蓮縣政府及原告陳情案（見原處分卷證三之十三）、被告105年5月23日壽鄉原字第1050005023號函復花蓮縣政府（見原處分卷證三之十六）、原告戶籍謄本乙份（見本院卷第30頁）、吳天從戶籍謄本乙份（見本院卷第31至32頁）、花蓮縣壽豐鄉東升段968、969、987地號土地謄本（見本院卷第33至35頁）、花蓮縣壽豐鄉吉偉帝庵原住民部落發展協會102年3月20日水璉字第102003020號函文（見本院卷第36頁）、林務局農林航空測量所75年9月8日、76年9月22日、77年6月12日航照圖影本三份（見本院卷第40至44頁）、吳千來見證書（見本院卷第46至48頁）、原住民族委員會105年1月29日原民土字第1050005518號函（見本院卷第50至52頁）、花蓮縣政府105年2月2日府原地字第1050023898號函（見本院卷第53至55頁）、花蓮縣壽豐鄉東升段968、969地號土地及東升段987地號土地照片（見本院卷第109至113頁）等原處分卷、訴願卷所附證物為證，其形式真正為兩造所不爭執，堪信為真，兩造之爭點厥為：

一、原告有無「自77年2月1日前使用，且迄今仍繼續使用系爭土地」之事實？

二、原處分是否違反明確性原則？有無裁量濫用情事？其未通知原告陳述意見？有無違法？

伍、本院之判斷：

甲、程序方面：行政程序法第98條第3項規定：「處分機關未告知救濟期間或告知錯誤未為更正，致相對人或利害關係人遲誤者，如自處分書送達後一年內聲明不服者，視為於法定期間內所為。」本件原告雖遲至105年4月11日始向花蓮縣政府提起訴願，然被告於104年4月23日否准時未有救濟期間之告知，故原告雖遲誤訴願期間，惟仍於行政處分達到後一年內為之，揆諸上開規定，視為於法定期間內為之，自無訴願逾期問題，合先敘明。

乙、實體方面：

一、本件應適用之法條與法理：

（一）公有土地增編原住民保留地處理原則第1點規定：「原住民族委員會為解決原住民所使用公有土地增編為原住民保留地，以安定原住民生計，特訂定本原則。」

（二）公有土地增編原住民保留地處理原則第3點規定：「(第1項)原住民於77年2月1日前即已使用其祖先遺留且迄今仍繼續使用之公有土地，或平地鄉原住民宗教團體於77年2月1日前即使用原住民族遺留且繼續作宗教建築設施使用迄今之公有土地，檢附相關證明文件，向土地所在地之鄉(鎮、市、區)公所申請增編為原住民保留地。……(第3項)第一項土地使用因下列情形之一而中斷者，亦得增編為原住民保留地：(一)經公產管理機關提起訴訟或以其他方式排除使用。(二)因不可抗力或天然災害等因素，致使用中斷。(三)經公產管理機關排除占有，現況有地上物或居住之設施。(四)因土地使用人之糾紛而有中斷情形，經釐清糾紛。(五)七十七年二月一日以後經公產管理機關終止租約。」

（三）公有土地增編原住民保留地處理原則第5點規定：「鄉(鎮、市、區)公所應於完成現地會勘及審查後1個月內，除不符合規定者以書面通知不予受理外，應將符合第3點規定之土地繕造清冊，按土地權屬分別依土地法、國有財產法及相關公產管理法規徵得同意後，層報原住民族委員會轉陳行政院核定。」，可知申請增編為原住民保留地之案件，勿庸經「原住民保留地土地權利審查委員會」之審查，原住民保留地開發管理辦法第6條第1項所稱「原住民保留地所在之鄉（鎮、市、區）公所應設原住民保留地土地權利審查委員會，掌理下列事項：一、原住民保留地土地權利糾紛之調查及調處事項。……」，乃指已成功申請為原住民保留地後，所生原住民彼此間權利糾紛之調查及調處事項，才須經「原住民保留地土地權利審查委員會」審查。

二、原告並無「自77年2月1日前使用，且迄今仍繼續使用系爭土地」之事實：

（一）緣原告分別於103年9月9日及12月9日，檢具土地四鄰證明，向被告花蓮縣壽豐鄉公所提出申請花蓮縣壽豐鄉東升段969地號土地及系爭土地補辦增編原住民保留地，被告於103年9月30日會同原告辦理969地號土地，現場勘查後，會勘紀錄表載明「使用範圍尚與他人重疊，俟釐清後續辦」，經被告函送原告知悉並敘明其救濟方式（按：該969地號土地之申請尚未經被告否准，另裁定駁回之）。被告嗣於104年1月26日會同原告辦理系爭土地之現場勘查，於104年2月16日檢送原告會勘紀錄，將系爭土地分別以「待林務局函覆糾紛」及「待林務局函覆需辦理分割」予以備註並復知花蓮林管處，花蓮林管處以104年4月20日花政字第1048 210230號函復被告，系爭土地無原住民於77年2月1日前即使用其祖先遺留且目前仍繼續使用之事實，被告遂以「經查案地航照圖判釋結果77年2月1日前並無使用土地事實」為由，以原處分駁回原告對系爭土地之申請，經核原處分理由雖有部分不合，但結論並無二致，仍應予以維持。

（二）原告雖主張花蓮林管處104年4月20日花政字第1048210230號　函亦表示「…95年7月26日由國有財產署移交花蓮林管處經管，航照圖判釋77年2月1日前有墾植跡象，……」，原告於民國62年起即長期、持續實際使用日治時期祖先耕遺留之系爭花蓮縣壽豐鄉東升段968、969、987地號土地，從事農事耕作，數十年與四鄰均相安無事。未料花蓮縣壽豐鄉吉偉帝庵原住民部落發展協會於102年3月20日水璉字第102003020號函文虛稱「該地數十年未整理滋生病媒，各類蛇類出沒，希望由該協會整理等」，明顯悖於事實。依四鄰證明、林務局農林航空測量所75年9月8日、76年9月22日、77年6月12日航照圖及67年7月22日中華民國臺灣地區相片基本圖以觀，原告確實於77年2月1日前即已使用其祖先遺留且迄今仍繼續使用之公有土地。又花蓮縣壽豐鄉公所實地勘查時，系爭土地上確實亦有原告種植數十年之檳榔、樟樹、龍眼樹，自屬有持續耕作之事實。參照當地耆老吳千來所出具之見證書及吳千來於鈞院106年9月20日準備程序中以下之證詞，原告77年2月1日以前有於系爭土地從事農事耕作當已無疑云云。

三、惟查：

（一）968地號土地部分：花蓮林管處函復以「經查案地係於95年7月26日由國有財產局移交經管，目前地上物為銀合歡、龍眼、香蕉及蔬菜等，航照圖判釋結果77年2月1日前雖有墾植跡象，惟經查案地於102年間係為雜木林相（有相關公文可稽，詳如附件二），且案地內香蕉係為楊韻華103年夏天所植，次查，案地於原土地管理機關國產署及花蓮縣政府管理期間亦無放租或遭占用之情事，是以，案地顯無原住民於77年2月1日前即使用其祖先遺留且目前仍繼續使用之事實」，有花蓮林管處104年4月20日花政字第1048210230號函在卷可稽（見原處分卷三-六）；又花蓮縣壽豐鄉吉偉帝庵原住民部落發展協會於102年3月20日水璉字第102003020號函文稱「壽豐鄉東升段968地號，屬行政院農委會林務局管理單位，因數十年未整理滋生病媒，各類蛇類出沒，引起居民恐，甚至學生不敢從此經過，經過居民多次反應，希望由本協會來整理，讓多年的恐慌擔憂可以很快結束……」（見本院卷第36頁）。

（二）987地號土地部分：花蓮林管處函復以「經查案地係於95年10月20日國有財產署移交於本處經管，現場為雜木林，並無使用事實，航照圖判釋結果77年2月1日前亦無使用土地事實案」有花蓮林管處104年4月20日花政字第1048210230號函在卷可稽（見原處分卷三-六）。

（三）又依證人花蓮林區管理處員工戴錦淑証稱：「（問：根據花蓮林區管理處的公文，東升段968地號在77年2月1日以前有墾殖的現象，但是你們的紀錄在102年現場雜草叢生。東升段987地號在77年2月1日以前沒有使用的跡象，請你說明這二塊土地按照你們的紀錄是怎樣的情形？）我們以航照看，968地號在77年2月時就有墾殖跡象，但是102年去現場看，現場就是雜木。987地號以航照看是77年2月以前就沒有墾殖，104年去現堪的時候也是雜木。」「（問：請求提示訴願卷第98頁及原證1、原證10，訴願卷98頁林務局的函968地號於77年2月1日有墾殖跡象，但是原證1的原處分又提到經查案地依航照圖判釋判結果77年2月1日前並無使用土地事實，是否有矛盾？證人有何意見？）公所的函是公所作的行政處分，我們是依照航照看77年2月1日以前確實有墾殖跡象，但是我們的公文上面也有寫說楊小姐在會勘的時候說那個香蕉是103年她才種的。」（見本院106年10月11日準備程序筆錄）。

（四）可知968地號土地，係於95年7月26日由國有財產局移交花蓮林管處經管，航照圖判釋結果77年2月1日前雖有墾植跡象，惟該地原土地管理機關國產署及花蓮縣政府管理期間並無放租或遭占用之情事，已難認有繼續墾殖之實，而102年間花蓮縣壽豐鄉吉偉帝庵原住民部落發展協會函文復稱「數十年未整理滋生病媒，各類蛇類出沒，引起居民恐，甚至學生不敢從此經過，經過居民多次反應，希望由本協會來整理」等語，更顯示968地號土地於102年時原告未繼續墾殖。原告雖主張前揭函文悖於事實，但衡諸壽豐鄉吉偉帝庵原住民部落發展協會與968地號土地無利害關係，為公正之第三人，其函文僅客觀描述968地號土地環境外觀要求改善，可信性極高，加上證人花蓮林區管理處員工戴錦淑證稱102年去現場看當時，現場是雜木，無繼續耕作跡象，堪信968地號土地於102年間原告並無「仍繼續使用之事實」。是縱使證人吳千來證稱原告77年2月1日以前有於系爭土地從事耕作，亦僅能證明77年時有從事耕作，原告仍無「迄今仍繼續使用系爭土地」之事實，原處分稱「航照圖判釋結果77年2月1前並無使用土地事實」，理由雖有未合，但結論並無不同，仍應予以維持。

（五）987地號土地部分，係於95年10月20日由國有財產署移交於花蓮林管處經管，現場為雜木林，並無使用事實，航照圖判釋結果77年2月1日前亦無使用土地事實案，證人花蓮林區管理處員工戴錦淑証稱「987地號以航照看是77年2月以前就沒有墾殖，104年去現勘的時候也是雜木。」，均無繼續耕作跡象，是縱使證人吳千來證稱原告77年2月1日以前有於系爭土地從事耕作，但與航照圖判讀結果不符，且原告亦無「迄今仍繼續使用系爭土地」之事實，原處分理由稱「航照圖判釋結果77年2月1前並無使用土地事實」，並無不合，

二、原處分未違反明確性原則，亦無裁量濫用情事，其雖未通知原告陳述意見，尚無違法：

（一）按行政行為之內容應明確，固為行政程序法第5條明文所規定。而所謂明確性原則，非僅指文義具體詳盡之體例而言，仍得衡酌所規範生活事實之複雜性及適用於個案之妥當性，適當運用不確定法律概念或概括條款而為相應之規定。使用抽象概念者，苟其意義應非難以理解，且為受規範者所得預見，並可經由司法院審查加以確認，即不得謂與明確性原則相違（司法院釋字第432號、第522號解釋參照）。本件原處分並非使用抽象概念，原處分主旨為「有關本鄉東升段706地號等7筆土地申請增補辦、劃編原住民保留地案，經查……駁回台端聲請，請查照」，其初審複查清冊已記載地號、申請人、及駁回理由，其意義並非難以理解，其內容為原告所得預見，並可經由司法審查加以確認，揆諸前揭說明，原處分與明確性原則並無違背。

（二）原告雖主張原處分未記明理由且未能補正，於法即具有撤銷原因云云，然按行政處分作成後，行政機關得否於行政訴訟中追加、變更或補充行政處分理由及其法律依據，我國目前實務上多係採取「有條件肯定說」之見解，亦即行政法院基於職權調查原則及訴訟（程序）經濟原則，於「未改變行政處分之本質與結果（同一性）」、「須屬於裁判基準時已存在之理由」、「無礙當事人之攻擊防禦（程序保障權利）」及「須由行政機關自行追補理由」之前提下，得允許行政機關於行政訴訟中追補行政處分之理由及其法律依據（最高行政法院94年度判字第481號、95年度判字第2159號、96年度判字第354號、100年度判字第122號、第383號、第1811號、第1886號、101年度判字第414號、102年度判字第95號判決及99年度裁字第3568號、100年度裁字第2010號、101年度裁字第1753號裁定意旨參照）。本件被告於訴訟中對有關968地號土地「航照圖判釋結果77年2月1日前有墾植跡象」乙節，雖表明不爭執，但被告於訴訟中已追補102年間花蓮縣壽豐鄉吉偉帝庵原住民部落發展協會函文，併聲請訊問當時去履勘現場之證人即花蓮林區管理處員工戴錦淑，據以追補「原告無迄今仍繼續使用系爭土地」之理由，該追補之理由於原處分作成當時既已存在，且無礙原告之攻擊防禦，其追補自無不可，且該追補理由，已經補正「原處分關於968地號土地理由錯誤」之瑕疪，其所追補之理由，非不得作為裁判基礎，原告主張尚不足採。

（三）原告復主張又原住民族委員會「增劃編原住民保留地之使用事實認定原則研商會議（公產機關僅以航照圖判釋結果作為反證之適當性）」會議結論「公產管理機關除以航照圖判釋外，並應參酌現況有無足堪認定墾植遺跡（明顯作業路跡）或殘存設施，租約、造林台帳、訴訟判決書、有無占墾紀錄（如巡視報告、森林被害報告）等資料後，為綜合性判斷。」，原處分未徵詢部落耆老協助確認實際使用人，僅依據花蓮林管處104年4月20日花政字第1048210230號函辦理，有裁量濫用之情云云，惟查被告並非僅依據花蓮林管處104年4月20日花政字第1048210230號函辦理，依被告於104年1月26日系爭土地履勘結果：「(968 )案地為銀合歡、構樹、雜木及香蕉……案地有部分土地與黃雅蘭申請地點重複。(987)案地重植構樹麵包樹，並有房屋一角(水漣路173號)，惟是否有民國77年2月1日前使用事實，仍需調閱國產署移交資料及航照再據以函復。」（見原處分卷三-五），可知被告並非未至現場履勘，且履勘紀錄並未記載系爭土地種有原告所主張之「數十年之檳榔、樟樹、龍眼樹」，亦無立法委員鄭天財協調會會議結論所稱「壽豐鄉東升段987地號土地內種植數十年風倒竹子樹頭」情事，且現場並有訴外人黃雅蘭主張968地號土地之作物係伊所種植，已難認原告有繼續耕種之實，觀諸現場照片（見原處分卷三-五）僅有零星之長年生喬木，雜木、香蕉樹較多，該短期作物無法判定有墾植「遺跡」，且亦無明顯之作業路跡、殘存設施，租約、造林台帳、訴訟判決書、占墾紀錄（如巡視報告、森林被害報告），反而有花蓮林管處104年4月20日花政字第1048210230號函稱「968地號土地於原土地管理機關國產署及花蓮縣政府管理期間亦無放租或遭占用之情事」，並有花蓮縣壽豐鄉吉偉帝庵原住民部落發展協會於102年3月20日水璉字第102003020號函文稱「壽豐鄉東升段968地號因數十年未整理滋生病媒，各類蛇類出沒，引起居民恐慌」，益足證原告102年間並無繼續耕作之實，且無公有土地增編原住民保留地處理原則第3點第3項情事，是原處分駁回原告申請顯為綜合性判斷之結果，並未違反原住民族委員會「增劃編原住民保留地之使用事實認定原則研商會議（公產機關僅以航照圖判釋結果作為反證之適當性）」會議結論，是雖然原處分駁回968地號土地申請所引據之理由錯誤，尚難認原處分有裁量濫用情事，原告主張尚不足採。

（四）被告於作成於原處分前未予原告陳述意見之機會，尚無違誤：

１、按行政程序法第102條固規定行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，應給予該處分相對人陳述意見之機會，但若行政處分所根據之事實，客觀上已明白足以確認者，不在此限（行政程序法第103條第5款參照）。學理上，若相對人陳述意見所連結之行政處分，係反應眾人之好惡（例如人事決定），此時行政處分之資訊是否已充份衡量，會變得比較重要，讓相對人陳述意見的需求最高。若陳述意見所連結之行政處分，係反應「對未來之預測」（例如行政決策），其預測將來的資訊，往往要透過試驗或田野調查而新創，新創資訊或證據的詮釋，也要同時檢討其取得方法，陳述意見的需求即屬次高。但若陳述意見所連結之行政處分，係反應「對歷史事實的認知」（例如行政機關之界定權利），其資訊或證據主要靠搜集與發現，取得的證據也不需要經過改造，陳述意見的需求則為最少。

２、原告有無「自77年2月1日前使用，且迄今仍繼續使用系爭土地」之事實，只是一個「對歷史事實的認知」，而不是反應眾人之好惡或反應「對未來之預測」，系爭土地履勘結果既無足堪認定曾經耕作之墾植遺跡（明顯作業路跡）、殘存設施，亦無租約、造林台帳、訴訟判決書、占墾紀錄（如巡視報告、森林被害報告）等資料，反而有相關函文可證明102年間原告並未耕作，相關四鄰證明書顯然並不足以推翻相關函文之證明力，原告主張「依照當地耆老吳千來所出具之見證書及證詞，可證明原告77年2月1日以前有於系爭土地從事農事耕作，且迄今仍繼續使用系爭土地」云云，已難遽信。

３、本件系爭土地依花蓮林管處104年4月20日花政字第1048210230號函、花蓮縣壽豐鄉吉偉帝庵原住民部落發展協會於102年3月20日水璉字第102003020號函、過去履勘紀錄，已足証明原告並無「自77年2月1日前使用，且迄今仍繼續使用系爭土地」之事實，其證據已經明確，取得的證據也不需要經過改造，原告陳述意見的需求極低，被告於作成於原處分前未予原告陳述意見之機會，即無違誤，原告主張，尚無足採。

三、從而，原處分部分理由雖有未洽，但結論並無不同，並無撤銷之必要，訴願決定予以維持，核無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回（至969地號土地部分另裁定駁回之）。

四、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第一庭