臺北高等行政法院判決

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　93年度訴字第1300號

原告

爾灣建設股份有限公司

代表人

甲○○

訴訟代理人

蔡進良律師

被告

臺北市政府

代表人

乙○○市長）住同

訴訟代理人

丁○○

訴訟代理人

戊○○

參加人

台灣國際商業機器股份有限公司

代表人

丙○○

訴訟代理人

范瑞華律師

訴訟代理人

羅秉成律師

上一人複代理人

葉玟妤律師

　　　　　　陳信至律師

上列當事人間因廢棄物清理法事件，原告不服臺北市政府中華民國92年11月26日府訴字第09225404800號、92年11月27日府訴字第09224432900號、92年11月28日府訴字第09221984900號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：

主文

事實

一、事實概要：

㈠臺北市政府環境保護局（下稱環保局）所屬信義區清潔隊執勤人員於92年5月13日至臺北市○○區○○路1段206號佩芳大樓現場會勘，查認參加人將其搬遷後遺留之廢電線電纜、輕鋼架、廢木板、塑膠及泡棉等廢棄物（下稱系爭廢棄物），棄置於原承租辦公場址佩芳大樓5至20樓內，未依事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準等規定妥適處理，乃以92年5月20日北市環信通字第B0000000號環境清潔維護改善通知單通知參加人，請參加人於92年6月20日前清除留置於佩芳大樓5樓至20樓室內系爭廢棄物，若未於期限內完成改善，將依違反廢棄物清理法予以告發。環保局並以92年6月13日北市環稽字第09240516300號函通知參加人略以：「主旨：有關貴公司於本市○○區○○路1段206號佩芳大樓5至20樓，因辦公場所搬遷拆除留置於室內之物品，請於92年6月20日前完成清除，．．．說明：．．．四、．．．本局將於92年6月21日改善期限屆滿後派員前往複查，若貴公司仍未完成清除，將依廢棄物清理法第36條舉發暨同法第52條『貯存、清除、處理或再利用一般廢棄物，違反第28條．．．第36條第1項．．．所定管理辦法者處新臺幣6千元以上3萬元以下罰鍰，經限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰』。」

㈡環保局所屬衛生稽查大隊於92年6月21日改善期限屆滿後派員前往複查，發現參加人遺留於佩芳大樓內之系爭廢棄物仍未完成清除，環保局認係違反廢棄物清理法第36條第1項規定，遂依同法第52條規定以附表編號1之處分書處參加人新臺幣（下同）6千元罰鍰。並另以92年6月23日北市環稽字第09240586800號函通知參加人略以：「主旨：有關貴公司因辦公場所搬遷拆除物品及廢棄物遺留於本市○○區○○路1段206號佩芳大樓內乙案，務請於限期內完成清除改善，以免遭按日連續處罰之處分，請　查照。說明：一、本局信義區清潔隊前依92年5月13日．．．會勘結論，對貴公司開立北市環信通字第B0000000號通知書，另本局以92年6月13日北市環稽字第09240516300號函請　貴公司應於92年6月20日前清除完畢，前述廢棄物品乙節諒達。二、本局派員於92年6月21日稽查，發現貴公司遺留於佩芳大樓內之物品仍未完成清除，已違反廢棄物清理法第36條第1項之規定．．．本局爰依同法第52條規定處分並通知限期改善（限於92年7月6日前改善完成）。請於改善期限屆滿前完成改善工作，屆期本局衛生稽查大隊將派員前往複查。三、依違反廢棄物清理法按日連續處罰執行準則第4條第2項規定，請於改善期限屆滿前，檢齊完成改善之證明文件報請本局，以利進行查驗，屆期若仍未完成，即處以按日連續處罰之處分。」

㈢嗣因前開92年6月23日北市環稽字第09240586800號函業已通知參加人應於92年7月6日前改善完成，屆期若仍未完成改善，即處以按日連續處罰之處分；環保局所屬衛生稽查大隊乃於改善期限（92年7月6日）屆滿後，派員於後列附表各處分書所載之行為發現時、地，實施複查結果，發現參加人於限期內仍未完成改善，於當場拍照採證後，遂依廢棄物清理法第52條規定，開立附表編號2至7號所載6件按日連續處罰處分書，各處參加人6千元罰鍰（6件共處3萬6千元罰鍰）。嗣參加人仍未清除改善完成，環保局遂再開立附表編號8至32號所載25件按日連續處罰處分書，各處參加人6千元罰鍰（25件共處15萬元罰鍰）。惟訴願人仍未清除改善完成，環保局遂再開立附表編號33至60號所載28件按日連續處罰處分書，各處參加人6千元罰鍰（28件共處16萬8千元罰鍰）。參加人不服，分別於92年8月6日、8月29日及10月3日向被告提起訴願，案經被告92年11月28日府訴字第09221984900號、92年11月27日府訴字第09224432900號及92年11月26日府訴字第09225404800號訴願決定：「原處分撤銷，由原處分機關於收受決定書之次日起60日內另為處分」（下稱系爭訴願決定）。原告為佩芳大樓5至20樓出租人，不服系爭訴願決定，以利害關係人之地位遂提起本件行政訴訟。

二、兩造及參加人聲明：

㈠原告聲明：訴願決定及原處分均撤銷。

㈡被告聲明：駁回原告之訴。

㈢參加人聲明：駁回原告之訴。

三、兩造及參加人爭點：

㈠原告主張之理由：

⒈系爭訴願決定，損害原告權利或法律上利益，原告之訴合法。

⑴按「原告以外之利害關係人，認為訴願決定，損害其權利或法律上之利益者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟」，行政訴訟法第4條第3項訂有明文。又訴願決定性質上亦屬行政處分，且參照（最高）行政法院69年判字第234號判例意旨，人民對於行政機關之行政處分，祇須認為違法損害權利或法律上利益（主張說）或依所訴之事實，其權利因行政處分存在而可能受有損害（可能性說），即具有訴訟權能，至是否確有損害其權利或利益乃實體上應審究之事項，不得從程序上駁回。

⑵次按關於事業廢棄物清理義務及所生責任之歸屬，依廢棄物清理法第71條第1項規定，包含「土地所有人、管理人或使用人」，換言之，廢棄物清理法關於事業廢棄物之清理除在第五章定有行為人之「行為責任」（處罰責任）外，再於同法第71條第1項規定土地管領人之「狀態責任」（意指對物享有事實上或法律上管領力之人，即負有因物所產生危險狀態之除去或抑制之責任。)⑶查原告為系爭廢棄物遺置大樓（佩芳大樓）之管領人，參加人為系爭廢棄物產生之行為人（按此已為大院93年度簡字第01057號判決認定），依廢棄物清理法第52條等規定，原應由參加人負擔先位之清理義務及責任，環保局所為之原處分（按日連續處罰）性質為強制執行之「怠金」，乃為促使參加人自動履行清理義務，應無違誤，詎經參加人提起訴願後，被告不僅於程序上在原告未參加訴願之情形下，卻以原告阻撓參加人清除廢棄物為由，作成撤銷原處分之訴願決定，抑且此項訴願決定，誤將原處分之怠金作為秩序罰而為審理，難謂對原告未造成權益影響，蓋：

①原課處怠金處分被誤為撤銷後，即無法達到怠金之強制目的，致使參加人依此而拒不清理其遺留在原告管領佩芳大樓內之系爭廢棄物，因而原告即無法行使將佩芳大樓再行出租等相關用益行為，財產權自受有損害。

②再者，若參加人不必對系爭廢棄物之清理負責，則揆諸上開法理及廢棄物清理法之規定，原告居於土地管領人之地位即有承擔後位之清理義務及責任之危險，因此，基於以上兩個理由，原告居於利害關係第三人地位，對於本件被告所為系爭訴願決定，自有依行政訴訟法第4條第3項規定，提起撤銷訴訟之訴訟權能。或有以為本件系爭訴願決定係「撤銷另處」，事後另處為何，未可知，是訴願決定尚未「直接」造成原告損害，惟若依此見解，顯然不符行政訴訟法第4條第3項所定提起本訴之要件，否則亦不會有非處分相對人之利害關係第三人存在，也不會有「第三人效力處分」之類型，故重點在於系爭訴願決定，是否因此使原告權利或法律地位陷於不安或是危險之狀態，果爾，原告提起本訴自屬合法。

⒉系爭訴願決定違法並使原告受到損害。

⑴訴願決定程序違法。

①本件作成系爭訴願決定之訴願審議委員對於訴願事件有利害關係，依訴願法第55條規定，應迴避卻未為迴避，參照最高行政法院92年度判字第550號判決，自有程序上重大瑕疵，應予撤銷。按最高行政法院92年判字第550號判決：「按『訴願審議委員會主任委員或委員對於訴願事件有利害關係者，應自行迴避，不得參與審理』，訴願法第55條定有明文。所謂『有利害關係』，訴願法雖未明文列舉，惟參考民事訴訟法第32條、第33條第1項第2款及刑事訴訟法第17條、第18條第2款之規定，可知凡對於訴願事件具有法律上、倫理上、情感上、職務及經濟上之利害關係，足認執行職務有偏頗之虞者，均應自行迴避。又依法令應迴避之委員參與決定者，原告、參加人或其他利害關係人得對於確定訴願決定，向原訴願決定機關申請再審。復為訴願法第97條第1項第4款所明定。可見依法令應迴避之委員參與訴願決定，其踐行之審議程序即有重大瑕疵，所作成之訴願決定自難予以維持」。次參酌會計師之職業道德規範公報第10號「正直、公正客觀及獨立性」第3條：「會計師對於委辦事項與其本身有直接或重大間接利害關係而影響其公正及獨立性時，應予迴避，不得承辦。」及律師倫理規範第2條：「律師執行職務，應遵守法律、本規範及律師公會章程。」不論是會計師或律師，執行職務時均應迴避與其在法律上、倫理上、情感上、職務上及經濟上之利害關係之事項。經查，作成系爭訴願決定之審議委員中，委員薛明玲係會計師，本職服務於資誠會計師事務所，該事務所係受任處理參加人財務報表暨營利事業所得稅申報等兩項簽證業務。另委員蕭偉松係律師，本職服務於理律法律事務所，該事務所受任處理參加人三件案件，上開兩位訴願審議委員既與參加人間有業務上往來之利害關係，依據前揭訴願法第55條、職業道德規範公報「正直、公正客觀及獨立性」第3條暨律師倫理規範第2條等規定，本應自行迴避系爭訴願案件之審理，不得參與訴願審議，惟上開兩位委員應迴避而未迴避，系爭訴願決定之作成顯已違法，應予撤銷。

②按訴願法第28條第2項規定，訴願決定因撤銷或變更原處分，足以影響第三人權益者，受理機關應於作成訴願決定前，通知其參加訴願程序，表示意見。惟查本件系爭訴願決定之作成過程，明知原告為系爭廢棄物遺置場所之管領人，且揆諸前開廢棄物清理法第71條等規定意旨，原告具有法律上利害關係，卻在未通知原告表示意見之下，即採信參加人主張其未清除系爭廢棄物係因原告阻撓之說詞，進而以其有無可歸責、故意、過失或期待可能不明確為由而撤銷原處分，如此，顯然違反上開訴願法第28條第2項之規定，自有程序瑕疵。參加人於訴願程序中辯稱：「其未依期限改善清除廢棄物，係因原告不同意該公司派員進入係爭租屋內取回所有之物品，其違反並非可歸責」、「佩芳大樓廢棄物之產生者為爾灣公司」云云，再以原訴願程序中，被告曾請參加人陳述意見，訴願委員提問：「為何與爾灣公司（原告）會發生如此爭議？」、「請詳陳（原告）如何阻撓參加人之具體情形。」云云，顯見就訴願事實以及訴願主張，均與原告有關，且參加人竟主張佩芳大樓廢棄物之產生者為原告，而被告違反上開規定未通知原告參加訴願程序表示意見，再於訴願決定之理由中，片面採信參加人所主張系爭廢棄物係因原告阻撓參加人清除所致云云而撤銷原處分，原訴願程序不符合法律正當程序之要求，應予撤銷。查參加人於85年1月24日向原告承租前揭佩芳大樓，承租期間，原告曾委請第三人僑樂建築物管理維護股份有限公司（下稱僑樂公司）於87年8月17日以僑樂字第009號函通知參加人，若於佩芳大樓進行裝潢施工，應遵循「佩芳大樓裝潢施工管理辦法」（下稱管理辦法）及「佩芳大樓裝潢施工管理守則」（下稱管理守則）之規定。參加人接獲僑樂公司上開函文後，未曾表示異議，而管理辦法及管理守則亦已於佩芳大樓行之多年。92年2月27日，參加人違約片面終止租約，並進行人員及設備之搬遷，姑不論參加人片面終止合約已屬於法有違，按管理辦法第3條、第4條及管理守則第1條之規定，參加人於進行裝潢拆卸等工程前，仍應先責成其承包商繳納裝潢施工毀損保證金，並由承租人與其承包商共同簽具切結書，切結在施工期間遵守管理辦法，並填發施工人員名冊後，方能施工。惟查參加人施行裝潢拆卸其清運工作時，未依管理辦法及管理守則之規定押繳保證金及切結書，且於擅自搬遷時造成佩芳大樓損害，為維權益，原告乃一再提醒及要求參加人簽立切結書暨承攬搬遷工程廠商預繳裝潢施工規範預繳保證金。詎參加人拒絕簽立保證書，並逕自來函表示拋棄該300公噸廢棄物之所有權，任令該廢棄物棄置於租賃房屋中。參加人棄置之廢棄物嚴重影響原告之財產及員工人身安全：查佩芳大樓為原告之營利事業所在地，有多名員工於佩芳大樓工作，今因參加人於佩芳大樓棄置拆卸後之裝潢廢棄物或有毒廢棄電線、電纜，已置原告之身家財產及員工人身安全於危險狀態。系爭訴願決定將影響原告與參加人間另案民事訴訟之判決結果，況查，有關參加人違法片面終止租約及恣意棄置上開拆卸後之裝潢廢棄物或有毒廢棄電線、電纜等爭議，另有他案繫屬臺灣臺北地方法院（臺北地方法院92年度重訴字第1941號），系爭訴願決定既以「台灣國際商業機器股份有限公司（參加人）未清除廢棄物是否具故意過失此點，仍有釐清究明之必要。」等理由撤銷原處分，可預見參加人日後必會於民事法院主張其就租賃物之保管無違民法第432條所定之善良管理人注意義務，如此一來，將影響民事法院之認定暨判決結果，深切影響原告之權益，並將造成原告實質重大之損害。參加人誣指原告妨礙其搬遷，並執此作為訴願理由，實已嚴重傷害原告商譽，且因被告未通知原告參加訴願，致被告誤信參加人片面不實陳詞，而撤銷原處分。然如前述，原告自始至終僅要求參加人依管理辦法及管理守則提供保證金及切結書，並未妨礙參加人清除廢棄物，被告對此竟未調查，僅片面採納參加人所提證據便撤銷原處分，系爭訴願決定顯有違誤。前揭訴願決定攸關原告權益甚鉅，原告為行政訴訟法第4條第3項之利害關係人，僅依該條向鈞院提起撤銷訴訟。

⑵訴願決定實體違法

①按廢棄物清理法第52條所定之「按日連續處罰」，核其性質，係屬行政執行法上對於不履行不可替代之行為義務或不行為義務之義務人，促使其履行義務所課處之「怠金」，為一種間接強制手段（行政執行法第28條第1項第2款、第30條、第31條），即過去學理上所稱之「執行罰」。由於係屬於一種間接強制手段，目的在於促使義務人將來履行義務，而非一種針對過去違反義務行為之處罰，故關於處罰法（制裁法）有關之要件，如主觀歸責條件等自不適用。易言之，行政執行與行政處罰有不同之合法要件及規制原理，此觀有兩者之不同立法，即可自明。

②茲查本件系爭訴願決定，其訴願對象之「按日連續處罰」，係基於環保局92年6月23日北市環稽字第09240586800號函依廢棄物清理法第52條規定，對參加人限期（同年7月6日前）改善處分，而參加人屆期未改善，始有後續之按日連續處罰。如前述，此等按日連續處罰性質為執行手段之「怠金」。惟查系爭訴願決定卻以秩序罰之要件審核其違法性，進而謂有無可歸責、故意、過失或期待可能性云云，準上所述，訴願決定顯然違法。

③「按日連續處罰」性質既屬執行方法上之「怠金」，而其執行力發動之前提係參加人不履行前開環保局92年6月23日函限期改善之行政處分（行政執行法第27條），學者即有將此限期改善處分解為告戒，此項限期改善處分未被依法撤廢變更，即具有行政處分之執行力，公定力（構成要件效力）、拘束力等效力，據此而為「按日連續處罰」（怠金）之執行，何違法之有？足見訴願決定所論，於法差之遠矣。

⒊原告因系爭訴願決定而受到權利損害誠如前述，系爭訴願決定程序標的，即環保局所為按日連續處罰，性質上為促使參加人自動履行清理置留於佩芳大樓內事業廢棄物之義務的強制方法（怠金），茲因系爭訴願決定撤銷原處分，而使上開強制目的無法達成，以致參加人拒不清理其遺留於原告所管領大樓內之事業廢棄物長達一年之久，使原告因無力負擔清理費用而無法接續出租等用益行為，損及原告財產權甚鉅且有明顯重大之惡意，是系爭訴願決定於實體上亦使原告權利受到損害。

㈡被告主張之理由：

⒈程序部分：

⑴原告並非系爭訴願決定之利害關係人，原告據以提起行政訴訟並不合法：

①按行政訴訟法第4條第1項、第3項規定：「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」；「原告以外之利害關係人，認為第1項訴願決定，損害其權利或法律上之利益者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」第24條第2款規定：「經訴願程序之行政訴訟，其被告為左列機關．．．二、撤銷或變更原處分或決定時，為最後撤銷或變更之機關。」第107條第3項規定：「原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。」（最高）行政法院75年度判字第362號判例：「．．．因不服中央或地方機關之行政處分而循訴願或行政訴訟程序謀求救濟之人，依現有之解釋判例，固包括利害關係人而非專以受處分人為限，所謂利害關係乃指法律上之利害關係而言，不包括事實上之利害關係在內。訴外人陳某雖為原告同財共居之配偶，但並未因此使陳某違反廢棄物清理法致受罰鍰之處分，與原告有當然之法律上利害關係，而得以其自己之名義對陳某之處分案件為行政爭訟。」

②鈞院89年度訴字第1652號判決：「．．．按『因不服中央或地方機關之行政處分而循訴願或行政訴訟程序謀求救濟之人，依現有之解釋判例，固包括利害關係人而非專以受處分之人為限，所謂利害關係乃指法律上之利害關係而言，不包括事實上之利害關係在內』，（最高）行政法院75年度判字第362號判例著有明文。又人民對機關之違法處分提起行政訴訟，必其受損害之權利與主張違法之行政處分有直接之因果關係，始得為之（《最高》行政法院78年判字第475號判決要旨）。次按行政處分僅針對處分相對人而產生類似債法上的效力時，因第三人不受該行政處分之拘束，處分相對人接受行政處分之結果，在日常經驗法則上，不一定導致第三人之權利或法律上利益受到影響，縱使導致第三人之權利或法律上利益受到影響，亦係該行政處分之間接效果，且係因處分相對人履行該行政處分所課予之義務之事實行為所造成，第三人就該行政處分亦僅能認具有事實上之利害關係，即難認為第三人之權利或法律上利益，因此行政處分之作成而受到侵害。．．．」是行政訴訟法第4條第3項所稱之「利害關係人」乃指法律上利害關係而言，並不包括事實上之利害關係在內。經查本件前揭罰鍰處分之受處分人為參加人，而本件原告僅係系爭建物之出租人，尚非前揭處分之相對人，是縱經系爭訴願決定：「原處分撤銷，由被告於收受決定書之次日起60 日內另為處分。」亦僅免除參加人繳納罰鍰義務，對原告難認有直接的因果關係而致其權利或法律上利益受損；退而言之，上開罰鍰處分縱使參加人繳納，亦無損於原告，故原告之權利或法律上利益並未因系爭訴願決定而直接受有損害，即非法律上之利害關係人，其所謂之撤銷請求權，應屬不存在，。

⑵另按司法院釋字第469號解釋理由書：「．．．法律規範保障目的之探求，應就具體個案而定，如法律明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人權益，固無疑義；如法律雖係為公共利益或一般國民福址而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，則個人主張其權益因公務員怠於執行職務而受有損害者，即應許其依法請求救濟。．．．」是依保護規範理論而言，該法規除有保護公益之立法目的外，亦須有保障特定人之私人利益時，該特定人始得享有公法上請求權。原告主張廢棄物清理法第72條第1項規定賦予受害人得向主管機關請求執行職務之權利（行政介入請求權），並認為得以訴訟方式予以實現，具有保護個人意旨，而認為其為本件受害人，得據以提起行政訴訟，惟查環保局自稽查開始至作成處分為止，並無廢棄物清理法第72條第1項「疏於執行」之狀況，且系爭訴願決定，乃請環保局再行調查本件之事實經過，以求原處分之適法妥適，是環保局並未因系爭訴願決定，致有「疏於執行」之情形；況原告依行政訴訟法第4條第3項「利害關係人」之地位提起撤銷訴訟，與廢棄物清理法第72條第1項所定要件，而得直接向高等行政法院提訴訟係屬不同訴訟類型，構成要件迥異，性質不同，自難比附援引，則原告據廢棄物清理法第72條第1項規定，主張其有公法上請求權，而得以提起本件行政訴訟，實屬無理由。

⑶再者，原告主張事業廢棄物清理義務及所生責任歸屬，依廢棄物清理法第71條第1項規定，包括土地所有人、管理人或使用人，是原告負有系爭廢棄物所產生之危險狀態之除去或抑制之「狀態責任」。惟查原告所主張之「狀態責任」係於參加人未依規定清除系爭廢棄物後，環保局「得」命土地所有人、管理人或使用人限期清除處理，是原告僅係「預期」其有遭受損害之可能性，在環保局命原告限期清除前，原告尚不得以其為行政訴訟法第4條第3項「利害關係人」之地位，提起本件撤銷訴訟。準此，揆諸前揭規定、判例及判決意旨，原告提起本件撤銷訴訟當事人顯非適格，在法律上顯無理由，爰請貴院依行政訴訟法第107條第3項規定駁回原告之訴。

⒉實體部分：

⑴系爭訴願決定，無通知原告參加訴願程序之必要，原告主張系爭訴願決定，未通知其參加訴願程序，影響其權益，違反訴願法第28條第2項規定乙節，惟查系爭訴願決定係撤銷環保局對參加人之罰鍰處分，僅產生類似債法上的效力時，原告並不受該行政處分之拘束，縱使導致原告之權利或法律上利益受到影響，亦係該行政處分之間接效果，原告就該行政處分亦僅能認具有事實上之利害關係，難認原告之權利或法律上利益，因系爭行政處分之撤銷而受到侵害，已如前述。是原告就此主張難認有理。

⑵被告所為之訴願決定，並無違反訴願法第55條應迴避而未迴避之規定：

①按訴願法第55條規定：「訴願審議委員會主任委員或委員對於訴願事件有利害關係者，應自行迴避，不得參與審議。」行政程序法第32條規定：「公務員在行政程序中，有下列各款情形之一者，應自行迴避︰一、本人或其配偶、前配偶、四親等內之血親或三親等內之姻親或曾有此關係者為事件之當事人時。二、本人或其配偶、前配偶，就該事件與當事人有共同權利人或共同義務人之關係者。三、現為或曾為該事件當事人之代理人、輔佐人者。四、於該事件，曾為證人、鑑定人者。」第33條規定：「公務員有下列各款情形之一者，當事人得申請迴避︰一、有前條所定之情形而不自行迴避者。二、有具體事實，足認其執行職務有偏頗之虞者。前項申請，應舉其原因及事實，向該公務員所屬機關為之，並應為適當之釋明；被申請迴避之公務員，對於該申請得提出意見書。不服行政機關之駁回決定者，得於5日內提請上級機關覆決，受理機關除有正當理由外，應於10日內為適當之處置。被申請迴避之公務員在其所屬機關就該申請事件為准許或駁回之決定前，應停止行政程序。但有急迫情形，仍應為必要處置。公務員有前條所定情形不自行迴避，而未經當事人申請迴避者，應由該公務員所屬機關依職權命其迴避。」

②至本件原告主張被告訴願審議委員會之薛明玲、蕭偉松兩位委員既與參加人間有業務上往來之利害關係，依訴願法第55條規定，本應自行迴避本件訴願案件之審議而未迴避，認系爭訴願決定之作成顯已違法，應予撤銷乙節，按訴願法第55條所稱「利害關係」其範圍如何？訴願法固未見明文，惟按前揭行政程序法第32條及第33條規定，因本件據系爭兩位委員表示，渠等並非原告所主張系爭往來業務之承辦會計師或律師，且事件性質與本件亦不相同，自難認有具體事實足認渠等執行職務有偏頗之虞；且原告復未就行政程序法第32條及第33條第1項其他各款規定有所主張，是難認渠等有應自行迴避或申請迴避之事由。況參考92年5月28日修正公布之公務人員保障法第7條第1項第5款將修正前之第6條第1項第3款所定「與該保障案件『有利害關係』者，應自行迴避」之規定，修正為「與該保障事件有『法律上利害關係』者，應自行迴避」之立法趨勢；基於「復審審議」與「訴願審議」之性質相當，有關訴願審議委員會主任委員或委員對於訴願事件有利害關係之解釋，似應與修正後之公務人員保障法第7條第1項第5款規定作相同解釋，僅指「法律上利害關係」而言。加以現今社會各類活動頻繁，委員就其所屬機關（構）之其他成員之活動有否涉及其所審議之該訴願事件，往往無法事前查知，倘就上開「利害關係」從寬解釋，勢將影響審議程序之正常運作。是本件薛明玲、蕭偉松兩位委員自無依上開規定迴避之必要，系爭訴願決定於法並無違誤。

⑶系爭訴願決定之訴願對象均有可否歸責及期待可能性等要件之適用，又原告主張廢棄物清理法第52條所定之按日連續處罰，性質為行政執行法對於不履行不可替代之行為義務或不行為義務之義務人，為促使其履行義務所課處之「怠金」，係一種間接強制手段，故系爭訴願決定以處罰法之要件，如主觀歸責條件審查，自有違法乙節，惟環保局92年7月7日廢字第H92A00541號處分性質上屬於行政秩序罰，故被告以故意、過失之主觀歸責要件為審查，並無違法；再者，基於考量憲法比例原則，系爭訴願決定所審理另五十九件行政處分，如有法規範不能期待之行為時，自得審查其有否期待可能性，是系爭訴願決定適用法令並無違誤。

㈢參加人主張之理由：

⒈程序事項：

⑴原告並非系爭訴願決定之利害關係人，系爭訴願決定並未損害原告之權利或法律上利益，故原告之訴違反行政訴訟法第4條第3項之要件，洵不合法：

①第三人依行政訴訟法第4條第3項規定對起訴請求撤銷訴願決定，以該訴願決定屬損害第三人權利或法律上利益之「第三人效力處分」為限：按「原告以外之利害關係人，認為第1項訴願決定，損害其權利或法律上之利益者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」行政訴訟法第4條第3項著有規定。觀諸上開規定可知，訴願決定在性質上亦屬行政處分，必須訴願決定首次對第三人發生法律效果，損害其權利或法律上利益，亦即屬對第三人產生負擔，而對相對人授益之「第三人效力處分」時，該第三人始得對訴願決定起訴請求撤銷，此徵諸德國行政法院法第79條第1項第2款規定：「撤銷之訴之訴訟對象如下：．．．二、被告所為之自行審定或異議（相當我國法之訴願）審理機關之異議決定使第三人首度受損害者。」學者著述：「訴願決定作為撤銷訴訟的訴訟對象，在下述三種情況，原告即例外地可單獨訴請撤銷訴願決定。分述如下：A、訴願決定首次對原告以外利害關係人構成不利」，以及前大法官吳庚著述：「原告以外之利害關係人，認為訴願決定損害其權利或法律上利益者：該有利害關係人之第三人得逕向行政法院起訴，請求撤銷訴願決定。蓋訴願決定性質上亦為行政處分之一種，影響所及不限於處分之相對人，其情形在第三人效力處分尤為明顯。」德國學者Hufen著述：「行政法院法第6次修正案第79條第1款第2項，不再把針對異議決定的撤銷之訴，限制於第三人，而是強調任何一個首次受到的負擔．．．受次受到負擔的第三人，其訴訟之所以是適當的，這是因為，只有異議決定是針對他作出的」等語益可明瞭。B、至於訴願決定是否具第三人效力行政處分性質，第三人是否因訴願決定之作成權利或法律上利益首次受損害，應依保護規範理論判斷之，亦即透過法規之解釋，依一般法律解釋方法與原則，探求行政處分違反之法規是否於保護公益外，尚同時追求保護私人利益之目的而定，此有司法院釋字第469號解釋：「至前開法律規範保障目的之探求，應就具體個案而定，如法律明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人權益，固無疑義；如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，則個人主張其權益因公務員怠於執行職務而受損害者，即應許其依法請求救濟。」可稽。

②按「第三人效力處分」係指不僅對相對人而且也對第三人產生法律效果之行政處分，其中主要是對第三人產生負擔之授益行政處分。查系爭訴願決定之內容係撤銷被告作成之罰鍰處分，此並未對原告造成負擔，原告之法律上地位並未因系爭訴願決定之作成受到任何影響，更無損於原告之權利或法律上利益，故系爭訴願決定不具「第三人效力處分」之性質，揆諸上開說明，原告之訴並不合法。

③依廢棄物清理法之保護意旨觀之，原告並非廢棄物清理法所保護之特定人，不是行政訴訟法第4條第3項規定所指涉之利害關係人，故原告之訴並不合法：原告以廢棄物清理法第1條：「為有效清除、處理廢棄物，改善環境衛生，維護國民健康，特制定本法。」第72條第1項：「公私場所違反廢棄物清理法或依廢棄物清理法授權訂定之相關命令，而主管機關疏於執行時，受害人民或公益團體得明疏於執行之具體內容，以書面告知主管機關。主管機關於書面告知送達之日起60日內仍未依法執行者，受害人民或公益團體得以該主管機關為被告，對其怠於執行職務之行為，直接向高等行政法院提起訴訟，請求判令其執行。」，認為廢棄物清理法確有保護原告之意旨云云。惟廢棄物清理法第1條所揭櫫之立法目的，係為「公共利益或一般國民福祉而設」之規定，不得因此遽謂廢棄物清理法有兼及保護特定私人即原告之意旨。至於廢棄物清理法第72條第1項雖明文規定「受害人民或公益團體」於一定條件下得提起行政訴訟，然而原告本係佩芳大樓內電線電纜等物品之清除義務人，並非此處所謂之「受害人民」，與廢棄物清理法第72條所規範之保護意旨、情狀皆有不同，是無從依廢棄物清理法第72條規定逕自推論兼有保護原告之意旨。職是之故，廢棄物清理法之規範意旨乃在維護公益，不在保護私人，原告更非廢棄物清理法所擬保護之特定第三人，故原告並非行政訴訟法第4條第3項規定指涉之利害關係人，原告之訴並不合法。

④查原告執（最高）行政法院69年判字第234號判例意旨主張，人民對於行政機關之行政處分，只須認為違法損害權利或法律上利益（主張說）或依所訴之事實，其權利因行政處分存在而可能受有損害（可能性說），即具有訴訟權能，故其確有依行政訴訟法第4條第3項規定提起撤銷訴訟之訴訟權能云云，惟依原告主張之內容，尚難認為系爭訴願決定損害原告之權利或法律上利益，亦難由其所訴之事實形式上認定其權利或法律上利益可能因該訴願決定而受有損害，故原告之權利或法律上利益並未因系爭訴願決定而受損，原告欠缺本件訴訟之訴訟權能，謹析述如下：本件遺留於佩芳大樓之物品絕非事業廢棄物，不致影響原告之財產及員工人身安全：A、原告主張參加人遺留之系爭廢棄物，置原告身家財產及員工人身安全於危險狀態云云。惟查參加人因受原告阻撓進入佩芳大樓清運，不得已拋棄占有而遺留於該處之物品具有相當之財產價值，絕非一般事業廢棄物，更非有害事業廢棄物，並無危害原告財產或其員工人身安全之可能性。B、況系爭訴願決定之內容乃在撤銷被告之罰鍰處分，原告之財產或第三人（原告員工）之人身安全並不因系爭訴願決定之作成而受損害，自不容原告對系爭訴願決定起訴請求撤銷。C、尤其，原告之權利或法律上利益是否因系爭訴願決定之作成而受損害，為原告是否具備本件訴訟之訴訟權能之前提要件，而訴訟權能乃屬權利保護必要（訴之利益）之一，其具備與否應於言詞辯論終結前判斷之。查佩芳大樓內系爭廢棄物業經被告於93年4月29日代履行清除完畢，本件訴訟於94年6月7日言詞辯論終結前佩芳大樓內並無參加人遺留之系爭廢棄物，故無所謂該等物品影響原告之財產及第三人（原告員工）之人身安全可言，因此，原告欠缺本件訴訟之訴訟權能，原告之訴洵不合法。

⑵系爭訴願決定對於原告與參加人之另案民事訴訟不生任何影響：

①原告主張其與參加人就佩芳大樓內電線電纜物品有另案民事訴訟（臺北地方法院92年度重訴字第1941號），而系爭訴願決定以「原告未清除廢棄物是否具故意過失此點，仍有釐清究明之必要。」撤銷原處分，必致參加人主張未違反民法第432條，而影響另案民事訴訟之判決結果，損害其權利云云。

②惟查民事法院是否適用民法第432條、是否認定參加人遺留佩芳大樓內電線電纜等物品有故意、過失等情，乃屬民事爭議，民事法院有權就此自行認定，故原告主張系爭訴願決定將影響另案民事訴訟之裁判結果云云，並無依據。況實務上民事法院亦不承認行政處分之構成要件效力，而由其自行判斷行政處分之適法性。基此，系爭訴願決定對於原告與參加人另案民事訴訟並不產生任何影響，自不可能造成原告權利或法律上利益之損害。

⑶參加人以原告妨礙搬遷作為訴願理由，與系爭訴願決定無關，對於原告不生任何影響：

①原告主張參加人於訴願中稱其妨礙搬遷等情事，嚴重影響原告之商譽，且被告片面採納即據以撤銷原處分，故訴願決定顯有違誤云云。

②按原告確有妨害參加人搬遷之情形，且原告片面訂定之管理辦法、管理守則並無拘束參加人之效力。而對於參加人前揭原告妨礙搬遷之主張，被告本可自行判斷是否可採，不因採認參加人之主張即構成名譽侵害，何況系爭訴願決定僅稱「是該系爭物品倘果係因出租人阻撓原告清除所致，則其未為清除得否認係可歸責於原告？即其有無前揭司法院釋字第275號解釋所指之故意、過失責任？又被告之要求對原告是否欠缺期待可能性？」，亦即系爭訴願決定僅要求被告查明原告有無妨礙參加人搬遷之情事，並未對原告所稱之商譽造成任何影響。

⑷廢棄物清理法第71條第1項之狀態責任係裁量規定，且被告並未據此課以原告清理義務或代履行費用，不可能對原告權益造成影響：

①原告主張廢棄物清理法第71條第1項規定土地管領人「狀態責任」，故被告撤銷原處分將使原告居於土地管領人之地位而承擔後位之清理義務及責任云云。

②惟按廢棄物清理法第71條第1項規定：「不依規定清除、處理之廢棄物，直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得命事業．．．容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之土地所有人、管理人或使用人，限期清除處理。屆期不為清除處理時，直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得代為清除、處理，並向其求償處理、改善及衍生之必要費用。」由此可知，主管機關是否係命土地管理人限期清除或繳交代履行之費用，係屬裁量條款而非羈束規定，原告不因系爭訴願決定之作成即當然負有廢棄物清理法第72條之清除義務，換言之，系爭訴願決定並未首次造成原告之負擔或損害原告之權益。

③況本件92年11月28日訴願決定認為「為求原處分之合法妥適，應將原處分撤銷，由被告於收受決定書之次日起60日內另為處分。」被告於收受該決定書後60日內，並未據此課以原告清理義務或代履行費用，而係另以93年3月2日北市環四字第09330629400號函命參加人繳交被告代履行之費用200萬元，並以代履行之方法清除遺留於佩芳大樓之系爭廢棄物。基此，系爭訴願決定雖撤銷被告之處分，但是未對原告之權益造成任何影響。

④系爭廢棄物業經被告以代履行方式清理，對於原告之財產權並無侵害：原告主張被告之處分被撤銷後，無從達成怠金之強制目的，致使參加人拒不清理遺留在佩芳大樓之物品，使原告無法行使將大樓再行出租等相關用益行為，致財產權受有損害云云。惟查，參加人為配合被告得儘速處理此案，多次提出清運計畫書及委任清運公司至現場清運，詎料皆遭原告阻撓致無法進入清除。且被告於系爭訴願決定後，仍多次以行政處分命參加人清除系爭遺留物品，最後更以代履行之方式清除之，姑不論該等處分之適法性如何，但絕無原告主張財產權受侵害等情事。

⑤綜上所述，原告雖泛稱其權利或法律上利益受到系爭訴願決定之損害，惟細究原告主張，均難由形式上認定系爭訴願決定侵害原告之任何權利或法律上利益，故系爭訴願決定並未損害原告之權利或法律上利益，原告欠缺本件訴訟之訴訟權能，原告之訴違反行政訴訟法第4條第3項之規定，應依同法第107條第1項第10款裁定駁回。

⒉實體理由：

⑴系爭訴願決定並不違反訴願法第55條之規定：

①原告主張本案訴願決定作成之訴願審議委員中，委員薛明玲會計師所任職之資誠會計師事務所為參加人處理財務報表暨營利事業所得稅申報等兩項簽證業務，委員蕭偉松律師服務之理律法律事務所則受任處理參加人3件案件。基此，渠等對於訴願有利害關係，依訴願法第55條規定，應迴避卻未迴避，參照最高行政法院92年度判字第550號判決，有程序上重大瑕疵云云。

②惟按「案件援用判例，絕不能與基礎事實分離而片面割裂其判例要旨，判例之拘束力也不應超越其基礎事實類同者，否則根本無從判斷是否符合相同案件相同處理之原則。也唯有如此，法院方得藉由事實精細區辨案件基礎事實案件之差異，逐步細緻化法律之解釋與操作、建立新的案件類型並保持法律見解之靈活發展。」大法官林子儀、許宗力、楊仁壽於釋字第576號解釋著有協同意見書可參。依舉重明輕之法理，法院判決更應與其基礎事實相結合，方能作為其他案件之參考。次按民事訴訟法第32條第5款規定：「法官於該訴訟事件，現為或曾為當事人之訴訟代理人或輔佐人者。」刑事訴訟法第17條第五款規定：「推事曾為被告之代理人、辯護人、輔佐人或曾為自訴人、附帶民事訴訟當事人之代理人、輔佐人者。」皆限於法官「本人」曾任該等職務方應自行迴避。

③查本件訴願委員薛明玲、蕭偉松所任職事務所之其他會計師、律師雖曾受參加人之委任，處理與系爭訴願案件無關之事務，惟會計師、律師皆係獨立執行業務之人，薛明玲與蕭偉松既未參與該等業務，甚至可能不知道事務所曾經承接參加人委任之業務。

④次查，前揭最高行政法院判決認為訴願迴避應參考民、刑事訴訟法之相關規定，而民、刑事訴訟法僅限於

要。基此，如果法官曾擔任律師並任職於律師事務所，而該事務所曾接受大量案件之委任，只要其非該等案件之辯護人、代理人等，縱使其轉任法官後審理該等案件仍無迴避之必要。同理可知，訴願審議之迴避規定，應限於會計師、律師本人曾任原告之辯護人、代理人、輔佐人等方有迴避之必要。本件訴願審議委員薛明玲、蕭偉松既未曾參與參加人委任其任職事務之業務，足以確保訴願審議程序之實質正當性，故系爭訴願決定並不違反訴願法第55條之規定。

⑤會計師職業道德規範第3條規定：「會計師對於委辦事項與本身有直接或重大間接利害關係而影響其公正或獨立性時，應予迴避，不得承辦。」另律師倫理規範第2條規定：「律師執行業務，應遵守法律、本規範及律師公會章程。」觀諸上開規定可知，該等規定係專在規範會計師或律師接案或執行職務時應注意之事項。查薛明玲委員及蕭偉松委員係以訴願委員之身分參與系爭訴願決定之作成，並非以會計師或律師之身分參與，故其等執行訴願委員之職務自與會計師職業道德規範及律師倫理規範無涉，乃原告竟執專為規範會計師、律師執行職務之上開規定，主張訴願委員執行職務時應受其規範云云，顯有誤會，洵不可採。

⑵系爭訴願決定並無違反訴願法第28條第2項：

①原告主張依訴願法第28條第2項規定，訴願決定因撤銷或變更原處分足以影響第三人之權益者，受理機關應通知第三人參加訴願程序以表示意見。惟本件被告所屬訴願審議委員會並未給予其陳述意見之機會，故訴願存有程序瑕疵云云。

②惟系爭訴願決定不致損害原告之權益，已如前述，職是之故，被告本無須通知原告參與訴願程序，系爭訴願決定自無違反訴願法第28條第2項之程序違法。原告雖主張系爭訴願決定之程序有瑕疵云云，惟原告並未舉證因該程序瑕疵確已影響權利或法律上利益，故原告之主張並不可採。

⑶被告92年6月23日函限期改善之行政處分，對被告與鈞院均不生拘束效力：

①原告主張被告92年5月23日函未依法撤廢變更前，「即具有行政處分之執行力、公定力（構成要件效力）、拘束力等效力，據此而為「按日連續處罰」之執行何違法之有」云云。

②惟行政處分之執行力，係指行政處分之相對人不履行行政處分所課與之作為或不作為義務時，行政機關不待法院之確定判決，即有權直接以行政處分為執行名義自行對義務人為強制執行，與此處並無關聯。而行政處分之拘束力，一般係指行政處分之形式存續力與實質存續力，然而參加人業已於法定期間內提起訴願，不生形式存續力與實質存續力之問題。

③至於所謂行政處分之構成要件效力，對於該行政處分擁有適法與適當審查權限之被告所屬訴願審議委員會而言，其既有權審查行政處分，自無受其拘束之理；而行政訴訟法第2條賦予行政法院審查行政處分之權限，因此行政法院亦不受行政處分之構成要件效力所拘束。此外，系爭訴願決定與鈞院審理之對象，雖不包含被告92年6月23日函令在內，惟本件不僅前後處分之作成機關皆屬環保局，且適用之法律均屬廢棄物清理法，加之前一處分所認定之作為義務正是後一裁罰處分之違章基礎，二者間具有「判斷同質性」，被告與鈞院自得一併審查（鈞院93年度簡字第01057號判決）。

⒊參加人係因原告妨礙始無從將佩芳大樓內系爭廢棄物搬離，故訴願決定書以「該系爭廢棄物倘果係因出租人阻撓原告清除所致，則其未為清除得否認係可歸責於原告？即其有無前揭司法院釋字第275號解釋所指之故意、過失責任？又環保局之要求對原告是否欠缺期待可能性？等節，均非無疑。」而將原處分撤銷，並無違誤。茲補充說明如下：

⑴原處分以本件違反廢棄物清理法第36條為據，顯有適用法律錯誤之違法：

①原處分之違反事實皆載為「一般事業廢棄物未依規定清理」、違反法令及處分條文之依據皆為「違反廢棄物清理法第36條第1項之規定，並依同法第52條規定處分。」

②惟廢棄物清理法第36條規定：「事業廢棄物之貯存、清除或處理方式及設施，應符合中央主管機關之規定。前項事業廢棄物之貯存、清除、處理方法及設施標準，由中央主管機關定之。」事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準其規範意旨著重在「貯存、清除或處理事業廢棄物之過程中所應該遵守之作業方法及應具備之作業設施，以維護作業過程中之安全性，避免因貯存、清除或處理之不當所造成之環境危害」（鈞院93年度簡字第01057號判決）。基此，原處分理由及法令依據自不可能是「違反廢棄物清理法第36條第1項之規定」，原處分適用法令錯誤，7件皆屬違法之行政處分。

⑵參加人之所以未能將系爭廢棄物搬出佩芳大樓，乃因原告、僑泰興公司阻撓參加人通行佩芳大樓入內清理，乃係不可歸責於參加人之事由客觀上不能清除廢棄物，故參加人欠缺行政秩序罰之主觀要件，亦無課以行政執行罰之期待可能性，系爭處分應予撤銷：

①行政秩序罰之主觀責任要件與行政執行罰之期待可能性：按人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其主觀要件；行政罰係屬對人民之制裁，原則上行為人應有可歸責之原因，始得加以處罰，此有司法院釋字第275號解釋可稽。故行為人違反禁止規定或作為義務，若可證明其非可歸責，仍不得處罰。次按期待可能性係指對行為人可期待其實施合法之行為，以代替其現實所實施之違法行為。行為人既有此種可能性存在，則其不選擇合法行為而選擇違法行為，即不能辭其應負之責任。反之，倘行為人選擇違法行為出於不得已，亦即別無選擇合法行為之可能性存在，則有原宥之餘地。亦即，果有期待不可能的情形發生，實無理由仍對行為人課予該等非難。蓋期待不可能係指所加之義務或負擔在考量當事人人格、個人尊嚴與經濟狀況等因素，顯然過度要求或過度負擔之情形。德國憲法法院與通說皆承認期待可能性具有憲法位階，並且和狹義比例原則具有相同之內涵。簡言之，期待可能性是指個人對其所負義務能負擔之界限，因此依據期待可能性，所有國家機關課與人民之義務，均須具備期待可能性，始具有規範上之意義，此亦迭經被告87年府訴字第8702159000號訴願決定、最高行政法院89年判字第946號、臺中高等行政法院91年訴字第15號所承認。職是之故，行政執行罰雖不以行為人具有主觀責任條件為前提，僅以義務人履行法定義務之要求為目的，但是行政機關此種履行之要求必須在義務人之能力範圍之內，而具有事實上及法律上之可行性，亦即行政秩序罰以義務人具有期待可能性為先決條件。

②系爭訴願決定所審理之7件行政處分均有可否歸責及期待可能性等要件之適用：原告主張廢棄物清理法第52條所定之按日連續處罰，其性質為對不履行不可替代之行為促使其履行義務所課處之怠金，為一種間接強制手段，故關於主觀歸責條件、期待可能性等自不適用云云。惟原告之主張似有誤會，蓋規範執行上按日連續處罰通常與行政秩序罰併合規範，依此規定所為之第一次罰鍰處分係就事業「過去」違反義務行為所科處之罰鍰，性質上屬於秩序罰，故有行政罰主觀責任條件之適用，亦即行為人須因故意或過失違反法律上之義務方應受行政罰（司法院釋字第275號解釋參照）。基此，系爭訴願決定對象中之第一件處分（92年7月7日廢字第H92A00541號函）性質上屬於行政秩序罰，須以參加人因故意、過失不清理系爭廢棄物方能處罰。

③而行政機關在以行政秩序罰制裁行為人之違法行為後，若以行為人之違法狀態有改善之必要時，得另為一要求其改善之作為或不作為之行政處分，行為人不依該處分而為改善時，即得依行政執行法之規定，以直接或間接執行之方式，使其達到與履行時相同之狀態。基此，系爭訴願決定所審理之另6件行政處分性質上即屬於行政執行罰，仍受到期待可能性原則所拘束。蓋在考量當事人人格、個人尊嚴下，顯然過度要求或過度負擔時，法規範不能期待其為適法行為，此亦屬憲法上比例原則之展現。

⑶參加人因不可歸責於己之事由致未清理遺留於佩芳大樓之系爭廢棄物，且被告課予參加人清理之義務欠缺期待可能性，故此一行政秩序罰與行政執行罰均屬違法：

①參加人於92年2月27日終止租約後，本已積極進行搬遷清運工作，此有該段期間為參加人進行搬遷工作之廠商等可證，參加人並無不進行搬遷之意思，合先敘明。嗣至92年3月底起，原告開始阻礙參加人之搬運及拆除裝璜工作，包括關閉電梯、禁止參加人運出拆卸物及攜入回復原狀之工具與物料．．．等事實，此有民間公證人陳幼麟作成之公證書可稽。

②其間參加人甚至曾多次請求警方協助（例如92年4月13日參加人曾向臺北市三張犁派出所備案請求協助），亦未獲解決，至此參加人既無搬運之可能，更遑論續行回復原狀工作，只得依民法有關規定，於92年4月25日以現狀返還該租賃標的物並交付其占有予原告，此有存證信函影本乙份可稽。

③參加人為配合被告得儘速處理此案，即自92年6月16日起多次提出清運計畫書及委任清運公司至現場清運，皆遭遇原告阻撓，至無法進入清除。參加人於92年7月3日亦曾再次提出清運計畫，並於次日與被告代表及清運公司人員一併到達佩芳大樓，擬進入清運，然原告人員仍未同意參加人進入，其後參加人仍持續與原告商談清運事宜，並於92年7月18日至被告共同協商，惟最終在原告不同意參加人進入之現實狀況下，包括被告代表亦只能撤退返回，無法開始清運工作，此亦有民間公證人陳幼麟作成之公證書可徵。

④此後參加人仍持續與原告商談清運事宜，包括92年8月11日至原告律師辦公室、92年9月3日至原告辦公室討論清運計畫至被告等，又參加人於接獲系爭下命處分後，立即作成清運計畫書，被告因此亦召開清運準備會議，然而，於該會議中因原告依舊拒絕與參加人洽談清運計畫之執行，致無法達成自主清除，是以無法如期清除並非由參加人所致。

⑤爾後參加人仍陸續參與被告召集之各清運協商會議，惟皆未獲原告同意參加人進入清除。此與系爭訴願決定雖無直接關聯，卻足徵被告認知清理義務對參加人不具期待可能性，未履行該義務不可歸責於參加人，茲簡述如下：92年10月7日於被告所召開協調會中：原告仍以雙方須先確立現狀責任，不同意參加人所提出之清運損壞責任切結書。92年11月17日於被告所召開協調會中：原告要求先進行與清運無關之「比對報告書」，並於切結書之內容中要求與事實不符之事項，例如參加人破壞消防、電力系統等。92年12月12日於被告所召開協調會中：原告主張已對參加人提起刑事告訴，廢棄物目前有整體證據保全之必要，表明任何人皆不得進入清運。93年2月4日於被告所召開協調會中：原告尚未同意參加人所提出之清運計畫，且被告於結論中所謂由參加人自93年2月16日起至93年3月31日止進行清除．．．等，仍需先由雙方協商達成自主清除。縱至93年2月23日被告命參加人於文到5日內開始清除時，參加人仍配合提出清運計畫，且參加被告在93年2月27日召集之清運準備會議，然因原告於該會議中，仍然拒絕與參加人洽談清運計畫之執行，並另執增加監工費用之新要求，終無法達成自主清除，是參加人乃無法進入佩芳大樓執行清理計畫之責任。

⑥查本件參加人受到原告阻撓而在客觀上、物理上無法入內清理系爭廢棄物已一再重述，何況參加人既已終止與原告之租約，未獲原出租人之許可而擅入其內清理廢棄物，恐將構成刑法第305條「無故侵入他人住宅、建築物或附連圍繞之土地」的侵入住宅罪，尤徵參加人客觀上不可能履行清理義務，且未履踐系爭義務不可歸責於參加人。

⑦另查被告於92年12月26日即以北市環稽字第09241350200號函命參加人於文到15日內清除，並於開始清除日起15日內完成，否則代執行。復於93年2月4日召開「信義區○○路○段206號台灣國際商業機器股份有限公司因辦公場所搬遷拆除物品及廢棄物棄置於佩芳大樓內之後續清除工作與責任事宜」研商會議，其中表示若參加人與原告無法協商完成自行清運則由環保局代履行。復次於93年2月23日以北市環稽字第09340182100號函，命參加人於文到後5日內開始清除否則按日連續處罰。由此可知，被告亦充分認知參加人在本案受到原告阻撓進入，陷於無法清理之期待不可能情事。否則被告可逕於93年1月26日代執行，而無必要於93年2月4日召開協商會議、同年2月23日再次發函參加人清運廢棄物。

⑷綜上所述，參加人縱違反被告所課予之義務乃係不可歸責於己之事由所致，自不能科以行政罰；客觀上亦無法期待參加人得以清除系爭廢棄物，而國家機關課與人民之義務，均須具備期待可能性始具有規範上之意義，故被告系爭處分課以被告期待不可能之義務，自屬違法。

⒋被告以連續處罰作為執行方法違反行政執行法第3條、第30條第1項之規定，自屬違法：

⑴按「行政執行，依本法之規定；本法未規定者，適用其他法律之規定。」；「行政執行，應依公平合理之原則，兼顧公共利益與人民權益之維護，以適當之方法為之，不得逾越達成執行目的之必要限度。」；「依法令或本於法令之行政處分，負有行為義務而不為，其行為不能由他人代為履行者，依其情節輕重處新臺幣．．．」行政執行法第1條、第3條、第30條第1項定有明文，是以「可代替之行為」應以代履行為優先之執行手段。

⑵廢棄物清理法第51條雖訂有連續處罰之規定，惟本件訴願對象之行政處分中除第1件（92年7月7日廢字第H92A00541號函）外，其餘性質皆屬行政執行罰已如前述。本件之清理義務既非不可代替之行為（事實上本件最後即由被告以代履行之方式清理系爭廢棄物），亦無參加人無力承擔代履行費用之情形。是以，依行政執行法第1條之規定，應優先適用行政執行法第30條第1項之規定以代履行為優先執行手段。何況依行政執行法第1條、第3條可知，憲法上比例原則之要求亦落實於行政執行之領域，本件若以代履行之方式清理系爭廢棄物，自無必要另以連續處罰之方式科處參加人，方符合必要性原則之要求。職是之故，本件訴願對象之行政處分中除第1件外，皆有違反行政執行法第3條與第30條第1項之違法，自屬違法之行政處分。

⑶基於比例原則之要求，關於可代替履行之行為義務，行政執行時應優先採用代履行之方法，此有下列見解可稽：

①按行政執行法第29條第1項規定：「依法令或本於法令之行政處分，負有行為義務而不為，其行為能由他人代為履行者，執行機關得委託第三人或指定人員代履行之。」同法第30條第1項規定：「依法令或本於法令之行政處分，負有行為義務而不為，其行為不能由他人代為履行者，依其情節輕重處新臺幣5千元以上30萬元以下怠金。」觀諸上開規定可知，關於可代替履行之行為義務，行政執行時以採用代履行之方法為原則，而對於不可代替履行之行為義務，則僅得採取科處怠金之方法。

②德國學者Otto Bachof、Hans J. Woff與Rolf Stober著述：「所謂代執行（我國法之代履行）不適宜，是指義務人不會支付他人實施代執行的費用，或者代執行「嚴重不合理」。法院可以對「不適宜性」進行全面的審查。強制金（我國法之怠金）通常不能優先於代執行。」

③德國學者Otto Bachof、Hans J. Woff與Rolf Stober著述：「爭議的核心是，從有關強制措施的法律規定和比例原則中是否可以推導出強制措施的先後順序，從而使法院得以審查執行機關的決定。從有關強制措施先後順序的眾多法律規定來看，行政機關在先後順序的安排方面沒有裁量空間。．．．關係人可以要求行政機關調換執行方法，即採取其他同樣適合的、能夠實現目的並且不給公共利益造成更大負擔的方法．．．義務人提出這種要求的後果是：行政機關決定採取的措施不再具有必要性，因為可能存在另一種實現法定目的的自願方式。除了法律明確規定的情形，在他情形中也可以調換執行措施。在這種情況下，比例原則通常要求行政機關接受關係人要求調換的措施，除非這不適合目的的實現並且可能給公共利益造成更大的負擔。」

④學者李惠宗著述：「如果具體情事，以代履行為之，較科以怠金，對公共利益之促進較大，且義務人亦可免除其後可能接踵而至的怠金處罰，即應逕以代履行為之．．．實例：水利法第92條之1第1項對違反第78條第1項各款情形之一，除通知限期回復原狀、清除或廢止違禁設施外，處6千元以上3萬元以下罰鍰，又定有刑事處罰；同條第2項更訂有執行罰曰：『前項行為人，未在限期內回復原狀、清除或廢止違禁設施者，得按日處罰鍰至回復原狀、清除或廢止違禁設施完竣之日止．．．』若有各該情形之一者，河川駐衛警察非不得告戒通知，而義務人逾期仍不履行時，逕自清除各種違禁設施。但若違禁設施龐大，一時難以處代為履行者，即施以怠金之處罰。」

⒌另與本件有關之鈞院93年度簡字第01057號判決，其認定課予參加人罰鍰之原處分為違法，且表明無法論斷參加人是否有故意、過失之違章行為，與系爭訴願決定之意旨相符，益可佐證系爭訴願決定並無違誤。至於該判決部分理由論斷並不可採，亦無拘束鈞院之效力，謹補充說明如下：

⑴現行民事訴訟實務對爭點效理論之見解：判決理由中之判斷是否具有拘束力（爭點效），最早係民事訴訟法學界所討論，並由日本新堂幸司教授極力倡導。惟現行民事訴訟之實務與通說尚未接受此理論，遑論不同領域之行政訴訟，本件實無適用爭點效理論之餘地：

①最高法院72年4月19日民庭總會決議：「確定判決之既判力，僅以主文為限而不及於理由．．．說明主文之理由，並無裁判效力。」

②最高法院73年台上字第3292號判例：「民事訴訟法第400條第1項規定確定判決之既判力，惟於判決主文所判斷之訴訟標的，始可發生。若訴訟標的以外之事項，縱令與為訴訟標的之法律關係有影響，因而於判決理由中對之有所判斷，除同條第2項所定情形外，尚不能因該判決已經確定而認此項判斷有既判力。」法務部准司法院祕書長78年10月17日（78）祕台廳㈠字第02061號函亦同此旨。

③最高法院87年台上字第1029號判決：「若訴訟標的以外之事項，縱令與為訴訟標的之法律關係有影響，因而於判決理由中對之有所判斷，除同條第2項所定情形外，尚不能因該判決已經確定而認此項判斷有既判力。原判決以所謂『爭點效』之理論，認兩造間．．．對於重要爭點．．．於確定判決理由中所為之判斷，法院及當事人不得任作相反之判斷或主張，不啻謂另件確定判決理由中就當事人間重要之爭執所為之判斷，對本件訴訟亦有拘束力，揆之首揭說明，於法自欠允洽。」

④最高法院91年台上字第2543號判決：「原判決以所謂『爭點效』理論，認．．．於確定判決理由中所為之判斷，當事人不得任作相反之判斷或主張，不啻謂另件確定判決理由中就當事人間重要之爭執所為之判斷，對本件訴訟亦有拘束力．．．於法自欠允洽。」

⑤最高法院92年度台上字第2386號判決：「查民事確定判決之既判力並不及於判決理由，故確定判決理由中就訴訟標的以外之事項有所判斷，除民事訴訟法第400條第2項規定情形外，當事人於新訴訟以之用作攻擊防禦方法，法院並不受確定判決就該事項判斷之拘束．．．故該確定判決理由，縱就．．．之爭點予以判斷，因此爭點非該事件之訴訟標的，故該判斷並無既判力，上訴人非不得對之再為爭執。」

⑵學界通說對爭點效理論之見解：

①前大法官楊建華認為，限制當事人起訴涉及憲法上所保障之人民訴訟權，法律條文有意排斥之事項，不得再以解釋之方法，作牴觸法律明文之適用。現行民事訴訟法既僅就第400條第2項，承認判決理由中判斷具有拘束力之例外，依「明示其一，排除其他」之原則，例外應從嚴認定，不得再就該條作擴張之解釋。何況我國民事訴訟法之立法沿革及原立法理由所舉之例，原係不承認單純之判決理由有何拘束力。故爭點效之理想雖有其可取之處，仍須修正現行條文使在實定法上有其依據，實務上始得採用。

②前大法官吳庚亦認為，對於判決理由之確定力，通說持保留態度，咸認為判決理由中所為之判斷不生既判力，但法律例外允許者不在此限。故判決理由之判斷原則上不生確定力，當事人所主張先決問題之法律關係，無論法院於理由作何判斷，不能因該判決已經確定而認此項判斷具有既判力。

⑶基此，無論通說與實務皆認為爭點效尚無適用之餘地，何況該理論之發源國日本，其最高法院判例亦採反對態度，該國學者亦未有定論，足見我國行政訴訟領域絕無貿然採用該理論之必要。職是之故，鈞院不受93年度簡字第01057號之判決理由所拘束。另系爭訴願決定所撤銷之原處分，其認事用法尚有諸多違誤，請鈞院參考鈞院93年度簡字第01057號卷載。凡此均證明系爭訴願決定所為撤銷原處分之決定並無違誤。

理由

一、按訴願人以外之利害關係人，認為第一項訴願決定，損害其權利或法律上之利益者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟，行政訴訟法第4條第3項定有明文。次按因不服中央或地方機關之行政處分而循訴願或行政訴訟程序謀求救濟之人，依現有之解釋判例，固包括利害關係人而非專以受處分人為限，所謂利害關係乃指法律上之利害關係而言，不包括事實上之利害關係在內，改制前行政法院75年判字第362號著有判例。又以利害關係人之地位提起撤銷訴願決定訴訟，應以主張其權利或法律上利益，因違法訴願決定而受損害為要件，此即學說上所稱原告必須具有「訴訟權能」，其提起訴訟始能謂為適格。如依其所主張之事實，其不可能因訴願決定而有權利或法律上利益之受侵害，則該第三人即不具備訴訟權能，其提起訴訟為原告不適格，訴訟顯無理由，應以判決駁回之，合先指明。

二、本件事實概要已如前述，有相關訴願卷、原處分卷可稽，堪予認定。經查，系爭3件訴願決定悉以「惟訴願人（按即本件參加人）主張本件所謂之廢棄物係因出租人爾灣公司阻撓訴願人清除所致乙節。其既已提出於92年4月24日9時許偕同臺灣臺北地方法院所屬民間公證人至前揭佩芳大樓現場，遭出租人拒絕其進入大樓清運之公證書等影本附卷，以資佐證。是該系爭廢棄物倘果係因出租人阻撓訴願人清除所致，則其未為清除得否認係可歸責於訴願人？即其有無前揭司法院釋字第275號解釋所指之故意、過失責任？又原處分機關之要求對訴願人是否欠缺期待可能性？等節，均非無疑，原處分機關實有再為釐清究明之必要」為由，而決定「原處分撤銷，由原處分機關於收受決定書之次日起60日內另為處分」。原告主張其為行政訴訟法第4條第3項所指之利害關係人，即應依系爭訴願決定之主文及理由，判斷原告是否具有法律上之利害關係人，並損害其權利或法律上之利益。

三、附表編號1之處分，係以參加人未依事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準等規定，妥適處理其遺留於佩芳大樓5樓至20樓室內之廢棄物，違反廢棄物清理法第36條第1項規定，由環保局依同法第52條規定，科以罰鍰；附表其餘處分，則係以參加人未依限完成改善，由環保局依同法第52條規定，按日連續予以處罰。另訴願決定係以參加人未妥適處理廢棄物，是否因原告阻撓而有不可歸責之情事，尚有未明為由，撤銷發回環保局另處。故系爭訴願決定，並未對於參加人清理廢棄物義務之有無，或原告有無阻撓參加人清理廢棄物等節予以認定，自不致對於身為廢棄物所在建物出租人之原告產生何等法律上之不利益，或造成其名譽之損害。縱以發回另處之結果推測，或認定參加人負有義務而為處罰，或為相反之認定，也不過科以參加人金錢負擔或免予負擔而已。對原告不致直接有何受益或不利，系爭訴願決定對於原告，並未產生直接之法律上之利害關係。

四、另按「公私場所違反本法或依本法授權訂定之相關命令，而主管機關疏於執行時，受害人民或公益團體得敘明疏於執行之具體內容，以書面告知主管機關。主管機關於書面告知送達之日起60日內仍未依法執行者，受害人民或公益團體得以該主管機關為被告，對其怠於執行職務之行為，直接向高等行政法院提起訴訟，請求判令其執行」，廢棄物清理法第72條第1項定有明文。或依原告主張，此項規定允許受害人民得以訴訟方式實現法律規範之目的，兼具有保護個人之意旨，故原告應屬利害關係人。惟稽之該規定，受害人民或公益團體，於主管機關疏於執行廢棄物清理法所規定之相關作為時，享有請求作為並直接提起課予義務之訴之權利，乃以主管機關「疏於執行」為請求之要件。本件主管機關環保局非但並無疏於執行之懈怠情形，反而乃係依法作成處分而生爭議，是以，本件事實與上開規定之要件已有未合。又回歸系爭訴願決定觀察，其內涵非謂參加人無清理廢棄物之義務，而係要求環保局再行調查本件之事實經過，以求原處分之妥適，對於主張為受害人民之原告尚不生何等法律上之利害關係。

五、再按「不依規定清除、處理之廢棄物，直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得命事業、受託清除處理廢棄物者、仲介非法清除處理廢棄物者、容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之土地所有人、管理人或使用人，限期清除處理。屆期不為清除處理時，直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得代為清除、處理，並向其求償清理、改善及衍生之必要費用。屆期未清償者，移送強制執行；直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得免提供擔保向高等行政法院聲請假扣押、假處分」，廢棄物清理法第71條第1項定有明文。準此，主管機關課土地所有人以義務之要件，須土地所有人有容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地上，始有適用。惟本件事實上原告與參加人因租賃建物之返還，尚有訴訟爭執中，原告不可能該當該要件。又主管機關是否命土地所有人限期清除或繳交代履行之費用，係屬裁量條款而非羈束規定，原告不因系爭訴願決定之作成即當然負有廢棄物清理法第72條之清除義務，原告以「預期」將受罰，而主張系爭訴願決定對其有法律上之利害關係，自屬無據。況系爭廢棄物業經被告以代履行方式清理完畢，並經被告以93年3 月2日北市環四字第09330629400號函命參加人繳交被告代履行之費用200萬元（參加人證7、證9），原告之預期應不致發生，系爭訴願決定不致對原告造成任何影響。

六、又原告與參加人另有關於租賃佩芳大樓建物之民事訴訟繫屬中，關於兩造依該租賃關係有何權利義務，及雙方之攻防方法取捨之認定，乃民事庭所應予判斷者。系爭訴願決定理由所述阻撓事實之有無，不能拘束民事庭之認定，自不可能造成原告權利或法律上利益之損害。再者，原告所主張其就佩芳大樓無法再為出租等用益行為，此係參加人有無履行回復原狀義務之爭議，尚非系爭訴願決定所造成。原告主張系爭訴願決定影響民事判決及造成其無法為用益處分之損害，難以成立。

七、綜上所述，原告非系爭訴願決定之利害關係人，其依行政訴訟法第4條第3項提起本件撤銷訴訟，自屬原告不適格，為無理由，應予駁回。至其餘兩造關於系爭訴願決定有無違法之攻防方法，即毋庸予以審究，併此敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。

第七庭審判長法 官　鄭　小　康